LIBERALISATION COMMERCIALE ET MOBILISATION DES RECETTES FISCALES DANS LES PAYS DE LA CEDEAO

LIBERALISATION COMMERCIALE ET MOBILISATION DES RECETTES FISCALES DANS LES PAYS DE LA CEDEAO

CONSORTIUM POUR LA RECHERCHE ECONOMIQUE EN AFRIQUE –CREA) (AFRICAN ECONOMIC RESEARCH CONSORTIUM –AERC) Proposition de recherche LIBERALISATION COMMERCIALE ET MOBILISATION DES RECETTES FISCALES DANS LES PAYS DE LA CEDEAO Mamadou Laye Ndoye1 Faculté des Sciences Economiques et de Gestion Université Cheikh Anta Diop Dakar, Sénégal Août 2014 1 Correspondant, adresse email: layebouder@hotmail.fr Tel : +221 77 105 67 17

1 Résumé Ces dernières décennies, la question de l’impact de la libéralisation des échanges commerciaux a fait l’objet de débats intenses, surtout dans la région ouest-africaine avec l’adoption récente du TEC-CEDEAO et les accords de partenariat économique en cours de négociation.

Cependant, la littérature sur la libéralisation commerciale a été plus axée sur la relation entre ouverture des frontières et croissance économique. Rares sont les analyses consacrées à la relation entre libéralisation commerciale et recettes fiscales. L’objectif de cette présente étude est précisément d’analyser et d’évaluer les effets de la libéralisation commerciale sur les performances des pays de la CEDEAO en termes de mobilisation des recettes fiscales. Les résultats de ce travail pourraient permettre aux décideurs publics ainsi qu’aux organisations de la société civile de l’Afrique de l’Ouest, d’avoir une idée plus claire sur le rôle significatif que joue la libéralisation commerciale sur les recettes fiscales et ses différentes composantes.

Mots clés : recettes fiscales, libéralisation commerciale, CEDEAO

2 1. Problématique La fiscalité d’un Etat a-t-on coutume de dire, constitue le miroir de l’orientation économique d’un pays. Dans les pays en développement, elle est le seul moyen pratique, pour les pouvoirs publics, capables de mobiliser des ressources stables et prévisibles dont ils ont besoin pour la lutte contre la pauvreté, l’amélioration des conditions de vie des populations, la création d’emplois et l’offre d’infrastructures, de services de santé et d’éducation adéquats. Dans ces conditions, accroitre les recettes fiscales des pays en développement au détriment des autres sources de financement (aide publique au développement, endettement) s’avère inéluctable.

Toutefois, il convient de souligner que la nécessité d’une mobilisation accrue des recettes fiscales dans les pays en développement se heurte à d’importantes difficultés. Parmi celles-ci, on peut citer la prédominance de l’agriculture (difficilement taxable) sur l’industrie et les services, un secteur informel galopant dans ces économies, une importance des exonérations et traitements fiscaux préférentiels, une capacité limitée des administrations fiscale et douanière, à des stratégies importantes d’évasions et de fraude, à la corruption et aux chocs (prix des produits de base, sociopolitiques, climatiques, etc.).

La libéralisation accrue des échanges commerciaux constitue également et dans une certaine mesure, un obstacle à la mobilisation de recettes fiscales notamment avec le développement des zones de libre-échange, d’unions douanières et des accords de partenariat économique en cours de négociation entre les pays de l’ACP et ceux de l’Union Européenne.

