L'accès aux services essentiels dans les pays en développement au coeur des politiques urbaines

 
Institut du développement durable et des relations internationales – 6, rue du Général Clergerie – 75116 Paris – France – Tél. : 01 53 70 22 35 – iddri@iddri.org – www.iddri.org

analyses                                            N° 04/2007            |   ENTREPRISES ET BIENS PUBLICS

                                                    L’accès aux services essentiels
                                                    dans les pays en développement
                                                    au cœur des politiques urbaines
                                                    Carine Barbier (Iddri), Pierre-Noël Giraud (Cerna-ENSMP),
                                                    Joël Ruet (LSE), Marie-Hélène Zérah (IRD)
© Iddri 2007
Iddri – 6, rue du Général Clergerie – 75116 Paris – France
             www.iddri.org – iddri@iddri.org
L’accès aux services essentiels
dans les pays en développement
au cœur des politiques urbaines
Carine Barbier (Iddri), Pierre-Noël Giraud (Cerna-ENSMP),
Joël Ruet (LSE), Marie-Hélène Zérah (IRD)
Sommaire

Un rythme d’urbanisation supérieur à la production de logements formels
et à l’extension des services                                                          7
  L’urbanisation : un phénomène incontournable                                         7
  Des villes duales                                                                    8

Adapter l’offre de services pour abaisser les coûts                                    8

L’intégration des quartiers illégaux dans la ville : un préalable nécessaire           9
  Une production foncière légale très insuffisante                                     9
  Articuler politique foncière, politique de logement et accès aux services de base   10

Des mécanismes de solidarité pour assurer la pérennité des services                   11
 Différents périmètres pour les subventions croisées                                  12
 Renforcer les ressources publiques locales                                           12

Le problème du financement : une question indépendante de la nature de l’opérateur    13

Pistes de réflexion                                                                   13

Annexe                                                                                15

Bibliographie                                                                         17
Introduction

D
                         ans l’histoire des pays      l’histoire. Dans les deux prochaines décennies,
                         industrialisés, la four-     deux milliards de personnes supplémentai-
                         niture des services col-     res vont venir grossir les zones urbaines, en
                         lectifs (eau, assainisse-    grande partie du fait du solde démographique
                         ment, déchets, énergie,      local et, de manière aujourd’hui secondaire, du
                         transport, santé et édu-     fait des exodes ruraux. L’anticipation et la prise
                         cation) s’est progressive-   en charge globale de ces peuplements, avec ses
                         ment imposée comme           dimensions technologique, institutionnelle,
une des tâches auxquelles devaient répondre les       sociale et économique est un défi majeur de ce
pouvoirs publics. La généralisation de ces servi-     siècle. L’accès aux services urbains essentiels
ces essentiels est devenue un des moteurs de la       en est une des principales composantes.
construction des États modernes, et une source           L’Iddri, avec le concours scientifique du
de légitimité du pouvoir politique. L’accès à ces     Cerna-École des Mines de Paris, a animé un
services s’est ainsi progressivement imposé           séminaire mensuel « Accès aux services essen-
comme un droit, financé si besoin par la solida-       tiels en milieu urbain dans les pays en dévelop-
rité nationale selon différentes modalités.           pement» ayant pour objectif de faire le point
   À l’échelle internationale, la prise en charge     sur les conditions technologiques et socio-
de ces questions par les Nations unies, puis          économiques et les dynamiques urbaines de
plus récemment la définition des Objectifs du          développement de la fourniture de services
Millénaire pour le développement, ou encore le        essentiels dans les pays en développement et
Sommet mondial pour le développement dura-            émergents1. Nous souhaitons faire ici une syn-
ble de Johannesburg en 2002, font de la four-         thèse des principaux débats qui ont eu lieu lors
niture des services essentiels un engagement          des douze séances de ce séminaire et mettre en
collectif international.                              exergue les éléments clé, selon nous, du déve-
   L’urbanisation des pays en développement           loppement de la fourniture des services essen-
se fait aujourd’hui à un rythme inégalé dans          tiels dans les villes en développement.

                                                                                       Iddri Analyses. 04/2007.   5
Un rythme d’urbanisation                         sement, l’Afrique sub-saharienne subirait une
                   supérieur à la production                        perte de 5 % de son PIB, soit un montant supé-
                                                                    rieur au total de l’aide internationale et remises
                   de logements formels                             de dette dont elle a bénéficié en 2003.
                   et à l’extension des services
                                                                    L’urbanisation : un phénomène
                  L’avancée dans la réalisation des Objectifs du
                                                                    incontournable
               Millénaire pour le développement (OMD) est
               très inégale selon les pays et selon les objec-         Au XIXe et au XXe siècle, la croissance urbaine
               tifs eux-mêmes. Plus d’un milliard de person-        des pays aujourd’hui industrialisés, consé-
               nes dans les pays en développement n’ont pas         quence d’un double phénomène d’une demande
               accès à l’eau potable de manière satisfaisante et    de main d’œuvre dans le secteur industriel et de
               2,6 milliards à un système d’assainissement de       la mécanisation de l’agriculture, a été nettement
               base2. Deux milliards n’ont pas accès à l’élec-      plus lente que dans les pays en développement
               tricité. Enfin, près d’un milliard de personnes       aujourd’hui. En France, la population urbaine
               vivent dans des habitats précaires. Compte           a doublé depuis les années 30, soit un taux de
                                         tenu du rythme d’ur-       croissance moyen de 1,1 % par an sur la période.
                                         banisation prévu dans      La plus forte croissance de la population urbaine
     Alors que les villes dans les deux décennies à                 a été enregistrée dans les années 50 et 60, avec
      le monde accueilleront venir et de la difficulté               un taux annuel moyen de l’ordre de 2,5 %. Dans
                                         à l’accompagner par        les pays en développement, le rythme d’urbani-
    deux milliards d’urbains l’extension des servi-                 sation est très soutenu aussi bien dans les pays
 supplémentaires à l’horizon ces de base, rien ne                   émergents qu’en Afrique, par exemple, où les
           2025, le nombre de permet de penser que                  dynamiques économiques sont faibles. Dans
 personnes habitant dans les la             situation va sensi-
                                         blement s’améliorer
                                                                    les régions où le taux d’urbanisation est encore
                                                                    inférieur à 50 % (Moyen-Orient, Asie, Afrique),
quartiers informels doublera. sur cette période. Au                 le taux de croissance urbaine se situe entre 2,5 à
                                         contraire, selon les       5 % par an. Les taux les plus élevés concernent
                                         Nations unies, alors       les pays africains avec un taux moyen attendu
               que les villes dans le monde accueilleront deux      d’ici 2020 de 4 %.
               milliards d’urbains supplémentaires à l’horizon         Cette croissance urbaine s’explique indiscuta-
               2025, le nombre de personnes habitant dans les       blement par la volonté des migrants de sortir de
               quartiers informels doublera.                        la situation de grande pauvreté qui caractérise
                  Il est communément admis que l’absence            les zones rurales et de bénéficier des opportu-
               de services de base est un handicap important        nités offertes par le secteur informel urbain.
               dans la voie du développement. Selon le der-         Cette croissance s’explique également du fait de
               nier rapport sur le développement humain de          la dynamique accélérée de la chute de la morta-
               2006 qui a tenté d’évaluer le coût économique        lité, grâce à la généralisation de l’hygiène. Les
               du défaut d’accès à l’eau potable et à l’assainis-   villes ont une productivité par habitant bien

