Guide d'introduction pour les ONG - COMPRENDRE LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT
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COMPRENDRE LA BANQUE AFRICAINE DE
DÉVELOPPEMENT :
Guide d’introduction pour les ONG
Mai 2007
À propos de Comprendre la Banque africaine de développement : Guide d’introduction pour les ONG Le présent Guide d’introduction a pour objectif de présenter des notions élémentaires (des informations de base) sur : 1) le mode de fonctionnement et les priorités de la Banque africaine de développement (BAD); 2) qui contrôle les activités de la BAD; 3) pourquoi la BAD devrait retenir l’attention des organismes de la société civile africaine; et 4) ce que peut faire la population pour en savoir plus et influencer les projets et les politiques de la BAD qui la concernent. Les termes clés ou complexes sont en caractères gras dans le texte et le lecteur en trouvera la définition dans le Glossaire à la fin du Guide d’introduction. Le Guide d’introduction a été rédigé par Shannon Lawrence en janvier 2007 et révisé et conçu par Nikki Reisch, directrice du programme Afrique du Bank Information Center, avec le concours de Joshua Klemm, adjoint du programme Afrique. La traduction du Guide en français a été réalisée par Anne-Marie Lavoie. À propos du Bank Information Center Le Bank Information Center (BIC) travaille en partenariat avec la société civile dans les pays en développement et en transition afin d’influencer la Banque mondiale et d'autres institutions financières internationales (IFI) en faveur de la justice sociale et économique et de la durabilité écologique. Le BIC est une organisation non gouvernementale indépendante, sans but lucratif, qui préconise la protection des droits, la participation, la transparence et la responsabilité dans la gouvernance et les opérations des IFI. Le BIC bénéficie de l’appui de fondations et d’organismes privés qui œuvrent dans les domaines de l'environnement et du développement. Le BIC est situé à Washington, D.C, près des sièges sociaux de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international (FMI), mais n’est ni affilié à, ni financé par, une IFI ou le gouvernement des États-Unis. Bank Information Center 1100 H Street, NW, Suite 650 Washington, D.C. 20005 Téléphone : +1-202-737-7752, télécopieur : +1-202-737-1155 Courriel : info@bicusa.org www.bicusa.org
COMPRENDRE LA BANQUE AFRICAINE DE
DÉVELOPPEMENT :
Guide d’introduction pour les ONG
Contenu
Introduction
Qu’est-ce que la
Banque africaine de
développement ?
Pourquoi se soucier
de la BAD ?
Pourquoi la BAD a-
t-elle suscité si peu
d'attention ?
Qu'est-ce qui a
changé ?
Comment la BAD
est-elle structurée ?
Introduction Quand la BAD a-t-
elle été créée?
Chaque année, on dépense des milliards de Qui contrôle la
dollars pour des projets de développement sur BAD ?
le continent africain. Trop souvent, hélas, ces Quelles sont les
programmes d’aide ne profitent pas à la principales
population pour laquelle ils ont été conçus. Le tendances dans les
manque de participation citoyenne et le opérations de la
BAD ?
déséquilibre des pouvoirs dans la prise de
Que pouvez-vous
décisions au sujet du développement parfois
faire pour
aboutissent à des projets et à des politiques influencer la BAD ?
qui sont néfastes pour les communautés et Conclusion
l'environnement, gaspillent les deniers publics Glossaire
ou servent les intérêts des élites politiques et Annexe I : Fiche
économiques plutôt que ceux des pauvres. technique sur la
BAD
Annexe II : Entrer
Après avoir suivi pendant 20 ans le en contact avec la
financement du développement, le Bank BAD
1
Information Center (BIC) estime que la surveillance indépendante et la pression du public jouent un rôle essentiel pour réduire l'écart entre le discours du développement et la réalité. Nous espérons que l'information présentée dans Comprendre la Banque africaine de développement : Guide d’introduction pour les ONG soutiendra les efforts des organismes de la société civile en Afrique et à l'étranger pour promouvoir et défendre les droits humains et protéger la planète contre des initiatives de développement néfastes. La Banque africaine de développement (BAD) est une importante institution de développement en Afrique et joue un rôle clé dans l’appui aux projets d'infrastructure sur le continent. En dépit de sa longue histoire, la BAD demeure méconnue par la plupart des groupes de la société civile et organisations non gouvernementales (ONG) africains. Le BIC a réalisé ce Guide d’introduction afin d’aider les organisations de la société civile en Afrique et à l'étranger à mieux comprendre ce qu'est la BAD, comment l’institution peut les toucher et ce qu'elles peuvent faire pour l'influencer. De nombreux lecteurs peuvent être familiarisés avec la Banque mondiale et les enjeux concernant l’incidence sociale, environnementale et économique des projets et des politiques de la Banque mondiale. 1 La BAD est de taille beaucoup plus modeste que la Banque mondiale et a suscité beaucoup moins d'attention jusqu'ici. Mais tout comme la Banque mondiale, la BAD fournit également de l'argent au gouvernement – et parfois à l’entreprise privée – en appui à des projets et à des réformes aux politiques dans les pays en développement. Cependant, la BAD travaille uniquement en Afrique, alors que la Banque mondiale travaille dans les pays en développement autour du monde. La BAD et la Banque mondiale partagent le même mandat officiel : venir en aide aux pauvres et promouvoir le développement durable. Or, les deux institutions ont été remises en question tant par les gouvernements que par les organisations de la société civile, qui se demandent si les activités de la Banque mondiale et de la BAD contribuent véritablement à ces objectifs avoués. 1 Pour obtenir plus d'informations sur la Banque mondiale, visitez www.bicusa.org/wb. 2
Si la BAD doit remplir son mandat de développement durable, elle doit
mieux respecter ses propres politiques, permettre aux communautés de
participer à l’élaboration de leurs propres programmes de développement
et offrir aux populations qui s’estiment lésées par des activités de la BAD
des mécanismes de recours efficaces.
