COMMUNE DE CARVIN RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES ET SA RÉPONSE - Cour des comptes
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE DE CARVIN
(Département du Pas-de-Calais)
Exercices 2013 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre les 28 mars et 20 mai 2019.
14, rue du Marché au Filé - 62012 – Arras cedex Téléphone : 03 21 50 75 00 www.ccomptes.frCOMMUNE DE CARVIN
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 3
RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 4
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 6
1 PRÉSENTATION DE LA COMMUNE ............................................................................... 7
1.1 Présentation générale ...................................................................................................... 7
1.2 L’organisation des services et la commande publique ................................................... 7
1.2.1 L’organisation des services............................................................................................... 7
1.2.2 La commande publique..................................................................................................... 8
1.3 Les relations avec les associations .................................................................................. 9
1.4 Les relations avec la communauté d’agglomération d’Hénin-Carvin ............................ 9
2 LA QUALITÉ DES INFORMATIONS BUDGÉTAIRES ET LA FIABILITÉ DES
COMPTES ........................................................................................................................... 11
2.1 La présentation budgétaire ............................................................................................ 11
2.2 L’exécution budgétaire et les restes à réaliser .............................................................. 12
2.3 La fiabilité des comptes ................................................................................................ 14
2.3.1 Le suivi de l’encours de dette ......................................................................................... 14
2.3.2 Le bilan patrimonial ........................................................................................................ 15
2.3.3 Le budget annexe « lotissement » ................................................................................... 15
3 LA SITUATION FINANCIÈRE ......................................................................................... 17
3.1 L’analyse financière rétrospective 2013-2017 .............................................................. 17
3.1.1 L’évolution des produits et des charges de gestion ........................................................ 18
3.1.2 La capacité d’autofinancement et le financement des investissements .......................... 20
3.1.3 La dette et la capacité de désendettement ....................................................................... 22
3.2 Les tendances 2018-2022 .............................................................................................. 25
3.2.1 L’exécution du budget 2018 ........................................................................................... 25
3.2.2 Les perspectives 2019-2022 ........................................................................................... 25
4 LE PROJET DE CENTRE AQUATIQUE .......................................................................... 29
4.1 Historique du projet ...................................................................................................... 29
4.2 Coûts prévisionnels ....................................................................................................... 29
4.2.1 Coût de construction ....................................................................................................... 29
4.2.2 Budget de fonctionnement .............................................................................................. 31
4.3 Le concours de maîtrise d’œuvre publique ................................................................... 32
5 LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ............................................................. 33
5.1 Le pilotage des effectifs ................................................................................................ 33
5.2 L’évolution et la structure des effectifs ........................................................................ 34
5.3 Le recours aux agents non-titulaires ............................................................................. 36
5.4 La masse salariale ......................................................................................................... 37
5.5 Le régime indemnitaire ................................................................................................. 38
1RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
5.6 Le temps de travail ........................................................................................................ 38
5.6.1 Le respect de la durée légale ........................................................................................... 38
5.6.2 Les heures supplémentaires ............................................................................................ 39
5.6.3 Le compte épargne-temps ............................................................................................... 40
5.7 L’absentéisme ............................................................................................................... 40
ANNEXES ............................................................................................................................... 43
2COMMUNE DE CARVIN
SYNTHÈSE
Membre de la communauté d’agglomération d’Hénin-Carvin, la commune de Carvin
(Pas-de-Calais) compte plus de 17 000 habitants et dispose d’un budget de 17,70 M€ en
dépenses réelles de fonctionnement1.
La qualité, la fiabilité et la transparence des documents budgétaires et comptables sont
perfectibles, en application des dispositions du code général des collectivités territoriales et de
l’instruction budgétaire M14.
La situation financière de la commune est fragile en raison de son niveau d’endettement.
Certes, l’autofinancement est en progression, fin 2017, mais il s’explique, principalement, par
une forte augmentation des produits, en particulier des recettes fiscales. La commune est
également dépendante des dotations de péréquation de l’État et de l’intercommunalité qui sont
variables par leur nature. À l’inverse, le caractère rigide des charges s’accentue. En particulier,
les dépenses de personnel ont crû de près de 8 % entre 2013 et 2017. La collectivité semble,
toutefois, avoir engagé, en 2018, une maîtrise de ses dépenses, qui restera à confirmer lors des
exercices ultérieurs.
L’encours de dette a doublé en cinq ans. Il s’élève à près de 63 M€, fin 2017, soit plus
de 3 600 € par habitant (2 535 € en prenant en compte l’aide de l’État au titre des emprunts
structurés). Surtout, la commune devra, jusqu’à une échéance fixée entre 2033 et 2046 selon le
prêt, rembourser la dette contractée pour refinancer les emprunts dits « structurés » de 2007 et
de 2008 alors que le versement des aides de l’État de plus de 24 M€ se terminera en 2029. Le
coût total de refinancement (État et commune) de cette dette structurée est de 69,2 M€ pour un
montant initial de 33,5 M€.
Dès lors, le niveau annuel d’investissement que s’est fixée la collectivité ne semble pas,
dans les conditions actuelles, soutenable au regard de ses capacités financières. Son ratio de
désendettement, de 12 ans en 2017, pourrait dépasser les 15 ans entre 2018 et 2021, soit
au-delà du seuil critique communément admis de 10 ans. Les projets d’investissement et leur
financement devraient être revus, sous peine de dégrader durablement les équilibres financiers.