S’agissant de la libéralisation commerciale, la région de l’Afrique de l’Ouest à l’instar des cinq autres groupements régionaux des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique2 s’est engagée depuis le début des années 1980 dans un mouvement profond de libéralisation du commerce extérieur avec les conventions de Lomé I, Lomé II, Lomé III et Lomé IV signées respectivement en 1975, 1980, 1985 et 1990. Plusieurs raisons parmi lesquelles, la lutte contre la pauvreté, la 2 CEDEAO (Afrique de l’Ouest) : Bénin, Burkina Faso, Cap-Vert, Côte d’Ivoire, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée Bissau, Libéria, Mali, Niger, Nigéria, Sénégal, Sierra Léone, Togo CEMAC (Afrique Centrale) : Cameroun, République Centrafricaine, Tchad, République du Congo, Gabon, Guinée-équatoriale COMESA (Afrique de l’Est) : Burundi, Comores, Djibouti, RDC, Erythrée, Ethiopie, Kenya, Madagascar, Malawi, Maurice, Rwanda, Seychelles, Soudan, Ouganda, Zambie, Zimbabwe CARIFORUM (Caraïbes) : Antigua et Barbuda, les Bahamas, Barbade, Belize, Commonwealth de Dominique, République dominicaine, Grenade, Guyane, Haïti, Jamaïque, St Kitts et Nevis, Sainte Lucie, St Vincent et les Grenadines, Surinam, Trinidad et Tobago SADC (Afrique Australe) : Angola, Botswana, Lesotho, Mozambique, Namibie, Swaziland, Tanzanie PACIFIQUE : Les Iles Cook, Fiji, Kiribati, les Iles Marshall, les Etats fédérés de Micronésie, Nauru, Niue, Palau, Papoua Nouvelle Guinée, les Iles Salomon, Samoa, Tonga, Tuvalu, Vanuatu.

3 promotion du secteur privé, le renforcement de l’intégration régionale, ont milité en faveur d’un changement. De même, ces accords de Lomé étaient incompatibles avec le principe de l’OMC3 sur la réciprocité et dans ces conditions une redéfinition des termes de l’échange s’impose. Pour pallier les insuffisances des conventions de Lomé et ainsi mettre fin au système de préférences commerciales non réciproques dont bénéficiés les pays ACP pour la plupart des produits agricoles et miniers, l’accord de Cotonou fut signé le 23 juin 2000. Cet accord prévoit le passage du système de préférences non réciproques aux Accords de Partenariat Economique (APE) entre l’UE et les pays ACP en fin 2007.

En d’autres termes, ces derniers devront mettre sur pieds des zones de libre-échange avec l’UE et ainsi ouvrir leurs marchés à la presque totalité des produits européens durant une période transitoire de douze ans, qui ira de 2008 à 2020 (Busse et al, 2004), d’où la mise en place d’un certain nombre de mesures fiscales à caractère communautaire4 .

Vu l’état d’avancement des négociations, à savoir les accords intérimaires5 qui commencent à émerger entre la région UE et quelques pays de l’Afrique de l’Ouest et l’adoption du Tarif Extérieur Commun lors du Sommet extraordinaire des Chefs d’Etat de la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) qui s’est tenu à Dakar le 25 octobre 2013, nous pouvons dire sans risque de nous tromper que la signature d’un APE à l’échéance est le principe et donc le refus n’est qu’une exception.

En conséquence, si l’APE devait être appliqué, il y’aura une double libéralisation commerciale.

A celle déjà en cours avec les pays de la région Afrique de l’Ouest non membres de l’UEMOA6 par la création d’une union douanière, s’ajoutera une nouvelle avec les pays de l’UE à travers la naissance d’une zone de libre-échange. Cependant, la lecture de l’ensemble des mesures fiscales prises par les pays de la région laisse présager une réduction des recettes de porte (Blein et al, 2004). Laquelle réduction affectera négativement les finances publiques des pays ACP en général et ceux de la CEDEAO en particulier qui tirent l’essentiel de leurs ressources budgétaires des 3 Tous les Etats de la CEDEAO sont membres de l’Organisation Mondiale du Commerce à l’exception du Libéria qui a un statut d’observateur.

4 Dans la perspective de la conclusion d’un Accord de Partenariat Economique entre l’Union Européenne et l‘Afrique de l’Ouest, la Commission de la CEDEAO a entrepris de mettre en place un programme d’appui aux réformes fiscales en Afrique de l’Ouest qui puisse permettre de minimiser les pertes de recettes fiscales que pourrait occasionner le désarmement douanier consécutif à la mise en vigueur de l’APE. 5 Le Ghana et la Côte d’Ivoire ont paraphé des APE intérimaires avec l’UE en décembre 2007. La Côte d’Ivoire a pour sa part signé l’accord tandis que le Ghana n’a pas encore signé.

6 Huit pays de la CEDEAO à savoir le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire, la Guinée Bissau, le Mali, le Sénégal et le Togo forment l’UEMOA à travers une forte intégration économique.