                                                                                                     Iddri Analyses. 04/2007.   7
L’accès aux services essentiels dans les pays en développement au cœur des politiques urbaines

    supérieure à celle des zones rurales (ce qui est             (création de nouveaux quartiers, restructuration
    vrai des pays industrialisés comme des pays                  d’anciens quartiers et équipements, besoins de
    en développement), cette réalité est d’autant                transports démultipliés). Par ailleurs, le coût de
    plus accentuée si on prend en compte à sa juste              cette urbanisation est plus élevé dans les pays en
    valeur l’activité du secteur informel. De ce point           développement que dans les pays développés :
    de vue, la croissance urbaine peut être consi-               les techniques et les normes du Nord devenant
    dérée comme un phénomène positif concour-                    bien souvent une référence universelle et les
    rant au développement économique et social                   importations nécessaires renchérissant le coût
    des pays. Ce phénomène pose non seulement                    des investissements. Répondre à ce déséquili-
    des questions aigues de transition, mais condi-              bre structurel inévitable dans la phase centrale
    tionne également la durabilité des villes sur le             de transition démographique est donc indis-
    long terme (formes et densités urbaines, besoins             pensable, d’une part en cherchant à abaisser les
    de déplacement, intensité énergétique, pression              coûts par une meilleure adaptation technique
    sur les ressources). Ainsi, si la croissance urbaine         et une diversification de l’offre et d’autre part
    constitue une contrainte importante, elle consti-            grâce à des transferts issus d’autres secteurs de
    tue également une formidable opportunité à sai-              l’économie ou du reste de monde, question que
    sir afin de définir les villes de demain.                      nous aborderons plus loin.
                                                                    Dans les villes où la part de la population à fai-
    Des villes duales                                            ble revenu est importante, le modèle centralisé
                                                                 du réseau s’avère inadapté car trop coûteux. Basé
       Nous constatons cependant que les grandes                 principalement sur des économies d’échelle, ce
    villes des pays pauvres et émergents se caracté-             modèle n’est viable que pour des villes de très
    risent par une inégalité sociale et spatiale per-            grande taille où les revenus sont suffisamment
    sistante, voire accrue. Duales, elles opposent sur           élevés. Cela dépend, bien entendu, de la nature
    leur territoire « ville légale » et « ville illégale ».      du service considéré et de son intensité capita-
    La croissance urbaine se fait généralement par               listique : les coûts d’investissement de la télé-
    des implantations non réglementaires - squats                phonie, voire d’un réseau de distribution d’élec-
    de terrains publics ou privés ou lotissements                tricité en zone dense sont relativement faibles
    illégaux - seules solutions accessibles à une                au regard des coûts d’investissement pour l’eau
    population pauvre. Si près des deux tiers des                ou l’assainissement. La desserte des quartiers
    personnes manquant d’accès à l’eau potable                   illégaux, en particulier, est généralement très
    vivent avec moins de deux dollars par jour, et               coûteuse pour plusieurs raisons : quartiers peu
    un tiers avec moins d’un dollar par jour, para-              accessibles (caractéristiques géographiques),
    doxalement, les pauvres paient l’eau souvent                 pas de voirie, consommations limitées, coûts
    plus cher que les classes aisées. Les habitants              de commercialisation élevés. La différenciation
    des bidonvilles de Jakarta, Manille ou Nairobi,              des modèles techniques de distribution, de la
    paient le litre d’eau cinq à dix fois plus cher              qualité de service, semble incontournable pour
    que les habitants des quartiers riches de ces                parvenir à baisser les coûts de fourniture et
    mêmes villes, et plus cher que les habitants                 donc faciliter leur extension. À l’inverse, l’idée
    de Londres ou New York. A Dakar, le prix de                  se propage que la multiplication du recours à
    l’eau à la borne-fontaine est trois fois plus élevé          de nouvelles technologies et de nouveaux cycles
    que celui de l’eau distribuée par le réseau. Les             de gestion des ressources naturelles5 pourraient
    20 % de ménages les plus pauvres du Salvador                 conduire à des économies d’adoption, voire à
    ou du Nicaragua dépensent en moyenne plus                    redéfinir en partie les modèles pour les infras-
    de 10 % de leur revenu pour l’eau3. On mesure                tructures urbaines6.
    à quel point l’absence d’accès aux services de                  L’évolution technique permet d’envisager
    base est également facteur de pauvreté.                      aujourd’hui des systèmes moins coûteux pour
                                                                 desservir les quartiers les plus pauvres. Recon-
                                                                 naissons tout d’abord que dans certaines situa-
    Adapter l’offre de services                                  tions, les systèmes décentralisés sont tout à fait
    pour abaisser les coûts                                      pertinents : c’est clairement le cas par exemple
                                                                 en matière d’assainissement. Ils peuvent égale-
      La croissance démographique des villes du                  ment apporter des réponses partielles lorsqu’il
    sud que nous venons d’évoquer nécessite de                   y a différenciation des systèmes en fonction
    lourds investissements publics et privés (voirie,            des usages. La récupération de l’eau pluviale
    bâtiments, services de base, etc.). Ces investis-            pour satisfaire des besoins d’eau non potable,
    sements « de peuplement »4 augmentent plus                   comme cela se développe en Inde, en est un
    vite que le taux de croissance de la population              exemple.