En particulier, la chambre relève que la commune s’est engagée dans la construction
d’un complexe aquatique dont le coût estimé s’élève, en mars 2019, à 17,7 M€ HT, en
dépassement de près d’1 M€ par rapport à la prévision de mars 2018. Le déficit de
fonctionnement du futur équipement pourrait atteindre 700 000 € par an.
Pour retrouver une situation financière plus équilibrée, la commune dispose de marges
d’amélioration, en particulier en matière de pilotage des effectifs, de temps de travail, inférieur
à la durée légale, et de lutte contre l’absentéisme de ses agents.
1
Compte administratif 2017 du budget principal. Si l’on ajoute les opérations d’ordre, les dépenses de
fonctionnement s’élèvent à 20,3 M€.
3RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
RECOMMANDATIONS2
Rappels au droit (régularité)
Totalement Mise en Mise en Non mis
mis en œuvre en œuvre en Page
œuvre 3
cours incomplète œuvre
4 5 6
Rappel au droit n° 1 : veiller à la qualité et à la X 11
publication en ligne des documents budgétaires
(rapports sur les orientations budgétaires,
budgets primitifs, comptes administratifs, états
annexes), conformément aux articles L. 2313-1,
R. 2313-3 et R. 2313-8 du code général des
collectivités territoriales et à l’instruction
comptable M14.
Rappel au droit n° 2 : veiller à la sincérité de X 14
l’inscription des restes à réaliser en recettes
d’investissement dans les comptes
administratifs, notamment concernant les
cessions, conformément aux articles L. 1612-14
et R. 2311-11 du code général des collectivités
territoriales.
Rappel au droit n° 3 : motiver systémati- X 37
quement le recours à un agent non-titulaire
dans l’acte d’engagement, conformément à
l’article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale.
2
Les recommandations de régularité (rappels au droit) et de performance ont été arrêtées après examen des
réponses écrites et des pièces justificatives apportées par l’ordonnateur en réponse aux observations provisoires
de la chambre.
3
L’organisme contrôlé indique avoir mis en œuvre la totalité des actions permettant de répondre à la
recommandation.
4
L’organisme contrôlé affirme avoir mis en œuvre une partie des actions nécessaires au respect de la
recommandation et fait part d’un commencement d’exécution. Il affirme avoir l’intention de compléter ces
actions à l’avenir.
5
L’organisme contrôlé indique avoir mis en œuvre une partie des actions nécessaires sans exprimer d’intention
de les compléter à l’avenir.
6
L’organisme contrôlé indique ne pas avoir pris les dispositions nécessaires mais affirme avoir la volonté de le
faire. Aucun commencement d’exécution n’est mis en avant.
L’organisme contrôlé indique ne pas avoir pris les dispositions nécessaires, ou précise ne pas avoir le souhait
de le faire à l’avenir ou ne fait pas référence dans sa réponse à la recommandation formulée par la chambre.
4COMMUNE DE CARVIN
Recommandations (performance)
Totalement Mise en Mise en Non
mise en œuvre en œuvre mise en Page
œuvre cours incomplète œuvre
Recommandation n° 1 : mettre en cohérence X 15
l’inventaire et l’état de l’actif afin de disposer
d’un état fiable du patrimoine communal.
Recommandation n° 2 : clôturer le budget X 16
annexe « lotissement » dans le respect du cadre
budgétaire et comptable applicable.
Recommandation n° 3 : évaluer la X 28
soutenabilité financière des projets
d’investissement et ajuster en conséquence le
programme d’équipements.
Recommandation n° 4 : ajuster les effectifs X 34
budgétaires aux emplois pourvus.
Recommandation n° 5 : engager une réflexion X 39
sur l’évolution du régime du temps de travail des
agents.
Recommandation n° 6 : mettre en place un X 42
plan d’actions visant à mieux lutter contre
l’absentéisme.
5RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
INTRODUCTION
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Carvin, à compter de
l’exercice 2013, a été ouvert le 9 mai 2018 par lettre du président de la chambre adressée à
M. Philippe Kemel, maire et ordonnateur en fonctions depuis 2001.
Le contrôle a porté, essentiellement, sur la fiabilité des comptes et la situation financière,
ainsi que sur la gestion des ressources humaines. Une attention particulière a été accordée au
projet de complexe aquatique.
En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, l’entretien de
fin de contrôle a eu lieu le 9 novembre 2018 avec l’ordonnateur.
Lors de sa séance du 27 novembre 2018, la chambre a arrêté les observations provisoires
qui ont été transmises à l’ordonnateur.
Par lettre enregistrée au greffe le 15 février 2019, M. Kemel a adressé les réponses de
la commune de Carvin, ainsi que des pièces annexes, et sollicité une audition au titre de
l’article L. 243-3 du code des juridictions financières. Celle-ci s’est tenue le 28 mars 2019 à la
chambre.
À la suite de cette audition, la chambre s’est réunie le même jour ainsi que le
20 mai 2019 pour examiner les réponses et les pièces produites par l’ordonnateur, et a arrêté les
observations définitives suivantes.
6COMMUNE DE CARVIN
1 PRÉSENTATION DE LA COMMUNE
1.1 Présentation générale
Avec 17 278 habitants au 1er janvier 20197, Carvin est la deuxième commune la plus
peuplée de l’agglomération d’Hénin-Carvin. Sa population, qui a diminué de près de 4 % en
20 ans, augmente, néanmoins, depuis 2016.
