Session de printemps 2022
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Session de printemps
№ 1/2022, Envoi ultérieur, 25 février 2022
2022
3Lettre de session de l’ASA
Session de printemps 2022
Les deux conseils
Date N° Objet parlementaire Recommandation Page
01.03. CN 20.078 Loi sur la surveillance des assurances. Divergences. Adoption selon 3
03.03. CE les explications
Conseil des États
Programme chronologique
Date N° Objet parlementaire Recommandation Page
02.03. 18.037 Pour combler les lacunes de l'assurance-accidents. Classement de 9
Rapport du Conseil fédéral sur le classement de la la motion
motion 11.3811 (Darbellay)
03.03 18.3718 Mo. Conseil national (CER-N) Calcul de la réduction Adoption 10
pour participation
15.03 21.077 Loi fédérale sur l’imposition des rentes viagères et des Adoption 11
formes de prévoyance similaires
21.3928 Mo. Conseil national (Pfister Gerhard). Soumettre la Adoption 12
Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents
à la surveillance du Contrôle fédéral des finances
16.03 21.3598 Mo. Conseil national (CER-N) Modification de la loi Rejet 14
fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des
personnes à l'étranger
17.03. 20.4078 Mo. Conseil national (Silberschmidt). Déficit net nul en Adoption -
2050. Fixer également pour l'AVS un objectif de
développement durable
Conseil national
Programme chronologique
Date N° Objet parlementaire Recommandation Page
28.02 19.080 LAVS. Modification (modernisation de la surveillance) Adoption selon 17
les explications
07.03 21.043 Loi fédérale sur la réglementation de l’activité des Adoption selon 19
intermédiaires d’assurance les explications
08.03 20.3531 Mo. Conseil des États (Caroni) / (Rieder) Adoption -
20.3532 Pour une concurrence plus équitable avec les
entreprises publiques
17.03. 22.3009 Mo. CIP-CN. Compléter la loi sur les épidémies : Sera livrée -
indemnisation en cas de mesures ultérieurement
2
LETTRE DE SESSION ASA – PRINTEMPS 2022Conseil national – Mardi 1er mars 2022 / Conseil des États – Jeudi 3 mars 2022
20.078 Loi sur la surveillance des assurances. Divergences
La Commission de l’éconmie et des redevances a traité des divergences lors de sa séance des
21 et 22 février 2022. La procedure d’élimination des divergences aura lieu le 1er mars par le
Conseil national et le 3 mars par le Conseil des États. Cet objet doit être clos pendant cette
session.
Recommandation de l'Association Suisse d'Assurances ASA
L’ASA soutient largement la révision de la loi sur la surveillance des assurances (LSA)
telle qu’elle ressort du projet de message (P-LSA) du 21 octobre 2020 ainsi que des
décisions prises jusqu’ici par le Conseil natio-nal et le Conseil des États. Nous vous
recommandons de suivre les décisions suivantes lors de la procédure d’élimination des
divergences :
− Art. 2b (Risques systémiques) : se conformer à l’avis de la CER-N (Conseil des
États)
− Art. 9c (Normes internationales complémentaires en matière de capital
assuré) : se conformer à l’avis de la CER-N (Conseil national)
− Art. 22a al. 2 (Plans de stabilisation) : se conformer à l’avis de la majorité de la
CER-N (selon Conseil national)
− Art. 30a (Définition du preneur d’assurance) : se conformer à l’avis de la
majorité de la CER-N (Conseil des États)
− Art. 30f (Sociétés d’assurance à but spécial) : se conformer à l’avis de la de la
CER-N (Conseil des États)
− Art. 51a, 52d et 54ater (Droit à l’assainissement) : se conformer à l’avis de la
majorité de la CER-N (correction nécessaire à l’art. 51a al. 3)
− Chapitre 7a (Organe de médiation) : se conformer à l’avis de la majorité de la
CER-N (Conseil national)
Analyse
L’ASA soutient largement la révision de la loi sur la surveillance des assurances (LSA) telle
qu’elle ressort du projet de message (P-LSA) ainsi que des décisions prises jusqu’ici par le
3Conseil national et le Conseil des États. Le projet pose des jalons importants pour la
compétitivité, la force d'innovation et la viabilité de la place financière suisse : avec la nouvelle
LSA, la surveillance des assurances répond aux exigences d’un régime de surveillance moderne
par ses allègements ciblés en faveur des réassurances et des preneurs d’assurance
professionnels ; il introduit un droit à l’assainissement et étend la protection de la clientèle en
s’appuyant sur la LSFin. Finalement, il inscrit dans la loi la prime pour la garantie de la conversion
en rentes.
Recommandations dans le détail
Pour l’élimination des divergences, nous vous recommandons d’approuver certaines des
adaptations réalisées par le Conseil des États qui découlent en partie des travaux déjà en cours
au niveau des dispositions d’exécution (Ordonnance sur la surveillance OS). Veuillez trouver ci-
après nos recommandations dans le détail.