En collaboration avec des communautés et des particuliers touchés par
des initiatives de développement, des ONG de partout dans le monde ont
tenté de surveiller et d’influencer la Banque mondiale et d'autres
banques de développement. Leurs efforts ont entraîné des changements
au sein de ces institutions, certains véritables et d’autres superficiels.
Des campagnes de la société civile ont également fait avancer les
discussions internationales au sujet des normes environnementales et
sociales, le respect des droits humains, l’annulation de la dette et la
conditionnalité des politiques économiques. Grâce à l'information
contenue dans ce Guide d’introduction, le lecteur sera en mesure de
prendre une décision plus éclairée en ce qui concerne le bien-fondé de la
poursuite d’activités similaires au sujet de la BAD, le meilleur moment et
le meilleur moyen.
Qu’est-ce que la Banque africaine de développement ?
La Banque africaine de développement (BAD) est une banque de
développement publique qui prête de l'argent et accorde des
subventions aux gouvernements africains. Elle offre également des prêts
et d’autres formes d’appui aux entreprises privées qui investissent en
Afrique. La Banque africaine de développement est une banque
« publique » parce qu'elle est détenue et dirigée par ses pays membres.
En outre, la BAD compte sur les contributions financières des
gouvernements membres pour accorder des prêts et des subventions aux
pays africains. Comme dans le cas de la Banque mondiale, les membres
de la BAD se composent à la fois de pays qui lui empruntent de l'argent
(pays emprunteurs) et de pays qui versent une contribution financière
(pays bailleurs de fonds).
Les prêts, les subventions, l'assistance technique, les garanties et les
investissements de la BAD appuient des projets dans le domaine de
l'agriculture, de la santé, de l'éducation, de l'eau, de l’énergie, du
3
transport, des finances et d'autres secteurs. La BAD accorde également des prêts aux gouvernements pour la mise en œuvre de changements aux politiques économiques (tels que des révisions des lois ou des règlements) et l’aide au financement des budgets d’État. En 2006, la BAD a prêté un total de 3,4 milliards de dollars américains à cette fin. La Banque africaine de développement est censée financer des activités qui contribuent à réduire la pauvreté et à promouvoir le développement durable. Toutefois, les projets qu'elle soutient et les politiques qu’elle met de l’avant peuvent, dans les faits, avoir l'effet contraire. Pourquoi se soucier de la BAD ? Bien que la BAD ne soit pas très bien connue, elle peut jouer un rôle influent dans votre pays ou avoir le potentiel pour ce faire à l'avenir. De manière plus générale, comme la BAD est une institution publique agissant au nom des pauvres, vous trouverez peut-être intéressant de savoir comment elle procède pour atteindre ses objectifs avoués. Voici quelques raisons pour lesquelles la BAD peut vous intéresser ou être source de préoccupation. 1. Les activités de la BAD peuvent avoir des incidences sur vous, votre communauté ou vos intérêts. LA BAD peut vous toucher d'une manière évidente, comme en finançant la construction d'une route, d’un barrage ou d’un projet minier qui vous oblige à déménager ou à perdre votre terre. Elle peut également avoir une incidence plus indirecte sur vos intérêts, par l’intermédiaire de prêts en appui au budget ou aux réformes de politiques. La BAD peut fournir des fonds à votre gouvernement afin de contribuer au financement du budget national ou de favoriser des changements précis au système de santé ou de distribution de l’eau de votre pays, par exemple. La BAD, souvent en étroite collaboration avec la Banque mondiale, prodigue des conseils et aide à élaborer les politiques économiques des gouvernements africains par ses prêts et subventions. Comme la Banque mondiale, la BAD a favorisé la libéralisation du commerce et des 4
investissements et la privatisation des sociétés d’État – des réformes
qui peuvent avoir d’importantes conséquences sociales et
environnementales. La BAD appuie également des entreprises privées
afin de promouvoir l'investissement en Afrique. Les projets financés par
la BAD – notamment dans des secteurs comme la grande infrastructure
et les industries extractives – ont souvent des incidences sur les
communautés locales et l'environnement. Les prêts de la BAD
contribuent également au fardeau de l’endettement des pays africains,
car l'argent emprunté aujourd'hui doit être remboursé par les
générations futures.
2. La BAD pourrait devenir un acteur plus important dans un avenir
rapproché, en particulier dans les secteurs à forte incidence.
La BAD consacre déjà un pourcentage substantiel de son financement
aux projets d'infrastructure, ce qui peut poser des risques pour les
communautés et l'environnement. Bien qu’elle en soit encore à définir
son orientation future, la BAD intensifie son appui aux grands projets
d'infrastructure et à l’extraction des ressources naturelles, comme les
mines. Le lecteur trouvera plus d'information sur ces initiatives dans la
section « Tendances clés ». À l’avenir, la BAD pourrait également avoir
plus d'influence sur les politiques gouvernementales et les décisions
d'investissement, car elle ouvre actuellement 25 nouveaux bureaux
nationaux et consolide sa présence dans certains pays emprunteurs.
3. La BAD est une institution publique, qui a des engagements et des
responsabilités qui lui sont propres.
Comme banque publique, représentée par des responsables publics
(membres du gouvernement), la BAD est censée agir dans l'intérêt du
public et des pauvres. La BAD devrait être accessible à la société civile et
constituer un mécanisme qui permet au public de soulever des questions
et des enjeux au sujet de ses activités et de son rôle dans les discussions
sur le développement. Les représentants du gouvernement qui siègent à
son Conseil d’administration devraient être responsables envers les
divers publics qu'ils représentent. Le caractère public et multilatéral de
la BAD peut également aider à attirer l’attention sur les enjeux qui vous
préoccupent. Le lecteur trouvera plus d'information sur ces questions à
la section « Que pouvez-vous faire pour influencer la BAD ? »
5
Exemples de projets majeurs approuvés par la BAD depuis juillet 2006
Montant
(mns de $ Date
Pays Nom du projet U.S.) d'approbation
Ouganda Projet hydroélectrique Bujagali (secteur privé) 110 Mai 2007
Accorde un prêt à Bujagali Energy Ltd. (BEL) pour financer la construction et l'exploitation d'un
barrage de 250 MW et d'une centrale sur le Nil Blanc.
