BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs naar de arbeidsmarkt in Brussel : bestuurlijke uitdagingen
←
→
Transcription du contenu de la page
Si votre navigateur ne rend pas la page correctement, lisez s'il vous plaît le contenu de la page ci-dessous
w w w. b r u s s e l s s t u d i e s . b e www.brusselsstudiesinstitute.be
het elektronisch wetenschappelijk tijdschrift voor onderzoek over Brussel het platform voor onderzoek over Brussel
Brussels Studies is gepubliceerd met steun van Innoviris (Brussels Instituut voor Onderzoek en Ontwikkeling)
Nummer 73, 27 januari 2014. ISSN 2031-0293
Abraham Franssen, Donat Carlier, Anissa Benchekroun
BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs
naar de arbeidsmarkt in Brussel : bestuurlijke uitdagingen
Vertaling: Ben Winant
Abraham Franssen is socioloog en hoogleraar aan de Université Saint Lou- Anissa Benchekroun is licentiate in de politieke wetenschappen en interna-
is - Bruxelles, waar hij directeur van het Centre d’études sociologiques is. tionale betrekkingen en tevens houder van een diploma van de derde cyclus
Zijn onderzoek spitst zich toe op de analyse van het overheidsbeleid inzake in internationale handel (Solvay) en Europese politiek. Ze staat aan het hoofd
welzijn, onderwijs, werkgelegenheid en jeugd. Zijn research wordt geken- van Actiris International, een departement van de openbare dienst voor ar-
merkt door de participatieve methodologie en het actieonderzoek via de toe- beidsvoorziening van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Ze is er verant-
passing van de methode van de groepsanalyse. Hij publiceerde onder meer woordelijk voor de betrekkingen met de Europese Commissie (DG werkgele-
(met L. Van Campenhoudt en F. Cantelli) « La méthode d’analyse en groupe: genheid) en de World Association of Public Employment Services (WAPES)
explication, applications et implications d’un nouveau dispositif de recher- en voor de internationale benchmarking en matching (geografische mobiliteit
che », in SociologieS (november 2009) en (met G. Van Dooren en binnen en buiten Europa en internationale stages).
L. Struyven) « Les ambivalences de l'activation sociale » in Armoede in Bel-
gië: jaarboek 2012. abenchekroun@actiris.be
abraham.franssen@usaintlouis.be
Donat Carlier is licentiaat in de sociologie en antropologie. Hij is coördine- Dit onderzoek werd uitgevoerd in samenwerking met Audrey Leenaerts
rend secretaris bij de Franstalige Overlegcommissie voor Opleiding, Werkge- (Actiris), Jean-Yves Donnay (CCFEE), Audrey Grandjean (CCFEE), Rap-
legenheid en Onderwijs (CCFEE) in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. haël Darquenne (Réseau MAG) en Stéphanie Busschaert (Centre d’étu-
d.carlier@ccfee.be des sociologiques).
Benjamin Wayens (Redactiesecretaris van Brussels Studies), +32(0)2 211 78 22, bwayens@brusselsstudies.be
Joost Vaesen (Directeur van het BSI), + 32(0)476 78 93 37, joost.vaesen@ulb.ac.be1
Abraham FRANSSEN, Donat CARLIER, Anissa BENCHEKROUN,
BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs
naar de arbeidsmarkt in Brussel: bestuurlijke uitdagingen,
Brussels Studies, Nummer 73, 27 januari 2014, www.brusselsstudies.be
Deze synthesenota is gebaseerd op de conclusies van het “eindsemi- 4. In derde instantie worden, met het oog op de toekomst, de voor-
narie van het jongerenlabo: de doorstroming van de jongeren van waarden en mogelijkheden voor een beter overheidsbeleid voorgesteld
school naar werk” (http://www.youthlab.eu). Dit onderzoek, dat ge- om de doorstroming van laaggeschoolde jongeren van het onderwijs
steund wordt door de DG Werkgelegenheid en Sociale Zaken van de naar de arbeidsmarkt vlotter te doen verlopen.
Europese Commissie, is uitgevoerd in het kader van een partnerschap
5. Op theoretisch vlak zijn dit artikel en het onderzoek waarnaar het
tussen de Université Saint-Louis – Bruxelles, Actiris en de CCFEE
verwijst, gebaseerd op de benadering van de transitionele arbeidsmark-
(Commission Consultative Formation Enseignement Emploi) en met drie
ten, die onder meer ontwikkeld werd door Bernard Gazier [2008]. Dit
andere openbare diensten voor arbeidsvoorziening: de Arbeitsmarkt-
theoretisch paradigma vervangt een benadering die focust op de indi-
service Österreich (AMS, Oostenrijk), de Bundesagentur für Arbeit (BA,
viduele risicofactoren die tot lage tewerkstelling leiden, door een bena-
Duitsland) en FOREM (Wallonië). De diverse actoren die betrokken zijn
dering die rekening houdt met het grotere belang van de interactie tus-
bij de doorstroming in het Brussels Gewest, hebben gedurende twee
sen alle openbare en private, collectieve en individuele actoren die be-
jaar meegewerkt aan het stellen van een diagnose en het uitstippelen
trokken zijn bij de doorstroming van de jongeren. Inschakeling of niet-
van perspectieven. De inhoud van de synthesenota verbindt evenwel
inschakeling worden hier niet enkel benaderd als het gevolg van de
enkel de auteurs.
individuele kenmerken van de “uitgeslotenen”, maar als het gevolg van
de (interpersoonlijke) relaties en (meer systemische) verhoudingen tus-
sen de verschillende actoren die samen aan de transitieruimte bouwen.
Inleiding
1. Het beleid voor de doorstroming van de jongeren van het onder-
1. Overheidsbeleid in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest voor
wijs naar de arbeidsmarkt in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is een
een vlotte doorstroming van de jongeren van het onderwijs naar
typisch voorbeeld van een veellagig overheidsbeleid waarbij een groot
de arbeidsmarkt
aantal gezagsniveaus en actoren zijn betrokken. Dit artikel maakt ge-
bruik van de belangrijkste begrippen voor de analyse van het over-
1.1. Doorstroming in Brussel: problemen en complexiteit
heidsbeleid (actoren, instellingen, referentiekaders, instrumenten, pro-
fessionals en evaluatie) en analyseert de spanningsvelden tussen over- 6. Het vraagstuk van de socioprofessionele inschakeling van laagge-
heden, bestuur en bestuurbaarheid van de doorstroming. schoolde jongeren is zeer acuut in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest,
zoals in andere steden en regio's van Europa. Dualisering en afhaken
2. In eerste instantie worden, na een korte schets van de Brusselse
op school, hoge werkloosheid bij laaggeschoolde jongeren en chroni-
context en een nauwkeurige omschrijving van de categorie “jongeren in
sche bestaansonzekerheid onderstrepen de problemen waarmee laag-
transitie”, de kenmerken van het overheidsbeleid ten aanzien van die
geschoolde jongeren geconfronteerd worden bij de overgang van de
doelgroep beschreven.
schoolbanken naar de arbeidsmarkt.