Sur le plan socio-économique, la commune se caractérise par un taux de chômage de
18,1 %, supérieur à la moyenne régionale de 17,2 %, et un taux de pauvreté8 de 21,6 %, au-
dessus de la moyenne régionale de 19 %9. L’emploi se concentre dans le commerce, les
transports et les services divers (55 %), l’administration publique et la santé (30 %).
Depuis ces dernières années, la commune a pour objectif de mener « une politique
d’investissement active et qualitative de remise à niveau », qui s’est traduite par des choix en
matière de rénovation de la voirie, du patrimoine et des bâtiments communaux, et de
construction d’équipements structurants : centre multi-accueil et médiathèque en 2015, salle
des fêtes en 2017, projet de complexe aquatique prévu pour 2021.
1.2 L’organisation des services et la commande publique
1.2.1 L’organisation des services
L’organigramme municipal comprend six pôles rattachés au directeur général des
services : quatre thématiques (citoyenneté ; éducation, enfance, et jeunesse ; renouvellement
urbain et développement durable ; initiatives et solidarités) et deux liées aux ressources
(production ; systèmes d’information, logistique et qualité). Cette organisation vise à mettre en
œuvre le projet de ville 2014-2020 de la municipalité, centré sur le « bien vivre ensemble ».
Si chaque pôle produit un compte rendu financier, la chambre invite la commune à
élaborer, en plus, un rapport annuel d’activité afin d’avoir une approche globale de ses
interventions.
7
Source : Insee. Population légale 2016, en vigueur le 1er janvier 2019.
8
Part de la population vivant sous le seuil de pauvreté, défini à 60 % du niveau de vie médian.
9
Source : Insee. Année de référence 2015.
7RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
1.2.2 La commande publique
La commune dispose, depuis 2004, d’un service « commande publique » rattaché au
pôle « systèmes d’information, logistique et qualité », dirigé par le directeur général des
services. Depuis 2011, ce service gère également les engagements comptables de la collectivité,
ce qui devrait permettre d’assurer un contrôle croisé avec les données issues de l’exécution des
marchés. Or, des marchés peuvent être « rejetés » par le comptable public pour des raisons de
dépassement des montants des factures, ce qui indique que les procédures ne sont pas
entièrement sécurisées.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique que le logiciel
comptable a fait l’objet d’un nouveau paramétrage et qu’une formation au sein du service
financier a eu lieu en janvier 2019 afin d’éviter, à l’avenir, tout rejet de mandat de ce type.
En outre, en 2017, une nouvelle procédure de gestion dématérialisée a été initiée afin de
faciliter le suivi de la commande publique.
La commune a mis en place un processus de la commande publique, de l’estimation du
besoin jusqu’au mandatement, selon une méthode « EPRE » : étude, projet, réalisation,
évaluation. Après examen technique, les projets sont validés et suivis par le bureau municipal10.
Par ailleurs, le conseil municipal a voté, en 2012, un règlement intérieur des procédures
adaptées mais qui, depuis, n’a pas été mis à jour de la réglementation, notamment au regard du
décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics. Certes, la procédure de
consultation a été actualisée en 2018, mais sans faire l’objet d’une validation formelle par le
conseil municipal.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique qu’un nouveau
règlement intérieur, à jour de la réglementation, a été approuvé par délibération du conseil
municipal du 11 mars 2019.
Enfin, sur la période 2013-2016, la collectivité ne s’est pas conformée à l’arrêté
du 21 juillet 2011 pris en application de l’article 133 du code des marchés publics qui disposait
que « le pouvoir adjudicateur ou l’entrée adjudicatrice publie, sur le support de son choix, une
liste des marchés conclus l’année précédente ». Si cette disposition n’est plus en vigueur
aujourd’hui, l’article 107 du décret du 25 mars 2016 précité et l’arrêté du 14 avril 2017 relatif
aux « données essentielles dans la commande publique » prévoient, au 1er octobre 2018, une
obligation de transparence encore plus large11 dans les deux mois à compter de la date de
notification au titulaire du marché. La collectivité a précisé qu’elle publiait les données
essentielles exigées par l’arrêté de 2017 précité, respectant ainsi l’obligation de transparence.
10
En 2017, les marchés en cours représentent un montant de 13,5 M€.
11
L’acheteur doit offrir, sur son profil, un accès libre, direct et complet aux données essentielles des marchés
publics répondant à un besoin dont la valeur est égale ou supérieure à 25 000 € HT, notamment : son
identification, la nature et l’objet du marché, la procédure de passation utilisée, le lieu principal d’exécution du
marché, sa durée, le montant et les conditions financières, l’identification du titulaire, la date de notification,
et les modifications du marché.
8COMMUNE DE CARVIN
1.3 Les relations avec les associations
En 2017, le montant des subventions de fonctionnement allouées aux associations
s’élève à 464 823 €, en augmentation de 22 % par rapport à 2013.
Conformément à l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits
des citoyens dans leurs relations avec les administrations, les associations dont la subvention
annuelle est supérieure à 23 000 €12 font bien l’objet d’une convention. La chambre rappelle,
néanmoins, la nécessité pour les associations de transmettre à la collectivité, en plus de leurs
comptes annuels, un compte rendu financier attestant de l’utilisation de la subvention et faisant
apparaître, le cas échéant, les écarts avec leur budget prévisionnel.