8    Iddri Analyses. 04/2007.
L’intégration des quartiers illégaux dans la ville : un préalable nécessaire

                  L’abaissement des normes techniques et la             ou illégal accueillent entre un tiers et les trois-
               prise en charge par la population de certaines           quarts de la population de villes en développe-
               tâches autorisent des coûts d’investissement             ment : entre 40 et 50 % de la population des
               sensiblement plus faibles. Ainsi dans l’expé-            grandes villes indiennes, 30 à 40 % de celle
               rience d’El Alto en Bolivie, les coûts d’extension       des villes latino-américaines, 20 à 60 % de la
               du réseau d’eau et d’assainissement liquide ont          population des villes arabes et 50 à 75 % de
               pu être abaissés d’environ 50 %, grâce à des             celle des villes d’Afrique sub-saharienne9. Ce
               normes techniques assouplies et à la participa-          sont bien entendu ces quartiers qui connais-
               tion de la population aux travaux. Le modèle             sent les principaux déficits en infrastructures
               des réseaux condominiaux, très présent au Bré-           et en services, les pouvoirs publics s’opposant
               sil, vise le même objectif. Il est basé sur un sys-      à leur équipement afin de freiner de manière
               tème technique simplifié (diamètre et longueur            illusoire l’extension de ces quartiers. Cette atti-
               des tuyaux réduits, enfouissement faible, etc.)          tude ne fait que renforcer la situation de préca-
               qui traverse les lots d’habitation sans recours          rité des occupants, en décourageant l’investis-
               à la voirie7. Ce modèle repose sur une organi-           sement dans le logement et le développement
               sation communautaire à l’échelle d’un groupe-            d’activités génératrices de revenu10.
               ment d’habitations. De manière similaire au
               modèle « d’ingénierie sociale » développé par            Une production foncière
               Aguas Argentinas à Buenos Aires, la population
                                                                        légale très insuffisante
               est impliquée dans le creusement des tranchées
                                          et la maintenance du             Le schéma « logique » en matière d’urba-
                                          réseau. L’adaptation des      nisme et de production foncière voudrait que
L’évolution technique permet modes d’organisation                       la planification précède l’aménagement urbain,
      d’envisager aujourd’hui et de gestion permet                      puis l’équipement, la construction et enfin l’oc-
                                          également de réduire          cupation des logements. Ce cycle dans les vil-
 des systèmes moins coûteux les coûts, comme cela                       les pauvres est inversé, l’occupation spontanée
  pour desservir les quartiers a été le cas dans l’élec-                des terrains est bien souvent le premier acte
             les plus pauvres. trification des bidonvil-                 à l’origine de la constitution d’un quartier, en
                                          les de Casablanca par         réponse à l’absence de production publique ou
                                          Lydec, la gestion et le       privée formelle pour le logement des popula-
               recouvrement des factures étant assuré par des           tions pauvres. L’aménagement des quartiers
               responsables de quartier.                                périphériques est dans un perpétuel processus
                  De multiples innovations tant du point de             de rattrapage, impliquant des politiques de
               vue technique qu’organisationnel sont à l’œu-            relogement ou de réhabilitation. L’arrivée des
               vre, permettant d’adapter l’offre aux compéten-          équipements est postérieure à l’établissement
               ces et aux contextes socio-économiques locaux            des populations, avec des difficultés techni-
               (densité, revenus, ressources, institutions, droit       ques et des coûts supérieurs. Les villes du Sud
               foncier…), et contribuant à réduire les coûts            sont donc confrontées à une course de vitesse
               d’investissement de manière substantielle.               permanente induite par l’arrivée de nouvelles
               Notons néanmoins deux points importants :                populations qui n’ont d’autre recours que de
               d’une part, le transfert de coûts sur les usagers        faire appel aux filières informelles. Il est utile
               qui en résulte (via le travail fourni notamment)         de préciser que le motif de l’irrégularité n’est
               est parfois contesté. D’autre part, comme l’a            pas forcément une absence de droits de pro-
               souligné S. Jaglin8, il est cependant important          priété : la vente peut avoir fait l’objet d’un acte
               d’éviter l’enfermement des populations pau-              notarié enregistré, mais le terrain n’être pas
               vres dans des solutions sous-normées et assu-            constructible, ou le projet être contraire au
               rer une mutabilité possible des services.                code de la construction ou encore les normes
                                                                        d’équipements n’être pas respectées, etc.11 Les
                                                                        filières d’accès gratuit au sol semblent avoir
                    L’intégration des quartiers                         disparues : toute installation, même illégale,
                    illégaux dans la ville :                            se fait contre un paiement (loyer, redevance,
                                                                        droit d’entrée..)12. Ainsi depuis deux décen-
                    un préalable nécessaire                             nies, les occupations de terrains par les squat-
                                                                        ters deviennent plus rares au profit d’un fort
                      La fourniture de services urbains est large-      développement des lotissements irréguliers.
                    ment conditionnée par l’organisation de l’es-       Les classes moyennes, voire aisées, peuvent
                    pace foncier et les conditions de logement des      être la cible des promoteurs informels. Ceux-ci
                    populations. Les quartiers d’habitat spontané       s’appuient parfois sur un accord tacite de l’ad-

