L'accès aux services essentiels dans les pays en développement au coeur des politiques urbaines
←
→
Transcription du contenu de la page
Si votre navigateur ne rend pas la page correctement, lisez s'il vous plaît le contenu de la page ci-dessous
Institut du développement durable et des relations internationales – 6, rue du Général Clergerie – 75116 Paris – France – Tél. : 01 53 70 22 35 – iddri@iddri.org – www.iddri.org
analyses N° 04/2007 | ENTREPRISES ET BIENS PUBLICS
L’accès aux services essentiels
dans les pays en développement
au cœur des politiques urbaines
Carine Barbier (Iddri), Pierre-Noël Giraud (Cerna-ENSMP),
Joël Ruet (LSE), Marie-Hélène Zérah (IRD)© Iddri 2007
Iddri – 6, rue du Général Clergerie – 75116 Paris – France
www.iddri.org – iddri@iddri.orgL’accès aux services essentiels dans les pays en développement au cœur des politiques urbaines Carine Barbier (Iddri), Pierre-Noël Giraud (Cerna-ENSMP), Joël Ruet (LSE), Marie-Hélène Zérah (IRD)
Sommaire Un rythme d’urbanisation supérieur à la production de logements formels et à l’extension des services 7 L’urbanisation : un phénomène incontournable 7 Des villes duales 8 Adapter l’offre de services pour abaisser les coûts 8 L’intégration des quartiers illégaux dans la ville : un préalable nécessaire 9 Une production foncière légale très insuffisante 9 Articuler politique foncière, politique de logement et accès aux services de base 10 Des mécanismes de solidarité pour assurer la pérennité des services 11 Différents périmètres pour les subventions croisées 12 Renforcer les ressources publiques locales 12 Le problème du financement : une question indépendante de la nature de l’opérateur 13 Pistes de réflexion 13 Annexe 15 Bibliographie 17
Introduction
D
ans l’histoire des pays l’histoire. Dans les deux prochaines décennies,
industrialisés, la four- deux milliards de personnes supplémentai-
niture des services col- res vont venir grossir les zones urbaines, en
lectifs (eau, assainisse- grande partie du fait du solde démographique
ment, déchets, énergie, local et, de manière aujourd’hui secondaire, du
transport, santé et édu- fait des exodes ruraux. L’anticipation et la prise
cation) s’est progressive- en charge globale de ces peuplements, avec ses
ment imposée comme dimensions technologique, institutionnelle,
une des tâches auxquelles devaient répondre les sociale et économique est un défi majeur de ce
pouvoirs publics. La généralisation de ces servi- siècle. L’accès aux services urbains essentiels
ces essentiels est devenue un des moteurs de la en est une des principales composantes.
construction des États modernes, et une source L’Iddri, avec le concours scientifique du
de légitimité du pouvoir politique. L’accès à ces Cerna-École des Mines de Paris, a animé un
services s’est ainsi progressivement imposé séminaire mensuel « Accès aux services essen-
comme un droit, financé si besoin par la solida- tiels en milieu urbain dans les pays en dévelop-
rité nationale selon différentes modalités. pement» ayant pour objectif de faire le point
À l’échelle internationale, la prise en charge sur les conditions technologiques et socio-
de ces questions par les Nations unies, puis économiques et les dynamiques urbaines de
plus récemment la définition des Objectifs du développement de la fourniture de services
Millénaire pour le développement, ou encore le essentiels dans les pays en développement et
Sommet mondial pour le développement dura- émergents1. Nous souhaitons faire ici une syn-
ble de Johannesburg en 2002, font de la four- thèse des principaux débats qui ont eu lieu lors
niture des services essentiels un engagement des douze séances de ce séminaire et mettre en
collectif international. exergue les éléments clé, selon nous, du déve-
L’urbanisation des pays en développement loppement de la fourniture des services essen-
se fait aujourd’hui à un rythme inégalé dans tiels dans les villes en développement.
Iddri Analyses. 04/2007. 5Un rythme d’urbanisation sement, l’Afrique sub-saharienne subirait une
supérieur à la production perte de 5 % de son PIB, soit un montant supé-
rieur au total de l’aide internationale et remises
de logements formels de dette dont elle a bénéficié en 2003.
et à l’extension des services
L’urbanisation : un phénomène
L’avancée dans la réalisation des Objectifs du
incontournable
Millénaire pour le développement (OMD) est
très inégale selon les pays et selon les objec- Au XIXe et au XXe siècle, la croissance urbaine
tifs eux-mêmes. Plus d’un milliard de person- des pays aujourd’hui industrialisés, consé-
nes dans les pays en développement n’ont pas quence d’un double phénomène d’une demande
accès à l’eau potable de manière satisfaisante et de main d’œuvre dans le secteur industriel et de
2,6 milliards à un système d’assainissement de la mécanisation de l’agriculture, a été nettement
base2. Deux milliards n’ont pas accès à l’élec- plus lente que dans les pays en développement
tricité. Enfin, près d’un milliard de personnes aujourd’hui. En France, la population urbaine
vivent dans des habitats précaires. Compte a doublé depuis les années 30, soit un taux de
tenu du rythme d’ur- croissance moyen de 1,1 % par an sur la période.