4 recettes générées par les impôts et taxes (Busse et al, 2004). En cas de mise en vigueur du TEC- CEDEAO et de la signature d’un APE, onze Pays Moins Avancé (PMA)7 de l’Afrique de l’Ouest ouvriront leurs marchés et renonceront à d’importantes recettes fiscales. Dans cette optique, le désarmement tarifaire à négocier, même s’il offre des opportunités de croissance économique et d’accroissement des échanges, aura un impact non négligeable sur les recettes fiscales. De plus, cette vague de libéralisation intervient à une période où les pays de la CEDEAO se sont engagés dans des stratégies de réduction de la pauvreté qui induiront des charges importantes pour les Etats concernés.

Pour ces raisons et compte tenu de la dépendance des pays de la CEDEAO à l’égard des recettes fiscales, il est important pour chaque Etat membre de la communauté, d’évaluer l’impact sur leurs recettes publiques d’une plus grande ouverture de leurs économies nationales.

A ce stade, une série de questions mérite d’être posée entre autres, quel est l’intérêt pour les pays de l’Afrique de l’ouest d’abaisser leurs droits de douane ? Quel est l’impact du désarmement tarifaire sur les recettes fiscales des économies de la zone ? Quel est le niveau de pertes de recettes fiscales pour les pays de la CEDEAO résultant de la réduction tarifaire ? Aucune de ces questions n’est simple car, au vu de la multiplicité des variables et de l’insuffisance des données dans la plupart des pays en développement, il s’avère difficile de trouver réponse avec exactitude à ces différentes questions.

De nombreuses études ont cependant, été effectuées afin de dégager les déterminants des recettes publiques. Les prémisses remontent à Lotz et Mors (1967), Shin (1969), Bahl (1971) et Heller (1975). Ces auteurs ont mis l’accent sur le rôle du niveau de développement, du degré de monétarisation, de l’ouverture commerciale et de la composition sectorielle du produit dans la détermination du niveau des recettes publiques.

Récemment, des études ont porté sur l’influence des variables institutionnelles, des chocs et de l’aide jusqu’alors négligées. Pourtant, la mobilisation des recettes fiscales et le fonctionnement des administrations sont affectés par l’aide extérieure (Brun, Chambas et Guerineau, 2007), des facteurs institutionnels comme la corruption (Attila, Chambas et Combes, 2009), et les chocs (Diarra, 2012).

7 Onze sur les quinze pays de la CEDEAO sont des PMA. Il s’agit du Bénin, du Burkina Faso, de la Gambie, de la Guinée, de la Guinée Bissau, du Libéria, du Mali, du Niger, du Sénégal, de la Sierra Léone et du Togo.

5 La libéralisation commerciale comme déterminant de la mobilisation des recettes fiscales quant à elle a été rarement testée. Mais depuis le début des années 90, une attention particulière est accordée dans la littérature économique, à l’étude des relations entre libéralisation commerciale et finances publiques (Blejer et Cheasty, 1990; Mitra, 1992 ; Devarajan et Panagariya, 1994; Ebril et al., 1999; Busse et al., 2004; Agbeyegbe et al., 2004 Baunsgaard et keen, 2005) pour ne citer que ceux-là. La plupart des analyses dégagent un impact négatif de la libéralisation commerciale sur la mobilisation des recettes fiscales des pays en développement.

Cependant pour certains, la libéralisation accrue doit être synchronisée à dessein dès sa conception avec une réforme de la fiscalité intérieure (Lecomte, 2010) afin de réduire les pertes de recettes fiscales. Pour d’autres, il n’existe pas de relations univoques dans ce domaine et l’absence de consensus autour de l’impact de la libéralisation commerciale sur la capacité des pays en développement à mobiliser des recettes fiscales est due à la diversité des méthodes économétriques et à la complexité selon les pays, des indicateurs de libéralisation commerciale utilisés (Ebrill et al, 1999 ; Agbeyegbe et al, 2004).