                                                                                                                 Iddri Analyses. 04/2007.   9
L’accès aux services essentiels dans les pays en développement au cœur des politiques urbaines

                            ministration et sur le fait que ces lotissements                 sentiel du budget des ménages qui vivent en
                            pourront faire l’objet de programmes de régu-                    dessous du seuil de pauvreté est consacré à la
                            larisation périodiques par les pouvoirs publics.                 nourriture. Pour nombre d’entre eux, épargner
                            Ce phénomène est déterminant dans la défini-                      pour se loger par eux-mêmes ou payer un loyer
                            tion des politiques d’extension des services.                    suite à des programmes de relogement est
                                                                                             inenvisageable. Pour les quartiers « non auto-
                            Articuler politique foncière,                                    risés » qui abritent des populations plus hété-
                                                                                             rogènes, le gouvernement de Delhi a procédé
                            politique de logement et accès
                                                                                             à la régularisation de ces quartiers principale-
                            aux services de base                                             ment en 1969 et 1977. Cependant le rythme
                               Sécuriser la tenure foncière et permettre                     des constructions illégales et non autorisées
                            l’accès aux services urbains sont les principa-                  continue à s’amplifier depuis, alors qu’aucun
                            les demandes des populations des quartiers                       processus de régularisation récent n’a été mis
                            informels. Dans de nombreux pays, l’extension                    en œuvre13.
                            des réseaux a été consécutive à une politique                       Dans un tel contexte, les modalités de pro-
                            d’habitat et d’urbanisme volontariste, alliant                   duction de terrains constructibles suscitent
                            politique de relogement et réhabilitation des                    des controverses. Dans quelle mesure encadrer
                            quartiers informels : Tunis (années 80), Santi-                  l’occupation de ces terrains ? Comment le faire
                            ago du Chili (années 80 et 90 – voir encadré 1),                 sans favoriser une hausse du prix du foncier,
                            Bogota (« Programme de démarginalisation »,                      déjà tiré vers le haut par la pression des entre-
                            2000), Afrique du Sud ou encore Botswana ;                       prises et des couches aisées de la population,
                            c’est également sur cette voie que s’engage                      rendant leur occupation inaccessible par les
                            aujourd’hui le Maroc avec l’Initiative nationale                 populations pauvres ?
                            pour le développement humain (INDH).                                Limiter l’offre de terrains par une réglemen-
                               À l’inverse de ces exemples d’articulation                    tation contraignante conduira à une hausse du
                            réussie, la ville de Delhi est, elle, dans l’im-                 foncier non souhaitable. À l’inverse, dérégle-
                            passe alors qu’elle accueille un peu moins de                    menter à l’excès les zones périurbaines peut
                            500 000 nouveaux habitants chaque année.                         conduire à une dispersion ayant pour consé-
                            Ces nouveaux citadins s’installent soit dans                     quence un renchérissement de la fourniture
                            des quartiers « non autorisés » (unauthorised),                  des services urbains, y compris du transport
                            soit dans des bidonvilles et squats (squatter                    pour les habitants. Une solution intermédiaire
                            settlements). Ces derniers abritent les popu-                    pourrait être préférable, visant à anticiper les
                            lations les plus pauvres, pour lesquelles, l’es-                 extensions urbaines et à les canaliser par une
                                                                                             viabilisation sommaire des terrains assurée
                                                                                             par la collectivité, et permettant un équipe-
                                                                                             ment ultérieur à moindre coût.
                                                                                                Pour les quartiers existants, la sécurité de la
                                                                                             tenure foncière a pris la forme dans les der-
ENCADRÉ 1                                                                                    nières décennies de l’attribution de droits de
                                                                                             propriété, avec l’appui des institutions finan-
Santiago du Chili, exemple d’efficacité                                                      cières internationales. A posteriori, ce proces-
d’une politique de logement associée                                                         sus apparaît trop lourd au regard du nombre
                                                                                             toujours plus grand de ménages concernés et
à l’extension des réseaux domiciliaires.                                                     des capacités des administrations locales. De

L’       exemple du Chili montre en
         quoi une articulation entre
         les politiques de logement
et d’aménagement et l’extension des
réseaux domiciliaires s’est avérée effi-
                                                politique de logement est marquée
                                                par une forte ségrégation sociale sur le
                                                territoire de la ville, l’obligation a été
                                                faite aux constructeurs de raccorder
                                                ces logements aux réseaux (eau, assai-
                                                                                             nouvelles stratégies d’intégration des quartiers
                                                                                             informels sont aujourd’hui à l’œuvre offrant
                                                                                             une variété d’options en matière de tenure
                                                                                             foncière : reconnaissance des droits des occu-
cace, bien qu’empreinte dans ce pays            nissement, électricité). Parallèlement,      pants quelque soit leur statut foncier, arrêt des
d’une forte ségrégation territoriale.           entre 1976 et 1986, de nombreux              mesures d’évictions, association des différents
Alors que la population de Santiago             bidonvilles ont été rasés, la popula-        acteurs urbains, y compris informels, aux déci-
du Chili s’est accrue de 37 % entre             tion a été relogée dans des petits loge-     sions14. En effet, les conséquences d’une régu-
1982 et 2002, la ville est parvenue             ments construits dans les communes           larisation juridique doivent être évaluées avec
à assurer un taux élevé de desserte             pauvres de l’agglomération. Enfin, les
                                                                                             attention en veillant notamment à éviter l’évic-
en eau potable et en assainissement             communes ont été contraintes par
grâce à une politique de logement for-          la loi à financer le raccordement des        tion des ménages les plus pauvres. Régulari-
tement subventionnée assurant une               quartiers informels de la périphérie,        sation et équipement ont généralement pour
croissance du parc de logements simi-           avec l’aide d’un fond national pour le       conséquence une hausse des dépenses de loge-
laire à celle de la population. Si cette        développement régional.                      ment des occupants (loyers, fiscalité foncière,