banisation prévu dans La plus forte croissance de la population urbaine
Alors que les villes dans les deux décennies à a été enregistrée dans les années 50 et 60, avec
le monde accueilleront venir et de la difficulté un taux annuel moyen de l’ordre de 2,5 %. Dans
à l’accompagner par les pays en développement, le rythme d’urbani-
deux milliards d’urbains l’extension des servi- sation est très soutenu aussi bien dans les pays
supplémentaires à l’horizon ces de base, rien ne émergents qu’en Afrique, par exemple, où les
2025, le nombre de permet de penser que dynamiques économiques sont faibles. Dans
personnes habitant dans les la situation va sensi-
blement s’améliorer
les régions où le taux d’urbanisation est encore
inférieur à 50 % (Moyen-Orient, Asie, Afrique),
quartiers informels doublera. sur cette période. Au le taux de croissance urbaine se situe entre 2,5 à
contraire, selon les 5 % par an. Les taux les plus élevés concernent
Nations unies, alors les pays africains avec un taux moyen attendu
que les villes dans le monde accueilleront deux d’ici 2020 de 4 %.
milliards d’urbains supplémentaires à l’horizon Cette croissance urbaine s’explique indiscuta-
2025, le nombre de personnes habitant dans les blement par la volonté des migrants de sortir de
quartiers informels doublera. la situation de grande pauvreté qui caractérise
Il est communément admis que l’absence les zones rurales et de bénéficier des opportu-
de services de base est un handicap important nités offertes par le secteur informel urbain.
dans la voie du développement. Selon le der- Cette croissance s’explique également du fait de
nier rapport sur le développement humain de la dynamique accélérée de la chute de la morta-
2006 qui a tenté d’évaluer le coût économique lité, grâce à la généralisation de l’hygiène. Les
du défaut d’accès à l’eau potable et à l’assainis- villes ont une productivité par habitant bien
Iddri Analyses. 04/2007. 7L’accès aux services essentiels dans les pays en développement au cœur des politiques urbaines
supérieure à celle des zones rurales (ce qui est (création de nouveaux quartiers, restructuration
vrai des pays industrialisés comme des pays d’anciens quartiers et équipements, besoins de
en développement), cette réalité est d’autant transports démultipliés). Par ailleurs, le coût de
plus accentuée si on prend en compte à sa juste cette urbanisation est plus élevé dans les pays en
valeur l’activité du secteur informel. De ce point développement que dans les pays développés :
de vue, la croissance urbaine peut être consi- les techniques et les normes du Nord devenant
dérée comme un phénomène positif concour- bien souvent une référence universelle et les
rant au développement économique et social importations nécessaires renchérissant le coût
des pays. Ce phénomène pose non seulement des investissements. Répondre à ce déséquili-
des questions aigues de transition, mais condi- bre structurel inévitable dans la phase centrale
tionne également la durabilité des villes sur le de transition démographique est donc indis-
long terme (formes et densités urbaines, besoins pensable, d’une part en cherchant à abaisser les
de déplacement, intensité énergétique, pression coûts par une meilleure adaptation technique
sur les ressources). Ainsi, si la croissance urbaine et une diversification de l’offre et d’autre part
constitue une contrainte importante, elle consti- grâce à des transferts issus d’autres secteurs de
tue également une formidable opportunité à sai- l’économie ou du reste de monde, question que
sir afin de définir les villes de demain. nous aborderons plus loin.
Dans les villes où la part de la population à fai-
Des villes duales ble revenu est importante, le modèle centralisé
du réseau s’avère inadapté car trop coûteux. Basé
Nous constatons cependant que les grandes principalement sur des économies d’échelle, ce
villes des pays pauvres et émergents se caracté- modèle n’est viable que pour des villes de très
risent par une inégalité sociale et spatiale per- grande taille où les revenus sont suffisamment
sistante, voire accrue. Duales, elles opposent sur élevés. Cela dépend, bien entendu, de la nature
leur territoire « ville légale » et « ville illégale ». du service considéré et de son intensité capita-
La croissance urbaine se fait généralement par listique : les coûts d’investissement de la télé-
des implantations non réglementaires - squats phonie, voire d’un réseau de distribution d’élec-
de terrains publics ou privés ou lotissements tricité en zone dense sont relativement faibles
illégaux - seules solutions accessibles à une au regard des coûts d’investissement pour l’eau
population pauvre. Si près des deux tiers des ou l’assainissement. La desserte des quartiers
personnes manquant d’accès à l’eau potable illégaux, en particulier, est généralement très
vivent avec moins de deux dollars par jour, et coûteuse pour plusieurs raisons : quartiers peu
un tiers avec moins d’un dollar par jour, para- accessibles (caractéristiques géographiques),
doxalement, les pauvres paient l’eau souvent pas de voirie, consommations limitées, coûts
plus cher que les classes aisées. Les habitants de commercialisation élevés. La différenciation
des bidonvilles de Jakarta, Manille ou Nairobi, des modèles techniques de distribution, de la
paient le litre d’eau cinq à dix fois plus cher qualité de service, semble incontournable pour
que les habitants des quartiers riches de ces parvenir à baisser les coûts de fourniture et
mêmes villes, et plus cher que les habitants donc faciliter leur extension. À l’inverse, l’idée
de Londres ou New York. A Dakar, le prix de se propage que la multiplication du recours à
l’eau à la borne-fontaine est trois fois plus élevé de nouvelles technologies et de nouveaux cycles
que celui de l’eau distribuée par le réseau. Les de gestion des ressources naturelles5 pourraient
20 % de ménages les plus pauvres du Salvador conduire à des économies d’adoption, voire à
ou du Nicaragua dépensent en moyenne plus redéfinir en partie les modèles pour les infras-
de 10 % de leur revenu pour l’eau3. On mesure tructures urbaines6.
