Économie politique d'une pandémie - JUIN 2020 - International Monetary Fund
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JUIN 2020
Voir plus loin
que la crise p. 10
Menace
d’asphyxie p.16
Au MIT, un laboratoire
FINANCES ET DÉVELOPPEMENT d’action contre
la pauvreté p.32
Économie politique
d’une pandémie
F O N D S M O N É T A I R E I N T E R N A T I O N A L
Table des matières
Les ripostes
gouverne-
mentales à
la pandémie
illustrent
les aspects
politiques
difficiles de la
coopération
4 mondiale.
ÉCONOMIE POLITIQUE ET PANDÉMIE
4 L’économie politique de 16 Menace d’asphyxie
la politique économique La pandémie de COVID-19 menace de tarir une source
Nous devrions prêter plus d’attention aux interactions vitale de revenus pour les pays pauvres et les pays fragiles
entre la politique, l’économie et les autres sphères Antoinette Sayeh et Ralph Chami
Jeffry Frieden
20 La politique de l’identité
10 Voir plus loin que la crise Une identité commune au plus grand nombre
Profitons de l’occasion pour constuire peut être le socle du sentiment de destin partagé
un monde meilleur qui est au coeur des bonnes politiques
Kristalina Georgieva Andrés Velasco
12 Le réveil de l’économie 24 Se préparer pour un monde inconnu
sera long et difficile Nous devons oeuvrer ensemble pour résoudre les
L’histoire nous montre que la COVID-19 problèmes révélés par la crise
pourrait avoir des répercussions économiques Era Dabla-Norris, Vitor Gaspar et Kalpana Kochhar
sur plusieurs décennies
Òscar Jordà, Sanjay R. Singh et Alan M. Taylor 26 En quoi le monde sera-t-il différent
après la COVID-19 ?
Réflexions de six éminents penseurs sur la façon
dont la pandémie a changé le monde
Abonnez-vous en ligne : www.imfbookstore.org/f&d Disponible en ligne : www.imf.org/fandd Connectez-vous sur facebook.com/FinanceandDevelopment
FINANCES & DÉVELOPPEMENT
Publication trimestrielle du Fonds monétaire international
Juin 2020 | Volume 57 | Numéro 2
RUBRIQUES
30 Pleins feux
L’impératif de confiance
La confiance est au plus bas ; il est urgent de la rétablir
Richard Edelman
32 Paroles d’économistes
Les combattants de la pauvreté
Andreas Adriano brosse le portrait de J-PAL
40 au sein du MIT, où Esther Duflo et Abhijit Banerjee
réinventent l’économie du développement
AUSSI DANS CE NUMÉRO 52 En première ligne
37 Le diable se cache dans les détails Le miracle de Medellín
L’ancien maire Federico Gutiérrez analyse comment
S’il est bien préparé, un rééquilibrage des finances
la priorité accordée à la sécurité et au développement
publiques axé sur la fiscalité ne doit pas forcément
durable a permis de bâtir une ville du XXIe siècle
avoir un coût politique
Era Dabla-Norris et Aleksandra Zdzienicka 54 Notes de lecture
40 Happés par la déferlante de la dette Deaths of Despair and the Future of Capitalism,
Anne Case et Angus Deaton
Les pays en développement peuvent tirer des
enseignements des précédentes crises de la dette Backstage: The Story Behind India’s High Growth
pour gérer les difficultés de financement provoquées Years, Montek Singh Ahluwalia
par la COVID-19
56 Histoires d’argent
M. Ayhan Kose, Franziska Ohnsorge,
Peter Nagle et Naotaka Sugawara Les vedettes de l’île
Les nouveaux billets de banque d’Aruba rendent
44 De l’indépendance des banques hommage à certains héros de sa faune et de sa flore
centrales Niccole Braynen-Kimani et Melinda Weir
L’auteur de Unelected Power examine les banques
centrales d’un point de vue constitutionnaliste dans
un contexte d’inertie politique
Paul Tucker
48 Prendre conscience
des risques systémiques
Le XXIe siècle s’annonce ponctué de
perturbations massives qui représentent
de graves menaces pour la société
Ann Florini et Sunil Sharma 26
32
Juin 2020 | FINANCES & DÉVELOPPEMENT 1
LETTRE DE LA RÉDACTION FINANCES & DÉVELOPPEMENT
Publication trimestrielle du
Fonds monétaire international
RÉDACTRICE EN CHEF :
Gita Bhatt
ÉDITRICE EN CHEF :
Maureen Burke
RÉDACTEURS PRINCIPAUX :
Andreas Adriano
Jacqueline Deslauriers
L’économie
Peter Walker
RESPONSABLE DE LA STRATÉGIE PRODUITS NUMÉRIQUES :
Rahim Kanani
à un tournant RÉDACTRICE EN LIGNE :
Lijun Li
RESPONSABLE DE PRODUCTION :
IL Y A CINQ MOIS, nous avions décidé de consacrer ce numéro à la politique Melinda Weir
économique : comment la politique influe sur l’économie, et inversement. CORRECTRICE :
Qui aurait pu imaginer alors qu’au lieu de traiter d’une question acadé- Lucy Morales