Madagascar Projet de nickel Ambatovy (secteur privé) 150 Mai 2007
Fournit un financement à Sherritt Metals pour développer une mine à ciel ouvert, un pipeline de
220 kilomètres pour transporter la boue de minerai jusqu’à la côte et toute autre infrastructure
nécessaire au projet de nickel, de cobalt et de sulfate d'ammonium
Tunisie Ligne de crédit à la Société Tunisienne de
Banque (STB) (secteur privé) 141 Mars 2007
Accorde une ligne de crédit à la STB pour des prêts à de petites et moyennes entreprises
Éthiopie Projet d'électrification rurale II 131 Déc. 2006
Appuie la construction des lignes de transport d'énergie pour étendre le réseau d’électricité
aux secteurs ruraux
118
Éthiopie Protection des programmes de services de base (subvention) Déc. 2006
Soutient la fourniture de services de base par des subventions fédérales accrues aux régions et
aux zones
Tanzanie/ Arusha – Namanga – Projet de développement
Kenya de la route du fleuve Athi 80 Déc. 2006
Appuie la reconstruction et la réadaptation des routes et des études de faisabilité pour de
nouvelles routes afin d’améliorer les liens de transport entre le Kenya et la Tanzanie
Éthiopie Projet de réfection de la route Jima-Mizan 98 Déc. 2006
Appuie la mise à niveau de la route de 227 kilomètres en Éthiopie du sud-ouest
Nigéria Ligne de crédit à la Banque Zénith (secteur privé) 100 Déc. 2006
Fournit des ressources à la banque Zénith pour permettre le financement de projets
d'infrastructure, des industries agricoles, de fabrication et des industries extractives.
Guinée/ Réfection de la route Labe-Seriba-Medina
Sénégal Gounass-Tambacounda 85 Déc. 2006
Appuie la construction d'une nouvelle route de 385 kilomètres, la réadaptation de la route et la
réfection des routes rurales
Mozambique Prêt de soutien à la réduction de la pauvreté 88 Oct. 2006
Fournit le financement pour le plan d'action du gouvernement pour la réduction de la pauvreté
absolue II
Égypte Fonds social pour le développement : Projet de
soutien aux micro- et aux petites entreprises 88 Oct. 2006
Offre une ligne de crédit au gouvernement égyptien pour des prêts à de petites et moyennes
entreprises par le biais du Fonds social de développement
Zambie Projet de cuivre de Lumwana (secteur privé) 43 Sept. 2006
Investissement dans la filiale d’Equinox Minerals en Zambie pour une des plus grandes mines
de cuivre à ciel ouvert de l'Afrique
Égypte Programme de réforme du secteur financier 500 Juillet 2006
Appuis financiers et réformes structurales de 2004 à 2008
Kenya Projet de mine de titane Kwale (secteur privé) 40 Juillet 2006
Fournit du financement à la société d'exploitation canadienne Tiomin pour un projet titanifère
dans le Kenya côtier
6
Tout comme la Banque mondiale, la BAD s’est dotée de politiques
internes (principes qui régissent son fonctionnement) en matière
d’environnement, de réduction de la pauvreté, de la participation du
public, de la divulgation d'information et d'autres domaines. Mais la BAD
n'a pas réussi à mettre en pratique ses politiques, notamment à cause
des ressources humaines et financières insuffisantes qu'elle consacre à
la mise en œuvre des politiques. Un mécanisme indépendant d’inspection
(IRM) a récemment été mis en place pour recevoir les plaintes des
personnes touchées par les dommages résultant des projets de la BAD en
raison de violations des politiques de la BAD. Les politiques de la BAD et
l'IRM peuvent se révéler des outils utiles pour tenir la BAD responsable et
favoriser le respect plus général des droits environnementaux et sociaux.
4. Il peut être plus facile d’influencer la BAD au moment où elle
détermine son orientation future.
Non sans difficulté, la BAD est en train de définir ses secteurs de prêts
prioritaires et son « avantage comparatif » par rapport à la Banque
mondiale et d'autres bailleurs de fonds. Ce processus pourrait donner
l’occasion aux organismes de la société civile d’influencer l'ordre du jour
de la BAD, de restreindre certaines activités, ou, s’il y a lieu,
d'encourager le soutien de la BAD à des secteurs qui pourraient être
bénéfiques sur le plan du développement et de l’environnement. Par
exemple, les prêts et subventions de la BAD pourraient être réorientés
afin d’appuyer de petits projets d'énergie renouvelable – projets qui ne
pourraient être financés ou gérés efficacement par de plus gros prêteurs.
De même, les organismes de la société civile pourraient essayer de
remettre en question et de réduire la participation de la BAD dans
d'autres domaines. La BAD, tout comme la Banque mondiale, est
sensible à la critique et aux menaces à sa réputation.
5. La BAD affirme être la plus grande institution « africaine » de
développement.
Les pays membres africains sont, techniquement, les principaux
actionnaires de la BAD, et la plupart des employés de la BAD sont
africains. Le prétendu « caractère africain » de la BAD 2 pose des
T2 Il est difficile de définir exactement ce que l’on entend par « caractère africain de la BAD ».
Beaucoup de membres du Conseil et du personnel l'emploient pour décrire un ou plusieurs des
7
questions singulières aux organismes de la société civile. La BAD
pourrait-elle constituer une solution de rechange au modèle de
développement de la Banque mondiale, en grande partie défini par les
puissants gouvernements du Nord ? Ou les membres bailleurs de fonds
non régionaux exercent-ils un plus grand contrôle sur les activités de la
BAD que leur droit de vote ne les y autorise ? La BAD se sert-elle de son
prétendu « caractère africain » comme d’une couverture politique et pour
justifier ses activités au nom de l'Afrique ? Est-ce que l’association étroite
de la BAD et de la Banque mondiale et son approbation des mêmes
politiques économiques néolibérales dénotent une approbation
« africaine » de cet ordre du jour ? Ces questions seront approfondies
dans la section « Qui contrôle la BAD ? »
Pourquoi la BAD a-t-elle suscité si peu d'attention ?