à quel point l’absence d’accès aux services de L’évolution technique permet d’envisager
base est également facteur de pauvreté. aujourd’hui des systèmes moins coûteux pour
desservir les quartiers les plus pauvres. Recon-
naissons tout d’abord que dans certaines situa-
Adapter l’offre de services tions, les systèmes décentralisés sont tout à fait
pour abaisser les coûts pertinents : c’est clairement le cas par exemple
en matière d’assainissement. Ils peuvent égale-
La croissance démographique des villes du ment apporter des réponses partielles lorsqu’il
sud que nous venons d’évoquer nécessite de y a différenciation des systèmes en fonction
lourds investissements publics et privés (voirie, des usages. La récupération de l’eau pluviale
bâtiments, services de base, etc.). Ces investis- pour satisfaire des besoins d’eau non potable,
sements « de peuplement »4 augmentent plus comme cela se développe en Inde, en est un
vite que le taux de croissance de la population exemple.
8 Iddri Analyses. 04/2007.L’intégration des quartiers illégaux dans la ville : un préalable nécessaire
L’abaissement des normes techniques et la ou illégal accueillent entre un tiers et les trois-
prise en charge par la population de certaines quarts de la population de villes en développe-
tâches autorisent des coûts d’investissement ment : entre 40 et 50 % de la population des
sensiblement plus faibles. Ainsi dans l’expé- grandes villes indiennes, 30 à 40 % de celle
rience d’El Alto en Bolivie, les coûts d’extension des villes latino-américaines, 20 à 60 % de la
du réseau d’eau et d’assainissement liquide ont population des villes arabes et 50 à 75 % de
pu être abaissés d’environ 50 %, grâce à des celle des villes d’Afrique sub-saharienne9. Ce
normes techniques assouplies et à la participa- sont bien entendu ces quartiers qui connais-
tion de la population aux travaux. Le modèle sent les principaux déficits en infrastructures
des réseaux condominiaux, très présent au Bré- et en services, les pouvoirs publics s’opposant
sil, vise le même objectif. Il est basé sur un sys- à leur équipement afin de freiner de manière
tème technique simplifié (diamètre et longueur illusoire l’extension de ces quartiers. Cette atti-
des tuyaux réduits, enfouissement faible, etc.) tude ne fait que renforcer la situation de préca-
qui traverse les lots d’habitation sans recours rité des occupants, en décourageant l’investis-
à la voirie7. Ce modèle repose sur une organi- sement dans le logement et le développement
sation communautaire à l’échelle d’un groupe- d’activités génératrices de revenu10.
ment d’habitations. De manière similaire au
modèle « d’ingénierie sociale » développé par Une production foncière
Aguas Argentinas à Buenos Aires, la population
légale très insuffisante
est impliquée dans le creusement des tranchées
et la maintenance du Le schéma « logique » en matière d’urba-
réseau. L’adaptation des nisme et de production foncière voudrait que
L’évolution technique permet modes d’organisation la planification précède l’aménagement urbain,
d’envisager aujourd’hui et de gestion permet puis l’équipement, la construction et enfin l’oc-
également de réduire cupation des logements. Ce cycle dans les vil-
des systèmes moins coûteux les coûts, comme cela les pauvres est inversé, l’occupation spontanée
pour desservir les quartiers a été le cas dans l’élec- des terrains est bien souvent le premier acte
les plus pauvres. trification des bidonvil- à l’origine de la constitution d’un quartier, en
les de Casablanca par réponse à l’absence de production publique ou
Lydec, la gestion et le privée formelle pour le logement des popula-
recouvrement des factures étant assuré par des tions pauvres. L’aménagement des quartiers
responsables de quartier. périphériques est dans un perpétuel processus
De multiples innovations tant du point de de rattrapage, impliquant des politiques de
vue technique qu’organisationnel sont à l’œu- relogement ou de réhabilitation. L’arrivée des
vre, permettant d’adapter l’offre aux compéten- équipements est postérieure à l’établissement
ces et aux contextes socio-économiques locaux des populations, avec des difficultés techni-
(densité, revenus, ressources, institutions, droit ques et des coûts supérieurs. Les villes du Sud
foncier…), et contribuant à réduire les coûts sont donc confrontées à une course de vitesse
d’investissement de manière substantielle. permanente induite par l’arrivée de nouvelles
Notons néanmoins deux points importants : populations qui n’ont d’autre recours que de
d’une part, le transfert de coûts sur les usagers faire appel aux filières informelles. Il est utile
qui en résulte (via le travail fourni notamment) de préciser que le motif de l’irrégularité n’est
est parfois contesté. D’autre part, comme l’a pas forcément une absence de droits de pro-
souligné S. Jaglin8, il est cependant important priété : la vente peut avoir fait l’objet d’un acte
d’éviter l’enfermement des populations pau- notarié enregistré, mais le terrain n’être pas
vres dans des solutions sous-normées et assu- constructible, ou le projet être contraire au
rer une mutabilité possible des services. code de la construction ou encore les normes
d’équipements n’être pas respectées, etc.11 Les
filières d’accès gratuit au sol semblent avoir
L’intégration des quartiers disparues : toute installation, même illégale,
illégaux dans la ville : se fait contre un paiement (loyer, redevance,
droit d’entrée..)12. Ainsi depuis deux décen-
un préalable nécessaire nies, les occupations de terrains par les squat-
ters deviennent plus rares au profit d’un fort
La fourniture de services urbains est large- développement des lotissements irréguliers.