3. In tweede instantie wordt een gedeelde diagnose van de uitvoe-
7. De statistische indicatoren die regelmatig opgesteld worden,
ring van het overheidsbeleid en de resultaten ervan gesteld. Samen met
schetsen een weinig bemoedigend beeld:
de beleidsactoren worden enkele van de uitdagingen vastgesteld voor
het beleid, dat meer lijkt op een “patchwork” van conflictueuze relaties • een werkloosheidscijfer van 18,6% (volgens het IAB, Enquête
dan op een coherent geheel. naar de arbeidskrachten, maar 38,3% bij jongeren van minder dan
25 jaar, tweemaal hoger dan het Europees gemiddelde. Eind ok-
tober 2013 waren er in Brussel 111.519 werkloze werkzoekenden2
Abraham FRANSSEN, Donat CARLIER, Anissa BENCHEKROUN,
BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs
naar de arbeidsmarkt in Brussel: bestuurlijke uitdagingen,
Brussels Studies, Nummer 73, 27 januari 2014, www.brusselsstudies.be
ingeschreven bij Actiris, van wie er 15.149 jonger dan 25 jaar wa- Gewest met 41% gedaald, terwijl het aantal werknemers met een
ren. 6.937 jongeren van die groep volgden een inschakelingsstage hoog diploma met 62% is toegenomen” [Brussels Observatorium
[Brussels Observatorium voor de Werkgelegenheid, 2013a]; voor de Werkgelegenheid, 2010]. In tegenstelling tot de gangbare
opvattingen wordt op de Brusselse arbeidsmarkt een groot aantal
• een doorgedreven dualisering van het schoolsysteem. « Het
banen gecreëerd, maar dat aantal ligt lager dan de toename van
niet-slagen en de schoolachterstand van leerlingen, net zoals het
de beroepsbevolking en die banen worden niet noodzakelijk inge-
watervalverschijnsel in de studierichtingen van het middelbaar on-
nomen door Brusselaars [Brussels Observatorium voor de Werk-
derwijs, scheren hoge toppen en de cijfers zijn slechter dan in an-
gelegenheid, 2013b].
dere Belgische steden. Veel jongeren verlaten het leerplichtonder-
wijs zonder diploma dat volstaat om later verder te studeren of om • Wat zijn sociologie en demografie betreft, wordt het Brussels
goede kaarten te hebben op de arbeidsmarkt. De op school ver- Hoofdstedelijk Gewest, een grondgebied van 161 km² verdeeld
worven competenties zijn erg ongelijk tussen verschillende indivi- over 19 gemeenten met 1.100.000 inwoners, tegelijk gekenmerkt
du’s, maar ook tussen de verschillende instellingen. Dit wijst erop door een dynamische demografie en een dynamische migratie-
dat de verschillende scholen niet hetzelfde publiek aantrekken. In stroom, wat resulteert in een aanzienlijk jongere bevolking en in
een dichte stedelijke context benadrukt dat nogmaals het effect een toename van de totale bevolking en de populatie op actieve
van de woonsegregatie, om zo “eerste keuze”-scholen en “rest”- leeftijd. De populatie op actieve leeftijd is op 10 jaar tijd met meer
scholen – om niet te zeggen getto’s - te creëren”. [Wayens et al., dan 20% toegenomen [Brussels Observatorium voor de Werkge-
2013]; legenheid, 2013]. Volgens de prognoses van het Brussels Instituut
voor Statistiek en Analyse zou het Gewest in 2020 1.230.636 in-
• wat de arbeidsmarkt betreft, komen de tendensen die de
woners tellen, zijnde 141.098 inwoners meer dan in 2010 [BISA,
laatste 20 jaar elders in Europa werden waargenomen, scherper
2010]. De Brusselse bevolking wordt gekenmerkt door een diver-
tot uiting in het Brussels Gewest. Historisch gezien en in vergelij-
siteit van de culturen en origines van de bevolkingsgroepen, die
king met andere Europese landen heeft België een vrij gereguleer-
voortvloeit uit een opeenvolging van migratiestromen en in de
de en beschermde arbeidsmarkt (loonpeil, indexering, definitie van
plaats komt van de historisch gegroeide communautaire en taal-
passende dienstbetrekking). Dat bevordert de stabiliteit van de
kundige tegenstellingen tussen Nederlandstaligen en Franstaligen.
loontrekkenden die aan het werk zijn. Men stelt echter vast dat er
Rekening houdend met de ruime indicator van Belgische of
andere types van onzekere, tijdelijke, deeltijdse en uitzendarbeid
vreemde origine (namelijk personen die ofwel een vreemde natio-
opkomen, in het bijzonder voor jongeren (en vooral voor laagge-
naliteit hebben, ofwel geboren zijn met een vreemde nationaliteit of
schoolde jongeren). De ontwikkeling van de verschillende vormen
nog van wie één van de ouders geboren is met een vreemde na-
van ondersteunde en gesubsidieerde arbeid en de verschillende
tionaliteit), bedraagt het percentage personen met buitenlandse
daaraan verbonden statuten hebben geleid tot een specifieke ar-
roots in Brussel 65,9% (terwijl dat percentage voor heel België
beidsmarkt die zich in de marge van de gewone arbeidsmarkt be-
25,3% bedraagt). “In Brussel maken de personen met een origine
vindt. De evoluties op de arbeidsmarkt in Brussel worden in het
uit een EU-14-land 33,3% van de bevolking van buitenlandse af-
bijzonder gekenmerkt door de bijna volledige teloorgang van ba-
komst uit en diegenen uit de Maghreb 26,8% tegenover respectie-
nen in de industrie (secundaire sector) ten gunste van de tertiaire
velijk 66,6% en 9,6% in Wallonië en 42,8% en 13,9% in Vlaande-
sector. Wat de kwalificaties betreft, wordt meer dan de helft van de
ren.” [FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal overleg, Centrum
betrekkingen in Brussel ingenomen door personen met een diplo-
voor de Gelijkheid van Kansen, 2013]. De sociale kwestie in Brus-
ma van het hoger of universitair onderwijs (53%). “Tussen 1989 en
sel is deels een etnische kwestie in die zin dat de verhoudingen
2007 is het aantal laaggeschoolde werknemers in het Brussels3
Abraham FRANSSEN, Donat CARLIER, Anissa BENCHEKROUN,
BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs
naar de arbeidsmarkt in Brussel: bestuurlijke uitdagingen,
Brussels Studies, Nummer 73, 27 januari 2014, www.brusselsstudies.be
van concurrentie, samenwerking en dominantie tussen de indivi- 12. Gevolgen van relegatie en afhaken op school. Langer studeren
du’s en de bevolkingsgroepen worden bepaald aan de hand van betekent niet dat de jongeren een lineair parcours volgen noch dat ze
hun etnoculturele en taalkundige eigenschappen [Bastenier, 2004]. slagen in de ondernomen studies. Men kent de omvang van de
schoolachterstand en het afhaken op school, vooral in de federatie
• Op institutioneel vlak is de complexiteit van de Brusselse in-
Wallonië-Brussel, en het grote aantal jongeren die het secundair on-
stellingen spreekwoordelijk. Bovenop de institutionele complexiteit
derwijs zonder diploma verlaten (GHSO), vooral in Brussel. “In 2012 is
die inherent is aan een veellagig bestuur binnen een federale
het aantal jongeren tussen 18 en 24 jaar die hoogstens een diploma
Staat, komen nog de communautaire breuklijnen. Hoewel de Bel-
lager secundair onderwijs hebben en geen onderwijs of opleiding vol-
gische federale Staat nog altijd bevoegd is voor sociale zekerheid
gen, zeer hoog. In totaal heeft ongeveer één jonge Brusselaar op 5 de
en deels voor het werkgelegenheidsbeleid, is het beleid inzake
school vroegtijds verlaten” [Observatorium voor de Gezondheid en het
opleiding en begeleiding geregionaliseerd en valt het onderwijs
Welzijn, 2013].
onder de bevoegdheid van de gemeenschappen, terwijl het wel-
zijnsbeleid, dat door de OCMW’s wordt uitgevoerd, onder de ge- 13. Een grote diversiteit van de trajecten van de jongeren naar werk.
meenten ressorteert (en tegelijk geregeld wordt door federale wet- Een meerderheid van de jongeren heeft nagenoeg geen problemen met
geving en bicommunautair gewestelijk beleid). de doorstroming, namelijk de overgang van het studentenstatuut naar
dat van een werknemer die duurzaam geïntegreerd is op de arbeids-
8. Die Belgisch-Brusselse kenmerken zijn niet bevorderlijk voor de
markt. Niet alle jongeren hebben dus dezelfde kansen om te slagen in
coherentie en cohesie van het overheidsbeleid voor de doorstroming
hun socioprofessionele inschakeling. Naast de groep van de “perfor-
van de jongeren van het onderwijs naar de arbeidsmarkt, maar bevor-
mante” jongeren, ongeveer de helft van de schoolverlaters, bestaat er
deren wel de vindingrijkheid op het vlak van de institutionele, organisa-
in alle OESO-landen een groep jongeren die “aan hun lot zijn overgela-
torische en professionele praktijken.