mique, nous assisterions en temps réel à une manifestation concrète et tra- CONSEILLERS DE LA RÉDACTION :
gique des mécanismes de l’économie politique ? Avec son lourd tribut en Bernardin Akitoby Thomas Helbling
vies humaines, la pandémie a déclenché le « Grand Confinement » et donné Celine Allard Tommaso Mancini Griffoli
Bas Bakker Gian Maria Milesi-Ferretti
un coup d’arrêt au commerce. Les mises au chômage, les masques et la peur Steven Barnett Christian Mumssen
bouleversent notre quotidien. Si cette crise sanitaire a réorienté notre thème, Nicoletta Batini İnci Ötker
la question de la politique économique reste plus que jamais d’actualité. Elle Helge Berger Catriona Purfield
Paul Cashin Uma Ramakrishnan
rappelle que l’action des pouvoirs publics n’est pas seulement influencée par Luis Cubeddu Abdelhak Senhadji
l’analyse économique, mais également par des forces non économiques, so- Alfredo Cuevas Alison Stuart
ciales et politiques. Elle nous incite à réfléchir sur la façon dont les citoyens Rupa Duttagupta
et l’économie s’adapteront au monde d’après la pandémie. © 2020 Fonds monétaire international. Tous droits réservés.
Ce numéro présente divers articles sous l’angle de la COVID-19. Jeff Frieden, Pour reproduire le contenu de ce numéro de F&D, quelle qu’en
soit la forme, veuillez remplir en ligne le formulaire accessible à
Andrés Velasco et d’autres auteurs se penchent sur l’importance des institu- www.imf.org/external/terms.htm, ou envoyer votre demande à
tions, de l’identité et de la confiance. Antoinette Sayeh examine les mesures copyright@imf.org. L’autorisation de reproduction à des fins com-
à envisager alors que cette crise prive des millions de migrants d’un travail, merciales s’obtient en ligne auprès du Copyright Clearance Center
(www.copyright.com) contre paiement d’une somme modique.
entraînant une chute radicale des envois de fonds, qui constituent la plus
importante source de revenus de nombreux pays pauvres. D’autres articles Les opinions exprimées dans la revue n’engagent que leurs
auteurs et ne reflètent pas nécessairement la politique du FMI.
portent sur l’impératif de cohésion sociale et de solidarité, avec des politiques Abonnement, changement d’adresse et publicités :
visant à protéger et soutenir les personnes les plus vulnérables, à l’heure où IMF Publication Services
les emplois disparaissent et les inégalités se creusent. Finance & Development
PO Box 92780
Pour gérer les effets de la pandémie, une discussion de fond s’impose sur Washington, DC, 20090, USA
les moyens de mettre en œuvre la riposte de façon à toucher toutes les caté- Téléphone : (202) 623-7430
gories de population. La politique économique façonnera dans une large me- Télécopie : (202) 623-7201
Courriel : publications@imf.org
sure la résilience de la société face à la situation d’urgence et à ses lendemains.
Postmaster: send changes of address to Finance &
Mais une crise de cette envergure constitue un tournant pour le monde, Development, International Monetary Fund, PO Box 92780,
obligeant économistes et autres à libérer leur imagination et à envisager des Washington, DC 20090, USA.
idées radicales et nouvelles sur le fonctionnement du monde. Comme le re- The English e dition is printed at Dartmouth Printing Company,
lève Kristalina Georgieva dans son article, cet effort de réinvention pour- Hanover, NH.
rait ouvrir la voie à un monde plus vert, plus intelligent, plus connecté, plus Finance & Development is published quarterly by the International
Monetary Fund, 700 19th Street NW, Washington, DC 20431, in
juste et plus solidaire. Cette crise est peut-être l’occasion de remettre à zéro English, Arabic, Chinese, French, Russian, and Spanish.
les fondements de notre vie sociale et économique. French edition 0430-473X
GITA BHATT, rédactrice en chef
JUIN 2020
Voir plus loin
que la crise p. 10
Menace
d’asphyxie p.16
Au MIT, un laboratoire
FINANCES ET DÉVELOPPEMENT d’action contre
la pauvreté p.32
EN COUVERTURE
La politique et l’économie sont étroitement liées, et nous en observons sans cesse les
effets dans notre vie quotidienne. L’illustration de John Cuneo pour notre couverture
Économie politique
d’une pandémie de juin 2020 symbolise la rencontre de la politique, des intérêts particuliers et de
F O N D S M O N É T A I R E I N T E R N A T I O N A L
l’économie à l’heure du coronavirus.