ment conditionnée par l’organisation de l’es- Les classes moyennes, voire aisées, peuvent
pace foncier et les conditions de logement des être la cible des promoteurs informels. Ceux-ci
populations. Les quartiers d’habitat spontané s’appuient parfois sur un accord tacite de l’ad-
Iddri Analyses. 04/2007. 9L’accès aux services essentiels dans les pays en développement au cœur des politiques urbaines
ministration et sur le fait que ces lotissements sentiel du budget des ménages qui vivent en
pourront faire l’objet de programmes de régu- dessous du seuil de pauvreté est consacré à la
larisation périodiques par les pouvoirs publics. nourriture. Pour nombre d’entre eux, épargner
Ce phénomène est déterminant dans la défini- pour se loger par eux-mêmes ou payer un loyer
tion des politiques d’extension des services. suite à des programmes de relogement est
inenvisageable. Pour les quartiers « non auto-
Articuler politique foncière, risés » qui abritent des populations plus hété-
rogènes, le gouvernement de Delhi a procédé
politique de logement et accès
à la régularisation de ces quartiers principale-
aux services de base ment en 1969 et 1977. Cependant le rythme
Sécuriser la tenure foncière et permettre des constructions illégales et non autorisées
l’accès aux services urbains sont les principa- continue à s’amplifier depuis, alors qu’aucun
les demandes des populations des quartiers processus de régularisation récent n’a été mis
informels. Dans de nombreux pays, l’extension en œuvre13.
des réseaux a été consécutive à une politique Dans un tel contexte, les modalités de pro-
d’habitat et d’urbanisme volontariste, alliant duction de terrains constructibles suscitent
politique de relogement et réhabilitation des des controverses. Dans quelle mesure encadrer
quartiers informels : Tunis (années 80), Santi- l’occupation de ces terrains ? Comment le faire
ago du Chili (années 80 et 90 – voir encadré 1), sans favoriser une hausse du prix du foncier,
Bogota (« Programme de démarginalisation », déjà tiré vers le haut par la pression des entre-
2000), Afrique du Sud ou encore Botswana ; prises et des couches aisées de la population,
c’est également sur cette voie que s’engage rendant leur occupation inaccessible par les
aujourd’hui le Maroc avec l’Initiative nationale populations pauvres ?
pour le développement humain (INDH). Limiter l’offre de terrains par une réglemen-
À l’inverse de ces exemples d’articulation tation contraignante conduira à une hausse du
réussie, la ville de Delhi est, elle, dans l’im- foncier non souhaitable. À l’inverse, dérégle-
passe alors qu’elle accueille un peu moins de menter à l’excès les zones périurbaines peut
500 000 nouveaux habitants chaque année. conduire à une dispersion ayant pour consé-
Ces nouveaux citadins s’installent soit dans quence un renchérissement de la fourniture
des quartiers « non autorisés » (unauthorised), des services urbains, y compris du transport
soit dans des bidonvilles et squats (squatter pour les habitants. Une solution intermédiaire
settlements). Ces derniers abritent les popu- pourrait être préférable, visant à anticiper les
lations les plus pauvres, pour lesquelles, l’es- extensions urbaines et à les canaliser par une
viabilisation sommaire des terrains assurée
par la collectivité, et permettant un équipe-
ment ultérieur à moindre coût.
Pour les quartiers existants, la sécurité de la
tenure foncière a pris la forme dans les der-
ENCADRÉ 1 nières décennies de l’attribution de droits de
propriété, avec l’appui des institutions finan-
Santiago du Chili, exemple d’efficacité cières internationales. A posteriori, ce proces-
d’une politique de logement associée sus apparaît trop lourd au regard du nombre
toujours plus grand de ménages concernés et
à l’extension des réseaux domiciliaires. des capacités des administrations locales. De
L’ exemple du Chili montre en
quoi une articulation entre
les politiques de logement
et d’aménagement et l’extension des
réseaux domiciliaires s’est avérée effi-
politique de logement est marquée
par une forte ségrégation sociale sur le
territoire de la ville, l’obligation a été
faite aux constructeurs de raccorder
ces logements aux réseaux (eau, assai-
nouvelles stratégies d’intégration des quartiers
informels sont aujourd’hui à l’œuvre offrant
une variété d’options en matière de tenure
foncière : reconnaissance des droits des occu-
cace, bien qu’empreinte dans ce pays nissement, électricité). Parallèlement, pants quelque soit leur statut foncier, arrêt des
d’une forte ségrégation territoriale. entre 1976 et 1986, de nombreux mesures d’évictions, association des différents
Alors que la population de Santiago bidonvilles ont été rasés, la popula- acteurs urbains, y compris informels, aux déci-
du Chili s’est accrue de 37 % entre tion a été relogée dans des petits loge- sions14. En effet, les conséquences d’une régu-
1982 et 2002, la ville est parvenue ments construits dans les communes larisation juridique doivent être évaluées avec
à assurer un taux élevé de desserte pauvres de l’agglomération. Enfin, les
attention en veillant notamment à éviter l’évic-
en eau potable et en assainissement communes ont été contraintes par
grâce à une politique de logement for- la loi à financer le raccordement des tion des ménages les plus pauvres. Régulari-
tement subventionnée assurant une quartiers informels de la périphérie, sation et équipement ont généralement pour
croissance du parc de logements simi- avec l’aide d’un fond national pour le conséquence une hausse des dépenses de loge-
laire à celle de la population. Si cette développement régional. ment des occupants (loyers, fiscalité foncière,
10 Iddri Analyses. 04/2007.Des mécanismes de solidarité pour assurer la pérennité des services
facturation des services fournies, etc.), trop éle- l’Autriche ont adopté une organisation des ser-
vées pour certains ménages. vices similaire.
