Projet de loi relatif à l'allocation familiale au Luxembourg - TASK FORCE FRONTALIERS DE LA GRANDE REGION 3.0 - Analyse d'impact juridique 27.09.2021

TASK FORCE FRONTALIERS DE LA GRANDE REGION 3.0

Projet de loi relatif
à l’allocation familiale
au Luxembourg

             Analyse d’impact juridique
                    27.09.2021

Task Force Frontaliers 3.0 de la Grande Région

      I.       Introduction
Pour les familles de travailleurs frontaliers, des droits à prestations familiales sont
susceptibles de naître tant dans le pays de résidence que dans le pays d’emploi.
Afin d’éviter un cumul ou un défaut de droit, le règlement (CE) n°883/2004 prévoit
des mécanismes de coordination en vue de l’attribution de prestations familiales.
Les noyaux familiaux sont de plus en plus complexes et la composante
transfrontalière rajoute une difficulté supplémentaire pour appréhender les
personnes à identifier comme membre de famille. La coordination des prestations
familiales fait régulièrement l’objet de nombreuses interrogations devant la Cour de
justice de l’union européenne (CJUE).

C’est ainsi que le 2 avril 2020 la CJUE1 a eu à se prononcer sur la conformité du droit
luxembourgeois en ce qui concerne l’octroi de l’allocation familiale pour les enfants
du conjoint ou du partenaire enregistré du travailleur frontalier. Par suite d’une
réforme de la législation luxembourgeoise de 2016, la notion de membre de famille
a été définie de manière plus restreinte. Cette réforme a eu pour effet de priver du
bénéfice de l’allocation familiale les enfants vivant dans le ménage du travailleur
frontalier n’ayant pas de lien de filiation avec ce dernier alors que tous les enfants
résidant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ouvrent droit à une telle
allocation.

Un travailleur frontalier qui percevait l’allocation familiale pour l’enfant de son
conjoint avant la réforme a contesté la décision de refus d’octroi de la Caisse pour
l’avenir des enfants (CAE).

La CJUE a jugé que le droit de l’Union s’oppose aux dispositions d’un Etat membre
selon lesquelles un travailleur frontalier ne peut percevoir une allocation familiale
que pour ses propres enfants, à l’exclusion de ceux de son conjoint avec lesquels il
n’a pas de lien de filiation, mais dont il pourvoit à l’entretien alors que tous enfants
résidant dans ledit Etat-membre ont le droit de percevoir cette allocation.

1   Arrêt de la CJUE du 2 avril 2020, C-802/18.

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Afin de se conformer au droit de l’Union, la Ministre de la Famille et de l’Intégration
par suite d’une délibération du Gouvernement en Conseil a, le 1er juin 2021, déposé
un projet de loi2. Ce projet a principalement pour ambition3 l’adaptation des articles
269 et 270 du code de la sécurité sociale, articles régissant les conditions d’octroi
de l’allocation familiale.

Avant d’analyser les propositions de modifications concernant l’allocation familiale
contenues dans le projet de loi (III), la Task Force Frontaliers 3.0 de la Grande Région
présente brièvement dans une première partie la législation actuellement en
vigueur, les motifs invoqués par la CJUE dans sa décision et les propositions
concrètes de modification de la législation luxembourgeoise (II).

      II.     Législation relative à l’allocation familiale au Grand-Duché de
              Luxembourg

En 2016, une réforme de fond de l’allocation familiale a eu lieu au Grand-Duché de
Luxembourg. Celle-ci avait notamment pour objectif de rendre plus juste l’octroi de
ces prestations pour les enfants de travailleurs frontaliers mais aussi de rendre les
nouvelles situations familiales (famille recomposée, famille monoparentale, etc.)
plus appréhendables pour les services concernés.4 C’est ainsi que, depuis la loi du
23 juillet 2016, les dispositions des articles 269 et 270 du Code de la sécurité social
(CSS) ont trouvé à s’appliquer.