(1) Art. 2b : Risques systémiques
Recommandation de l'ASA : se conformer à l’avis de la CER-N (Conseil des États)
Cette modification du Conseil des États, soutenue par la CER-N, consiste en un mandat clair
confié à la Finma concernant la collecte et l’évaluation de données sur les risques transversaux.
Dans le cadre de l’élaboration des dispositions d’exécution (OS) déjà entamée par l’administration
fédérale, il est ressorti que le besoin de réglementation nécessaire pour la mise en œuvre des
normes internationales (normes de l’International Association of Insurance Supervisors IAIS
relatives à la surveillance des risques systémiques) se limite à un seul point : la Finma doit avoir
la possibilité de collecter et d’analyser des données sur les risques transversaux. Le Conseil des
États a traduit ce besoin en procédant à une reformulation de l’art. 2b. Cela garantit que l’Autorité
de surveillance collecte les données sur les risques nécessaires à l’analyse de la stabilité
financière conformément aux normes internationales et que la Suisse est en mesure de satisfaire
aux normes internationales déjà existantes dans ce domaine.
(2) Art. 9c : Normes internationales complémentaires en matière de capital assuré
Recommandation de l'ASA : se conformer à l’avis de la CER-N (Conseil national)
La disposition réglementaire de l’art. 9c crée la base légale pour une éventuelle introduction du
standard international relatif aux capitaux pour les entreprises d’assurances (Insurance Capital
Standards, ICS) et est donc importante pour la viabilité et la compétitivité de la place financière
Suisse sur la scène internationale. Concrètement, il s’agit d’une norme qui doit s’appliquer aux
entreprises actives à l’international. Or, beaucoup d’incertitudes persistent encore concernant
4l’articulation de cette norme (ICS) ainsi que son éventuelle équivalence avec le SST. En
conséquence, il est important pour les compagnies d’assurances concernées en Suisse que la
formulation de cette disposition légale soit la plus souple possible, comme celle proposée par le
Conseil national qui maximise la marge de manœuvre future et ne la restreint pas. Il s’agit d’éviter
que plusieurs normes soient applicables à une seule et même entité en Suisse en stipulant qu’un
autre système d’exigences en matière de capital (comme l’ICS) peut être introduit pour les
groupes actifs à l’international (mais pas à des parties seulement de ces groupes) à la place de
l’actuel système d’exigences en matière de capital. La formulation du Conseil national permet
d’assurer que l’on préserve toutes les options possibles pour le secteur suisse de l’assurance et
de la réassurance sur cette question épineuse relative au futur régime déterminant en matière de
solvabilité et que l’on évite les doublons inefficaces.
(3) Art. 22a al. 2 : Plans de stabilisation
Recommandation de l'ASA : se conformer à l’avis de la majorité de la CER-N (selon Conseil
national)
L’obligation d’établir des plans de stabilisation (art. 22a) est formulée de manière très ouverte.
C’est la raison pour laquelle, le Conseil national a opté pour l’adaptation de l’art. 22a al. 2 afin de
générer une sécurité juridique plus importante pour les entreprises concernées. Par cette
précision, le Conseil fédéral devait définir à la fois les critères selon lesquels une compagnie
d’assurances est réputée « importante économiquement » ainsi que ceux en fonction desquels la
Finma décide si elle peut exiger un plan de stabilisation d'une compagnie d’assurances
(importante économiquement). Les plans de stabilisation entraînent notoirement un surcroît de
travail administratif et des frais non négligeables pour les entreprises concernées. La version du
Conseil national clarifie le champ d’application et génère de la sécurité juridique.
(4) Art. 30a : Définition du preneur d’assurance professionnel
Recommandation de l'ASA : se conformer à l’avis de la majorité de la CER-N (selon Conseil
des États)
Dans l’intérêt de l’uniformité de l’ordre juridique, il importe de trouver une définition du preneur
d’assurance professionnel / de la preneuse d’assurance professionnelle qui soit congruente dans
la LCA et la LSA, comme l’a décidé le Conseil des États et la majorité de la CER-N. Le renvoi à la
LCA doit ainsi également comprendre la lettre g de l’article 98a alinéa 2 LCA, en vertu de laquelle
les grandes entreprises qui dépassent certains montants dans leur total du bilan, leur chiffre
d’affaires net et leurs fonds propres sont considérées comme des acteurs professionnels. Les
seuils qui y sont définis constituent des critères clairs et faciles à appliquer. Dans l’optique des
5allégements de la surveillance à l’encontre des entreprises d’assurances qui couvrent des
preneurs d’assurance professionnels, l’existence d'une définition congruente est essentielle.