Jusqu'ici, la BAD est passée relativement inaperçue par la société civile
et le grand public pour un certain nombre de raisons :
• Petit joueur. La BAD a toujours été une source relativement
modeste de financement du développement en Afrique. Selon les
données les plus récentes, la BAD fournit seulement 6 pour cent du
total de l'aide au développement du continent. 3 Par le biais de son
Association internationale de développement (AID), la Banque
mondiale approuve annuellement, en Afrique, des sommes environ
quatre fois supérieures en prêts à faible taux d’intérêt et
subventions que la BAD. La BAD n’a pas les ressources humaines
et financières et la gamme de compétences et d'expérience du
personnel de la Banque mondiale. Ainsi, à la Banque mondiale,
quatre fois plus de salariés travaillent sur un projet donné qu’à la
BAD. 4
éléments suivants : l’emplacement de la BAD, sa mission axée sur l’Afrique, le poids des parts
de vote de pays africains au Conseil d’administration et son personnel en grande partie
africain. Quatre-vingts pour cent du personnel professionnel et cadre de la BAD est africain, de
même que trois sur cinq vice-présidents.
3 Centre pour le développement mondial, « Construire la Banque africaine de développement :
Six recommandations pour la BAD et ses actionnaires », août 2006.
4 Service d’évaluation, Opérations du Groupe de la Banque africaine de développement,
« Stepping Up to the Future: An Independent Evaluation of African Development Fund VII, VIII
and IX, » juillet 2004, P. 33-34. Ces chiffres ont été réitérés lors des réunions avec divers
membres du conseil et du personnel.
8• Dans l'ombre de la Banque mondiale. Un certain nombre des
projets de la BAD, notamment ses prêts à l’appui des réformes,
sont financés conjointement
avec la Banque mondiale et
BAD et le cofinancement
d'autres bailleurs de fonds. De
LA BAD cofinance souvent des projets avec
plus, la BAD mise largement
la Banque mondiale, l'Union européenne et
sur la recherche et l'analyse de d'autres bailleurs de fonds bilatéraux ou
la Banque mondiale. Comme multilatéraux. En 2005, quelque 25 pour
institution financière plus cent des opérations de la BAD (en termes de
valeur) ont été cofinancées. Ce taux était
importante et fréquent légèrement inférieur à celui du
financier principal de projets cofinancement de la BAD en 2004 et 2003.
communs, la Banque
mondiale attire plus l'attention Il faut savoir si la BAD est le seul bailleur de
que la BAD. fonds dans un projet précis, ou non. Si la
contribution financière de la BAD est
modeste par rapport à celle d’autres
• Secret. Jusqu’à récemment, la bailleurs de fonds, la BAD risque d’avoir une
influence ou des moyens de négociations
BAD n’a divulgué que très peu moindres en ce qui concerne la conception et
d’information sur ses l'exécution du projet. Par conséquent, si
opérations, que ce soit sur son vous voulez influencer ou arrêter le projet, il
sera aussi important de cibler les autres
site Web ou dans les pays bailleurs de fonds. Mais quelle que soit
africains. Malgré quelques l’importance de la contribution de la BAD, le
améliorations au texte de sa projet doit quand même être conforme aux
politiques de la BAD.
politique de divulgation de
l’information et mises à niveau
de son site Web, la BAD se classe encore loin derrière d'autres
institutions pour ce qui est de la disponibilité d'information sur ses
activités.
• Caché. La BAD elle-même a été relativement inaccessible.
Confrontée à une crise financière, la BAD a fermé tous ses bureaux
locaux en 1995. Jusqu'à son ouverture récente de nouveaux
bureaux nationaux, la BAD a été peu présente en dehors de son
siège social en Côte d’Ivoire, ou de son siège social actuel en
Tunisie.
9Qu'est-ce qui a changé ?
Les récents développements indiquent que la BAD pourrait mériter plus
d'attention de la part de la société civile. La BAD semble jouer un rôle
plus marqué aujourd'hui dans l’élaboration de l'ordre du jour du
développement africain. Le profil plus visible de l'institution peut être
attribué à divers facteurs :
• Envergure croissante. Si les prêts de la BAD n'ont pas augmenté
sensiblement ces dernières années, les chiffres de 2006 indiquent
que cela est peut-être en train de changer. Entre 2005 et 2006, les
activités de prêts de la BAD ont connu une croissance de plus de
30 pour cent, pour atteindre $3,4 milliards américains. Au cours de
la même période, les opérations du secteur privé ont doublé de
valeur. 5
• Passage en tête. Le Nouveau partenariat pour le
développement de l’Afrique (NEPAD) 6 et d’autres Voir « Quelles sont
organismes internationaux ont confié à la BAD des les tendances clés
dans les opérations
mandats bien précis, soit de se hisser au premier de la BAD ? »
rang des institutions financières et de pour obtenir plus
développement dans des domaines tels que d'information sur
son appui à
l'infrastructure, l'intégration régionale et les
l'infrastructure en
normes qui régissent les activités bancaires et Afrique.
financières en Afrique. Ces mandats ont également
rehaussé la visibilité de la BAD dans les médias.
• Pleins feux sur l'Afrique. Le surcroît d’attention accordé à l’échelle
internationale aux besoins en développement de l'Afrique ces
dernières années (par exemple, autour du Sommet du G8 à
Gleneagles en 2005), et à l'importance de l'investissement dans les
infrastructures en Afrique, a accentué le rôle de la BAD.
5 Banque africaine de développement, « BAD Group Operations Hit Record Levels » disponible à :
www.AfDB.org/portal/page?_pageid=293,158705&_dad=portal&_schema=PORTAL&focus_item
=11616245&focus_lang=us
6 Le NEPAD est une initiative intergouvernementale établie par l'Union africaine pour remédier
aux défis que doit relever le continent africain. Voir la page 21 pour plus d’information au sujet
des liens entre le NEPAD et la BAD.