Les pays européens ont ainsi le plus souvent
adopté la formule de la gestion publique muni-
Des mécanismes de cipale. Dans le courant du XXe, les municipa-
solidarité pour assurer la lités ont achevé les réseaux d’assainissement
et ont créé dans les années 60 des stations
pérennité des services d’épuration des eaux usées. Le plus souvent,
les infrastructures d’assainissement, les servi-
L’histoire des pays développés montre que ces à raccordement obligatoire, ont été finan-
les choix faits dans le financement des services cées par les impôts locaux. L’assainissement
dans la phase d’universalisation (la part reve- fait l’objet depuis, avec l’épuration, d’une rede-
nant à l’usager, les péréquations éventuelles, vance incluse dans la facture d’eau. La France
l’intervention des pouvoirs publics, etc.) ont a une histoire différente qui s’explique en
largement varié d’un pays à l’autre et d’une grande partie par des raisons financières. Les
période à l’autre au sein des pays eux-mêmes. difficultés d’accès au marché bancaire pour les
Les solutions trouvées sont d’abord le résul- collectivités locales, les règles de la comptabi-
tat d’un contrat social lité publique interdisant les amortissements et
passé entre les acteurs, provisions, figurent parmi les raisons à l’origine
Les collectivités locales révisable si nécessaire, du modèle de délégation de service public.
africaines ou sud-asiatiques permettant de définir Dans les pays en développement, un tiers
ont des capacités à dépenser les modalités de par-
tage des coûts pour
des « investissements de peuplement » ont
en général été financés par le secteur public
extrêmement faibles au un ensemble de servi- ou parapublic16. Or depuis deux décennies,
regard des collectivités ces qu’une collectivité les programmes d’ajustement structurel et la
européennes, alors que leur se doit d’assurer. Les dispersion des aides des bailleurs de fonds
contextes particuliers, ont conduit à une division par trois ou quatre
taux de croissance urbaine socio-économiques, de l’investissement public de peuplement par
est cinq fois plus élevé. juridiques, culturels, habitant nouveau17. La décentralisation des
institutionnels, tech- compétences, à l’œuvre depuis les années 90,
nologiques sont bien ne peut créer de ressources nouvelles. Les col-
entendu des éléments essentiels des équilibres lectivités locales africaines ou sud-asiatiques
trouvés au sein des communautés. Les enjeux ont des capacités à dépenser extrêmement fai-
de gouvernance locale/nationale déterminent bles au regard des collectivités européennes,
donc en large partie les compromis écono- alors que leur taux de croissance urbaine est
miques, sociaux, techniques déterminant les cinq fois plus élevé. Si l’efficacité des systèmes
modalités de fourniture des services de base. techniques, organisationnels, institutionnels,
Dans les pays développés, les subventions doit être améliorée, des transferts financiers
ont été la règle dans la mise en place des infras- semblent indispensables à différents niveaux,
tructures. Dès le 19e, la construction des infras- depuis les subventions croisées jusqu’au
tructures hydrauliques a été financée par des recours à la solidarité nationale, permettant de
prêts à taux préférentiels et des subventions revenir au niveau de capital public par habi-
d’État15. Les taux d’emprunts à cette époque tant dans les infrastructures des années 80.
étaient par ailleurs inférieurs à aujourd’hui. Et ce d’autant plus que les collectivités locales
Fin XIXe, avec la vague de municipalisation, d’aujourd’hui ne sont pas dans la même situa-
les villes ont remis en cause les concessions au tion que celles des pays développés au début
privé et financé la généralisation des raccorde- du XXe siècle. Ces dernières avaient pu bénéfi-
ments (par les impôts locaux, les subventions cier de meilleurs taux d’emprunt faibles et de
d’État et des emprunts aux caisses d’épargne). transferts financiers des États importants.
L’Italie a ainsi créé des établissements publics En ce qui concerne la solidarité internatio-
locaux pour chaque service (eau, gaz et trans- nale, l’engagement de la communauté interna-
ports publics). L’Allemagne a créé au début du tionale dans l’accès aux services de base peut
XXe les Stadtwerke, en charge simultanément permettre de renforcer les fonds transférés à
de la distribution de l’eau, de l’électricité et du ces pays. Cependant, pour la plupart des pays,
gaz, qui sont conçues au départ comme des éta- ces fonds sont et resteront malheureusement
blissements publics ou des régies autonomes, probablement marginaux vis-à-vis des besoins
et deviennent plus tard des sociétés anonymes de financement de la plupart des pays concer-
à capitaux publics exclusivement. La Suisse et nés. Il s’agit par ailleurs souvent de prêts qui
Iddri Analyses. 04/2007. 11L’accès aux services essentiels dans les pays en développement au cœur des politiques urbaines
imposent d’être refinancés ensuite par le pays tructures), ceci indépendamment du nombre
ou la collectivité territoriale récipiendaire. Il de passagers transportés21.