(5) Art. 30f : Sociétés d’assurance à but spécial
Recommandation de l'ASA : se conformer à l’avis de la de la CER-N (selon Conseil des États)
Le Conseil des États propose cette modification afin d’éviter une réglementation inadaptée des
sociétés d’assurance à but spécial. Dans le cadre des travaux portant sur l’ordonnance
d’exécution OS, il a en effet été constaté que la teneur de l’ajout effectué par le Conseil national
(section 5b) n'était pas optimale. La modification apportée par le Conseil des États entend régir
de manière explicite les relations juridiques entre les sociétés d’assurance à but spécial et leurs
groupes de risques, ceci au niveau des dispositions légales (notamment en ce qui concerne les
modalités en termes de responsabilité). Elle est conforme aux normes internationales applicables
à de telles relations juridiques, ce qui garantit une homogénéité (level playing field) avec les
autres places financières. Avec cette modification, l’introduction d'un régime de faillite séparé
pour les sociétés à but spécial proposée par le Conseil national à l’art. 30f al. 4 et 5 n’a dès lors
plus lieu d’être.
(6) Art. 31b : Négociations collectives avec les fournisseurs de prestations dans le
domaine de l’assurance-maladie complémentaire
Position de l'ASA : la question se pose de la valeur ajoutée de cette nouvelle disposition - qui
pourrait être controversée du point de vue du droit des cartels.
En décembre 2020, la FINMA a prié les entreprises exerçant dans le domaine de l’assurance
maladie complémentaire de mettre en place un système de contrôle plus efficace, mais aussi de
vérifier les conventions passées avec les fournisseurs de prestations et de les améliorer au
besoin. Conjointement avec les assureurs maladie exerçant dans le domaine des assurances
complémentaires d’hospitalisation, l’ASA a élaboré des lignes directrices sectorielles. Cela a
permis de prendre des mesures appropriées, notamment le remplacement de l’ancien modèle des
coûts complets dans le décompte des coûts par des modèles transparents reposant sur les
prestations supplémentaires. En outre, une certaine marge de manœuvre juridique existe déjà à
l’heure actuelle - même si elle n’est pas totalement exploitée dans la pratique - permettant un
regroupement lors de négociations contractuelles, pour autant que cela ne se traduise pas par
l’émergence d’une position dominante sur le marché. La question se pose donc de la valeur
ajoutée de cette nouvelle disposition - qui pourrait être controversée du point de vue du droit des
cartels.
6(7) Art. 51a, 52d et 54ater : Droit à l’assainissement
Recommandation de l'ASA : se conformer à l’avis de la majorité de la CER-N
Les adaptations techniques réalisées par le Conseil des États en matière de droit à
l’assainissement découlent des travaux préparatoires pour l’OS. Ils ont mis en évidence des
incohérences dans la prise en compte de certains instruments de capitaux étrangers dans le droit
à l'assainissement. Il est important d’apporter ces précisions au niveau de la loi afin de garantir
une utilisation cohérente des notions dans la LSA et l’OS et de veiller au fait que les assureurs
directs et les réassureurs suisses ne seront pas désavantagés par rapport à leurs concurrents de
l’UE en matière de refinancement. Ces précisions soutiennent ainsi la compétitivité de la place
financière suisse.
Le secteur de l’assurance soutient les modifications apportées par la majorité de la CER-N.
Dans le cadre de l’adaptation au nouveau droit de la société anonyme des renvois au CO figurant
à l’art. 51a al. 3, il est essentiel du point de vue sectoriel qu’aucune lacune juridique ne ressorte
des dispositions concernant le surendettement
(8) Chapitre 7a : Organe de médiation
Recommandation de l'ASA : se conformer à l’avis de la majorité de la CER-N (selon Conseil
national)
Au regard de l’auto-régulation du secteur de l’assurance qui a fait ses preuves ces 50 dernières
années, l’ASA affirme sa conviction politique que l'État n’a pas besoin d'imposer de nouvelles
dispositions réglementaires au niveau de l’organe de médiation.
7Conseil des États – Mercredi 2 mars 2022
18.037 Pour combler les lacunes de l’assurance-accidents.
Rapport du Conseil fédéral sur le classement de la motion
11.3811 (Darbellay)
Au cours de la session de printemps 2019, le Conseil national a décidé par 93 voix contre 84 et
deux abstentions de ne pas procéder au classement de la motion 11.3811.
Recommandation de l'Association Suisse d'Assurances ASA
L’ASA recommande d’approuver le rapport 18.037 du Conseil fédéral et de classer la
motion Darbellay 11.3811.
Analyse
Dans son rapport 18.037 du 28 mars 2018 relatif au classement de la motion 11.3811 Darbellay «
Pour combler les lacunes de l’assurance-accidents », le Conseil fédéral propose le classement de
la motion après analyse approfondie sous l’angle de la LAA ainsi que d’autres dispositions
afférentes du droit des assurances sociales et au regard des incompatibilités alors constatées.