10• À un carrefour. Les événements et les initiatives clés indiquent que
la BAD traverse actuellement une période de transition. En 2005,
la BAD a élu un nouveau président, M. Donald Kaberuka, ancien
ministre des Finances du Rwanda. Le plan stratégique 2003-2007
de la BAD s’achève, et elle met la dernière main à un processus de
réorganisation. Des efforts soutenus se poursuivent – tant à
l’interne qu’à l’extérieur de la BAD – afin de cerner « l’avantage
comparatif » de la BAD et de promouvoir un programme d'activités
plus focalisé et plus sélectif. En 2007, la BAD a amorcé un autre
renflouement sur trois ans des contributions des bailleurs de fonds
pour son guichet de prêts subventionnaires. La BAD envisage
également la relocalisation de son siège social.
• Lutte pour demeurer pertinents. La BAD doit prêter de l'argent
pour continuer à fonctionner, mais elle fait face à la concurrence
d'autres bailleurs de fonds et prêteurs tels que la Chine 7 et l'Inde,
ainsi que des organismes multilatéraux comme la Banque
européenne d'investissement et la Banque mondiale. De plus,
certains pays africains privilégiés se tournent de plus en plus vers
les marchés financiers privés au lieu d'emprunter à la BAD. La
BAD, à l’instar de la Banque mondiale, tâche de trouver de
nouveaux moyens de demeurer pertinente et attrayante pour tous
les pays africains, y compris ceux qui ont accès à d'autres sources
de financement.
• Promouvoir la « propriété » africaine. Les critiques se font
nombreuses au sujet du contrôle disproportionné et
antidémocratique qu’exercent les pays bailleurs de fonds sur des
institutions comme la Banque mondiale. Les pays emprunteurs – et
les pays africains en particulier – n’ont que peu d’influence sur les
décisions qui s’y prennent. La BAD, où les actionnaires africains
7 On accorde beaucoup d’attention au rôle bilatéral de la Chine en Afrique et à son intérêt pour
l'extraction de ressources naturelles sur le continent. Par contre, la Chine semble avoir peu
d’influence en tant que membre de la BAD. Selon un certain nombre de membres du conseil et
du personnel de la BAD, l'adhésion de la Chine à la BAD semble être menée principalement par
ses intérêts en approvisionnement (en 2005, les entreprises chinoises ont reçu la plupart des
marchandises de la BAD et des contrats d’approvisionnement en travaux de génie civil). Les
réunions annuelles de la BAD en 2007 se tiendront également à Shanghai, en Chine.
11jouissent d’une représentation sensiblement plus importante,
pourrait constituer une solution de rechange plus équilibrée, ou du
moins la possibilité d'une approche différente pour la prise de
décisions. Mais la légitimité de l'affirmation « du caractère africain »
de la BAD et de la redevabilité de la BAD envers les citoyens
africains doit être évaluée.
Comment la BAD est-elle structurée ?
La Banque africaine de développement se compose de trois « guichets »
de prêt différents : la Banque africaine de développement (BAD), le Fonds
de développement africain (FAD) et le Fonds spécial du Nigéria (NTF).
Ensemble, ces trois guichets forment le Groupe de la Banque africaine de
développement, ou la BAD. En 2005, la BAD a fourni $2,5 milliards
américains pour des opérations de prêt, dont $1,4 milliard américains
provenait du portefeuille de la BAD. Les prêts approuvés par le FAD
constituaient la majeure partie du reste du portefeuille de la BAD. Les
prêts du NTF forment généralement une part infime des affaires de la
BAD, représentant moins de 1 pour cent des opérations annuelles de
l’institution. Aucun prêt ou subvention n'a été approuvé par le guichet
NTF en 2005. 8
La Banque africaine de développement
Le guichet BAD accorde des prêts aux gouvernements de pays africains
plus fortunés, comme l'Afrique du Sud, le Maroc, la Tunisie et le Gabon.
Treize pays africains, sur 53, sont admissibles à l’emprunt au guichet
BAD. Les emprunteurs ont de 5 à 20 ans pour rembourser les prêts, selon
le type de prêt accordé. Le taux d'intérêt sur le prêt est comparable aux
taux d'intérêt pratiqués par les banques privées ou commerciales. Le
BAD accorde également des prêts et d'autres types d'aide financière aux
entreprises privées pour soutenir leurs projets dans tous les pays
africains. En 2005, les opérations du secteur privé du BAD
8Toutes les statistiques et chiffres sur les prêts dans ce document sont tirés du Rapport
annuel de la Banque africaine de développement 2005, sauf indication contraire. Tous les
chiffres des opérations de prêt excluent les approbations d’allégement de la dette (PPTE) qui se
sont montées à quelque $727 millions de dollars américains en 2005 et à $4,7 milliards de
dollars américains cumulativement.
12représentaient environ $257 millions américains, ou 8 pour cent du total
des prêts approuvés par la BAD.
Le guichet BAD utilise de
l'argent de trois principales Prets et subventions de la BAD par guichet
sources pour financer ses (en milliards de dollars americains)
opérations : 1 ) le NTF: NTF:
100% 0md 0.4 md
remboursement des prêts par
80% 20.5md
les emprunteurs du BAD; 2 ) 60%
1.4md NTF
l’argent obtenu (emprunté) 40%
FAD
par le BAD sur les marchés 20% 1.1md
29.5md BAD
financiers privés – entre 0%
autres, les investisseurs 2005 (US $2,5 Cumulative (US
japonais et américains md) $50,4md)
détiennent une partie
substantielle des obligations du BAD; 9 et 3) les contributions des pays
membres lors des augmentations générales du capital (GCI). Le dernier
GCI date de 1999 et depuis lors aucun nouveau GCI n'a été programmé.