apparaît donc que les ressources nécessaires Les subventions croisées entre services peu-
doivent être trouvées en majeure partie au vent être également une solution pertinente
niveau des économies locales. dans les villes en développement. Différentes
modalités existent pour faire bénéficier aux
services les moins rentables des marges déga-
Différents périmètres pour gées par d’autres services. La solution est plus
les subventions croisées18 aisée lorsqu’il s’agit d’un même opérateur, à
Les subventions croisées par une tarification l’instar des Stadtwerke allemands, des régies
différenciée selon le niveau de consommation publiques multi-services d’Afrique du Sud22,
sont très largement répandues et constituent ou encore de Lydec à Casablanca en charge
une première étape visant à alléger le coût du de l’eau, de l’assainissement et de l’électricité.
service pour les ménages les plus modestes. La Le consentement à payer des consommateurs,
Colombie, par exemple, a une longue tradition souvent supérieur pour l’électricité, permet de
de subventions croisées par la tarification pour financer les déficits sur le secteur de l’eau et
les services publics. À Casablanca, la tarifica- de l’assainissement. Dans le cas d’opérateurs
tion comporte quatre tranches selon le niveau indépendants, d’autres modalités existent par
de consommation ; le tarif social (moins de la voie notamment des fonds de solidarité. En
6 m3 par mois) est ainsi subventionné par les Colombie, la loi a prévu la création d’un Fonds
deux tranches supérieures, il est plus de trois de solidarité municipale, où les opérateurs
fois inférieur au prix de revient du m3 d’eau19. verseraient les contributions collectées et dis-
Une tarification différenciée peut cependant poseraient ainsi des ressources nécessaires au
comporter des inconvénients si les modali- paiement des subventions23. Notons que les
tés ne sont pas étudiées avec précision afin exemples d’extension de réseaux, concomitants
de favoriser réellement les ménages les plus à des politiques d’habitat (au Chili par exem-
pauvres. En effet, la tarification basée sur des ple), sont des subventions croisées implicites,
seuils de consommation peut être inadaptée les travaux de voirie et parfois de raccordement
lorsque plusieurs familles modestes utilisent étant pris en charge sur les budgets de la politi-
le même compteur et dépassent de fait le seuil que du logement.
de consommation permettant de bénéficier du
tarif social. Par ailleurs, les subventions croi- Renforcer les ressources
sées par les tarifs ne peuvent être trop élevées,
publiques locales
au risque de voir les gros consommateurs opter
pour des solutions autonomes20 et risquer ainsi Les études menées dans le cadre du pro-
de mettre en danger l’équilibre financier global gramme Ecoloc24 montrent que les ressources
du service. locales mobilisées par les villes d’Afrique de
Un autre mode de subvention croisée existe l’Ouest ne représentent que 0,5 % du produit
au travers des caisses de compensation qui local brut, soit dix à vingt fois moins que les
permettent d’équilibrer contributions et sub- villes des pays développées. Elles montrent
ventions entre opérateurs d’un même service. également que ces prélèvements (par l’impôt
Ont ainsi été créés, toujours en Colombie, un foncier ou la taxation des activités notamment)
Fonds national du service universel pour les pourraient être significativement augmentés25,
télécommunications, un Fonds national pour permettant aux communes d’assumer en tota-
le gaz et l’électricité alimenté par les entrepri- lité l’entretien du patrimoine public existant
ses ayant des excédents de contributions et par et financer de l’ordre du dixième des investis-
le budget de l’État. L’exemple le plus récent sements nécessaires à la croissance urbaine.
concerne le secteur des transports avec la créa- Des aides de l’État et des bailleurs internatio-
tion du Transmilenio, bus rapide en site propre. naux, associées à des possibilités d’accéder à
Une restructuration du système de transport, des emprunts à long terme, peuvent permet-
avec complémentarité entre les lignes de bus tre d’enclencher un cercle vertueux, conférant
rapides et les opérateurs privés de transport aux collectivités locales la légitimité nécessaire
collectif, permet aux usagers de payer un prix pour accroître la fiscalité locale.
unique quelque soit le trajet et le nombre de Renforcer le système fiscal local dans une
lignes empruntées. Les recettes sont réparties ville pauvre, sans cadastre et dont une large part
entre les acteurs du système (entreprises de de l’économie est informelle, rencontre bien sûr
transport, entité chargée des stations et de la de nombreux obstacles. Si imposer des droits
vente de billets, propriétaire public des infras- de propriété ou encore un cadastre sophisti-
12 Iddri Analyses. 04/2007.Le problème du financement : une question indépendante de la nature de l’opérateur.
qué n’est souvent ni accessible ni souhaitable, L’exemple de la gestion du service de l’eau
comme nous l’avons vu, des systèmes inter- par les municipalités sud-africaines montre que
médiaires simples peuvent être mis en place : ce type de gestion peut fonctionner, même s’il
« adressage », droits d’usage, etc. Par ailleurs, est largement perfectible. Dans d’autres situa-
taxer des propriétaires dès lors qu’une infras- tions, la clé d’une gestion adaptée et efficace
tructure est mise en place, celle-ci augmentant devra passer par l’autonomie administrative
de fait la valeur vénale du terrain, est une voie et financière, qu’il s’agisse d’une agence publi-
intéressante explorée en Amérique latine26. que ou d’un opérateur privé. Dans le cas d’une
gestion privée, l’enjeu principal sera alors celui
de la régulation du service par l’autorité publi-
Le problème du financement : que, qu’elle soit nationale ou locale, donc de la
une question indépendante détermination des obligations de performan-
ces et de service public (voir encadré 2).