ten”. Die jongeren combineren verschillende nadelen: ze hebben geen
1.2. “Jongeren in transitie”: geen homogene categorie diploma, ze hebben migrantenroots, ze wonen in achtergestelde wijken
en hun ouders zijn zelf werkloos (wat het sociaal kapitaal dat kan wor-
9. Vooreerst moet de te algemene categorie van de “jongeren” wor-
den ingezet om de inschakeling van hun kinderen te verzekeren, fors
den opgedeeld. Ze vormen helemaal geen homogene categorie. Het
beperkt).
overzicht van de leeftijdscategorie van de 15- tot 24jarigen in Brussel
geeft een beeld van de verschillende situaties waarin de jongeren zich 14. Het relatieve belang en de kenmerken van de jongerenwerkloos-
bevinden. heid. Binnen de categorie van de (15)18- tot 24-jarigen die geen on-
derwijs meer volgen en zich op de arbeidsmarkt bevinden, is de min of
10. Deze foto van de leeftijdscategorie van de 15- tot 24-jarigen in
meer lange werkloosheid van groot belang. “De werkloosheidsgraad
Brussel brengt de hoofdtendensen in de doorstroming van de jongeren
van jongeren ligt immers tweemaal zo hoog als die van de 18- tot 64-
aan het licht.
jarigen - die overigens ook al zeer hoog ligt. Meer dan één actieve per-
11. Een toenemende meerderheid van de jongeren studeert. Het soon van 18 tot 24 jaar op drie in het Brussels Gewest is werkloos
werkloosheidscijfer van de jongeren wordt regelmatig vermeld zonder (35,5%). Over het algemeen stijgen, zowel voor de jongeren als voor de
erop te wijzen dat het cijfer enkel betrekking heeft op de jongeren die hele bevolking, de kansen op werk met het niveau van diploma. In
tot de beroepsbevolking worden gerekend (op de arbeidsmarkt, onge- Brussel had in december 2011 haast de helft (49,0%) van de jonge
acht of ze werkzoekend of aan het werk zijn). In het Brussels Hoofdste- werkende werkzoekenden hoogstens een diploma lager secundair on-
delijk Gewest wordt evenwel minder dan 30 % van de 15- tot 24-jari- derwijs; 6,7% had een diploma hoger onderwijs en 12,4% had een di-
gen tot de beroepsbevolking gerekend. ploma dat in België niet wordt erkend” [Observatorium voor de Ge-4
Abraham FRANSSEN, Donat CARLIER, Anissa BENCHEKROUN,
BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs
naar de arbeidsmarkt in Brussel: bestuurlijke uitdagingen,
Brussels Studies, Nummer 73, 27 januari 2014, www.brusselsstudies.be
zondheid en het Welzijn, 2013b]. Er moet eveneens rekening worden
totale populatie van de 18- tot 24-jarigen gehouden met de grote verschillen volgens de afkomst (in het nadeel
van de burgers van de landen buiten EU27), de wijk en de gemeente
101.710 (van 20,6% in Sint-Pieters-Woluwe tot 38,6% in Molenbeek) en het
100% geslacht (de activiteitsgraad is lager bij jonge vrouwen (30,4%) dan bij
jonge mannen (42,1%). “Eenmaal op de arbeidsmarkt lopen jonge
vrouwen in het Brussels Gewest een minder hoog risico op werkloos-
heid dan hun mannelijke leeftijdsgenoten (32,5% tegenover 37,9%)”
[Observatorium voor de Gezondheid en het Welzijn, 2013b]).
studies/opleiding binnen de maand geen studies noch opleiding
15. De jonge “NEETs”. Op Europees niveau heeft het acroniem
“NEET” (“Neither in Employment nor in education and training”) het
58.211 43.489
vraagstuk van de jongeren die niet meer studeren, geen opleiding vol-
57% 43%
gen en geen werk hebben, aan de orde gesteld. In de EU worden 7,5
miljoen NEETs geteld, zijnde 12,9% van de jongeren tussen 15 en 24
jaar (het onderwijs is verplicht tot 18 jaar). In Brussel is 24% van de 18-
tot 24-jarigen een NEET (cijfers Eurostat 2010-2012, Enquête naar de
Arbeidskrachten, Eurostat en FOD Economie, ADSEI). Men stelt even-
geen diploma hoger secundair onderwijs minstens een diploma hoger secundair
eens vast dat dat percentage zeer gevoelig is voor de economische
onderwijs
conjunctuur, met een forse stijging sinds 2008. Enerzijds gaat het om
20.470 23.019
jongeren die zijn ingeschreven als werkzoekende, of ze nu een inscha-
20% 23%
kelingsstage volgen dan wel uitkeringsgerechtigde werkzoekende zijn.
Een deel van de als werkzoekende ingeschreven jongeren krijgen
voorts sociale steun of een leefloon van een OCMW. Anderzijds gaat
het om jongeren die zelfs niet tot de beroepsbevolking worden gere-
kend en evenmin studeren of een opleiding volgen. Kortom, het gaat
werkloos of werkloos of
aan het werk aan het werk om jongeren die ver van de arbeidsmarkt staan en niet “bekend” zijn bij
inactief (NEETs) inactief (NEETs)
de openbare diensten voor arbeidsvoorziening en zelfs niet bij de
6.533 12.724 OCMW’s. Daardoor maken ze te weinig gebruik van hun rechten en de
13.937 10.295
6% 13% mogelijkheden om een beroep te doen op diensten voor begeleiding,
14% 10%
opleiding en zoeken naar werk of zijn ze daarvan niet op de hoogte
[Van Parijs et al., 2013].
NEETs 16. Afgezien van deze verduidelijkingen, kan de definitie van de jonge-
24.232 ren op basis van een willekeurige leeftijdscategorie ter discussie wor-
24% den gesteld. Als men de jeugd omschrijft als de periode waarin men
geleidelijk eigenschappen ontwikkelt die met volwassenheid worden
Figuur 1. 18- tot 24-jarigen in Brussel volgens de enquête naar de arbeidskrachten (2012). Bron: eindsemi- geassocieerd (stabiel werk en financiële autonomie, zelfstandig wonen
narie van het jongerenlabo: de doorstroming van de jongeren van school naar werk. Statistisch deel, ver- en eventueel huwelijk en ouderschap), moet men toegeven dat die
werkt door IWEPS en secretariaat CCFEE.5
Abraham FRANSSEN, Donat CARLIER, Anissa BENCHEKROUN,
BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs
naar de arbeidsmarkt in Brussel: bestuurlijke uitdagingen,
Brussels Studies, Nummer 73, 27 januari 2014, www.brusselsstudies.be
overgangsperiode blijft aanslepen en omkeerbaar is voor een deel van 1.3. Welk overheidsbeleid?
de “jongeren”, die aldus veroordeeld worden tot “levenslang jong” zijn
18. De laatste vijfentwintig jaar zijn het aantal plannen, maatregelen en
[Nagels en Rea, 2007].
voorzieningen om laaggeschoolde jongeren in te schakelen op de ar-
17. Ook de gebruikelijke term “laagopgeleid” moet ter discussie wor- beidsmarkt toegenomen, zowel op initiatief van de Europese, federale,
den gesteld. Het zou correcter zijn om te spreken van jongeren die gewestelijke en gemeentelijke overheden als op initiatief van de sociale
laaggeschoold zijn en weinig diploma’s hebben, wat niet betekent dat partners, de verenigingen of privéactoren uit de profitsector. Stroom-
ze geen competenties en kwalificaties hebben, hoewel die op de ar- opwaarts werden in het onderwijs en in de marges van het schoolsys-
beidsmarkt niet erkend en naar waarde geschat worden [Rose, 2012]. teem verschillende specifieke hervormingen en voorzieningen opgezet
om ervoor te zorgen dat degenen die de schoolbanken achter zich la-
ten, over kwalificaties beschikken, en om het schoolverzuim tegen te
gaan.