Fonds africain de développement
Le Fonds africain de développement est devenu le plus grand guichet de
prêt de la BAD. Le FAD fournit des subventions et des prêts à 38 pays
africains dont le produit intérieur brut (PIB) par habitant est inférieur
ou égal à 540 $ américains. Aucun intérêt n'est exigé à l’égard des prêts
du FAD. Les prêts du FAD doivent être remboursés dans un délai de 20
ou de 50 ans, selon le type de prêt. Le FAD accorde également des
subventions non remboursables. Seul le Nigéria est admissible à
l’emprunt de la BAD et du FAD, en fonction de son PIB par habitant.
La quasi-totalité du financement du FAD provient des contributions de
pays membres non régionaux (bailleurs de fonds), plus un petit montant
provenant des remboursements des prêts antérieurs. Les bailleurs de
fonds se rencontrent tous les trois ans pour convenir d'un
« renflouement » du financement pour le FAD. Le dernier renflouement
9Banque africaine de développement, « Investor Presentation, » octobre 2006. Disponible à :
www.BAD.org/pls/portal/docs/PAGE/FAD_ADMIN_PG/DOCUMENTS/FINANCIALINFORMATI
ON/INVESTOR%20PRESENTATION%20OCT%202006.PPT#1838,25,Slide%2025
13du FAD, FAD-X, couvrait la période de 2005 à 2008. Les bailleurs de
fonds se sont engagés à verser $5,4 milliards américains, soit une hausse
de $2 milliards américains par rapport au niveau du renflouement
précédent.
Le renflouement et
la gestion des
Le processus de renflouement est l'un des
bailleurs de fonds
principaux mécanismes par lesquels les du FAD
bailleurs de fonds exercent une influence sur les
Le FAD reçoit la quasi-
genres d'activités et les politiques que promeut totalité de ses fonds de
la BAD. Bien que quatre représentants des pays contributions de pays
emprunteurs assistent aux négociations de membres bailleurs de
fonds. Les bailleurs de
renflouement du FAD, ils sont censés jouer fonds ont généralement
davantage le rôle d’observateurs que de recours au processus de
participants actifs à ces réunions. Les renflouement du FAD
pour imposer un certain
négociations sur le prochain renflouement du
nombre de conditions à la
FAD ont commencé en mars 2007. 10 BAD en ce qui concerne
ses politiques et
opérations.
Fonds spécial du Nigéria
Le Fonds spécial du Nigéria (NTF) est un guichet spécial de la BAD qui a
été créé grâce à $80 millions américains du gouvernement nigérian en
1976. Le cumul des approbations de prêts et de subventions du NTF se
chiffre à quelque $400 millions américains. Tout comme le FAD, le Fonds
spécial du Nigéria accorde des prêts aux pays africains à faible revenu.
Les prêts du NTF sont remboursables en 25 ans, à un taux d'intérêt de 2
à 4 pour cent. L'accord de création du NTF a pris fin en 2006. Une étude
d'évaluation permettra bientôt de formuler des recommandations qui
seront prises en compte dans les négociations sur la prolongation du
NTF. 11
10 Pour les négociations sur le renflouement du FAD en 2007, quatre gouverneurs de pays
africains non bailleurs de fonds et tous les administrateurs - de pays bailleur de fonds et
emprunteurs - sont invités à assister aux négociations.
11 Quelques membres du conseil d'administration ont noté qu'alors que les ressources du NTF
ne sont pas substantielles, comme fonds africain soutenu par le plus gros actionnaire de la
BAD, le NTF est perçu comme une partie importante de la BAD. On a signalé que le Nigéria
peut envisager d’acquérir à nouveau des ressources du NTF pour créer un fonds
d'investissement pour des projets d'infrastructure en Afrique.
14Quand la BAD a-t-elle été fondée ?
La Banque africaine de développement a été fondée en 1964, en Côte
d'Ivoire. À cette époque, seuls les pays africains étaient membres de la
BAD. En 1972, le Fonds de développement africain a vu le jour. Après la
flambée des prix du pétrole des années 1970, les gouvernements
africains ont eu de plus en plus de difficulté à verser des contributions à
la BAD. Par conséquent, la charte de la BAD a été modifiée en 1982 et les
pays non africains ont été invités à devenir membres à part entière. Pour
préserver le « caractère africain » de la BAD, il a été décidé que les pays
membres non régionaux seraient autorisés à détenir tout au plus un
tiers du total des droits de vote, 12 que le président de la BAD serait
toujours africain, et que le siège social de la BAD serait toujours situé en
Afrique.13
La Banque africaine de développement regroupe maintenant 77 pays
membres : 53 sont des pays africains et 24 sont européens, nord-
américains, sud-américains et moyen-orientaux.
En 2003, le siège social de la BAD a été temporairement relocalisé à
Tunis, en Tunisie, en raison du conflit en Côte d’Ivoire. Aujourd’hui, la
BAD fonctionne toujours depuis Tunis, alors que son siège social
demeure, techniquement, en Côte d'Ivoire. L’emplacement du siège
permanent de la BAD demeure une question en suspens.
12 English, E. Philip et Mule, Harris M., 1996, La Banque africaine de développement, Lynne
Rienner, Londres, P. 20, cités dans : Service d’évaluation, Opérations du Groupe de la Banque
africaine de développement, « Stepping Up to the Future: An Independent Evaluation of African
Development Fund VII, VIII and IX, » juillet 2004, P. 20.
13 Culpepper, Roy ; op.cit P. 34.
15Qui contrôle la BAD ?
Les gouvernements membres sont officiellement représentés
au sein de la BAD par leur ministre des Finances, de la
Planification ou de la Coopération qui siège au Conseil des
gouverneurs de la BAD. Les gouverneurs de la BAD se
réunissent une fois par an (lors des réunions annuelles de la
BAD, en mai) pour prendre des décisions clés sur la
conduite de l'institution, ses orientations stratégiques et ses
instances dirigeantes. Les gouverneurs désignent
habituellement un représentant de leur pays, lequel travaille
au bureau du Conseil d’administration de la BAD.