                      10     Iddri Analyses. 04/2007.
Des mécanismes de solidarité pour assurer la pérennité des services

                   facturation des services fournies, etc.), trop éle-    l’Autriche ont adopté une organisation des ser-
                   vées pour certains ménages.                            vices similaire.
                                                                             Les pays européens ont ainsi le plus souvent
                                                                          adopté la formule de la gestion publique muni-
                   Des mécanismes de                                      cipale. Dans le courant du XXe, les municipa-
                   solidarité pour assurer la                             lités ont achevé les réseaux d’assainissement
                                                                          et ont créé dans les années 60 des stations
                   pérennité des services                                 d’épuration des eaux usées. Le plus souvent,
                                                                          les infrastructures d’assainissement, les servi-
                  L’histoire des pays développés montre que               ces à raccordement obligatoire, ont été finan-
               les choix faits dans le financement des services            cées par les impôts locaux. L’assainissement
               dans la phase d’universalisation (la part reve-            fait l’objet depuis, avec l’épuration, d’une rede-
               nant à l’usager, les péréquations éventuelles,             vance incluse dans la facture d’eau. La France
               l’intervention des pouvoirs publics, etc.) ont             a une histoire différente qui s’explique en
               largement varié d’un pays à l’autre et d’une               grande partie par des raisons financières. Les
               période à l’autre au sein des pays eux-mêmes.              difficultés d’accès au marché bancaire pour les
               Les solutions trouvées sont d’abord le résul-              collectivités locales, les règles de la comptabi-
                                          tat d’un contrat social         lité publique interdisant les amortissements et
                                          passé entre les acteurs,        provisions, figurent parmi les raisons à l’origine
      Les collectivités locales révisable si nécessaire,                  du modèle de délégation de service public.
 africaines ou sud-asiatiques permettant de définir                           Dans les pays en développement, un tiers
ont des capacités à dépenser les              modalités de par-
                                          tage des coûts pour
                                                                          des « investissements de peuplement » ont
                                                                          en général été financés par le secteur public
     extrêmement faibles au un ensemble de servi-                         ou parapublic16. Or depuis deux décennies,
      regard des collectivités ces qu’une collectivité                    les programmes d’ajustement structurel et la
 européennes, alors que leur se doit d’assurer. Les                       dispersion des aides des bailleurs de fonds
                                          contextes particuliers,         ont conduit à une division par trois ou quatre
  taux de croissance urbaine socio-économiques,                           de l’investissement public de peuplement par
      est cinq fois plus élevé. juridiques, culturels,                    habitant nouveau17. La décentralisation des
                                          institutionnels, tech-          compétences, à l’œuvre depuis les années 90,
                                          nologiques sont bien            ne peut créer de ressources nouvelles. Les col-
               entendu des éléments essentiels des équilibres             lectivités locales africaines ou sud-asiatiques
               trouvés au sein des communautés. Les enjeux                ont des capacités à dépenser extrêmement fai-
               de gouvernance locale/nationale déterminent                bles au regard des collectivités européennes,
               donc en large partie les compromis écono-                  alors que leur taux de croissance urbaine est
               miques, sociaux, techniques déterminant les                cinq fois plus élevé. Si l’efficacité des systèmes
               modalités de fourniture des services de base.              techniques, organisationnels, institutionnels,
                  Dans les pays développés, les subventions               doit être améliorée, des transferts financiers
               ont été la règle dans la mise en place des infras-         semblent indispensables à différents niveaux,
               tructures. Dès le 19e, la construction des infras-         depuis les subventions croisées jusqu’au
               tructures hydrauliques a été financée par des               recours à la solidarité nationale, permettant de
               prêts à taux préférentiels et des subventions              revenir au niveau de capital public par habi-
               d’État15. Les taux d’emprunts à cette époque               tant dans les infrastructures des années 80.
               étaient par ailleurs inférieurs à aujourd’hui.             Et ce d’autant plus que les collectivités locales
               Fin XIXe, avec la vague de municipalisation,               d’aujourd’hui ne sont pas dans la même situa-
               les villes ont remis en cause les concessions au           tion que celles des pays développés au début
               privé et financé la généralisation des raccorde-            du XXe siècle. Ces dernières avaient pu bénéfi-
               ments (par les impôts locaux, les subventions              cier de meilleurs taux d’emprunt faibles et de
               d’État et des emprunts aux caisses d’épargne).             transferts financiers des États importants.
               L’Italie a ainsi créé des établissements publics              En ce qui concerne la solidarité internatio-
               locaux pour chaque service (eau, gaz et trans-             nale, l’engagement de la communauté interna-
               ports publics). L’Allemagne a créé au début du             tionale dans l’accès aux services de base peut
               XXe les Stadtwerke, en charge simultanément                permettre de renforcer les fonds transférés à
               de la distribution de l’eau, de l’électricité et du        ces pays. Cependant, pour la plupart des pays,
               gaz, qui sont conçues au départ comme des éta-             ces fonds sont et resteront malheureusement
               blissements publics ou des régies autonomes,               probablement marginaux vis-à-vis des besoins
               et deviennent plus tard des sociétés anonymes              de financement de la plupart des pays concer-
               à capitaux publics exclusivement. La Suisse et             nés. Il s’agit par ailleurs souvent de prêts qui