Welk overheidsbeleid voor de door- Betrokken actoren: Voltijds technisch en be- PI’s), diensten voor begeleiding van personen − Hulp bij tewerkstelling in de profitsector (bijv.
stroming van de jongeren ? roepsonderwijs in het Nederlandstalig en met een handicap. Activa)
Franstalig secundair onderwijs (met inbegrip − Lastenverlaging
Over welke hefbomen beschikken de openba- van bijzonder onderwijs). Voorlichtings- en Op het vlak van het opleidingssysteem: − Versoepeling van de regels van de ar-
re actoren om de doorstroming van de jonge- schoolkeuzediensten (CLB, SIEP, Infor Jeunes een kwalificatiestrategie beidsmarkt
ren van het onderwijs naar de arbeidsmarkt …). − Hulp bij tewerkstelling in de non-profitsector
vlotter te doen verlopen ? Om het desbetref- − Professionele vooropleiding en opleiding
(bijv. GECO’s, DP’s)
fende overheidsbeleid toe te lichten, worden door de openbare en gesubsidieerde ope-
Op het vlak van de sociale bescherming: − De sociale inschakelingeconomie
hieronder de belangrijkste strategieën van het ratoren in het Brussels Hoofdstedelijk Ge-
een activeringsstrategie (controle + bege- − De tewerkstellingsprogramma’s ter verbete-
overheidsbeleid in de strijd tegen jongeren- west
leiding) van de werkzoekenden ring van de inzetbaarheid (bijv. art. 60, art.
werkloosheid opgesomd. Elke strategie wordt − Validering van verworven ervaring
uitgevoerd door een groot aantal verschillende − Plan voor de begeleiding en follow-up van − Bedrijfsstages 61)
actoren en via diverse concrete maatregelen. de werklozen (RVA en gewestelijke openba- − Verdere uitbouw van de (private en sociale)
re diensten voor arbeidsvoorziening) uitzendsector
Betrokken actoren: Bruxelles Formation, − Wijzigingen van de gangbare opvattingen
Op het vlak van het onderwijssysteem: − Specifiek voor Brussel: het CBP (Contract
VDAB, en de ISPI’s, SFPME/EFPME, Syntra,
een “her”scholingsstrategie voor Beroepsproject), dat bestaat in een en rekruteringspraktijken van de werkgevers
het alternerend secundair onderwijs, centra
verplichte en intensieve begeleiding van de − Strijd tegen discriminatie bij de aanwerving
− Hervormingen en maatregelen om “het voor deeltijds onderwijs, secundair en hoger
werkzoekenden onderwijs voor sociale promotie, volwasse-
− Diversiteitsplannen van de ondernemingen
beroepsonderwijs te herwaarderen” − Integratiecontract (OCMW)
− Programma’s tegen het afhaken op school nenonderwijs, sectorale instellingen (BRC,
− Begeleiding, voorlichting en oriëntatie als- fonds, uitzendsector, Brussels Export …)
− Informatieverstrekking binnen en buiten de Op het vlak van de andere problemen van
ook bijstand bij het zoeken naar werk, ver-
school over studie- en beroepskeuze de jeugd: een strategie voor sociale actie
strekt door de verschillende operatoren Op het vlak van de arbeidsmarkt: een ac-
− Hervatting van de studies − Diensten voor bijstand en actie die niet ge-
− Alternerende opleiding (CEFA, EFPME/ tiestrategie op de arbeidsmarkt
Betrokken actoren: RVA, Actiris en, indirect, richt zijn op tewerkstelling (gericht op het
SFPME) alle partners van Actiris: werkwinkels, instellin-
− Maatregelen voor de directe ondersteuning welzijn, de handicap, de lichamelijke en
gen voor socioprofessionele inschakeling (IS- van de tewerkstelling van jongeren geestelijke gezondheid, juridische proble-
men, familiale problemen...)6
Abraham FRANSSEN, Donat CARLIER, Anissa BENCHEKROUN,
BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs
naar de arbeidsmarkt in Brussel: bestuurlijke uitdagingen,
Brussels Studies, Nummer 73, 27 januari 2014, www.brusselsstudies.be
19. Wat de verdeling van de bevoegdheden betreft, is de doorstro- voeren. Er kunnen verschillende types zijn (reglementen, stimuli,
ming van het onderwijs naar de arbeidsmarkt niet de bevoegdheid van goederen en diensten…), die geconcretiseerd worden in formulie-
één enkele minister, maar ze ligt op het kruispunt van verschillende be- ren, software, administratieve categorieën…;
voegdheden en beleidsmaatregelen: onderwijs, opleiding, werkgele-
• De professionals, in het bijzonder de eerstelijnwerkers, dienen
genheid, maatschappelijke integratie en jeugd. Daaruit volgt ook dat er
ook te worden beschouwd als beleidsmakers [Lipsky, 1980];
niet één enkele referentiewaarde noch één enkele actielogica en even-
min eenduidige evaluatiecriteria kunnen worden toegepast op de transi- • De resultaten (output, impact, outcome) zijn de gevolgen en
tieruimte, ook al stelt men de laatste jaren vast dat die operatoren hun de (al dan niet gewenste) effecten van het overheidsbeleid. Ze
structuren en samenwerkingsvormen op verschillende manieren aan- kunnen geëvalueerd worden.
passen om de coherentie en efficiëntie van hun werking te verbeteren.
21. Aan de hand van die verschillende conceptuele benaderingen zul-
len we het overheidsbeleid voor de doorstroming van de jongeren van
het onderwijs naar de arbeidsmarkt in het Brussels Hoofdstedelijk Ge-
2. Van voorziening naar patchwork: het stellen van een gedeelde
west onder de loep nemen en analyseren. Daartoe baseren we ons op
diagnose
de conclusies van de groepsanalyses [Van Campenhoudt, Franssen en
Chaumont, 2005], die de verschillende betrokken actoren bijeenbrach-
20. Volgens een vrije interpretatie van de theorie van Lascoumes en Le
ten om een gedeelde diagnose te stellen, uitgaande van de concrete
Galès [2007] kan een overheidsbeleid worden geanalyseerd op basis
situaties waarmee ze geconfronteerd worden.
van zes complementaire conceptuele benaderingen:
22. Er worden regelmatig verschillende beelden gebruikt om het over-
• De actoren kunnen individu’s of overheden zijn, tot de open-
heidsbeleid in kwestie te beschrijven:
bare of privésector behoren en stroomopwaarts (bij het uitstippe-
len) of stroomafwaarts (bij het uitvoeren) van het overheidsbeleid • een “labyrint” om de complexiteit van de trajecten van de
optreden. Ze zijn belangengroepen die op elkaar inwerken (net- gebruikers en de onzekere afloop ervan te beschrijven;
werk van het overheidsbeleid). Ze beschikken over middelen en
• een “lasagne” wanneer men het heeft over de opeenstapeling
een zekere autonomie en volgen strategieën, maar moeten func-
van plannen, maatregelen en programma’s;
tioneren binnen een institutioneel kader en rekening houden met
belangen en symbolische representaties; • een “gasfabriek”, wanneer er sprake is van de complexiteit
van de politiek-administratieve afspraken en het institutionele fra-
• De instellingen zijn de formele normen en regels (wettelijk ka-
mework in een bicommunautair “stadsgewest” dat uit 19 gemeen-
der, verdeling van de bevoegdheden…) op de verschillende ni-
ten bestaat.
veaus die de actoren in acht moeten nemen en die hun interacties
sturen; 23. Om een beter beeld te geven van het werk dat de actoren verrich-
ten om de sociale banden te herstellen, gebruiken we de metafoor van
• De referentiekaders (opvattingen, ideologieën, waarden…) zijn
het “patchwork” in de betekenis van een onduidelijk afgebakend geheel
het cognitieve en normatieve kader dat betekenis verleent (meestal
van allerhande onderdelen van diverse oorsprong die oorspronkelijk
na een debat) aan de acties, ze conditioneert, maar er ook een
niets met elkaar te maken hebben, maar min of meer harmonieus sa-
weerspiegeling van zijn;
mengevoegd werden. Een patchwork is een geheel van verhoudingen.
• De instrumenten zijn de concrete middelen en technische In een patchwork heeft elk onderdeel zijn plaats in het geheel. Dat is
maatregelen die worden aangewend om het overheidsbeleid uit te7
Abraham FRANSSEN, Donat CARLIER, Anissa BENCHEKROUN,
BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs
naar de arbeidsmarkt in Brussel: bestuurlijke uitdagingen,
Brussels Studies, Nummer 73, 27 januari 2014, www.brusselsstudies.be
het theoretische en methodologische perspectief van de benadering zijn, de facto, een netwerk voor overheidsactie, ook al zijn ze niet op
van het jongerenlabo over de doorstroming van jongeren naar werk. die manier georganiseerd.