Les décisions quotidiennes au sujet des prêts et des subventions à
approuver et des politiques qui doivent guider le travail de la BAD sont
prises par le Conseil d’administration. Chacun des pays membres est
représenté au sein du conseil, mais l’importance de leur vote et leur
influence varient en fonction du montant de leur contribution financière
à la BAD.
Comprendre comment les gouvernements agissent au sein du conseil
d'administration et qui représente votre pays peut être utile si vous
voulez connaître ou
influencer les activités de En savoir plus sur votre gouvernement et la BAD
la BAD. Signaler les
enjeux qui vous Déterminez si votre ministre des Finances, de la Planification
ou de la Coopération siège au Conseil des gouverneurs de la
préoccupent aux BAD. Essayez de signaler des questions et des enjeux
représentants concernant les opérations de la BAD dans votre pays à vos
gouvernementaux qui responsables gouvernementaux concernés.
siègent au conseil
Pour joindre l’administrateur représentant votre pays au
d’administration, ou aux conseil de la BAD, voir l'annexe de ce Guide d’introduction :
responsables Communiquer avec la BAD. Pour en savoir plus sur le type
gouvernementaux dans d'information qui devrait être disponible au sujet des projets ou
politiques qui seront discutés sous peu par le conseil de la
les pays membres, peut
BAD, voir la section « Ce que vous pouvez faire pour influencer
être un moyen efficace la BAD ».
d’influencer les projets et
les politiques.
16Actions et pouvoirs de vote
Les contributions des membres à la BAD et au FAD déterminent le
nombre des « actions » que détient chaque pays. Le nombre des actions
détermine l’importance relative du vote de chaque pays au Conseil
d’administration de la BAD. Il y a essentiellement deux conseils
d’administration au sein de la BAD – un pour le guichet BAD et un pour
le guichet FAD. On dénombre respectivement 18 et 12 membres des
conseils de la BAD et du FAD. Les six mêmes administrateurs non
régionaux représentant les pays bailleurs de fonds siègent à la fois aux
conseils de la BAD et du FAD. Les 12 sièges restants au conseil de la
BAD sont occupés par des administrateurs africains, dont six sont
nommés au conseil du FAD. Ces positions font l’objet d’une rotation
annuelle.
Composition du conseil
Nº total Nº d’administrateurs Nº d’administrateurs non
d'administrateurs africains (% de vote) africains (% de vote)
BAD 18 12 (60 %) 6 (40 %)
FAD 12 6 (50 %) 6 (50 %)
Le poids du vote des pays africains se situe à quelque 60 pour cent pour
le guichet de la Banque africaine de développement, et pour les pays non
africains, à 40 pour cent. Le plus gros actionnaire de la Banque africaine
de développement est le Nigéria, qui possède près de 9 pour cent des voix.
Tous les pays membres de la BAD sont représentés au Conseil
d’administration de la BAD.
Au conseil du FAD, le pouvoir de vote des pays membres africains s’élève
à 50 pour cent et celui des pays non africains, à 50 pour cent. Les États-
Unis sont le plus gros actionnaire du FAD, avec quelque 6,5 pour cent du
total des voix, suivis du Japon avec quelque 5,4 pour cent.
17Conseil d’administration 14
Dix-huit administrateurs siègent au conseil de la BAD – 12 pour les pays
membres « régionaux » africains et 6 pour les pays membres (bailleurs de
fonds) « non régionaux ». Chacun des
administrateurs, sauf les États-Unis, représente Pouvoirs de vote à la
plus d'un pays. Habituellement, les divers pays au BAD
sein de chaque circonscription d’un
Le poids du vote des
administrateur assument à tour de rôle la pays africains s’élève à
responsabilité de remplir les postes de personnel quelque 60 pour cent
pour le guichet de la
d’appui, et parfois celui d’administrateur ou de Banque africaine de
suppléant. Les circonscriptions sont formées en développement et celui
des pays non africains,
partie en fonction du poids du vote de chaque
aux 40 pour cent
pays, l’objectif étant d’assurer un poids restants. Au sein du
relativement égal à chaque administrateur. À la
15 FAD, le poids du vote
des bailleurs de fonds
différence de la Banque mondiale, aucun des (surtout des pays non
administrateurs de la BAD ne possède une part de africains plus l'Afrique
du Sud) est de 50 pour
vote assez importante pour bloquer à lui seul les cent et celui des pays
décisions du conseil du FAD ou de la BAD. 16 emprunteurs, de 50
pour cent.
Le Conseil d’administration se réunit habituellement le mercredi pour
prendre des décisions sur des propositions de projets ou de politiques de
la BAD ou du FAD. Chaque administrateur exprime sa position sur la
proposition (ou garde le silence, ce qui revient à une approbation). Les
administrateurs soulèvent parfois des questions ou des préoccupations
concernant la proposition. La direction et le personnel de la BAD
assistent à la réunion et répondent souvent directement aux questions et
aux enjeux soulevés par les membres du conseil. Il arrive que les
membres du conseil revoient leur position à la suite de ces discussions.
14 L'information au sujet du conseil d’administration et de sa dynamique de pouvoir a été
obtenue lors des réunions que Nikki Reisch (BIC) et Shannon Lawrence (conseillère) ont tenues
avec les bureaux des administrateurs en novembre 2006.
15 La rotation des postes au bureau des administrateurs, y compris celui de directeur général,
est déterminée par accord entre les membres de la circonscription et varie en conséquence.
16 Par exemple, les États-Unis sont le plus gros actionnaire de la Banque mondiale avec une
part de vote de quelque 16 pour cent, suivi du Japon avec 8 pour cent. À la BAD, les États-
Unis ont environ un poids de vote de 6,5 pour cent et le Nigéria, le plus gros actionnaire, a
moins de 9 pour cent.
18Sans procéder au décompte des votes « oui » et « non », on consigne la
position de chacun des administrateurs. Le président de la BAD formule
alors une proposition (approuver la proposition ou la renvoyer à la
direction afin de répondre aux inquiétudes exprimées) selon son
évaluation du consensus ou de l’opinion de la majorité. Comme chaque
administrateur a une part de vote relativement identique, chaque
position est censée recevoir un traitement équitable.