                                                                                                                Iddri Analyses. 04/2007.   11
L’accès aux services essentiels dans les pays en développement au cœur des politiques urbaines

     imposent d’être refinancés ensuite par le pays                tructures), ceci indépendamment du nombre
     ou la collectivité territoriale récipiendaire. Il            de passagers transportés21.
     apparaît donc que les ressources nécessaires                    Les subventions croisées entre services peu-
     doivent être trouvées en majeure partie au                   vent être également une solution pertinente
     niveau des économies locales.                                dans les villes en développement. Différentes
                                                                  modalités existent pour faire bénéficier aux
                                                                  services les moins rentables des marges déga-
     Différents périmètres pour                                   gées par d’autres services. La solution est plus
     les subventions croisées18                                   aisée lorsqu’il s’agit d’un même opérateur, à
        Les subventions croisées par une tarification              l’instar des Stadtwerke allemands, des régies
     différenciée selon le niveau de consommation                 publiques multi-services d’Afrique du Sud22,
     sont très largement répandues et constituent                 ou encore de Lydec à Casablanca en charge
     une première étape visant à alléger le coût du               de l’eau, de l’assainissement et de l’électricité.
     service pour les ménages les plus modestes. La               Le consentement à payer des consommateurs,
     Colombie, par exemple, a une longue tradition                souvent supérieur pour l’électricité, permet de
     de subventions croisées par la tarification pour              financer les déficits sur le secteur de l’eau et
     les services publics. À Casablanca, la tarifica-              de l’assainissement. Dans le cas d’opérateurs
     tion comporte quatre tranches selon le niveau                indépendants, d’autres modalités existent par
     de consommation ; le tarif social (moins de                  la voie notamment des fonds de solidarité. En
     6 m3 par mois) est ainsi subventionné par les                Colombie, la loi a prévu la création d’un Fonds
     deux tranches supérieures, il est plus de trois              de solidarité municipale, où les opérateurs
     fois inférieur au prix de revient du m3 d’eau19.             verseraient les contributions collectées et dis-
        Une tarification différenciée peut cependant               poseraient ainsi des ressources nécessaires au
     comporter des inconvénients si les modali-                   paiement des subventions23. Notons que les
     tés ne sont pas étudiées avec précision afin                  exemples d’extension de réseaux, concomitants
     de favoriser réellement les ménages les plus                 à des politiques d’habitat (au Chili par exem-
     pauvres. En effet, la tarification basée sur des              ple), sont des subventions croisées implicites,
     seuils de consommation peut être inadaptée                   les travaux de voirie et parfois de raccordement
     lorsque plusieurs familles modestes utilisent                étant pris en charge sur les budgets de la politi-
     le même compteur et dépassent de fait le seuil               que du logement.
     de consommation permettant de bénéficier du
     tarif social. Par ailleurs, les subventions croi-            Renforcer les ressources
     sées par les tarifs ne peuvent être trop élevées,
                                                                  publiques locales
     au risque de voir les gros consommateurs opter
     pour des solutions autonomes20 et risquer ainsi                 Les études menées dans le cadre du pro-
     de mettre en danger l’équilibre financier global              gramme Ecoloc24 montrent que les ressources
     du service.                                                  locales mobilisées par les villes d’Afrique de
        Un autre mode de subvention croisée existe                l’Ouest ne représentent que 0,5 % du produit
     au travers des caisses de compensation qui                   local brut, soit dix à vingt fois moins que les
     permettent d’équilibrer contributions et sub-                villes des pays développées. Elles montrent
     ventions entre opérateurs d’un même service.                 également que ces prélèvements (par l’impôt
     Ont ainsi été créés, toujours en Colombie, un                foncier ou la taxation des activités notamment)
     Fonds national du service universel pour les                 pourraient être significativement augmentés25,
     télécommunications, un Fonds national pour                   permettant aux communes d’assumer en tota-
     le gaz et l’électricité alimenté par les entrepri-           lité l’entretien du patrimoine public existant
     ses ayant des excédents de contributions et par              et financer de l’ordre du dixième des investis-
     le budget de l’État. L’exemple le plus récent                sements nécessaires à la croissance urbaine.
     concerne le secteur des transports avec la créa-             Des aides de l’État et des bailleurs internatio-
     tion du Transmilenio, bus rapide en site propre.             naux, associées à des possibilités d’accéder à
     Une restructuration du système de transport,                 des emprunts à long terme, peuvent permet-
     avec complémentarité entre les lignes de bus                 tre d’enclencher un cercle vertueux, conférant
     rapides et les opérateurs privés de transport                aux collectivités locales la légitimité nécessaire
     collectif, permet aux usagers de payer un prix               pour accroître la fiscalité locale.
     unique quelque soit le trajet et le nombre de                   Renforcer le système fiscal local dans une
     lignes empruntées. Les recettes sont réparties               ville pauvre, sans cadastre et dont une large part
     entre les acteurs du système (entreprises de                 de l’économie est informelle, rencontre bien sûr
     transport, entité chargée des stations et de la              de nombreux obstacles. Si imposer des droits
     vente de billets, propriétaire public des infras-            de propriété ou encore un cadastre sophisti-