24. Dat patchwork heeft de verdienste dat het bestaat en min of meer 28. Het “jongerenlabo” stelt zich als methodologische, maar ook als
alle sociale voorzieningen omvat. Het omvangrijke netwerk en de diver- beleidsdoelstelling om al die actoren bijeen te brengen in een proces
siteit van het aanbod en de voorzieningen geven de kwetsbaarste van inspraak, samenwerking en reflectie en maakt een interessante
doelgroepen inschakelingskansen. Het “patchwork” wordt evenwel ge- analyse van de standpunten van de enen en de anderen en van de sa-
kenmerkt door verschillende spanningen en breuklijnen. menwerkingsproblemen in hun relaties.
25. Tot slot kan het “patchwork” ook begrepen worden in twee woor- 29. De bemiddelingsactoren die tussen het einde van de studies en de
den, verwijzend naar de “patches” die als ersatz dienen en bedoeld zijn intrede op de arbeidsmarkt optreden, hebben intensief meegewerkt
om degenen op wie ze worden geplakt, minder afhankelijk te maken aan het jongerenlabo, maar het was moeilijker om de actoren van het
(van de werkloosheid) zonder evenwel een slaagkans van 100% te onderwijs in dat proces te betrekken, behalve dan degenen die zich in
kunnen garanderen. Dat stelt de kwestie van de doeltreffendheid van de marge van het schoolsysteem bevinden, zoals het CEFA (Centre
die aanpak van de werkloosheid aan de orde. Helpt die aanpak daad- d’Enseignement et Formation en Alternance). Het was echter vooral
werkelijk om uit de werkloosheid te geraken? Op welke voorwaarden? moeilijk om de “hoofdbetrokkenen”, namelijk de jongeren zelf enerzijds
Met welke praktijken? en de werkgevers anderzijds, daarvoor warm te maken. Het probleem
om, enerzijds, de kwetsbaarste actoren en, anderzijds, de dominerende
2.1. Een nauwelijks gecoördineerde veelvoud van actoren uit de
actoren bij het proces te betrekken brengt hun asymmetrische posities
openbare, verenigings- en privésector
aan het licht.
26. Naast de actoren in het onderwijs (binnen en buiten de school) en
2.1.1. De problemen om de jongeren te bereiken
die op de arbeidsmarkt (kleine, middelgrote en grote ondernemingen
van de verschillende bedrijfstakken, overheidsdiensten en non-profit- 30. “Waar zijn de jongeren?” was een vraag die vaak werd gesteld
sector) zijn er actoren die instaan voor bemiddeling (de openbare dien- door de professionals die deelnamen aan de groepsanalyses, terwijl de
sten voor arbeidsvoorziening), actoren die zich bezighouden met de jongeren paradoxaal genoeg de “kern” van het activeringsbeleid en de
beroepskeuze, actoren die instaan voor de (voor)opleiding, de sociale inschakelingmaatregelen zijn. En als ze er zijn, zijn ze dan echt aanwe-
actie (waaronder de OCMW’s) en de socioprofessionele inschakeling zig?
(werkwinkels, instellingen voor socioprofessionele inschakeling) en ac-
31. Zowel de scholen en de tussenpersonen tussen het onderwijs en
toren die belast zijn met jeugdwerk en jeugdbijstand (jeugdhuizen, Ser-
de arbeidsmarkt als de werkgevers kaarten allemaal regelmatig de
vices d’Action en Milieu Ouvert …), zonder de jongeren zelf te vergeten.
kwestie van de “motivatie” van de jongeren aan. Ze stellen vast dat er
Dat zijn een groot aantal Nederlandstalige en Franstalige actoren die
een groot verschil is tussen de “wereld” zoals de jongeren die ervaren
zich op een of ander gezagsniveau bevinden en rechtstreeks te maken
en het “institutionele systeem”.
hebben met de doorstroming van laaggeschoolde jongeren in het
Brussels Hoofdstedelijk Gewest. “Waar zijn de jongeren?”. Getuigenis van een personeelslid van de
directie “Werkzoekenden” van Actiris: het probleem is een jongere
27. Er is hier wel degelijk sprake van overheidsactie en niet zozeer van
bijbrengen hoe wij te werk gaan en hem naar de activiteiten te doen
overheidsbeleid om een beeld te geven van de betrokkenheid van de
komen. Wanneer ze komen en wanneer we met hen persoonlijk of in
verschillende actoren, die allemaal belangengroepen op zich zijn. Ze
groep contact hebben, verloopt het in het algemeen goed. We slagen
erin goed werk te leveren. Het probleem is dat ze niet naar de activi-8
Abraham FRANSSEN, Donat CARLIER, Anissa BENCHEKROUN,
BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs
naar de arbeidsmarkt in Brussel: bestuurlijke uitdagingen,
Brussels Studies, Nummer 73, 27 januari 2014, www.brusselsstudies.be
teiten komen. Een concreet voorbeeld: een groep van 8 tot 12 laag- 2.1.2. Waar zijn de werkgevers?
geschoolde jongeren moet een week samenkomen. Het probleem is
35. Naast de vragen over de jongeren (“Waar zijn de jongeren?” “Hoe
dat het zeer moeilijk is de groepen samen te stellen om tot een
kunnen we voorkomen dat ze afhaken?” …) wordt de belangrijke rol
groepsdynamiek te kunnen komen. Dat is zowel bij ons als bij onze
van de “werkgevers” evenzeer onderstreept als hun afwezigheid in het
partners het geval. We hebben verschillende methodes uitgeprobeerd
algemeen betreurd. In het proces zelf van het “Jongerenlabo” is duide-
om hen te doen komen en verschillende communicatiekanalen inge-
lijk gebleken welke positie de werkgevers innemen. Uit wat de andere
schakeld. Het enige wat we niet gedaan hebben is hen verplichten,
gesprekspartners over de werkgevers zeggen, komen twee zaken naar
want dat is volgens ons in strijd met wat we voorstellen, namelijk de
voren:
jongere zelf verantwoordelijk maken voor zijn traject en inschakeling.
Het is bizar om te beginnen met een verplichting om dat resultaat te • Enerzijds is de werkgever een “cliënt” wiens behoeften ver-
bereiken, maar we overwegen het … vuld moeten worden. Deze definitie van werkgever als cliënt is
trouwens een institutionele prioriteit bij Actiris (“de werkgever is de
32. De eigenschappen van de doelgroep die het moeilijkst te bereiken
belangrijkste cliënt”);
is, zijn bekend: geen diploma, oververtegenwoordiging van jongeren
met migrantenroots, geen of zeer weinig werkervaring en problemen • Anderzijds komt de werkgever over die zich weinig bewust is
met hun “houding en gedrag” (taal, kledij, voorkomen) en ze voldoen van zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid, de inzetbaarheid
helemaal niet aan de criteria en basisvereisten van de betrekking. De nauwelijks bevordert, voorrang geeft aan interne rekruteringen en
grote meerderheid van die jongeren wordt niet alleen geconfronteerd profiteert van buitenkansen zoals stages en tewerkstellingssubsi-
met obstakels op hun weg naar de arbeidsmarkt, maar ook met andere dies en jongeren, vooral jongeren met migrantenroots, wantrouwt.
sociale problemen op het vlak van huisvesting, administratie, gezin …
36. Die twee opvattingen over de werkgevers wijzen erop dat de ver-
33. Die vaststellingen moeten echter ook aanzetten tot een reflectie schillende gesprekspartners dezelfde verhouding tot de werkgevers
over de toegang tot het dienstenaanbod. Staan de jongeren te ver af hebben: een relatie van exterioriteit, tussen wantrouwen en behaag-
van de diensten en instellingen of is het net andersom? zucht, tussen verleiding en verwijten. Die gemeenschappelijke en soms
stereotiepe opvattingen tonen aan dat de werkgevers, behoudens uit-
34. In feite blijkt uit de getuigenissen van jongeren dat ze vaak afha-
zonderingen, niet worden ervaren als actoren die meewerken aan de
ken, omdat de afstand tussen hen en de instellingen te groot is. Dat is
inschakeling en doorstroming van de jongeren. De uitdaging bestaat
te wijten aan verschillende factoren: de complexiteit van het institutio-
erin de definitie van de werkgever als “cliënt” of, erger nog, als “tegen-
nele landschap, waardoor de jongeren niet goed op de hoogte zijn van
stander” te overstijgen en hem meer te beschouwen als een partner bij
de diensten en hun rechten en die met elkaar verwarren, de spanning
de doorstroming van de jongeren.