Poids des « régionaux » par rapport aux « non-régionaux »
Les pays membres africains sont les actionnaires de la BAD, mais ils en
sont également les clients. Comme l’a dit un administrateur, « nous
souhaitons que la BAD fonctionne efficacement, mais nous voulons aussi
qu'elle réponde à nos besoins. » Ce double rôle entraîne parfois un conflit
pour les administrateurs et remet en question leur fonction de
surveillance. « Comment oserions-nous dénoncer un prêt en raison de
problèmes dans ce pays ? Ce qui se produit là se produit dans notre
propre pays », fait remarquer un autre administrateur régional.
Néanmoins, il semble que les administrateurs africains soulèvent des
enjeux concernant des propositions auprès du conseil et enregistrent
parfois leur opposition. Les administrateurs africains peuvent aligner
leurs positions sur celles d'autres administrateurs de leur sous-région
(Ouest, Sud, Centrale, Est ou Nord) ou groupe linguistique respectif
(surtout anglophone ou francophone). On a vu des pays membres
africains s’unir contre une proposition soutenue par de puissants
bailleurs de fonds, et parvenir à y faire échec. Ceci serait plus probable
dans le cas de propositions de politiques que de prêts ou de subventions,
toutefois.
Si les bailleurs de fonds non africains n'ont pas la part de vote
majoritaire au sein du Conseil d’administration de la BAD ou du FAD,
leur influence, qui s’exerce notamment par le processus de renflouement
du FAD, n’est pas négligeable. Comme nous l’avons vu, c’est lors du
renflouement du FAD que sont déterminés les priorités opérationnelles,
l’orientation stratégique et les niveaux de financement de la BAD. De
plus, certains ministères africains des Finances et de la Planification
n’ont tout simplement pas la capacité ou les ressources institutionnelles
19nécessaires pour suivre de près le travail de la BAD. Cette dynamique se
reflète au niveau du conseil. Les bailleurs de fonds peuvent disposer de
plus d'information sur un projet dans un pays donné que
l’administrateur qui représente ce pays emprunteur.
Quelles sont les tendances clés dans les opérations de la
BAD ?
La BAD et ses pays membres tentent actuellement de clarifier le rôle de
l'institution et d'articuler sa vision future. Un des principaux éléments
moteurs de ce processus de réflexion, cité à plusieurs reprises par le
Conseil d'administration et la direction de la BAD, est l’opinion selon
laquelle la BAD devrait avoir une approche plus « sélective » et adaptée
aux pays cibles dans ses opérations. Ce que cela signifie exactement
pour la BAD reste à définir, bien que cette approche semble amener
certaines priorités en matière de prêt. Parmi les tendances actuelles et
futures dans les opérations de la BAD – et les questions et les enjeux
qu'elles peuvent soulever pour les organismes de la société civile –, citons
notamment :
Le soutien accru à l'infrastructure et à l'intégration régionale
Le secteur de l'infrastructure, y compris
l'alimentation en énergie, l'eau et
l'assainissement, le transport et les
communications, a traditionnellement
bénéficié de la plupart des prêts de la
BAD. Les membres du Conseil
d'administration de la BAD font valoir
que la BAD dispose d’un personnel
qualifié et expérimenté dans ce domaine.
Cette orientation a été réaffirmée dans le Plan stratégique 2003-2007 de
la BAD, qui a ciblé l'infrastructure comme secteur prioritaire pour les
prêts de la BAD. En 2005, la BAD a approuvé 23 projets d'infrastructure
totalisant quelque $982 millions américains, soit 40 pour cent des prêts
approuvés par la BAD pour cette année-là. Étant donné le surcroît
d’attention accordé au développement de l'infrastructure en Afrique par
les bailleurs de fonds et les emprunteurs, il est probable que les prêts à
l'infrastructure de la BAD connaissent une hausse substantielle au cours
20des prochaines années. En 2007, on prévoit que les opérations
d'infrastructure représentent 60 pour cent du portefeuille de la BAD. 17
Les projets d'infrastructure d'intégration régionale formeront également
une bonne part des futures affaires de la BAD. Selon le Rapport annuel
de la BAD (2005), les blocs économiques régionaux rendront l'Afrique
« plus concurrentielle sur le marché mondial », alors que les
interconnexions de transport et d’énergie entre de petites économies
africaines favoriseront la création de plus grands marchés sur le
continent. Les États membres de la BAD affirment que la BAD, comme
institution multilatérale, est très bien placée pour appuyer des projets
d'intégration régionale.
La BAD est également Répartition des prêts et subventions de la
BAD par secteur en 2005
l’organisme chargé de faciliter les
Environnement Industrie et mines
initiatives d'infrastructure du 4,3% 2,0%
Finances Infrastructure
NEPAD, qui sont des projets 12,5% 39,4%
d’intégration régionale dirigés par Secteur social
les Communautés économiques 13,4%
régionales (CER) africaines. De Agriculture
13,3% Multisecteurs
plus, la BAD accueille le 15,2%
Consortium pour les
infrastructures en Afrique (ICA). Source: Rapport annuel de la BAD, 2005
L'ICA a été créé par des pays du
G8 dans le but de coordonner et de promouvoir le développement
d'infrastructures, régionales surtout, en Afrique. La BAD aide également
à préparer des projets afin qu’ils puissent obtenir du financement
d'autres sources, par le biais d’une initiative appelée les Fonds de
préparation des projets d'infrastructure (IPPF). Ainsi, même si la BAD
n'est pas impliquée directement dans le financement d’un projet
d'infrastructure précis, elle a pu contribuer à rendre ce projet possible.
Les projets énergétiques pourraient représenter une part plus importante
du travail d'infrastructure de la BAD, étant donné le manque d'accès aux
17Selon le programme des opérations de la BAD en 2007, comme l’a expliqué un
administrateur à Nikki Reisch et à Shannon Lawrence.
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