De plus, la commune doit, désormais13, rendre accessibles, sous forme électronique, les
données essentielles des conventions de subventions supérieures à 23 000 €.
Par ailleurs, conformément à l’instruction budgétaire M14, les aides en nature apportées
aux associations14 doivent être évaluées et valorisées dans les comptes administratifs de la
commune, ce qui n’est pas le cas. Celles-ci sont particulièrement importantes concernant, par
exemple, l’association Carvin culture, qui bénéficie déjà d’une subvention annuelle de plus de
200 000 €, soit presque 50 % du montant total versé aux associations.
Enfin, la commune met à disposition du personnel auprès de la mission locale
associative, et dont la rémunération fait l’objet, régulièrement, d’un remboursement. La
chambre invite, néanmoins, la collectivité à procéder aux imputations comptables adéquates
afin de pouvoir les identifier et suivre leur évolution15.
Dans sa réponse aux observatoires provisoires, l’ordonnateur indique avoir fait corriger
ces écritures comptables.
1.4 Les relations avec la communauté d’agglomération d’Hénin-Carvin
Entre 2013 et 2017, il n’y a pas eu de transfert de compétences entre la commune et la
communauté d’agglomération d’Hénin-Carvin, créée en 2001. Cette dernière met en œuvre,
depuis 2016, un schéma de mutualisation reposant, notamment, sur des groupements de
commandes.
12
En 2017, deux associations sont concernées : Carvin culture, dénommée « Ose Arts ! » depuis 2018, et le
comité des œuvres sociales des employés communaux (COSEC).
13
En vertu de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 précitée et du décret n° 2017-779 du 5 mai 2017 relatif à
l’accès sous forme électronique aux données essentielles des conventions de subvention.
14
Mise à disposition gratuite de locaux, prise en charge de dépenses (fluides, entretien…).
15
Les mises à disposition de personnel doivent relever des comptes 7084. La commune met également du
personnel à disposition de la crèche du centre multi-accueil, gérée en délégation de service public, mais procède
à des imputations comptables erronées.
9RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
La collectivité bénéficie d’une fiscalité reversée par l’intercommunalité16 qui s’est
accrue de 17 % depuis 2013, pour atteindre 3 196 446 € en 2017. Cette augmentation s’explique
par une hausse de l’attribution de compensation en 2014, figée depuis, ainsi que par une
augmentation de plus de 50 % du fonds de péréquation des ressources intercommunales et
communales (330 860 € en 2017). Cependant, celui-ci a diminué par rapport à 2016, signe de
son caractère évolutif.
La commune perçoit, enfin, des fonds de concours communautaires 17. Entre 2013 et
2018, elle a ainsi reçu plus de 740 000 € en investissement et 18 000 € en fonctionnement.
Concernant son projet de complexe aquatique, une convention d’aide de 3 M€ maximum a été
conclue en décembre 2018.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’organisation des services s’est structurée de manière à mettre en œuvre le projet de
ville 2014-2020 de la municipalité.
Suite au contrôle de la chambre, la commune a pris des mesures pour améliorer le
pilotage de la commande publique en termes de contrôle et d’exécution des marchés.
Le suivi des relations avec les associations pourrait être renforcé dans un souci d’une
plus grande transparence : mise en ligne des données essentielles sur les conventions de
subventions de plus de 23 000 €, transmission par les associations aidées d’un compte-rendu
financier annuel et valorisation des aides en nature dans les comptes administratifs de la
commune.
Celle-ci bénéficie, enfin, d’aides et de dotations de la communauté d’agglomération
d’Hénin-Carvin qui, bien qu’en progression depuis 2013, sont sujettes, par nature, à variation
dans les montants attribués.
16
Attribution de compensation, dotation de solidarité communautaire et fonds de péréquation des ressources
intercommunales et communales.
17
Domaines concernés : réhabilitation des voiries des zones d’activités économiques, éclairage public,
sauvegarde du commerce de proximité, économies d’énergie, transport des scolaires à la piscine.
10COMMUNE DE CARVIN
2 LA QUALITÉ DES INFORMATIONS BUDGÉTAIRES ET LA
FIABILITÉ DES COMPTES
2.1 La présentation budgétaire
Conformément à l’article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, la
commune organise un débat d’orientation budgétaire dans le délai des deux mois précédant le
vote du budget, sur la base d’un rapport détaillé. Néanmoins, concernant les effectifs et les
dépenses de personnel, la présentation nécessiterait d’être complétée par une dimension
prévisionnelle et pluriannuelle.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique que le rapport sur
les orientations budgétaires sera revu en ce sens.
Par ailleurs, en vertu des articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du même code, les états annexés
au compte administratif doivent être conformes aux maquettes prévues par
l’instruction M14. Or, la chambre, comme dans son précédent rapport en 2013, relève des
lacunes en la matière. Elles concernent, notamment et surtout, la dette et le personnel18.
Ensuite, plusieurs ratios financiers19 présentés dans les comptes administratifs
contiennent des erreurs, des lacunes ou des évolutions incohérentes d’une année sur l’autre.
Aucune comparaison n’est faite avec les moyennes nationales de la strate démographique20.