Pour l’Afrique de l’Ouest, rares sont les études qui ont porté sur les effets budgétaires de la libéralisation commerciale. La plupart des travaux étaient axés sur la relation entre libéralisation des échanges commerciaux et croissance économique et concerné non pas la région CEDEAO, mais des pays pris individuellement. Fort de ce constat, notre étude se veut de contribuer de façon modeste au débat en tentant d’apporter des éléments de réponse aux questions posées afin d’éclaircir les lanternes.

2. Objectifs de recherche Cette présente étude se propose d’apprécier la corrélation existante entre libéralisation commerciale et recettes fiscales en Afrique de l’ouest. Autrement dit, il cherche à analyser et à évaluer les effets de la libéralisation des échanges commerciaux sur la capacité des pays de la CEDEAO à mobiliser des recettes fiscales. De manière spécifique, il s’agira :  De tester l’effet de la libéralisation commerciale sur les recettes fiscales totales des Etats membres.

 D’évaluer l’impact du désarmement tarifaire sur les recettes fiscales intérieures et extérieures des économies de la CEDEAO, sur la période allant de 2000 à 2012.

6 3. Revue de la littérature Les effets probables de la libéralisation commerciale sur les pays ACP ont fait l’objet de plusieurs études pour déterminer, s’ils étaient favorables ou défavorables pour le continent et ceux qu’ils apportent réellement aux pays membres. Les études effectuées jusqu’à ce jour sur la libéralisation commerciale sont multiples mais restent axées sur deux sortes d’analyses : certaines sont de nature analytique, tandis que d’autres sont de type empirique et portent sur l’impact économique d’un accord de partenariat économique quelquefois en se focalisant sur un secteur précis.

Les travaux que nous allons passer en revue ici s’intéressent uniquement à la relation entre libéralisation commerciale et fiscalité et porteront donc sur les arguments théoriques et les divers résultats empiriques en rapport avec cette question. 3.1. Approches théoriques Le débat théorique sur la relation entre libéralisation commerciale et mobilisation des recettes fiscales dans les pays en développement s’insère dans un débat plus large, celui des liens entre libéralisation commerciale et finances publiques. En effet, la réduction ou la suppression des droits et taxes assis sur le commerce extérieur qui constituent une source importante de revenus, surtout pour les Etats à revenu faible n’est pas sans conséquence.

Elle aura des répercussions directes (effets à court terme) et indirectes (effets à long terme) au niveau des finances publiques de ces Etats.

Théoriquement, la baisse ou la suppression des droits de douane, à défaut d’une modification de la structure des exportations, va conduire à une chute immédiate des recettes fiscales à court terme et favorisera un déficit commercial suite à l’augmentation du volume des importations. Des études plus poussées montrent que les effets nets de la libéralisation du commerce sur la balance commerciale et sur les recettes budgétaires sont fonction de l’élasticité-prix de la demande d’importation et de la réponse des exportations à la demande étrangère mais aussi du niveau et du poids des droits et taxes sur le commerce extérieur dans l’ensemble des recettes fiscales.

Pour les secteurs caractérisés par une forte élasticité-prix de la demande d’importation, l’accroissement du volume des importations induit par une baisse des droits à l’importation et donc du prix intérieur va entrainer une hausse de la matière imposable (en l’occurrence la valeur des importations) et partant, des recettes fiscales. C’est à cet effet que l’étude réalisée par le

7 CRES (2011) sur l’OAM de l’Afrique de l’Ouest, soutient que : si la baisse des taux de tarifs douaniers sur les importations en provenance de l’Europe devrait causer des pertes importantes de recettes fiscales, l’augmentation du volume des importations et des exportations devrait plutôt contribuer à les accroitre en élargissant l’assiette fiscale.

Mais cette hausse des importations et des exportations dépendra respectivement de la capacité des entreprises étrangères à répondre à la demande supplémentaire et de la capacité des entreprises locales à produire et à exporter. Si par contre, les importations sont inélastiques par rapport aux prix, le changement du tarif douanier n’influe pas sur elles et une baisse du taux des droits de douane réduit les recettes provenant des taxes sur le commerce extérieur. Cette baisse peut également être accompagnée par une réduction des recettes provenant des droits d’accises et des taxes sur la valeur ajoutée perçues sur les produits importés, ce qui se traduira par une baisse considérable des recettes fiscales.