12    Iddri Analyses. 04/2007.
Le problème du financement : une question indépendante de la nature de l’opérateur.

                            qué n’est souvent ni accessible ni souhaitable,             L’exemple de la gestion du service de l’eau
                            comme nous l’avons vu, des systèmes inter-               par les municipalités sud-africaines montre que
                            médiaires simples peuvent être mis en place :            ce type de gestion peut fonctionner, même s’il
                            « adressage », droits d’usage, etc. Par ailleurs,        est largement perfectible. Dans d’autres situa-
                            taxer des propriétaires dès lors qu’une infras-          tions, la clé d’une gestion adaptée et efficace
                            tructure est mise en place, celle-ci augmentant          devra passer par l’autonomie administrative
                            de fait la valeur vénale du terrain, est une voie        et financière, qu’il s’agisse d’une agence publi-
                            intéressante explorée en Amérique latine26.              que ou d’un opérateur privé. Dans le cas d’une
                                                                                     gestion privée, l’enjeu principal sera alors celui
                                                                                     de la régulation du service par l’autorité publi-
                            Le problème du financement :                             que, qu’elle soit nationale ou locale, donc de la
                            une question indépendante                                détermination des obligations de performan-
                                                                                     ces et de service public (voir encadré 2).
                            de la nature de l’opérateur                                 Les schémas institutionnels et les modes
                                                                                     d’organisation des services sont un maillon
                               La vague de privatisation des services dans           essentiel de l’extension des services. Renforcer
                            les années 80 et 90 avait pour objectif d’assainir       l’autonomie des agences compétentes peut les
                            la gestion, d’accroître la rentabilité, la privati-      conduire à mettre en œuvre des solutions plus
                            sation étant souvent accompagnée d’une nou-              adaptées à la demande, éventuellement non
                            velle grille tarifaire. Cependant, les espoirs mis       conventionnelles, et faire le choix de déléguer
                            dans les partenariats publics privés pour finan-          ou non la gestion à des opérateurs privés, entre-
                            cer l’extension des services essentiels étaient          prises, le plus souvent, ou associations comme
                            illusoires tant la nature de l’opérateur (public         c’est le cas dans certaines villes africaines28.
                            ou privé) ne peut résoudre la question du finan-
                            cement. Certes, la capacité des investisseurs à
                            drainer des fonds, obtenir des taux d’emprunts           Pistes de réflexion
                            préférentiels, des garanties, etc. est un avantage
                            dont peuvent disposer des grands opérateurs                 Les modalités de financement à long terme
                            internationaux. Cependant la nécessité simul-            des services urbains pour des pays à faible
                            tanément d’avoir recours aux capitaux locaux             revenu, ou à revenu intermédiaire, reste une
                            pour éviter des pertes de change limite forte-           question non résolue. Afin d’améliorer l’effi-
                            ment cet avantage.                                       cacité économique et la gestion des services,
                                                                                     la nécessité du recouvrement de la totalité des
 ENCADRÉ 2                                                                           coûts par chacun des services a été avancée par
                                                                                     les bailleurs internationaux. La réalité est sou-
La gestion publique de services : un enjeu                                           vent plus nuancée, avec l’adoption de solutions
d’efficacité. L’exemple de l’Inde.                                                   mixtes faisant appel à des fonds publics et pri-
                                                                                     vés. Selon les contextes, les époques, le niveau

L       e cas de l’Inde est révélateur
        de la problématique du finan-
        cement des services. Les muni-
cipalités ont une très faible auto-
nomie administrative et financière.
                                           rée par aucune de ces deux niveaux
                                           autorités. Les dépenses publiques
                                           sont donc essentiellement le fait des
                                           administrations d’État, selon un fonc-
                                           tionnement qui conduit à favoriser
                                                                                     de développement, les modalités d’urbanisa-
                                                                                     tion, et la répartition des compétences entre
                                                                                     les niveaux institutionnels, des compromis
                                                                                     sont trouvés pour définir des priorités, financer
Généralement, elles ne sont pas en         la dépense dans de nouvelles infras-      ces services et leur extension. Ces compromis
mesure notamment de financer des           tructures plutôt que l’amélioration       conduisent à un partage implicite ou explicite
infrastructures par des emprunts           de la gestion et de la maintenance de     du coût économique de long terme de chaque
extérieurs, ni de décider des tarifs des   l’existant. Par conséquent, la qualité    service : partage entre les usagers actuels (les
services27. Les investissements sont       du service est en effet désastreuse
réalisés par des organismes relevant       (distribution intermittente, infiltra-
                                                                                     usagers futurs dans le cas d’un report de coûts
des États Fédérés (soit des établisse-     tion d’eau polluée). Tous les habi-       sur le long terme) et la collectivité à différentes
ments parapublic soit des départe-         tants, les riches comme les pauvres,      échelles dans le cas où la totalité des coûts ne
ments de l’État) et la gestion est elle    sont contraints d’adopter diverses        peut être couverte par les usagers. Cette répar-
du ressort d’une autorité municipale.      stratégies d’adaptation ayant recours     tition est probablement très variable selon
Cet arrangement est très courant pour      au secteur privé, qui sont en général     les cas. Différentes solutions innovantes sont
l’eau et l’assainissement à l’ exception   plus coûteuses que ce que pourrait,       explorées en termes de tarification, de subven-
de quelques grandes villes. Les villes     en théorie, offrir un service public
d’Inde ne pouvant lever de taxes,          efficace. Les services dont la respon-
                                                                                     tions croisées, de mutualisation des coûts de
elles disposent d’un budget très fai-      sabilité échoue exclusivement aux         gestion des services, de modalités de contri-
ble rapporté au nombre d’habitants,        municipalités (collecte et traitement     butions par la solidarité nationale, pour trou-
il s’en suit cependant que la mainte-      des déchets par exemple) se trouvent      ver un équilibre dans le partage des coûts. Si
nance des infrastructures n’est assu-      dans la même situation.                   cet équilibre est propre à chaque situation, la

                                                                                                                          Iddri Analyses. 04/2007.   13
L’accès aux services essentiels dans les pays en développement au cœur des politiques urbaines

     répartition des coûts sous-jacents, le processus,                              des besoins dans un contexte d’urbanisation
     et les éléments de contexte qui ont conduit à cet                              rapide mais certaines villes (comme les gran-
     équilibre, voire les conditions de réussite ou les                             des villes indiennes) y ont encore recours. Les
     raisons des échecs, doivent être analysés avec                                 politiques d’intégration des quartiers informels
     précision, pour que des leçons puissent être                                   dans la ville, d’équipements progressifs, tel que
     tirées de ces expériences. Cette grille d’ana-                                 l’INDH (Initiative nationale pour le développe-
     lyse est nécessaire pour répondre aux défis                                     ment humain) en affiche la volonté au Maroc,
     ambitieux lancés par les Objectifs du Millé-                                   semblent aujourd’hui avoir la faveur des pou-
     naire pour le développement, pour éclairer le                                  voirs publics. Une analyse comparée des poli-
     débat sur le financement des services et faire                                  tiques actuellement mises en œuvre dans le
     en sorte que les financements internationaux                                    traitement des quartiers informels des villes
     soient des leviers efficaces dans l’extension de                                en développement fournirait des renseigne-
     ces services.                                                                  ments précieux sur l’évolution à attendre dans
        Au-delà des questions de financement, les                                    ce domaine tant d’un point de vue quantitatif
     clés de l’extension des services urbains se                                    que qualitatif, les déterminants des choix opé-
     situent dans la continuité des politiques socia-                               rés, les comportements des acteurs favorables
     les, de logement et d’urbanisme. Les politi-                                   ou défavorables à l’intégration de ces quartiers
     ques de l’habitat consistant en des mesures                                    dans la ville et leur articulation possible avec
     d’éradication de l’habitat informel, par reloge-                               des politiques d’extension des services de base.
     ment dans des appartements neufs ou le plus                                    Là encore, les contextes locaux sont très divers,
     souvent par recasement sur des parcelles via-                                  mais des lignes de force peuvent être proba-
     bilisées où la construction est à la charge des                                blement identifiées et être très utiles dans le
     ménages, est lourde et coûteuse. Ces pratiques                                 débat sur la mise en oeuvre des Objectifs du
     ne sont pas en mesure de répondre à l’ampleur                                  Millénaire pour le développement. n