Concernant la LAA, les lacunes soulignées ne peuvent être comblées que par une assurance qui
constituerait une dérogation légale au principe de l’interdiction d’assurance rétroactive. De plus,
cela induirait d’autres incohérences systémiques. Par exemple, seules pourraient en bénéficier
les personnes qui sont couvertes selon la LAA (donc travaillant au minimum huit heures par
semaine) à la date de la rechute ou de l’apparition des séquelles tardives. Par ailleurs, la question
du financement de l’augmentation consécutive des primes, difficilement estimable, reste ouverte :
les employeurs via l’assurance des accidents professionnels ou les salariés via l’assurance des
accidents non professionnels. Pour éviter toutes inégalités juridiques anticonstitutionnelles,
l’extension de la couverture d’assurance devrait en outre ne pas être seulement limitée aux
rechutes et aux séquelles tardives d'un jeune.
Dans son rapport, le Conseil fédéral présente également de manière détaillée et circonstanciée
les raisons pour lesquelles le but de la motion Darbellay ne peut pas être atteint en modifiant
d’autres dispositions légales correspondantes.
8L’analyse de la situation juridique par l’ASA rejoint celle du Conseil fédéral. En conséquence,
l’association arrive aux mêmes conclusions que celles ressortant du rapport du 28 mars 2018. Du
point de vue de l’ASA, une réglementation ne s'impose pas, puisque les frais médicaux sont de
toute façon couverts par la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal), et le secteur de
l’assurance propose déjà des solutions à l’heure actuelle qui permettent de combler de telles
lacunes, par exemple en souscrivant une assurance-accidents complémentaire ou une assurance
d’indemnités journalières en cas de maladie. Certaines conventions collectives ou contrats-types
de travail obligent les employeurs à souscrire des contrats correspondants. En outre, l’employeur
est systématiquement tenu de continuer de verser son salaire à l’employé pendant une durée
déterminée.
9Conseil des États – Jeudi 3 mars 2022
18.3718 Mo. Conseil national (CER-N). Calcul de la
réduction pour participation
Le Conseil national a adopté cette motion le 13 mars 2019. Lors de sa séance des 13 et 14
janvier 2022, la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des États (CER-E) a
soutenu cette motion par 8 voix contre 4 et 1 abstention.
Recommandation de l'Association Suisse d'Assurances ASA
L’ASA recommande l’adoption de la motion.
Analyse
Les assureurs suisses devraient pouvoir exercer leurs activités de financement via les
compagnies suisses sans être désavantagés en cas de réduction pour participation. Les banques
d’importance systémique ne sont pas les seules à être touchées par les lacunes de l’actuelle
réduction suisse pour participation, les compagnies d’assurances le sont aussi. À l’instar des
banques, les assureurs aussi sont soumis à un régime strict en matière de solvabilité qui implique
une couverture correspondante en capital réglementaire. Les entreprises d'assurances suisses
subissent actuellement une charge fiscale supplémentaire lorsqu'elles exercent des activités de
financement intragroupe, ce qui freine la constitution de capital et va à l'encontre de l'objectif du
régulateur, à savoir le renforcement de l’assise financière. L'adoption de cette motion permettrait
en outre de renforcer le marché suisse des capitaux.
En effet, en vertu de celle-ci, les structures de financement étrangères des entreprises doivent
être soit rapatriées en Suisse, soit dotées d'une substance supplémentaire en raison des
prescriptions internationales touchant à la substance et découlant du projet BEPS, ce qui
impliquerait un transfert des fonctions du siège social vers les sociétés financières étrangères.
Ces dernières génèrent des coûts, sont liées à des incertitudes juridiques et affaiblissent en fin de
compte le marché suisse des capitaux.
10Conseil des États – Mardi 15 mars 2022
21.077 Loi fédérale sur l’imposition des rentes viagères et
des formes de prévoyance similaires
Lors de sa séance des 13 et 14 janvier 2022, la CER-E a délibéré sur le projet comme première
chambre. Elle est entrée en matière sans discussion sur le projet et l’a approuvé par 9 voix
contre 0 et 3 abstentions lors du vote sur l’ensemble.
Recommandation de l'Association Suisse d'Assurances ASA
L’ASA recommande l’adoption du projet.
Analyse
Concernant les paiements issus des rentes viagères, 60 pour cent ont aujourd’hui valeur de
revenus non imposables à titre de remboursement de capital et 40 pour cent sont soumis à l’impôt
sur le revenu au titre de rendement des avoirs. Cette part forfaitaire des rendements est trop
élevée du point de vue économique et génère une imposition particulièrement excessive. En
conséquence, le Tribunal fédéral a remis en cause à maintes reprises la constitutionnalité de
l’imposition actuellement appliquée aux rentes viagères. En outre, la valeur de rachat de la rente
viagère est assujettie à l’impôt anticipé, et les primes uniques finançant les assurances de rente
viagère sont soumises à un droit de timbre de 2,5 pour cent. Les souscriptions d’assurances de
rente viagère marquent désormais le pas du fait de cette imposition multiple et, en particulier, du
niveau trop élevé de la part forfaitaire du rendement de leurs avoirs. Ceci ne saurait être voulu, ni
en termes de politique sociale ni de politique économique, puisque les rentes viagères sont le
seul produit couvrant les conséquences financières de la longévité dans le cadre du pilier 3b. Les
assurances de rente sont donc importantes, surtout pour les contribuables qui ne relèvent pas de
la prévoyance professionnelle, comme les indépendants ou les personnes n’exerçant pas une
activité rémunérée. Le projet du Conseil fédéral garantit durablement une imposition appropriée
du point de vue économique, car il tient compte forfaitairement de la situation du moment en
termes de taux d'intérêt.