              1) Présentation de la législation en vigueur

      Art. 269 du Code de la sécurité sociale
      (1) Il est introduit une allocation pour l’avenir des enfants, ci-après « allocation familiale ».
      Ouvre droit à l’allocation familiale :

2 Projet de loi n°7828, chambre des députés du 27.07.2021.
3 Le projet de loi a également pour objectif de mettre le droit du congé parental en conformité au droit
européen suite à un arrêt de la CJUE du 25 février 2021 (C-129/20).
4 Voir projet de loi n°7828 du 27 juillet 2021, p. 5 « … les auteurs du projet de loi préconisent une solution

gérable et équitable… ».

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     a) chaque enfant, qui réside effectivement et de manière continue au Luxembourg et y ayant son domicile légal
     ;
     b) les membres de famille tels que définis à l’article 270 de toute personne soumise à la législation
     luxembourgeoise et relevant du champ d’application des règlements européens ou d’un autre instrument bi- ou
     multilatéral conclu par le Luxembourg en matière de sécurité sociale et prévoyant le paiement des allocations
     familiales suivant la législation du pays d’emploi. Les membres de la famille doivent résider dans un pays visé par
     les règlements ou instruments en question.
     (…)

     Art. 270 du Code de la sécurité sociale
     Pour l’application de l’article 269, paragraphe 1er, point b), sont considérés comme membres de famille d’une
     personne et donnent droit à l’allocation familiale, les enfants nés dans le mariage, les enfants nés hors mariage et
     les enfants adoptifs de cette personne.

Cette réforme a introduit un droit personnel pour les enfants qui ont leur résidence
effective au Grand-Duché du Luxembourg à percevoir des allocations familiales
(art. 269, (1), a)) mais aussi un droit dérivé pour les membres de famille des
personnes soumises à la législation luxembourgeoise de sécurité sociale en vertu
notamment de l’application des règlements européens (art. 269, (1) b)), ce qui
appréhende la situation des travailleurs frontaliers exerçant une activité au
Luxembourg.

Il faut alors se référer à l’article 270 du CSS pour connaitre la définition de membre
de famille. Selon cet article sont considérés comme membre de famille les enfants
biologiques et adoptifs de la personne soumise à la législation luxembourgeoise.
Cette réforme a eu pour effet d’exclure du bénéfice de l’allocation familiale les
enfants exclusifs du conjoint ou du partenaire légalement enregistré de la personne
soumise à la législation de sécurité sociale luxembourgeoise, alors qu’auparavant
celle-ci pouvait prétendre à l’allocation pour ces derniers.

En pratique, cette réforme a eu pour effet que tous les enfants résidant au
Luxembourg (incluant les enfants du conjoint du travailleur) perçoivent une
allocation familiale alors que pour les travailleurs frontaliers résidant dans un autre
Etat membre (Allemagne, Belgique, France) seuls les enfants biologiques ou
adoptifs du travailleur ouvrent droit à cette allocation.

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Un travailleur frontalier lésé par cette réforme, à la suite de laquelle un des enfants
de son conjoint pour lequel il percevait des allocations auparavant s’est vu exclu
du cercle des bénéficiaires, a contesté la décision de la Caisse pour l’avenir des
enfants (CAE). Le Conseil arbitral de la sécurité sociale saisi de ce recours l’a jugé
recevable. La CAE a alors interjeté appel auprès du Conseil supérieur de la sécurité
sociale qui a décidé de surseoir à statuer et à poser des questions préjudicielles à la
CJUE.

               2) Dispositions jugées contraires au droit de l’Union : arrêt de la CJUE du 2
                   avril 2020

Trois questions ont été posées à la CJUE (ci-après : la Cour) par le Conseil arbitral. La
Cour a traité de manière commune la seconde et troisième question :

      1- Une allocation familiale liée à l’exercice par un travailleur frontalier d’une
           activité salariée peut-elle constituer un avantage social au sens de l’art. 45
           du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et de l’art. 7 §
           2 du règlement n°492/2011 ?

      2- et 3- : Le droit de l’Union s’oppose-t-il aux dispositions d’un Etat membre selon
           lesquelles les travailleurs frontaliers ne peuvent recevoir une allocation
           familiale liée à l’exercice d’une activité salariée dans cet Etat que pour leurs
           propres enfants (légitimes, naturels ou adoptés) à l’exclusion de ceux de leur
           conjoint avec lesquels ils n’ont pas de lien de filiation alors que ce droit existe
           pour tous les enfants résidant dans ledit Etat membre ?