En conséquence, la chambre rappelle l’obligation pour la commune de présenter les
documents budgétaires21 conformément aux dispositions du code général des collectivités
territoriales et, par ailleurs, d’assurer leur publicité par voie électronique, sur son site internet,
dans un délai d’un mois après leur adoption.
Rappel au droit n° 1 : veiller à la qualité et à la publication en ligne des documents
budgétaires (rapports sur les orientations budgétaires, budgets primitifs, comptes
administratifs, états annexes), conformément aux articles L. 2313-1, R. 2313-3 et
R. 2313-8 du code général des collectivités territoriales et à l’instruction
comptable M14.
18
Les anomalies concernent également les annexes sur les taux d’imposition, les amortissements, les opérations
pour compte de tiers, les garanties d’emprunt, les organismes de regroupement auxquels participe la commune,
les budgets annexes, et les concours attribués à des tiers.
19
Dépenses réelles de fonctionnement et recettes réelles de fonctionnement/population, dépenses d’équipement
brutes/population, encours de dette/population.
20
Communes de 10 000 à 20 000 habitants.
21
La présentation brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles (document, par ailleurs,
joint au budget primitif et au compte administratif), le rapport adressé au conseil municipal à l’occasion du
débat d’orientation budgétaire de l’exercice, la note explicative de synthèse annexée au budget primitif et celle
annexée au compte administratif, conformément à l’article L. 2121-12 du code général des collectivités
territoriales.
11RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique que les documents
budgétaires de l’exercice 2019 seraient publiés en ligne en mai 2019. Par ailleurs, afin de
remédier aux erreurs et omissions constatées, il précise que le paramétrage du logiciel
budgétaire et comptable a été corrigé et que les agents du service financier ont bénéficié d’une
formation en janvier 2019.
2.2 L’exécution budgétaire et les restes à réaliser
Une prévision budgétaire, aussi juste que possible, participe de la sincérité budgétaire
et de l’équilibre réel du budget, conformément à l’article L. 1612-4 du code général des
collectivités territoriales.
Sur la période 2013-2017, pour la section de fonctionnement du budget principal, les
taux de réalisation sont de 102,3 % en moyenne pour les recettes et de 89,3 % pour les dépenses.
Il n’y a pas de restes à réaliser. L’examen des comptes administratifs montre que la collectivité
procède chaque année à des rattachements de charges et de produits.
Taux de réalisation des prévisions budgétaires – 2013-201722
FONCTIONNEMENT
(en €) RECETTES RÉELLES DÉPENSES RÉELLES
Prévisions Réalisé Taux R/P Prévisions Réalisé Taux R/P
2013 18 743 519 19 370 948 103,3 % 16 433 350 15 817 703 89,20 %
2014 19 827 456 19 768 490 99,7 % 17 459 140 16 443 335 87,10 %
2015 20 390 482 21 163 418 103,8 % 17 528 663 16 829 031 84,70 %
2016 24 393 784 25 247 051 103,5 % 20 676 051 20 174 775 96,20 %
2017 22 816 858 23 079 521 101,2 % 18 222 300 17 696 639 95,0 %
MOYENNE 102,3 % MOYENNE 89,3 %
INVESTISSEMENT
(en €) RECETTES RÉELLES DÉPENSES RÉELLES
Prévisions Réalisé RAR Taux R/P Prévisions Réalisé RAR Taux R/P
2013 12 666 687 6 857 029 4 447 000 89,2 % 16 943 931 11 116 370 5 025 000 95,3 %
2014 12 239 240 7 773 281 4 317 000 98,8 % 13 215 975 10 463 811 2 515 000 98,2 %
2015 13 186 833 6 641 981 5 445 000 91,7 % 13 791 696 6 892 885 6 223 000 95,1 %
2016 13 416 020 8 092 562 4 627 000 94,8 % 15 760 280 10 616 683 4 853 000 98,2 %
2017 13 091 600 7 967 455 4 990 000 99,0 % 15 710 840 10 946 594 4 600 000 99,0 %
MOYENNE 94,7 % MOYENNE 97,1 %
Source : chambre régionale des comptes d’après les comptes administratifs de la commune.
22
Prenant en compte les restes à réaliser. Arrêtés à la clôture de l’exercice, ils correspondent aux dépenses
engagées non mandatées et non rattachées ainsi qu’aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission
d’un titre.
12COMMUNE DE CARVIN
Concernant la section d’investissement, en incluant les restes à réaliser, les taux
d’exécution sont satisfaisants, de 94,7 % pour les recettes et de 97,1 % pour les dépenses, en
moyenne. La part des restes à réaliser est cependant importante : 36,9 % pour les recettes et
30,8 % pour les dépenses, avec des montants élevés : 5 M€ pour les premières en 2017 et
4,6 M€ pour les secondes.
En vertu de l’article R. 2311-11 du code général des collectivités territoriales, « les
restes à réaliser de la section d’investissement arrêtés à la clôture de l’exercice correspondent
aux dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à
l’émission d’un titre ». La chambre constate que certains restes à réaliser ont été inscrits à tort
dans les comptes administratifs.