Le projet réduit l’imposition excessive appliquée à la part de rendement des prestations de rente
périodiques qui résulte de l’environnement macroéconomique (faiblesse persistante des taux
d'intérêt) et couple durablement l'imposition des revenus aux circonstances effectives. Par
ailleurs, l’élargissement des obligations des assureurs en matière d’attestation à fournir contribue
à l’amélioration de l’efficacité administrative et renforce la garantie de l'impôt.
11Conseil des États – Mardi 15 mars 2022
21.3928 Mo. Conseil national (Pfister Gerhard). Soumettre
la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents à
la surveillance du Contrôle fédéral des finances
Le Conseil fédéral a proposé l’adoption de la motion 21.3928 le 25 août 2021 et s’est déclaré prêt
à demander au Parlement une modification de la loi relative à l’assujettissement de la Suva à la
surveillance financière du CDF. Le Conseil national a adopté la motion le 1 er octobre 2021.
Recommandation de l'Association Suisse d'Assurances ASA
L’ASA recommande l’adoption de la motion 21.3928. La responsabilité économique de la
Suva à l’encontre des personnes assurées et des contribuables implique une surveillance
attentive qui mesure l’ensemble des risques pertinents et garantit l’efficacité économique de
la gestion de cette institution.
Exposé de la situation
En Suisse, environ la moitié des employés sont assurés auprès de la Suva. Celle-ci dispose en
conséquence d'une situation de monopole à leur encontre ainsi qu’à celle des assurés de
l’assurance-chômage et revêt une grande importance pour la Suisse. Une surveillance attentive
de la Suva qui mesure l’ensemble des risques pertinents relève donc clairement de l’intérêt direct
de la population.
À l’heure actuelle, la Suva est soumise à la haute surveillance de l’Office fédéral de la santé
publique. Parallèlement, la surveillance directe est assurée par une commission du Conseil de la
Suva.
Jusqu’ici, la Suva était explicitement exclue d’une surveillance financière exercée par le Contrôle
fédéral des finances (CDF).
Analyse
L’ASA estime que l’exclusion de la Suva du contrôle par le CDF, qui a des origines historiques,
n’est toutefois plus appropriée aujourd’hui. Combinées à sa forte dotation en capital, les
prescriptions en matière de solvabilité, peu développées par rapport à celles des assureurs
privés, permettent à la Suva d'adopter une stratégie de placement de capitaux risquée, laquelle
pourrait mettre cette institution en péril en cas de crise. Au regard de son importance pour
l'économie nationale, la Suva serait probablement sauvée avec l'aide de l'argent des
12contribuables. Afin d'éviter une telle situation et de tenir compte du rôle très important de la Suva
pour la Suisse, il est nécessaire de mettre en place une vaste surveillance fondée sur les risques.
Le rapport du Conseil fédéral sur l'externalisation et la gestion de tâches de la Confédération1
donne déjà une première indication à ce sujet. Selon ce rapport, la Suva n’effre pas - comme
l'Assurance suisse contre les risques à l'exportation (ASRE) - des prestations à caractère
monopolistique, mais des prestations fournies sur le marché. La Suva relève donc de la même
catégorie que la Poste Suisse, dont la surveillance juridique des marchés financiers est assurée
par l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA).
La Banque nationale suisse est le seul autre organe responsable de missions publiques à ne pas
être assujetti à la surveillance du Contrôle fédéral des finances. Cette situation s’explique
essentiellement par la séparation de la politique monétaire et de la politique. Aucun argument
équivalent ne plaide toutefois en faveur de l'exclusion de la Suva.
Les assureurs-accidents et les assureurs-vie privés calculent leur solvabilité à l'aide du test suisse
de solvabilité SST, que la FINMA a élaboré sur le long cours avec l’industrie en tant que modèle
de solvabilité reposant sur des principes et des risques. En dépit de la similitude de leurs affaires
(couverture de prestations à long terme), les modèles de solvabilité de la Suva et ceux des
assureurs privés diffèrent fondamentalement sur des aspects centraux. L'ASA soutient donc les
efforts de la motion 21.3928 afin que tous les acteurs se retrouvent sur un pied d'égalité. La Suva
doit être soumise à la surveillance du Contrôle fédéral des finances, en particulier aux fins de
garantir la rentabilité de la gestion de cette institution ainsi que pour protéger les intérêts des
assurés et ceux de l’ensemble des contribuables.