La Cour répond à la première question par l’affirmative. Une allocation familiale liée
à l’exercice par le travailleur frontalier, d’une activité salariée dans un Etat membre,
constitue un avantage social au sens des articles précités5.

5   Voir considérant n°32 de l’arrêt de la CJUE du 2 avril 2020, C-802/18.

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Pour la seconde et troisième interrogation, la Cour rappelle dans son raisonnement
que les membres de famille d’un travailleur migrant sont des bénéficiaires indirects
de l’égalité de traitement et que la notion de membre de famille comprend le
conjoint ou le partenaire avec lequel il a contracté un partenariat enregistré, les
descendants directs qui sont âgés de moins de 21 ans ou qui sont à charge et les
descendants directs du conjoint ou du partenaire.6

La Cour n’exclut pas une application combinée du règlement européen portant
sur la coordination des systèmes de sécurité sociale7 et du règlement européen
relatif à la libre circulation des travailleurs8.

Or le principe d’égalité de traitement prohibe non seulement les discriminations
fondées sur la nationalité, mais encore toute forme indirecte de discrimination qui
par application d’autres critères de distinction aboutissent de fait au même résultat.
9

La Cour considère que la distinction fondée en l’espèce sur le critère de résidence
constitue une discrimination indirecte fondée sur la nationalité qui n’est pas
objectivement justifiée. Le législateur luxembourgeois a retenu une interprétation
large du cercle de bénéficiaires sans exigence d’un ménage commun ou de
preuve d’une charge principale de l’enfant. Selon la Cour, cet objectif pourrait être
atteint par des mesures affectant indistinctement les travailleurs résidents et les
travailleurs frontaliers.

6 Voir le considérant n°51 de l’arrêt de la CJUE du 2 avril 2020, C-802/18 et l‘arrêt Depesme de la CJUE du 15
décembre 2016 C-401/15 à C-403/15.
7 Règlement (CE) n°883/2004 du Parlement et du Conseil du 29 avril 2004, portant sur la coordination des

systèmes de sécurité sociale.
8 Règlement (UE) n°492/2011 du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2011 relatif à la libre circulation

des travailleurs à l’intérieur de l’Union.
9 Voir considérant n°54 de l‘arrêt de la CJUE du 2 avril 2020, C-802/18.

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C’est pourquoi la Cour conclut que « le droit de l’Union s’oppose aux dispositions
d’un Etat membre en vertu desquelles les travailleurs frontaliers ne peuvent
percevoir une allocation familiale liée à l’exercice d’une activité salarié dans cet
Etat membre que pour leurs propres enfants, à l’exclusion de ceux de leur conjoint
avec lesquels ils n’ont pas de lien de filiation, mais dont ils pourvoient à l’entretien,
alors que tous les enfants résidant dans ledit Etat membre ont le droit de percevoir
cette allocation ».

À la suite de cette décision, le Luxembourg est amené à modifier sa législation en
vigueur en matière d’allocation familiale.

              3) Proposition de modification de l’allocation familiale d’après le projet de
                   loi n°7828

Le projet de loi n° 7828 contient entre autres les propositions de modification
suivantes dans le Code de sécurité sociale :