En effet, la commune inscrit, à ce titre, des recettes de cessions qui ne sont pas certaines,
car ne s’appuyant pas sur des compromis de vente : 463 000 € en 2013, 650 000 € en 2014,
500 000 € en 2015 et 1 445 000 € en 2017. Il s’agit, en fait, de recettes prévisionnelles qui ne
sont d’ailleurs pas entièrement obtenues l’année suivante.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique avoir formalisé une
procédure de cession des biens communaux qui vise à permettre d’en assurer, selon lui, « la
sécurité d’inscription comptable ».
De la même manière, un emprunt de 2 000 000 € a été inscrit, en reste à réaliser, dans
les recettes du compte administratif 2014. Or, le contrat de prêt a été signé par le maire le
23 décembre 2014 sans que ce dernier ne disposât, à cette date, d’une délégation formelle du
conseil municipal23. La commune a indiqué avoir commis une erreur administrative et
régularisé la situation par une délibération du 19 février 2015. La chambre estime que cette
dernière, postérieure à la clôture de l’exercice, ne permettait pas de justifier l’inscription de
l’emprunt dans les restes à réaliser au titre de 2014.
En tenant compte de ce qui précède24, en 2013, l’excédent de fonctionnement reporté
aurait été en réalité de 170 845 € et non pas de 633 845 €, ce qui induit une modification
significative du résultat de 2014 qui, au lieu d’être excédentaire d’1,045 M€, aurait, en fait, été
déficitaire de 0,95 M€. De même, le résultat cumulé de 2017 devrait être déficitaire de 0,58 M€
et non pas apparaître excédentaire de 0,86 M€. Si le déficit des comptes administratifs 2014 et
2017, ainsi corrigés, reste inférieur au seuil des 10 % des recettes de fonctionnement tel que
prévu par l’article L. 1612-14 du code général des collectivités territoriales25, il n’en demeure
pas moins que la commune a inscrit, dans ses comptes, des recettes qui n’étaient pas certaines,
ce qui affecte leur sincérité.
23
En effet, par délibération du 18 avril 2014 relative aux délégations de pouvoirs, le conseil municipal a retiré au
maire, sur proposition de ce dernier, sa délégation consentie en matière d’emprunts.
24
Voir annexes.
25
Cet article énonce, notamment, que « lorsque l’arrêté des comptes des collectivités territoriales fait apparaître
dans l’exécution du budget, après vérification de la sincérité des inscriptions de recettes et de dépenses, un
déficit égal ou supérieur à 10 % des recettes de la section de fonctionnement s’il s'agit d’une commune de
moins de 20 000 habitants (…), la chambre régionale des comptes, saisie par le représentant de l’État, propose
à la collectivité territoriale les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre budgétaire, dans le délai
d’un mois à compter de cette saisine ».
13RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
La chambre rappelle donc à la commune l’obligation de vérifier que les recettes
d’investissement qu’elle inscrit dans ses comptes, au titre des restes à réaliser, soient conformes
aux dispositions du code général des collectivités territoriales.
Rappel au droit n° 2 : veiller à la sincérité de l’inscription des restes à réaliser en
recettes d’investissement dans les comptes administratifs, notamment concernant les
cessions, conformément aux articles L. 1612-14 et R. 2311-11 du code général des
collectivités territoriales.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique qu’une révision des
documents justifiant de chaque inscription en restes à réaliser, sera désormais effectuée avant
la clôture du compte administratif.
2.3 La fiabilité des comptes
La fiabilité des comptes est garante de l’image fidèle de la situation financière et
patrimoniale d’une collectivité. Cet examen a pour objet de s’assurer que son assemblée
délibérante bénéficie de documents fiables lui permettant d’orienter la politique mise en œuvre.
2.3.1 Le suivi de l’encours de dette
Sur l’ensemble de la période 2013-2017, il existe des différences entre l’encours de dette
inscrit au compte administratif de la commune et celui figurant dans le compte de gestion du
comptable public. Elles sont particulièrement importantes lors des années de refinancement de
la dette structurée, en 2015 (19,56 M€ d’écart) et en 2016 (1,58 M€ d’écart). En 2017, la
différence n’est plus que de 91 000 €26. Par ailleurs, les remboursements anticipés d’emprunts
refinancés ne figurent pas dans les annexes des comptes administratifs.
La chambre invite la commune à être plus rigoureuse dans le suivi de son encours de
dette.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique être en relation avec le
comptable public sur ce sujet. Par ailleurs, il précise qu’une partie des écarts était due à un
problème de paramétrage, qui a été corrigé depuis.
26
Encours de dette selon le compte administratif 2017 : 62,77 M€. Encours de dette selon le compte de gestion
2017 : 62,86 M€.
14COMMUNE DE CARVIN
2.3.2 Le bilan patrimonial
Lorsque les immobilisations inscrites au compte 23 « Immobilisations en cours » sont
achevées, elles doivent être comptabilisées au compte définitif concerné et être ainsi intégrées
à l’actif patrimonial. En 2017, la commune présente un stock d’immobilisations en cours très
élevé, non soldé, de plus de 86,5 M€. La chambre l’invite à régulariser cette situation par
l’intégration dans son patrimoine des immobilisations définitivement réalisées.
Par ailleurs, plusieurs comptes demeurent non apurés au 31 décembre 201727, pour un
montant total de plus d’1,34 M€.