1Rapport du Conseil fédéral sur l'externalisation et la gestion de tâches de la Confédération (Rapport sur le
gouvernement d’entreprise), FF 2006 8233
13Conseil des États – Mercredii 16 mars 2022
21.3598 Mo. Conseil national (CER-N) Modification de la loi
fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à
l'étranger
Après que l’adoption de la motion « Modification de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles
par des personnes à l'étranger » (21.3598) le 27 septembre 2021 par 108 voix contre 69 et 5
abstentions, la CAJ-E l'a examinée dans le cadre de sa séance du 17 février 2022. A cette
occasion, elle propose à son conseil, par 9 voix contre 3, de rejeter la motion.
Recommandation de l'Association Suisse d'Assurances ASA
L’ASA vous recommande de suivre l’avis de la majorité de la CAJ-E et celui du Conseil
fédéral et de rejeter la motion 21.3598. L’ASA estime que ce durcissement de loi n’est ni
opportun ni nécessaire, sans compter qu'il ne manquerait pas aussi de pénaliser fortement,
voire essentiellement, les investisseurs domestiques et que des mesures de rétorsion
seraient alors à craindre.
Analyse
Au printemps 2021, le Parlement a déjà examiné la question de la limitation de l’acquisition
d'immeubles par des personnes étrangères. Les délibérations relatives aux deux objets
parlementaires (initiative parlementaire 21.400 CAJ-N, Étendre provisoirement le régime de
l'autorisation prévu par la lex Koller aux immeubles destinés à une activité commerciale ou
professionnelle, ainsi que les discussions portant sur des adaptations de la loi Covid-19 [21.016])
ont permis de mettre en évidence le fait que, dans le contexte actuel justement, les régions
montagneuses disposant d’infrastructures touristiques sont tout particulièrement tributaires des
investisseurs étrangers.
Dans le cadre de la procédure de consultation relative à la révision de la lex Koller présentée en
2017 par le Conseil fédéral, une majorité claire des organisations et des partis intéressés – dont
l’ASA – ont rejeté le projet soumis à consultation et les potentiels élargissements de la lex Koller.
Outre l’absence de bien-fondé de nouvelles dispositions, ils ont invoqué le coût que leur mise en
place impliquerait ainsi que les conséquences dommageables pour la place économique suisse
d'une telle révision. Le Conseil fédéral a donc décidé en juin 2018 de renoncer à toute révision.
Aujourd’hui, le contexte de départ n’a toujours pas évolué, estime le Conseil fédéral.
14Du point de vue de l’ASA, la pandémie de coronavirus ne doit pas servir de prétexte pour durcir la
lex Koller si les faits qui sous-tendent cette loi n’ont pas changé.
La soumission de la révision de la lex Koller mise en consultation en 2017, telle qu'elle ressort de
la présente motion de la commission, conduirait à un élargissement qui est inapproprié et repose
sur des hypothèses et des interprétations erronées : le marché suisse de l’immobilier est dominé
par les investisseurs locaux. Il s’agit en particulier de caisses de pension, de compagnies
d’assurances ainsi que d’autres investisseurs institutionnels qui sont tenus de placer l’argent de
leurs bénéficiaires et de leurs assurés. En raison du niveau historiquement bas des taux d'intérêt,
ces différents acteurs ont du mal à trouver des placements générant des rendements
intéressants. L’actuelle pénurie de placements résulte donc de la situation domestique.
Pour le secteur de l’assurance, grand propriétaire immobilier en Suisse, ce nouveau durcissement
aurait des répercussions regrettables :
− à l’heure actuelle, la lex Koller restreint déjà très fortement les investissements
immobiliers réalisés par les étrangers et les entreprises étrangères – notamment les
compagnies d’assurances exerçant en Suisse dont la société mère est basée à l’étranger.
Un nouveau durcissement limiterait encore plus leur marge de manœuvre et
compliquerait les opérations de placement diversifiées et conscientes des risques,
conformes aux dispositions du droit de la surveillance. Cela pénaliserait du coup
également les preneurs d’assurance et les épargnants. Les fonds immobiliers étrangers
comptant des investisseurs suisses, comme les caisses de pension, les assurances mais
aussi des particuliers, seraient également touchés.
− Les investissements « étrangers » n’exercent aucune influence sur les prix du marché
locatif. Dans le secteur professionnel, l'augmentation des activités d'investissement
(locales et en grande partie réglementaires) de ces dernières années a entraîné une
augmentation de l'offre de surfaces, avec pour conséquence la baisse actuelle des loyers
des bureaux ainsi que ceux des surfaces commerciales et de vente. Les investissements
suisses et étrangers dans l'immobilier de placement se traduisent par une augmentation
de l'offre et donc par une baisse des loyers.