          NOTES
     1      Deux cycles de conférences se sont             9    UN-Habitat, United Nations Pro-                  et électricité par exemple). Le « périmè-
            tenus de janvier 2005 à novembre 2006               gramme for Human Settlements, « The              tre » de ces subventions fait ainsi réfé-
            à Paris. Nous tenons à remercier cha-               Challenge of the slums », 2003.                  rence à l’ensemble des usagers concer-
            leureusement ici les intervenants (dont        10   Alain Durand-Lasserve, « La ques-                nés.
            les présentations ou articles sont dis-             tion foncière dans les villes du Tiers-     19   Claude de Miras et Julien Le Tellier,
            ponibles sur www.iddri.org) ainsi que               Monde », Tome XXXVIII n°7/2004                   Gouvernance urbaine et accès à l’eau
            l’ensemble des participants.                        de la revue Economies et sociétés, p             potable au Maroc, L’Harmattan, mars
     2      Human development report 2006,                      1183-1211.                                       2006.
            « Beyond scarcity: Power, poverty and          11   A. Durand-Lasserve, J.-F. Tribillon, « La   20   Pierre-Noël Giraud et al., « Le finan-
            the global water crisis », Overview page            loi ou la ville ?» in Urbanisme, n°318,          cement des services essentiels dans
            2, PNUD, 2006.                                      2001, p 72-77.                                   les villes pauvres », Revue d’économie
     3      Human development report 2006,                 12                                                    financière, automne 2006, Paris.
                                                                A. Durand-Lasserve, « La question fon-
            « Beyond scarcity: Power, poverty and               cière dans les villes du Tiers-Monde »,     21   Henri Coing, « Services publics à
            the global water crisis », Overview, ibid,          Tome XXXVIII n°7/2004 de la revue                Bogota, impact des réformes sur la
            page 7.                                             Economies et sociétés, p 1183-1211.              solidarité territoriale et sociale », sémi-
     4      Jean-Marie Cour, Investissements de            13                                                    naire Iddri-Cerna, 3 juin 2005.
                                                                V. Dupont, « Residential practices, cre-
            peuplement et d’urbanisation, besoins               ation and use of urban space: unau-         22   Sylvy Jaglin, « Métropolisation insti-
            de financement et implications pour la               thorized colonies in Delhi », In Urban-          tutionnelle et services urbains au Cap
            coopération internationale, 2005.                   ization and Governance in India, edited          (Afrique du Sud) : l’équité en ques-
     5      Joël Ruet, « Infrastructures urbaines               by E. Hust and M. Mann, Manohar                  tion », Annales de la Recherche Urbaine,
            dans les pays émergents : l’ère des                 Publishers, 2005.                                n°99, 2005.
                                                           14   A. Durand-Lasserve, « La question fon-
            sous-systèmes ? », document de travail,                                                         23   Henri Coing, ibid.
            2005.                                               cière dans les villes du Tiers-Monde »,
                                                                                                            24   Le programme Ecoloc a été initié par
     6      Pour l’eau et l’assainissement, cf. « An            Tome XXXVIII n°7/2004 de la revue
                                                                Economies et sociétés, p 1183-1211.              le Partenariat pour le développement
            alternate approach to the water supply                                                               municipal (Afrique de l’Ouest et
                                                           15   Bernard Barraqué, « Eau (et gaz) à tous
            and sanitation infrastructure in urban                                                               du Centre) afin de contribuer à une
            India », Joël Ruet & Marie-Hélène                   les étages : comment les Européens
                                                                                                                 meilleure connaissance du fonction-
            Zérah, introduction à un numéro spé-                l’ont eue, et comment le Tiers-Monde
                                                                                                                 nement des économies locales dans le
            cial en cours de soumission.                        pourrait l’avoir. », Séminaire Iddri-
                                                                                                                 cadre de la décentralisation.
     7                                                          Cerna, 14 janvier 2005.
            Pierre-Noël Giraud et al., « Le finan-                                                           25   Jean-Marie Cour, ibid.
                                                           16   Jean-Marie Cour, Investissements de
            cement des services essentiels dans
                                                                                                            26   Pierre-Noël Giraud et al., ibid.
            les villes pauvres », Revue d’économie              peuplement et d’urbanisation, besoins
            financière, automne 2006, Paris.                     de financement et implications pour la       27   Joël Ruet, « Infrastructures urbaines
     8
                                                                coopération internationale, 2005.                dans les pays émergents : l’ère des
            Sylvy Jaglin, « Modes de gestion, modes
                                                           17   Jean-Marie Cour, ibid.                           sous-systèmes ? », document de travail,
            de régulation : quel contrat social pour
            étendre l’accès aux services essentiels ? »,   18   Les subventions croisées signifient que           2005.
            session du séminaire « Accès aux servi-                                                         28   Sylvy Jaglin, « Services publics aux
                                                                certains consommateurs payent pour
            ces essentiels dans les pays en dévelop-            d’autres, soit à l’intérieur du même ser-        enchères », Vivre autrement, n° 8,
            pement », Iddri-Cerna, 3 juin 2005.                 vice, soit entre services différents (eau        samedi 8 juin 1996.

14       Iddri Analyses. 04/2007.
Vous pouvez aussi lire
DIAPOSITIVES SUIVANTES ... Annuler