Enfin, l’inventaire des biens communiqué par la commune (154,48 M€) et l’état de
l’actif transmis par le comptable public (171,86 M€) présentent un écart élevé de 17,38 M€, fin
2017. La chambre rappelle, conformément à l’instruction budgétaire M14, que le suivi du
patrimoine est une responsabilité conjointe de l’ordonnateur et du comptable public puisque le
premier est chargé de la tenue de l’inventaire des biens, indispensable à la mise à jour de l’état
de l’actif, produit tous les deux ans par le second.
Elle recommande à la commune d’assurer la concordance de ces états afin d’améliorer
la qualité et la fiabilité de son patrimoine.
Recommandation n° 1 : mettre en cohérence l’inventaire et l’état de l’actif afin de
disposer d’un état fiable du patrimoine communal.
2.3.3 Le budget annexe « lotissement »
Lors de son précédent contrôle28, la chambre avait constaté que le suivi des opérations
de lotissement n’était pas conforme à l’instruction M14, le bilan comptable de ce budget annexe
étant erroné. La situation n’a pas été régularisée depuis. En effet, l’équilibre de ce budget29 est
assuré exclusivement par une avance du budget principal, inscrite comme telle comptablement
à l’actif de ce dernier. En réalité, il ne s’agit pas d’une avance mais bien d’une subvention qui
n’a pas vocation à être remboursée.
Le budget annexe « lotissement » ne présentant plus d’opérations financières
depuis 2016, la commune a précisé, dans le cadre du présent contrôle, que l’intégralité des
terrains avait été vendue et qu’il n’y avait plus de stock à ce jour. Dès lors, ce budget annexe
devrait être clôturé et les écritures comptables rectifiées.
27
Compte 203 « Frais de recherche », compte 458 « Opérations sous mandat », compte 131 « Subventions
d’investissement », compte 274 « Prêts » et compte 27633 « Créances sur le département ».
28
Rapport d’observations définitives publié en juillet 2013.
29
Au 31 décembre 2017, le budget annexe « lotissement » présente une dette d’1,25 M€ vis-à-vis du budget
principal.
15RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Recommandation n° 2 : clôturer le budget annexe « lotissement » dans le respect du
cadre budgétaire et comptable applicable.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique son intention de clôturer
ce budget annexe. Le sujet devait être abordé lors du conseil municipal d’avril 2019.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La qualité de la présentation des informations budgétaires et comptables ainsi que leur
fiabilité sont perfectibles. Certains aspects avaient fait l’objet de recommandations par la
chambre dans son rapport précédent de 2013 qui n’ont pas été mises en œuvre.
En particulier, la commune doit veiller à l’exactitude et à l’exhaustivité des données
contenues dans ses documents budgétaires, notamment sur les informations essentielles que
sont l’état de la dette et le personnel, ainsi qu’à leur mise en ligne sur son site internet.
Le budget annexe « lotissement » devrait être clôturé, les opérations étant achevées.
Enfin, sur la période 2013-2017, la commune a inscrit dans ses comptes, en restes à
réaliser, des recettes d’investissement qui n’étaient pas certaines, ce qui n’est pas conforme au
code général des collectivités territoriales.
L’ordonnateur a indiqué son intention de mettre en œuvre les recommandations
formulées par la chambre sur ces différents points.
16COMMUNE DE CARVIN
3 LA SITUATION FINANCIÈRE
3.1 L’analyse financière rétrospective 2013-201730
Compte tenu des insuffisances relevées plus haut en termes de fiabilité des comptes,
cette analyse, qui porte sur le budget principal31, est à nuancer.
Les années 2015 et 2016 sont atypiques en raison d’opérations de refinancement des
emprunts risqués dits « structurés » (voir ci-dessous) ; elles ont nécessité des retraitements par
la chambre afin de ne pas fausser l’appréciation sur les évolutions constatées.
Globalement, la situation financière apparaît fragile entre 2013 et 2017, en raison d’un
niveau annuel d’investissement peu soutenable au regard de l’épargne dégagée en
fonctionnement. Le recours à l’emprunt a dégradé notablement la capacité de la commune à se
désendetter32 ; elle atteint presque 12 ans en 2017.
Situation financière du budget principal – 2013-2017
(en €) 2013 2014 2015 2016 2017
1 Recettes réelles de fonctionnement 19 321 814 19 768 490 21 163 418 25 247 051 23 079 521
2 Dont recettes de la fiscalité locale 7 894 077 7 870 265 8 225 814 8 404 172 9 139 570
3 Dont autres recettes fiscales (TEOM, taxes de séjour, etc.) 2 735 310 3 113 655 3 183 498 3 234 976 3 199 280
4 Dont dotation globale de fonctionnement provenant de l’État 6 273 105 6 283 576 6 422 929 6 401 756 6 343 146
5 Dépenses réelles de fonctionnement 15 817 703 16 443 335 16 829 031 20 174 775 17 696 639
6 Dont charges à caractère général 3 809 349 3 735 352 4 113 475 4 336 791 4 367 707
7 Dont charges de personnel (hors atténuations) 8 711 525 9 269 296 9 204 688 9 210 339 9 441 563
8 Dont subventions de fonctionnement aux associations 381 552 425 104 457 882 399 254 464 823
9 Dont intérêts de la dette 1 375 153 1 509 291 1 506 967 4 611 416 1 934 476
10 Capacité d’autofinancement brute 3 383 054 3 366 722 3 970 119 4 078 197 5 396 335
11 Annuité en capital de la dette 1 568 107 1 238 861 1 247 551 2 393 648 3 021 366
Capacité d’autofinancement nette
12 1 814 947 2 127 861 2 722 568 1 684 548 2 374 969
(= 10-11)
13 Recettes d’investissement hors emprunt 3 575 480 2 106 652 2 580 110 3 088 531 2 349 324
14 Financement propre disponible (= 12+13) 5 390 427 4 234 513 5 302 679 4 773 080 4 724 293
15 Dépenses d’équipement 8 770 897 9 054 316 5 187 201 7 663 367 7 841 254
16 Nouveaux emprunts de l’année 1 500 000 3 000 000 13 455 398 17 394 492 2 500 000
17 Encours de dette du budget principal au 31/12 31 843 430 33 606 535 44 783 826 63 380 583 62 859 216
Capacité de désendettement BP en années (dette/CAF
18 9,4 10,0 11,3 15,5 11,6
brute du BP)
Source : chambre régionale des comptes à partir des comptes administratifs et de gestion de la commune.