− Par ailleurs, le durcissement de la lex Koller entraîne une charge administrative élevée,
par exemple en raison de contrôles supplémentaires dans le cadre des processus
d'approbation lors de changements d’affectation des locaux. Cela complique inutilement
le travail des acteurs du marché de l’immobilier, renchérit leurs coûts, comprime les
rendements au détriment des assurés et entraîne également des coûts plus élevés pour
l'État.
15− Il ne faut pas non plus minimiser le risque de mesures de rétorsion de la part des autres
pays à l’encontre de la Suisse. Il est tout à fait imaginable qu’un tel durcissement envers
les investisseurs étrangers déclenche à son tour des mesures à l’encontre de leurs
homologues suisses souhaitant placer de l’argent à l’étranger. Les compagnies
d’assurances exerçant à l'international depuis la Suisse seraient alors directement
touchées.
En résumé, d’une part, la lex Koller n’a pas besoin d’être durcie, et d’autre part, la modification de
la loi pénaliserait aussi et surtout les investisseurs nationaux, sans compter qu’un durcissement
risquerait de se traduire par des mesures de rétorsion à l’étranger envers les investisseurs
suisses. Le secteur de l'assurance en serait également grandement affecté. C’est la raison pour
laquelle, l’ASA recommande le rejet de la motion 21.3598.
16Conseil national – Lundi 28 février 2022
19.080 LAVS. Modification (modernisation de la
surveillance)
Après que le Conseil des États a approuvé le projet modifié à l’unanimité lors du vote sur
l’ensemble le 14 juin 2021, la CSSS-N a examiné le projet lors de ses réunions d’octobre et de
novembre 2021. Le 19 novembre, 2021, elle l’a approuvé à l’unanimité lors du vote sur
l’ensemble – avec en tout six propositions de minorité.
Recommandation de l'Association Suisse d'Assurances ASA
Au regard des points soumis à discussion et revêtant une certaine importance pour la
branche, l’ASA recommande :
− Art. 69 P-LPP (Rémunération de l’activité de courtage) : se conformer à l’avis de la
majorité de la CSSS-N (biffer)
Analyse
À l’instar du Conseil des États (par 28 voix contre 14), la CSSS-N a également rejeté lors de la
discussion par article la disposition de l’art. 69 P-LPP par 16 voix contre 9 en vertu de laquelle le
Conseil fédéral pourrait édicter des règles concernant la rémunération des intermédiaires
d’assurance dans le domaine de la prévoyance professionnelle. La majorité des membres du
Conseil des États estimait que cette disposition réglementaire reviendrait à restreindre la liberté
de choix des entreprises et s’inscrirait au désavantage des PME. Les principales remarques de
l’ASA quant au fond :
− Bases juridiques existantes et efficaces : le « risque » de conflit d'intérêts avancé par le
Conseil fédéral dans le cas des courtiers (intermédiaires non liés) est déjà pris en compte
efficacement par le droit actuel avec l’obligation de loyauté et de rendre des comptes inscrite
dans le droit des contrats (art. 400 CO) ainsi qu’avec l’obligation de déclaration inscrite dans
le droit de la prévoyance (art. 48k al. 2 OPP2).
− Risques de lacunes en matière de conseil : il ressort d’expériences de ce type réalisées à
l’étranger que non seulement des dispositions analogues à celle proposée par le Conseil
fédéral ne produisent pas l’effet souhaité, mais qu’en plus elles entraînent des lacunes en
matière de conseil aux PME justement. Les PME peuvent actuellement choisir entre un
modèle de frais pur ou un modèle de courtage lors de leur collaboration avec des tiers ; cette
possibilité a fait ses preuves.
17Par ailleurs, la proposition du Conseil fédéral doit être rejetée pour des raisons de vice de forme
puisque l’art. 69 P-LPP a été ajouté par le DFF dans le message « Modernisation de la
surveillance, 19.080 » seulement après la procédure ordinaire de consultation et n’a ainsi jamais
fait lui-même l'objet d'une consultation. En outre, la question de la rémunération de la distribution
relève d’une question de principe dans le secteur de l'assurance. Si des mesures légales doivent
être adoptées à ce sujet, il convient avant toute chose de dresser un état des lieux correspondant.
L’inscription d'une disposition dans une loi spéciale ne respecte pas ce droit ; ceci d’autant moins
que cette révision ponctuelle réalisée dans le cadre de modifications du droit en vigueur se
déroule lors d'une procédure législative sans lien avec le sujet considéré, comme c’est le cas
avec la présente révision de la loi fédérale sur l’assurance vieillesse et survivants (LAVS).
18Conseil national – Lundi 7 mars 2022
21.043 Loi fédérale sur la réglementation de l’activité des
intermédiaires d’assurance
Suite à l’adoption le 19 mai 2021 par le Conseil fédéral du message concernant la réglementation
de l’activité des intermédiaires d’assurance, la CSSS-N propose par 15 voix contre 10
d’approuver le projet après y avoir apporté quelques modifications.