tussen de administratieve werking van de diensten en de vraag naar
een kwaliteitsvolle relatie die nodig is om het vertrouwen op te bouwen, 2.1.3. De problemen van het partnerschap
het tekort aan concrete antwoorden voor jongeren die door hun kwets-
37. Wat de relaties tussen de tussenpersonen betreft, is er veeleer
baarheid vaak in benarde situaties zitten.
sprake van een onduidelijke verdeling van de rollen en van problemen
“Pech”. Getuigenis van een jongere zonder werk: ik heb enkel contro- bij de partnerschappen.
les gekregen om na te gaan of ik naar werk zoek. Dat is pure admini-
38. Formeel en semantisch gezien moeten de verschillende operato-
stratie. Er zijn ook veel papieren die voor niks nodig zijn. Ik ben jong
ren, elkeen vanuit zijn specifieke opdrachten, samenwerken in een net-
en kom om werk te vinden en wat doen zij? Papieren invullen. Wat
werk en binnen een partnerschap.
gebeurt er daarna?9
Abraham FRANSSEN, Donat CARLIER, Anissa BENCHEKROUN,
BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs
naar de arbeidsmarkt in Brussel: bestuurlijke uitdagingen,
Brussels Studies, Nummer 73, 27 januari 2014, www.brusselsstudies.be
39. Vandaag wordt het netwerk voor de uitvoering van het overheids- legeren of om een deel van de doelgroepen te delegeren? Moet Actiris
beleid gestructureerd met verschillende instrumenten en tools: controlefuncties aan de partners delegeren? Worden die functies door
de partners aanvaard?
• de rol van “dirigent-assembleur” die wordt toevertrouwd aan
Actiris en Bruxelles Formation, die respectievelijk voor de begelei- Een verantwoordelijke medewerker van Actiris: We mogen niet con-
ding en de opleiding het systeem van de Brusselse socioprofessi- curreren met onze partners, maar we moeten samenwerken. De
onele inschakeling moeten beheren en organiseren via partner- partners hebben nooit willen werken met oproepingen. De WZ (werk-
schapsovereenkomsten met de verschillende operatoren, terwijl zoekende) zal niet op dezelfde manier gevolgd worden… We zitten
de VDAB die rol speelt voor de Nederlandstalige beroepsopleiding nog altijd in de onderhandelingsfase, want we geraken het niet
in Brussel; eens… Wat kan ik verwachten van de werkwinkels? Ze weigeren ons
informatie over de WZ’s te geven.
• de formele integratie van de verschillende acties en interven-
ties rond het concept “inschakelingparcours”, waarvan verwacht Een andere verantwoordelijke medewerker van Actiris: Om toegang te
wordt dat het de bakens uitzet voor de verschillende types actie krijgen tot de SPI, moet men ingeschreven zijn als werkzoekende. De
(algemene opleiding, vooropleiding, beroepsopleiding, hulp bij het werkwinkel stelt duidelijk dat ze niemand wil dwingen. Maar bij ons is
zoeken naar werk …) en de trajecten die de gebruikers moeten het traject verplicht en bij overeenkomst geregeld. De mensen schrij-
afleggen; ven zich in als werkzoekende en als tegenprestatie krijgen ze een
subsidie.
• het lokaal overleg, dat per zone (6 zones) georganiseerd
wordt. De werkwinkels, die een aantal operatoren (plaatselijk 41. De “partners”, of het nu gaat om openbare partners (OCMW’s,
agentschap van Actiris, dienst voor socioprofessionele inschake- werkwinkels) of verenigingen (een deel van de instellingen voor oplei-
ling (SPI) van het OCMW, plaatselijke opdracht …) bijeenbrengen ding, voor socioprofessionele inschakeling en voor sociale economie),
om de diensten aan de werkzoekenden te vereenvoudigen, wer- hebben vooral een gelijklopende visie. In het algemeen betreuren ze het
den opgericht om de structuur van de partnerschappen, ditmaal gebrek aan overleg en de samenwerkingsvormen worden ervaren als
op gemeentelijk niveau (19 gemeenten), te verbeteren; pogingen van de openbare dienst voor arbeidsvoorziening om hen in te
schakelen in een “activerend” en controlerend beleid waarvan ze niet
• het informatieverkeer tussen partners via het gecomputeri-
noodzakelijk de uitgangspunten delen en waarvan ze de gevolgen voor
seerde netwerk van de tewerkstellingsplatformen (NTP’s), met het
zichzelf en hun doelgroepen vrezen.
oog op de verbetering van de doorstroming van de doelgroepen
via de uitwisseling tussen operatoren van gegevens over het tra- 42. De voor- en nadelen van het partnerschap komen vooral tot uiting
ject van de werkzoekenden. bij de verdeling van de rollen en taken tussen de openbare dienst voor
arbeidsvoorziening (Actiris) en de Openbare Centra voor Maatschappe-
40. Vanuit het standpunt van de Federale Overheidsdienst voor Te-
lijk Welzijn (OCMW’s). Hoewel die twee instellingen historisch gezien
werkstelling leidt de structurering van de partnerschappen tot een groot
verschillende opdrachten hebben en zich niet tot dezelfde doelgroepen
aantal “misverstanden” en recurrente spanningen. De discussies gaan
richten - de openbare dienst voor arbeidsvoorziening richt zich tot
onder meer over de niveaus en de inhoud van de delegatie en over het
“werknemers zonder werk” en behoort tot het stelsel van de sociale
statuut dat aan de partners dient te worden verleend. Dient de volledige
zekerheid, terwijl de OCMW’s tot het stelsel van de sociale bijstand be-
begeleiding te worden gedelegeerd of mag enkel de specifieke bege-
horen en zich richten tot bevolkingsgroepen zonder werk op basis van
leiding van bepaalde doelgroepen worden gedelegeerd? Is het de be-
een onderzoek naar hun behoeften - heeft de hervorming van het te-
doeling om opdrachten met betrekking tot bepaalde problemen te de-
werkstellings- en het welzijnsbeleid in kader van de actieve welvaarts-10
Abraham FRANSSEN, Donat CARLIER, Anissa BENCHEKROUN,
BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs
naar de arbeidsmarkt in Brussel: bestuurlijke uitdagingen,
Brussels Studies, Nummer 73, 27 januari 2014, www.brusselsstudies.be
staat ertoe geleid dat de grenzen vervaagden met overlappingen tus- verbeterd door het netwerk en de partnerschappen tussen de opera-
sen het werkveld van de twee openbare actoren tot gevolg. toren”, maar hij wijst er tegelijk op dat “een groot deel van de begun-
stigden nog steeds problemen heeft om van de ene fase naar de ande-
43. In het kader van een groepsanalyse met personeelsleden van de
re over te gaan” [Cortese, 2013 : 36].
Brusselse OCMW’s over partnerschappen voor tewerkstelling, hebben
deze laatsten gewezen op hun twijfels en zelfs wantrouwen tegenover 46. Vergeleken met de modellen voor beleidscoördinatie, namelijk de
de gevolgen van wat volgens hen veeleer een “gedwongen coëxisten- hiërarchie, de markt en het netwerk, wordt de transitieruimte in het
tie” dan een echt partnerschap is. Brussels Hoofdstedelijk Gewest gekenmerkt door een hybride werking.