2 FINANCES & DÉVELOPPEMENT | Juin 2020
L’ÉCONOMIE
POLITIQUE
DE LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE
Nous devrions prêter plus d’attention aux interactions entre la politique, l’économie et les autres sphères
Jeffry Frieden
4 FINANCES & DÉVELOPPEMENT | Juin 2020L
a pandémie de COVID-19 illustre de des dirigeants ont détourné les ressources d’autres
façon saisissante l’articulation entre la po- pays, interdit les exportations de denrées alimen-
litique, l’économie et d’autres domaines. taires et de médicaments et accumulé des stocks
Les spécialistes de santé publique nous de biens de première nécessité. Chacune de ces
alertaient depuis longtemps sur le risque de pan- mesures, aussi populaire soit-elle, est prise aux dé-
démie majeure et appelaient à mieux s’y préparer. pens d’autres pays. En dernier ressort, le manque
Mais les gouvernants qui doivent se concentrer sur de coopération est préjudiciable à tout le monde.
l’élection suivante hésitent à investir du temps, de Des institutions internationales comme l’Organi-
l’argent et du capital politique dans une abstraction, sation mondiale de la santé tentent de coordonner
à savoir l’éventualité d’une crise. En conséquence, une riposte à la crise fondée sur la coopération des
quand le nouveau coronavirus est apparu, personne États, mais leurs efforts peuvent être vains face aux
ou presque n’était préparé à affronter une menace puissantes pressions politiques nationalistes (voir,
de santé publique d’une telle ampleur. par exemple, Goodman et al., 2010).
Alors que la pandémie se propageait à toute vitesse Chaque gouvernement doit prendre des décisions
dans le monde, les réalités politiques ont continué difficiles concernant les mesures appropriées : quelles
de modérer la riposte des pouvoirs publics. Certains restrictions imposer et quand les lever, quelles dé-
citoyens et certains décideurs politiques ont résisté penses engager et comment les financer, et quelles
aux recommandations des experts en santé publique, attentes nationales modérer pour favoriser la coo-
espérant un assouplissement des restrictions et un pération internationale ? Ces décisions doivent tenir
retour à la normale avant que le danger n’ait disparu. compte des recommandations de santé publique,
Dans le même temps, certains milieux d’affaires ont des considérations économiques et des contingences
fait pression pour obtenir des dérogations ainsi que politiques. De même que les mesures de politique
des subventions considérables (renflouements) de- économique pour faire face à la crise financière de
vant les aider à traverser cette passe difficile. 2007–08 ont varié selon les pays en fonction du
Au niveau international, les ripostes gouvernemen- contexte politico-économique local, les ripostes éco-
tales à la pandémie illustrent les aspects politiques nomiques nationales à la pandémie de COVID-19
difficiles de la coopération mondiale. Toute pandémie sont toutes différentes pour des raisons d’ordre sa-
appelle une réponse planétaire, car les microbes se nitaire, économique et politique.
moquent des frontières. Une réaction internationale
coordonnée est à l’évidence le meilleur moyen de Des enjeux politiques
faire face à une urgence de santé publique de cette La vive contestation suscitée par les mesures de po-
ampleur. Pourtant, sous la pression des électorats, litique économique destinées à contrer une menace
ILLUSTRATION : ISTOCK / YEVHENII DUBINKO ; JAMIE CARROLL
Juin 2020 | FINANCES & DÉVELOPPEMENT 5universelle ne surprend pas les spécialistes d’économie Le point de vue dépend d’où l’on se place
politique. Elle est systématique. Ainsi, presque tous les L’un des principes de base de l’économie est que toute poli-
économistes pensent que les petits pays s’en sortiraient tique économique bonne pour la société dans son ensemble
mieux s’ils supprimaient tous les obstacles au commerce. peut le devenir pour chaque citoyen, même si elle fait des
Or la libéralisation unilatérale du commerce extérieur gagnants et des perdants. Il suffit que les gagnants soient
n’existe pratiquement pas, et aucun pays ne s’y emploie taxés un tant soit peu pour dédommager les perdants, et
dans notre monde actuel. Pourquoi ? Plus généralement, tout le monde en voit son sort amélioré. Les économistes
pourquoi les gouvernants ont-ils tellement de mal à ap- se servent d’outils performants pour identifier les politiques
pliquer les bonnes politiques économiques ? Pourquoi la économiques optimales pour la société. Alors pourquoi la
voix des observateurs, des analystes et des chercheurs in- politique économique devrait-elle faire polémique ?