de la nature de l’opérateur Les schémas institutionnels et les modes
d’organisation des services sont un maillon
La vague de privatisation des services dans essentiel de l’extension des services. Renforcer
les années 80 et 90 avait pour objectif d’assainir l’autonomie des agences compétentes peut les
la gestion, d’accroître la rentabilité, la privati- conduire à mettre en œuvre des solutions plus
sation étant souvent accompagnée d’une nou- adaptées à la demande, éventuellement non
velle grille tarifaire. Cependant, les espoirs mis conventionnelles, et faire le choix de déléguer
dans les partenariats publics privés pour finan- ou non la gestion à des opérateurs privés, entre-
cer l’extension des services essentiels étaient prises, le plus souvent, ou associations comme
illusoires tant la nature de l’opérateur (public c’est le cas dans certaines villes africaines28.
ou privé) ne peut résoudre la question du finan-
cement. Certes, la capacité des investisseurs à
drainer des fonds, obtenir des taux d’emprunts Pistes de réflexion
préférentiels, des garanties, etc. est un avantage
dont peuvent disposer des grands opérateurs Les modalités de financement à long terme
internationaux. Cependant la nécessité simul- des services urbains pour des pays à faible
tanément d’avoir recours aux capitaux locaux revenu, ou à revenu intermédiaire, reste une
pour éviter des pertes de change limite forte- question non résolue. Afin d’améliorer l’effi-
ment cet avantage. cacité économique et la gestion des services,
la nécessité du recouvrement de la totalité des
ENCADRÉ 2 coûts par chacun des services a été avancée par
les bailleurs internationaux. La réalité est sou-
La gestion publique de services : un enjeu vent plus nuancée, avec l’adoption de solutions
d’efficacité. L’exemple de l’Inde. mixtes faisant appel à des fonds publics et pri-
vés. Selon les contextes, les époques, le niveau
L e cas de l’Inde est révélateur
de la problématique du finan-
cement des services. Les muni-
cipalités ont une très faible auto-
nomie administrative et financière.
rée par aucune de ces deux niveaux
autorités. Les dépenses publiques
sont donc essentiellement le fait des
administrations d’État, selon un fonc-
tionnement qui conduit à favoriser
de développement, les modalités d’urbanisa-
tion, et la répartition des compétences entre
les niveaux institutionnels, des compromis
sont trouvés pour définir des priorités, financer
Généralement, elles ne sont pas en la dépense dans de nouvelles infras- ces services et leur extension. Ces compromis
mesure notamment de financer des tructures plutôt que l’amélioration conduisent à un partage implicite ou explicite
infrastructures par des emprunts de la gestion et de la maintenance de du coût économique de long terme de chaque
extérieurs, ni de décider des tarifs des l’existant. Par conséquent, la qualité service : partage entre les usagers actuels (les
services27. Les investissements sont du service est en effet désastreuse
réalisés par des organismes relevant (distribution intermittente, infiltra-
usagers futurs dans le cas d’un report de coûts
des États Fédérés (soit des établisse- tion d’eau polluée). Tous les habi- sur le long terme) et la collectivité à différentes
ments parapublic soit des départe- tants, les riches comme les pauvres, échelles dans le cas où la totalité des coûts ne
ments de l’État) et la gestion est elle sont contraints d’adopter diverses peut être couverte par les usagers. Cette répar-
du ressort d’une autorité municipale. stratégies d’adaptation ayant recours tition est probablement très variable selon
Cet arrangement est très courant pour au secteur privé, qui sont en général les cas. Différentes solutions innovantes sont
l’eau et l’assainissement à l’ exception plus coûteuses que ce que pourrait, explorées en termes de tarification, de subven-
de quelques grandes villes. Les villes en théorie, offrir un service public
d’Inde ne pouvant lever de taxes, efficace. Les services dont la respon-
tions croisées, de mutualisation des coûts de
elles disposent d’un budget très fai- sabilité échoue exclusivement aux gestion des services, de modalités de contri-
ble rapporté au nombre d’habitants, municipalités (collecte et traitement butions par la solidarité nationale, pour trou-
il s’en suit cependant que la mainte- des déchets par exemple) se trouvent ver un équilibre dans le partage des coûts. Si
nance des infrastructures n’est assu- dans la même situation. cet équilibre est propre à chaque situation, la
Iddri Analyses. 04/2007. 13L’accès aux services essentiels dans les pays en développement au cœur des politiques urbaines
répartition des coûts sous-jacents, le processus, des besoins dans un contexte d’urbanisation
et les éléments de contexte qui ont conduit à cet rapide mais certaines villes (comme les gran-
équilibre, voire les conditions de réussite ou les des villes indiennes) y ont encore recours. Les
raisons des échecs, doivent être analysés avec politiques d’intégration des quartiers informels
précision, pour que des leçons puissent être dans la ville, d’équipements progressifs, tel que
tirées de ces expériences. Cette grille d’ana- l’INDH (Initiative nationale pour le développe-
lyse est nécessaire pour répondre aux défis ment humain) en affiche la volonté au Maroc,
ambitieux lancés par les Objectifs du Millé- semblent aujourd’hui avoir la faveur des pou-
naire pour le développement, pour éclairer le voirs publics. Une analyse comparée des poli-
débat sur le financement des services et faire tiques actuellement mises en œuvre dans le
en sorte que les financements internationaux traitement des quartiers informels des villes
soient des leviers efficaces dans l’extension de en développement fournirait des renseigne-
ces services. ments précieux sur l’évolution à attendre dans
Au-delà des questions de financement, les ce domaine tant d’un point de vue quantitatif
clés de l’extension des services urbains se que qualitatif, les déterminants des choix opé-
situent dans la continuité des politiques socia- rés, les comportements des acteurs favorables
les, de logement et d’urbanisme. Les politi- ou défavorables à l’intégration de ces quartiers
ques de l’habitat consistant en des mesures dans la ville et leur articulation possible avec
d’éradication de l’habitat informel, par reloge- des politiques d’extension des services de base.