À l’article 269, les paragraphes 1er à 3 sont remplacés comme suit et la numérotation des paragraphes subséquents
est adaptée en conséquence :
« (1) Ouvre droit à l’allocation familiale pour son enfant, le parent qui est affilié obligatoirement à la sécurité sociale
luxembourgeoise sur base d’une activité professionnelle ou sur base d’une pension ou d’un autre revenu sur lequel une
retenue de cotisation au titre de la législation luxembourgeoise sur l’assurance maladie est prévue.
Sans préjudice des dispositions de l’alinéa 1er, ouvre également droit à l’allocation familiale pour son enfant, le parent
qui est affilié obligatoirement à la sécurité sociale luxembourgeoise à titre d’indépendant et qui n’est pas dispensé
d’une retenue de cotisation au titre de la législation luxembourgeoise sur l’assurance maladie.
(2) Par dérogation au paragraphe 1er du présent article, peuvent également être admis au bénéfice de l’allocation
familiale, les orphelins et les mineurs non accompagnés tels que définis par la loi modifiée du 18 décembre 2015 relative
à l’accueil des demandeurs de protection internationale et de protection temporaire. » ;
2° L’article 270 est remplacé comme suit :
« Art. 270. Pour l’application de l’article 269, paragraphe 1er, sont considérés comme enfants,
les enfants nés dans le mariage, les enfants nés hors mariage et les enfants adoptifs. » ;
3° L’article 271 est modifié comme suit :
a) Au paragraphe 1er, sont apportées les modifications suivantes :
i) La phrase liminaire est remplacée par le texte suivant :
« L’allocation familiale est due à partir du mois de naissance jusqu’à l’âge de dix-huit ans accomplis de l’enfant, si les
conditions de l’article 269 sont remplies. » ;
ii) Les points a) et b) sont supprimés et la numérotation des points subséquents est adaptée en conséquence ;
b) Le paragraphe 2 est remplacé par le texte suivant :
« (2) Le droit à l’allocation familiale est maintenu jusqu’à l’âge de vingt-cinq ans en faveur de l’enfant qui:

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a) poursuit effectivement, sur place dans un établissement d’enseignement, à titre principal d’au moins vingt-quatre
heures par semaine des études secondaires classiques, secondaires générales ou y assimilées ;
b) poursuit effectivement, sur place et à titre principal des études ou une formation adaptée à ses capacités dans un
institut spécialisé, service ou centre d’éducation différenciée ;
c) poursuit un apprentissage suivant les dispositions de l’article L. 111-1 et suivants du Code du travail et dont
l’indemnité est inférieure au salaire social minimum. »

L’article 280 est modifié comme suit :
a) Le paragraphe 4 est remplacé par la disposition suivante :
« (4) L’allocation postnatale n’est versée qu’à condition que le parent tombe, de façon continue depuis la naissance
jusqu’au deuxième anniversaire de l’enfant, sous la législation luxembourgeoise en matière de sécurité sociale. » ;……

    III.      Analyse et remarques de la Task Force Frontaliers 3.0
              concernant les propositions de modification de l’allocation
              familiale

Un changement radical de philosophie est opéré dans ce projet de loi puisque
l’article 269 du CSS dans sa nouvelle écriture ne contient plus de droit personnel de
l’enfant lié à la résidence et remplace celui-ci par un droit dérivé d’un parent. Selon
ce nouvel article, un droit à percevoir les allocations familiales est ouvert aux enfants
dont l’un des parents est affilié obligatoirement au système luxembourgeois de la
sécurité sociale. Ce critère unique d’octroi veut solutionner l’inégalité de traitement
et donc mettre fin à la discrimination constatée par la CJUE. En effet, la même
condition d’octroi est alors appliquée aux résidents et aux non-résidents.

Il convient néanmoins de se demander si, lorsque la CJUE constate une telle
discrimination, la finalité recherchée est que l’Etat membre concerné réagisse en
restreignant le cercle des bénéficiaires (exclusion de certains enfants résidents) ou
au contraire d’encourager à ce que le groupe exclu initialement du bénéfice de
l’allocation puisse également la percevoir.

De plus, dans son arrêt, la Cour insiste sur la notion de membre de la famille et
rappelle que selon la jurisprudence de l’Union non seulement les enfants ayant un
lien de filiation avec le travailleur frontalier peuvent bénéficier indirectement des
avantages sociaux mais aussi l’enfant du conjoint ou du partenaire enregistré

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lorsqu’il pourvoit à l’entretien de l’enfant.10 Le projet de loi contourne la discussion
de la définition de la notion de membre de la famille en la faisant tout bonnement
disparaitre.

Or la notion de membre de la famille est importante puisque c’est celle utilisée dans
l’article 67 du règlement n°883/2004 CE pour définir les personnes pour lesquelles le
travailleur peut prétendre aux prestations familiales comme si celles-ci résidaient
dans l’autre Etat. La référence à l’enfant plutôt qu’au membre de la famille ne
constitue-t-elle pas un détournement de la question de fond ?