Er bestaat een spanning tussen een veeleer etatistische benadering
Een maatschappelijk werker van een OCMW: Actiris heeft geen vat
van het overheidsbeleid (die voorrang geeft aan de overheden en de
op de bijstand van het OCMW en gelukkig maar. Actiris laat bepaalde
openbare instellingen bij het bepalen van het gemeenschappelijk goed
personen een overeenkomst sluiten, maar wij staan op de rempedaal.
en het opleggen van normen) en een benadering die meer rekening
Een overeenkomst zorgt voor stress. Volgens de doelgroepen bete-
houdt met de actoren van het maatschappelijk middenveld en met het
kenen Actiris en de RVA controle.
marktmodel dat tot uiting komt in de concurrentie tussen operatoren
Een inschakelingsmedewerker van een OCMW: Wij volgen de werklo- die elkaar marktaandelen betwisten en trachten de meest inzetbare
zen. Dat is niet evident, want hun actieplan is gewoon bandwerk en segmenten van de “clientèle” voor zich te winnen. De markt als model
niet relevant. De aanmaningen van Actiris zijn niet aangepast. voor de coördinatie en toewijzing van de middelen tussen de operato-
ren wordt eveneens opgelegd door de almaar grotere rol van de privé-
44. De personeelsleden van de OCMW’s hekelen wat ze als een ge-
actoren uit de profitsector (in het bijzonder de actoren van de uit-
bruikshouding en inmenging beschouwen en betreuren dat ze niet be-
zendarbeid) bij de oriëntatie en de plaatsing in een gemengd beheer
schikken over informatie over wat er is geworden van degenen die op
van de arbeidsmarkten en vooral door de toepassing op de opleidings-
hun diensten een beroep hebben gedaan. Volgens de personeelsleden
en inschakelingssector van de concurrentieregels die tussen de privé-
van de OCMW’s is Actiris een plaats waar degenen die “op grond van
actoren uit de profitsector gelden.
artikel 60” tewerkgesteld waren en niet langer aan het werk zijn, “ver-
dwijnen”, met andere woorden, de inschakelingmedewerkers weten 2.2. Het gewicht van de verzuilde instellingen
niet waarom en hoe de begeleiding van de voormalige OCMW-gebrui-
47. De onduidelijkheid over de structuur van de partnerschappen is
kers naar een job wordt voortgezet [Degraef, 2012].
gedeeltelijk te wijten aan een falend beleid bij het uitstippelen van het
45. Als de partnerschappen daarentegen een stevige inhoudelijk basis gouvernementeel en intergouvernementeel beleid. De problemen met
hebben en toegespitst zijn op de behoeften van de werkzoekenden, de coördinatie tussen de actoren zijn des te groter, aangezien ze wer-
zoals in de opleidingstrajecten in de socioprofessionele inschakeling ken in een gefragmenteerd en verzuild institutioneel landschap. Van de
tussen de verschillende stappen (alfabetisering, doorgedreven be- lokale en gemeentelijke initiatieven tot de Europese aanbevelingen in
roepsvoorlichting, algemene beroepsvoorlichting, basisopleiding, voor- het kader van de Europese tewerkstellingsstrategie via de verschillende
opleiding, atelier voor opleiding door tewerkstelling, beroepsopleiding betrokken niveaus van de Belgische federale Staat, die nog altijd be-
en vervolmaking), wat impliceert dat de afzonderlijke operatoren samen voegd is voor de sociale zekerheid, hoewel het opleidings- en begelei-
voor een opleidingstraject zorgen, lijkt het optreden coherenter en meer dingsbeleid geregionaliseerd zijn en het onderwijs onder de bevoegd-
complementair. In zijn evaluatie van de socioprofessionele inschakeling heid van de gemeenschappen valt, heeft men inderdaad te maken met
in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest komt Valter Cortese tot het be- het voorbeeld bij uitstek van een overheidsbeleid dat op verschillende
sluit dat “de overgang van een kwalificatiegraad naar een andere werd regulerings- en beslissingsniveaus ten uitvoer wordt gebracht zonder11
Abraham FRANSSEN, Donat CARLIER, Anissa BENCHEKROUN,
BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs
naar de arbeidsmarkt in Brussel: bestuurlijke uitdagingen,
Brussels Studies, Nummer 73, 27 januari 2014, www.brusselsstudies.be
Strategie
Referentiekaders Onderwijs / Opleiding / SPI BHG COCOF VGC/VG FWB
Europese Pact voor Duurzame Stedelijke Groei uitgebreid BESOC (tripartite)
referentiekaders
New Deal vakbonden – werkgevers – besturen
Economisch en Sociale Raad (ESRBHG)
(paritair)
Ondersteuning
AGERS (FWB) Beheerscomité Conseil Général de Concertation de
CCFEE l’Enseignement Secondaire
(paritair) BNCTO
(multipartenaire)
Brussels CGC de l’Enseignement spécialisé (paritair + gasten)
Observatorium
Figuur 2. Structurering voor
Bruxelles Instance Bassin Comité de Concertation & Conseil
de zone de l’enseignement libre
onderwijs-opleiding (te- Werkgelegenheid Formation Enseignement – Formation - catholique VDAB-RDB
werkstelling). Acronie- Emploi Lokale Overleg
men: BESOC (Brussels Service Etudes & Platform
Statistiques de Chambre Conseil Supérieur de
Economisch en Sociaal Service Formation des Netten
Bruxelles l’Enseignement de Promotion
Overlegcomité), Formation PME (SFPME) enseignement (IPIEQ) Sociale Tracé Brussel
ESRBHG (Economisch
en Sociale Raad van het BISA Synergiepolen - “Bekken(s)?”
Brussels Hoofdstedelijk
Gewest), CCFEE
Dirigenten Onderwijs Opleiding
(Commission Consultati-
ve Formation Emploi Besturen NL FR (Fr./Nl)
Enseignement te Brus- Onderwijsnetten Espace
Operationalisering
CRP
sel), BNCTO (Brussels Onderwijsinstellingen Formation PME Sectoren
Nederlandstalig Comité (EFPME) Sectorfondsen
Bruxelles VDAB /
voor Tewerkstelling en Sociale promotie, secundair en Actiris
Formation RDB
Opleiding), CDR (Refe- gespecialiseerd onderwijs
rentiecentrum), CVDC Centre d'Education et de Syntra
(Centrum voor de valide- Formation en Alternance (CFA)
ring van de vaardighe- Centra Deeltijds Onderwijs Werkgevers
CVDC
den), Lokale Werkwin- (CDO) Sociale
Organismes (bedrijven,
Centres de technologies
d'Insertion Socio- Lokale
kels. Bron: secretariaat uitzend- OCMW Professionnelle … overheidsdiensten)
kantoren Werkwinkels
CCFEE. avancées (CTA) (OISP)12
Abraham FRANSSEN, Donat CARLIER, Anissa BENCHEKROUN,
BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs
naar de arbeidsmarkt in Brussel: bestuurlijke uitdagingen,
Brussels Studies, Nummer 73, 27 januari 2014, www.brusselsstudies.be
een echte hiërarchie. stemd is op de arbeidsmarkt zorgt ervoor dat er richtingen in het tech-
nisch en beroepsonderwijs worden behouden die geen duidelijke mo-
48. De politicologen spreken van “path dependency” en onderstrepen
gelijkheden op de arbeidsmarkt bieden en aldus bijdragen tot de de-
het belang van de instellingen waarbinnen de actoren moeten werken
motivatie en het afhaken van de leerlingen, die vervolgens “opnieuw
en die de mogelijkheden tot hervorming en transversaliteit beperken.
gemotiveerd” en “opgeleid” moeten worden in het circuit van de soci-
49. Figuur 2 (natuurlijk in de vorm van een patchwork) geeft een beeld oprofessionele inschakeling. Hetzelfde geldt voor het taalonderwijs en
van de institutionele verzuilingen en splitsingen die de transitieruimte in het onderwijs van het Nederlands, dat te wensen overlaat in het Frans-
het Brussels Gewest kenmerken: talig onderwijs te Brussel en dat tot dure “inhaalmaatregelen” leidt, zo-
dra de jongeren de schoolbanken hebben verlaten.
• Splitsing tussen het federale niveau (RVA) en het gewestelijke
niveau; 51. Als gevolg van het federaal activerend en controlerend beleid lei-
den maatregelen tot uitsluiting van de werkzoekenden ertoe dat een
• Splitsing tussen onderwijs (gemeenschappen), tewerkstelling
deel van de financiële kosten en van de begeleiding van die kwetsbaar-
(federale overheid en gewesten) en opleiding (gewesten en ge-
ste doelgroepen wordt afgewenteld op het lokale niveau, namelijk op
meenschappen);
de OCMW’s.