ment dans des appartements neufs ou le plus Là encore, les contextes locaux sont très divers,
souvent par recasement sur des parcelles via- mais des lignes de force peuvent être proba-
bilisées où la construction est à la charge des blement identifiées et être très utiles dans le
ménages, est lourde et coûteuse. Ces pratiques débat sur la mise en oeuvre des Objectifs du
ne sont pas en mesure de répondre à l’ampleur Millénaire pour le développement. n
NOTES
1 Deux cycles de conférences se sont 9 UN-Habitat, United Nations Pro- et électricité par exemple). Le « périmè-
tenus de janvier 2005 à novembre 2006 gramme for Human Settlements, « The tre » de ces subventions fait ainsi réfé-
à Paris. Nous tenons à remercier cha- Challenge of the slums », 2003. rence à l’ensemble des usagers concer-
leureusement ici les intervenants (dont 10 Alain Durand-Lasserve, « La ques- nés.
les présentations ou articles sont dis- tion foncière dans les villes du Tiers- 19 Claude de Miras et Julien Le Tellier,
ponibles sur www.iddri.org) ainsi que Monde », Tome XXXVIII n°7/2004 Gouvernance urbaine et accès à l’eau
l’ensemble des participants. de la revue Economies et sociétés, p potable au Maroc, L’Harmattan, mars
2 Human development report 2006, 1183-1211. 2006.
« Beyond scarcity: Power, poverty and 11 A. Durand-Lasserve, J.-F. Tribillon, « La 20 Pierre-Noël Giraud et al., « Le finan-
the global water crisis », Overview page loi ou la ville ?» in Urbanisme, n°318, cement des services essentiels dans
2, PNUD, 2006. 2001, p 72-77. les villes pauvres », Revue d’économie
3 Human development report 2006, 12 financière, automne 2006, Paris.
A. Durand-Lasserve, « La question fon-
« Beyond scarcity: Power, poverty and cière dans les villes du Tiers-Monde », 21 Henri Coing, « Services publics à
the global water crisis », Overview, ibid, Tome XXXVIII n°7/2004 de la revue Bogota, impact des réformes sur la
page 7. Economies et sociétés, p 1183-1211. solidarité territoriale et sociale », sémi-
4 Jean-Marie Cour, Investissements de 13 naire Iddri-Cerna, 3 juin 2005.
V. Dupont, « Residential practices, cre-
peuplement et d’urbanisation, besoins ation and use of urban space: unau- 22 Sylvy Jaglin, « Métropolisation insti-
de financement et implications pour la thorized colonies in Delhi », In Urban- tutionnelle et services urbains au Cap
coopération internationale, 2005. ization and Governance in India, edited (Afrique du Sud) : l’équité en ques-
5 Joël Ruet, « Infrastructures urbaines by E. Hust and M. Mann, Manohar tion », Annales de la Recherche Urbaine,
dans les pays émergents : l’ère des Publishers, 2005. n°99, 2005.
14 A. Durand-Lasserve, « La question fon-
sous-systèmes ? », document de travail, 23 Henri Coing, ibid.
2005. cière dans les villes du Tiers-Monde »,
24 Le programme Ecoloc a été initié par
6 Pour l’eau et l’assainissement, cf. « An Tome XXXVIII n°7/2004 de la revue
Economies et sociétés, p 1183-1211. le Partenariat pour le développement
alternate approach to the water supply municipal (Afrique de l’Ouest et
15 Bernard Barraqué, « Eau (et gaz) à tous
and sanitation infrastructure in urban du Centre) afin de contribuer à une
India », Joël Ruet & Marie-Hélène les étages : comment les Européens
meilleure connaissance du fonction-
Zérah, introduction à un numéro spé- l’ont eue, et comment le Tiers-Monde
nement des économies locales dans le
cial en cours de soumission. pourrait l’avoir. », Séminaire Iddri-
cadre de la décentralisation.
7 Cerna, 14 janvier 2005.
Pierre-Noël Giraud et al., « Le finan- 25 Jean-Marie Cour, ibid.
16 Jean-Marie Cour, Investissements de
cement des services essentiels dans
26 Pierre-Noël Giraud et al., ibid.
les villes pauvres », Revue d’économie peuplement et d’urbanisation, besoins
financière, automne 2006, Paris. de financement et implications pour la 27 Joël Ruet, « Infrastructures urbaines
8
coopération internationale, 2005. dans les pays émergents : l’ère des
Sylvy Jaglin, « Modes de gestion, modes
17 Jean-Marie Cour, ibid. sous-systèmes ? », document de travail,
de régulation : quel contrat social pour
étendre l’accès aux services essentiels ? », 18 Les subventions croisées signifient que 2005.
session du séminaire « Accès aux servi- 28 Sylvy Jaglin, « Services publics aux
certains consommateurs payent pour
ces essentiels dans les pays en dévelop- d’autres, soit à l’intérieur du même ser- enchères », Vivre autrement, n° 8,
pement », Iddri-Cerna, 3 juin 2005. vice, soit entre services différents (eau samedi 8 juin 1996.
14 Iddri Analyses. 04/2007.Vous pouvez aussi lire