30
Les données budgétaires 2018 n’étant pas encore définitivement connues à la date du délibéré, l’année 2018
est évoquée au titre des tendances (point 3.2).
31
La commune comprend aussi trois budgets annexes : « lotissement », « urbanisme » et « centre aquatique ».
Voir annexes.
32
La capacité de désendettement, exprimée en nombre d’années, est le montant annuel de la dette rapporté à la
capacité d’autofinancement brut de l’année. Elle indique le nombre d’années dont aurait besoin théoriquement
la collectivité pour rembourser sa dette si elle y affectait toute sa capacité d’autofinancement brute annuelle.
17RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
3.1.1 L’évolution des produits et des charges de gestion
3.1.1.1 Les produits
Les produits de gestion atteignent 21,06 M€ en 2017 et sont constitués, principalement,
de 43,4 % de ressources fiscales propres (9,14 M€), 36,6 % de dotations et participations
(7,70 M€), 15,2 % de fiscalité reversée (3,20 M€), et 4,5 % de ressources d’exploitation
(0,95 M€). Ils augmentent de 2,5 % par an depuis 2013.
Cette évolution est liée à la hausse des ressources fiscales qui progressent notablement :
+ 3,7 % par an en raison d’un « effet base ». En 2017, elles atteignent 9,14 M€, soit près de 9 %
de plus en un an. Inchangés entre 2013 et 2016, les taux d’imposition ont été augmentés
en 2017, de 2 % pour la taxe d’habitation et 4 % pour la taxe foncière sur les propriétés bâties33.
Ils se situent à des niveaux supérieurs aux moyennes de la strate, avec des écarts, en 2017,
de 0,96 point pour la taxe d’habitation et de 12,2 points pour la taxe foncière sur les propriétés
bâties. Le produit de la fiscalité directe locale par habitant reste, cependant, plus bas que la
moyenne de la strate34 en 2017 : 481 € pour Carvin contre 546 € pour les communes de taille
comparable.
Les produits « institutionnels » connaissent également une augmentation sur la période :
+ 2,4 % en moyenne annuelle. Comprenant, notamment, les dotations de l’État, ils s’élèvent à
10,90 M€ en 2017, soit environ 1 M€ de plus par rapport à 2013. La dotation globale de
fonctionnement, quant à elle, est restée stable, à hauteur de 6,3 M€ en 2017, soit 370 € par
habitant, un niveau nettement supérieur à la moyenne de la strate de 177 €. En dépit de la baisse
de la dotation forfaitaire dans le cadre du plan national de redressement des comptes publics, la
collectivité a bénéficié d’une forte hausse de la dotation d’aménagement.
Concernant la fiscalité reversée par la communauté d’agglomération, la commune a vu
celle-ci croître de 4 % par an sur la période, en dépit des variations qui ont affecté la dotation
de solidarité communautaire et le fonds de péréquation.
Évolution des produits « institutionnels »
Variation
(en €) 2013 2014 2015 2016 2017 annuelle
Dotations et participations (a) 7 194 389 7 473 453 7 980 708 7 828 597 7 703 818 1,7 %
dont dotation forfaitaire 3 256 267 3 110 665 2 767 258 2 367 026 2 175 831 - 9,6 %
dont dotation d’aménagement 3 016 838 3 172 911 3 655 671 4 034 730 4 167 315 8,4 %
Fiscalité reversée par l’État ou
2 735 310 3 113 655 3 183 498 3 234 976 3 199 280 4,0 %
l’interco. (b)
dont attribution de compensation brute 2 115 051 2 477 155 2 477 155 2 477 155 2 477 155 4,0 %
dont dotation de solidarité
401 301 400 903 398 844 397 716 388 431 - 0,8 %
communautaire brute
dont fonds de péréquation (FPIC)et de
216 125 232 763 304 665 357 271 330 860 11,2 %
solidarité
Produits « institutionnels » (a+b) 9 929 699 10 587 108 11 164 206 11 063 573 10 903 098 2,4 %
Source : chambre régionale des comptes d’après les comptes de gestion de la commune.
33
Taux d’imposition 2017 et 2018 : TH : 17,67 % ; TFB : 34,87 % ; TFNB : 96,34 %. Taux moyens de la
strate en 2017 : TH : 16,71 % ; TFB : 22,67 % ; TFNB : 55,92 %.
34
Source des données de la strate : direction générale des collectivités locales (DGCL).
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