• Intra- en extragewestelijke verzuiling volgens de gemeen-
2.3. Een gemeenschappelijk referentiekader, maar aanhoudende
schappen en de taal (Franstalig onderwijs en Nederlandstalig on-
debatten en controverses
derwijs);
52. Ondanks de institutionele versnippering kan er misschien, wat de
• Territoriale scheiding tussen de drie Belgische gewesten en
ideeën betreft, een gemeenschappelijke visie op het overheidsbeleid
hun instellingen, terwijl de dynamiek van de Brusselse arbeids-
voor de doorstroming van de jongeren van het onderwijs naar de ar-
markt natuurlijk verder reikt dan het gewestelijk grondgebied;
beidsmarkt worden ontwikkeld. Met andere woorden, hebben de acto-
• In tegenstelling tot de VDAB en FOREM, institutionele split- ren van de transitie hetzelfde referentiekader?
sing tussen de openbare dienst voor arbeidsvoorziening en de
53. De beleidsmaatregelen, voorzieningen en praktijken om de door-
opleidingsdiensten voor werkzoekenden;
stroming te bevorderen sluiten in feite aan bij een referentiekader voor
• Binnen het Gewest zelf, versnippering tussen het gewestelijk het activeringsbeleid dat op Europees en nationaal niveau wordt ge-
en gemeentelijk niveau; promoot. Dat verloopt evenwel niet zonder debatten en controverses.
• … 54. Hoewel de Europese Unie geen rechtstreekse en dwingende be-
voegdheid over het werkgelegenheidsbeleid en de sociale bescherming
50. Die institutionele verzuiling wordt gedeeltelijk gecompenseerd door
uitoefent, is haar invloed via de verschillende informatietools
het grote aantal overleginstanties en samenwerkingsprotocollen, maar
(benchmarking, monitoring, oprichting van een epistemische gemeen-
dat neemt niet weg dat ze een bron van inertie en uiteindelijk van de-
schap van Europese en nationale deskundigen …) alsook via de pro-
responsabilisering zijn ten aanzien van de gezamenlijke uitdaging, na-
gramma’s ter ondersteuning van de inschakeling (Europees Sociaal
melijk de doorstroming van de jongeren van het Brussels Gewest van
Fonds) en de mobiliteit van jongeren, doorslaggevend voor het opzet
het onderwijs naar de arbeidsmarkt. Elke actor “doet wat hij kan” op
en de vormgeving van het overheidsbeleid ter bevordering van de
zijn gebied en binnen zijn sector, maar precies het gebrek aan onderlin-
doorstroming van de jongeren van het onderwijs naar de arbeidsmarkt
ge afstemming van de structuren leidt tot breuklijnen in de doorstro-
[Conter, 2012].
ming van de jongeren. Bijvoorbeeld het feit dat het onderwijs niet afge-13
Abraham FRANSSEN, Donat CARLIER, Anissa BENCHEKROUN,
BSI synthesenota. Doorstroming van de jongeren van het onderwijs
naar de arbeidsmarkt in Brussel: bestuurlijke uitdagingen,
Brussels Studies, Nummer 73, 27 januari 2014, www.brusselsstudies.be
55. Dat algemeen referentiekader komt tot uiting in de promotie van inzetbaarheid verhoogt of als een grotere kans op deelname aan het
hervormingen van de verschillende domeinen van het overheidsbeleid: maatschappelijk leven [Seynaeve et al., 2004; Mau, 2004].
• hervormingen van de systemen voor sociale bescherming in 59. Fundamenteler gezien, heeft de institutionalisering van het active-
de zin van een verstrenging van de voorwaarden voor de active- ringsbeleid geen einde gemaakt aan de controverse over de grondslag
ring van de prestaties van de sociale zekerheid (stelsel van de en efficiëntie ervan [Dumont, 2012]. Als een referentiekader voor het
werkloosheidsuitkeringen) en de sociale bijstand; overheidsbeleid wordt beschreven op basis van de causaliteit (wat is de
oorzaak van het probleem?) en de mogelijkheden om in te grijpen (hoe
• hervormingen van de arbeidsmarkt met het oog op een toe-
kan het probleem worden verholpen?), blijven de verschillen bestaan
name van de beroepsbevolking en een flexibilisering - of volgens
tussen de actoren die voorrang geven aan een aanbodgerichte bena-
de standpunten, een grotere “flexicurity” - van de arbeidsmarkt;
dering - wat impliceert dat het beleid focust op de inzetbaarheid van de
• hervormingen van de onderwijs- en opleidingssystemen om werkzoekenden - en actoren die erop wijzen dat de vraag ontoereikend
het aanleren en permanent aanpassen van de vereiste vaardighe- is - wat impliceert dat er voorrang wordt gegeven aan een beleid dat
den (“Lifelong Learning”) en een betere onderlinge afstemming van meer jobs creëert.
onderwijs, beroepsopleiding en arbeidsmarkt te bevorderen.
60. Die ideologische verschillen komen tot uiting in de standpunten
56. Zoals Jean-Michel Bonvin en Bernard Conter erop wijzen, “is de van de verschillende actoren in het veld van het overheidsoptreden
verschuiving van een vraaggericht beleid naar een aanbodgericht beleid (vakbonden versus werkgevers, openbare actoren versus verenigings-
in dat opzicht doorslaggevend: het gaat erom in te werken op het jo- actoren), maar ook in de verschillen in politieke cultuur, die tot uiting
baanbod, de individuele werkzoekenden te evalueren en voor hen komen in verschillen in de wijze waarop Franstalige en Nederlandstalige
maatregelen te treffen die als het geschiktst voor hun snelle re-integratie actoren met de norm omgaan.
op de arbeidsmarkt worden beschouwd” [Bonvin en Conter, 2006].
61. Men kan die verschillen ook in verband brengen met de spannin-
57. De nagenoeg volledige eensgezindheid over de op Europees ni- gen tussen de verschillende lagen van het overheidsbeleid, die respec-
veau vooropgezette doelstellingen en verspreide normen neemt even- tievelijk tot uiting komen in de “Etat gendarme, ook wel liberale Staat
wel niet weg dat er grote debatten en spanningen blijven bestaan tus- genoemd” (individuele verantwoordelijkheid, sanctiebevoegdheid), de
sen het algemene referentiekader en de referentiekaders per sector. Dat welzijnsstaat (collectieve regulering, rechten, aanpak per categorie) en
is vooral het geval in het onderwijs tussen de voorstanders van een de “reflecterende Staat” (individuele begeleiding, rechten, autonomie,
arbeidsmarktgericht model waarin het onderwijs in de eerste plaats zijn networking) [Genard en Cantelli, 2007].
opleidingen moet aanpassen aan de behoeften en verwachtingen van
2.4. Diverse instrumenten en tools
de arbeidsmarkt, en de voorstanders van autonomie bij het vastleggen
van de taken van het onderwijs. 62. Aansluitend op onder meer de werken van Foucault [1975] over
de voorzieningen en die van Latour [1989] over de rollen van de objec-
58. Ook binnen het referentiekader voor de activering blijven er dis-
ten als “non-human actors”, nodigen Lascoumes en Le Galès ons uit
cussies bestaan tussen de veeleer welfare-benaderingen (een hoog
om het overheidsbeleid ook met hun instrumenten te analyseren. Er
niveau van sociale bescherming waarborgen, inzetten op opleiding en
moet niet enkel aandacht worden besteed aan de verschillende soorten
kwaliteitsvolle betrekkingen) en de workfare-benaderingen (de sociale
instrumenten (reglementen, stimuli, levering van diensten en goederen,
uitkeringen beperken, de arbeidsmarkt flexibiliseren). Het activeringsbe-
informatie…) waarmee het overheidsbeleid ten uitvoer wordt gelegd,
leid zelf wordt anders benaderd naarmate activering beschouwd wordt
maar ook aan de concrete tools en objecten: procedures, computer-
als een tegenprestatie voor de uitkeringen, als een maatregel die deVous pouvez aussi lire