Recommandation de l'Association Suisse d'Assurances ASA
L’ASA soutient l’orientation de la réforme envisagée. La branche estime néanmoins que des
corrections doivent absolument être apportées lors de la discussion par article :
− Définition des intermédiaires (Art. 19b al. 1 let. d et e P-LSAMal et Art. 31a al.
1 let. d et e P-LSA): selon l’avis de la majorité de la CSSS-N (Pas d’égalité de
traitement entre les collaborateurs internes et les intermédiaires externes).
− Introduction de nouveaux éléments constitutifs de sanctions administratives
(Art. 38a al. 2 P-LSA) : selon l’avis de la minorité de la CSSS-N (biffer).
Analyse
L’ASA soutient l’orientation de la réforme visant une autoréglementation contraignante de l’activité
de courtage et, par conséquent, la déclaration de portée générale de l’accord de branche
concernant la qualité du conseil et l’indemnisation des intermédiaires (OPP). Il est toutefois
primordial que l’intervention du législateur, comme mentionnée dans le titre et au premier alinéa
de l’art. 31a P-LSA, porte uniquement sur l’assurance-maladie sociale et l’assurance
complémentaire à l’assurance-maladie sociale.
Nos recommandations dans le détail
L’ASA estime que les adaptations suivantes doivent être apportées au projet :
(1) Art. 19b al. 1 let. d et e P-LSAMal et Art. 31a al. 1 let. d et e P-LSA : Définition des
intermédiaires
Recommandation de l'ASA : se conformer à l’avis de la majorité de la CSSS-N
L’ASA est très réservée concernant la définition de l’intermédiaire telle que proposée et salue
donc l’adaptation apportée par la majorité de la CSSS-N. Un élargissement objectivement
injustifié de cette définition aux collaborateurs internes d'un assureur constitue une atteinte
19massive aux degrés de liberté habituels de l'employeur en vertu du droit du travail ainsi qu’à
l’autonomie de l’assureur (liberté économique et organisationnelle). La définition proposée par le
Conseil fédéral génère des délimitations floues et une importante charge de travail parce que le
domaine de compétence des collaborateurs internes est relativement large et que la conclusion
de nouveaux contrats avec des clients constitue seulement une de leurs attributions parmi
d’autres. La différenciation des coûts salariaux impliquerait dès lors une délimitation inopportune
entre acquisition et suivi de clients. Pour les clients, cet excès de bureaucratie serait difficilement
compréhensible. À l’inverse, l’activité des intermédiaires est davantage consacrée à l’acquisition
de nouveaux clients. Les problèmes visés par l’autoréglementation n’existent en outre que dans
le cas des intermédiaires externes. Ce n’est pas la distribution interne qui est à l’origine des
dispositions réglementaires, mais la qualité du travail des intermédiaires externes et leur
rémunération.
D'une manière générale, la loi sur la surveillance des assurances (LSA) ainsi que sa définition
générale des intermédiaires liés et non liés et la différenciation qu’elle opère en la matière doit
continuer de faire autorité (se reporter aux art. 43 LSA et 40 P-LSA). La définition des
intermédiaires ne doit s’appuyer sur le nouvel accord de branche élargi que dans le domaine de
l’assurance maladie sociale et de l’assurance complémentaire correspondante en particulier (se
reporter aux art. 19a P-LSAMal et 31a al. 1 P-LSA).
Au regard des considération susmentionnées, il est incontestable pour l’ASA que la
réglementation doive se limiter aux intermédiaires externes, y compris les prescriptions relatives à
la formation initiale et continue ainsi qu’au plafonnement de la rémunération. C’est la raison pour
laquelle, elle soutient la position de la majorité de la CSSS-N en la matière.
(2) Art. 38a al. 2 P-LSA : nouveaux éléments constitutifs de sanctions administratives
Recommandation de l'ASA : se conformer à l’avis de la minorité de la CSSS-N
L’ASA estime que l’art. 38a al. 2 P-LSA doit être purement et simplement supprimé
(conformément à l’avis de la minorité de la CSSS-N). L’actuel système circonstancié de sanctions
ressortant de la LSA et de la LFinma est suffisant puisqu'il comprend des sanctions pénales et
administratives. En cas d’infraction aux dispositions du droit de la surveillance, la Finma peut
appliquer les mesures déjà en vigueur en vertu de l'art. 51 LSA ainsi que celles ressortant de la
LFinma (art. 30 et suivants LFinma). Il n’est donc pas nécessaire de compléter les éléments
constitutifs de sanctions administratives et d’en rajouter dans la LSA.
20Contact auprès de l’Association Suisse d’Assurances ASA
Anne Cécile Vonlanthen-Oesch
Cheffe du département des affaires publiques
annececile.vonlanthen@svv.ch
Conrad-Ferdinand-Meyer-Strasse 14, case postale, CH-8022 Zurich
Ligne directe +41 44 208 28 80
Standard +41 44 208 28 28
svv.ch
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