L’effet de la réduction des restrictions commerciales sur les revenus et le solde budgétaire, dépend du niveau initial de ces restrictions. Lorsque dans un pays donné, le régime commercial est très restrictif en raison de droits de douane élevés, les volumes échangés sont susceptibles d’être fortement comprimés. Ainsi, réduire ces droits de douane entrainera une forte augmentation du volume des échanges. Ce qui conduit à un accroissement des recettes fiscales de commerce à travers l’augmentation de la base taxable. Par contre, lorsque la libéralisation des échanges commerciaux a atteint un niveau déjà élevé, une baisse supplémentaire des tarifs douaniers n’aura pas tendance à augmenter significativement le volume des importations de manière à compenser exactement des taxes plus basses.

Il s’en suivra dans ce cas, une baisse considérable des recettes fiscales (Ebrill et al., 1999 ; Khattry et Rao, 2002 ; Agbeyegbe et al., 2004). Kowalski (2006) montre que dans la plupart des pays en développement, les produits dont la demande est élastique par rapport au prix font souvent l’objet de droits de douane élevés et ceci dans un esprit de protection commerciale. En étudiant le cas du Bangladesh, il montre cependant qu’il est possible de libéraliser les échanges sans compromettre les recettes fiscales. Par exemple, en réduisant les droits de douane appliqués aux produits à demande élastique par rapport au prix, le pays pourrait stimuler les courants d’échanges, dégager des gains de bien-être et limiter les pertes de recettes fiscales par le biais de l’accroissement du volume des importations et de la base fiscale.

Dans le long terme, la libéralisation commerciale aura un effet indirect sur les finances publiques en ce sens qu’elle peut déclencher le renforcement de la concurrence intérieure à travers un

8 accroissement de la production et de l’innovation au sein de l’économie et donc la hausse des incitations à l’investissement. Ces derniers vont stimuler à leur tour la croissance économique et partant les différentes composantes des recettes fiscales. En effet, la hausse des revenus découlant de l’augmentation de la croissance se traduira par un élargissement de l’assiette fiscale favorable aux impôts directs.

La fiscalité indirecte n’est donc pas le seul canal par lequel la libéralisation commerciale peut affecter les recettes fiscales. Les recettes des impôts sur les sociétés et sur le revenu vont aussi être modifiées par les changements dans les niveaux de profits, de salaire et d’emploi.

Cependant, pour confronter ces théories à la réalité, plusieurs études empiriques portant sur la question de l’impact de la libéralisation des échanges commerciaux sur les recettes fiscales ont été menées. Toutefois, la variabilité des outils économétriques, des indicateurs de libéralisation, de la zone géographique étudiée et même de la disponibilité des données fait que les résultats diffèrent d’une étude à l’autre.

3.2. Résultats empiriques La littérature empirique sur la libéralisation commerciale est très vaste, mais reste pendant longtemps axer sur l’étude des relations entre ouverture et croissance.

Cependant, la rapidité du désarmement tarifaire dans les pays en développement au cours des deux dernières décennies a conduit à accorder une importance particulière à l’étude empirique des relations entre libéralisation commerciale et mobilisation des recettes fiscales. Diverses approches économétriques ont été utilisées pour étudier cette question et plusieurs d’entre elles se sont notamment appuyées sur la technique des données recueillies au moyen d’un panel.

Des études portant sur l’impact budgétaire des réformes douanières ont conduit à la conclusion que la libéralisation du commerce extérieur entraine une réduction de la base taxable et donc des recettes publiques (Farhadian-Lorie et Katz, 1989 ; Blejer et Cheasty, 1990 ; Mitra, 1992). L’impact négatif de la réforme commerciale sur les finances publiques est confirmé par Rao (1999). En examinant les effets de l’ouverture commerciale sur les recettes budgétaires globales, Rao a montré que les pays à faible revenu en général et ceux de l’Afrique en particulier ont connu une baisse de leurs recettes publiques totales à la suite de l’ouverture commerciale.

Agbeyegbe et al., (2004) ont examiné, la question concernant la relation entre libéralisation du commerce, changements des taux de change et recettes fiscales en utilisant un échantillon de vingt-deux pays d’Afrique Sub-saharienne pour la période allant de 1980 à 1996. Pour

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