Au vu de l’évolution des sociétés et des cellules familiales et de l’application des
différents textes européens, il serait opportun d’unifier la définition de membre de
la famille. Le règlement (CE) n°883/2004 portant sur la coordination des systèmes de
sécurité sociale devant faire l’objet de modification11, cette réflexion pourrait
également être discutée à cette occasion.

En ce qui concerne les projets de modifications apportés à l’article 271 du CSS,
ceux-ci soulèvent également quelques interrogations. Quel sera le moment ou la
période de référence pris en compte pour apprécier l’affiliation obligatoire d’une
personne ? Une partie prépondérante d’affiliation sera-t-elle prise en considération
ou un seul jour d’affiliation obligatoire sera-t-il suffisant ? La disparition de ces
précisions qui existent pourtant dans l’article 271 du CSS sous sa forme actuelle est
troublante. Qu’en est-il des personnes ayant des contrats intérimaires successifs mais
connaissant des interruptions entre ceux-ci ? De même pour les personnes ayant
des contrats à durée déterminée de courte durée, ces derniers donneront-ils le droit
à percevoir l’allocation familiale ?

10 Voir considérant n°51 de l‘arrêt de la CJUE du 2 avril 2020, C-802/18.
11 Depuis plusieurs années des propositions de révision du règlement (CE) n° 833/2004 sont envisagées et le
domaine des prestations familiales doit en faire partie (Voir : proposition de règlement du Parlement et du
conseil modifiant le règlement (CE) n°883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale et
le règlement (CE) n°987/2009 fixant les modalités d’application du règlement (CE) n°883/2004, COM (2016)
815 final. Même si ce projet de révision n’a pu aboutir des discussions en vue de sa révision sont encore
d’actualité.

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Le nouveau point (2) de l’article 271 prévoit la prolongation du versement de
l’allocation jusqu’à l’âge de 25 ans si l’enfant poursuit effectivement un
enseignement ou des études sur place. Que signifie la mention « sur place » ? Les
enfants de travailleurs frontaliers suivant éventuellement des études ou un
enseignement dans le pays de résidence sont-ils exclus du bénéfice de
l’allocation ? Si tel devait être le cas, il serait fort probable que la CJUE déclare une
telle disposition contraire au droit de l’Union.

Autre point, le projet de modification de l’article 280 (4) du CSS conditionne le
versement de l’allocation postnatale                           à l’affiliation continue   au système
luxembourgeois depuis la naissance jusqu’au 2ème anniversaire de l’enfant. Cette
exigence si elle n’est pas pondérée risque de pénaliser de facto les travailleurs
frontaliers ayant des contrats successifs entrecoupés de période même courte de
chômage. En effet selon le règlement (CE) n°883/2004, les travailleurs frontaliers en
situation de chômage complet sont soumis à la législation de l’Etat membre de
résidence, et ce même pour une courte période. Les mêmes situations pour les
résidents seront sans conséquence sur l’obtention de l’allocation puisqu’ils restent
affiliés à leur Etat de résidence quelle que soit leur situation professionnelle.

Des précisions concernant ces points semblent nécessaires afin d’éviter tout
questionnement ultérieur.

    IV.       Conclusion

À la vue de l’ensemble de ces éléments la Task Force Frontaliers 3.0 (TFF 3.0) de la
Grande Région encourage un retravail du projet de loi n°7828.

En l’état actuel le projet de loi contient des zones d’ombres qui pourraient, si elles
ne sont pas éclaircies, conduire à de nouvelles inégalités de traitement des
travailleurs frontaliers concernant l’octroi de l’allocation familiale.

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La TFF 3.0 propose également d’intégrer la question de la définition de la notion de
membre de la famille lors de prochaines discussions concernant une révision des
règlements portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale.

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Frontaliers de la Grande Région

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                                                  27.09.2021

                                               Auteures:
                                  Céline Laforsch & Alfonsine Camiolo

                                         Arbeitskammer des Saarlandes
                                            Fritz-Dobisch-Straße 6-8
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