dépendants est-elle si souvent inaudible ? L’un des principes de base de l’économie politique est que
À cause de la politique, répond-on généralement et à les gagnants n’aiment pas être taxés pour dédommager les
juste titre. Mais cette réponse est trop vague ; on pour- perdants. La bataille s’engage donc pour déterminer non
rait dire aussi que certains pays sont riches et d’autres pas ce qui est le mieux pour la société, mais plutôt qui se-
pauvres à cause de l’économie. Il faut être plus précis et ront les gagnants et les perdants. Les mesures optimales
se demander de quelle manière la politique empêche les pour le pays ne le sont pas forcément pour ma région, mon
dirigeants d’élaborer des politiques économiques plus ef- groupe, mon secteur ou ma catégorie, donc je m’y oppose.
ficaces, y compris quand une crise est imminente. Quels Même dans les démocraties, un grand nombre de ci-
enseignements en tirer sur ce que pourrait et devrait être toyens conviendraient sans doute que la politique obéit à
la formulation de la politique économique ? une règle d’or : qui paie, décide. Les groupes de défense
L’économie politique traite de la façon dont la politique d’intérêts particuliers semblent effectivement jouer un
influence l’économie et réciproquement (voir l’encadré). rôle considérable dans le monde, qu’il soit ou non démo-
Les gouvernants s’efforcent de regonfler l’économie avant cratique. Il s’agit des contribuables fortunés, des indus-
les élections, pour que les « cycles économiques politiques » tries influentes, des grandes banques et entreprises et des
créent des flux et reflux d’activité économique à proximité puissants syndicats.
des élections. De même, la conjoncture économique peut Sinon, comment expliquer que les Américains paient
peser lourdement sur les scrutins. Les spécialistes d’éco- leur sucre deux ou trois fois plus que le cours mondial ?
nomie politique ont mis en lumière un fait simple (peut- Il y a quelques plantations de canne à sucre et quelques
être dérangeant) : les taux de croissance économique et milliers de betteraviers aux États-Unis, et 330 millions
d’inflation sont les seules informations dont nous avons de consommateurs de sucre. Vous pourriez penser que
besoin pour prédire assez précisément les résultats des élec- les 330 millions pèseraient bien plus lourd dans la ba-
tions présidentielles américaines des 100 dernières années lance politique que les quelques milliers, mais vous auriez
(voir, par exemple, Fair, 2018). Dans ce cas, pourquoi les tort. Depuis des décennies, subventions et obstacles au
élections ne poussent-elles pas les responsables politiques commerce majorent le prix du sucre, au profit des plan-
à choisir les meilleures politiques économiques ? teurs et des cultivateurs et au détriment de tous les autres.
QU’EST-CE QUE L’ÉCONOMIE POLITIQUE ? Pendant la majeure partie du siècle, cette division a été la règle.
Avec la crise des années 30 et les problèmes de développement,
Il est courant d’attribuer la paternité de l’économie moderne à
les questions purement économiques étaient suffisamment
Adam Smith, David Ricardo et John Stuart Mill. Mais eux se disaient
titanesques pour occuper les économistes. Et les problèmes
économistes politiques et l’ouvrage phare de la discipline, de sa
publication en 1848 à la fin du siècle, était les Principes d’économie politiques de l’époque (deux guerres mondiales, montée du
politique de Mill. Ces premiers théoriciens ne pouvaient dissocier fascisme et du communisme) étaient suffisamment graves pour
l’univers de la politique de celui de l’économie. justifier un traitement à part.
Deux tendances ont séparé la politique de l’analyse économique. Dans les années 70, en revanche, il est clairement apparu que
Premièrement, les États ont commencé à réduire leur mainmise la distinction entre sphère économique et sphère politique était
directe sur l’économie. Deuxièmement, différentes formes politiques illusoire. Cette décennie a vu l’effondrement de l’ordre monétaire
sont apparues : l’Europe est passée de régimes presque exclusivement de Bretton Woods, deux chocs pétroliers et la stagflation, autant
monarchiques à des systèmes de plus en plus représentatifs et d’évolutions qui soulignaient les interconnections entre les deux
extrêmement variés. Au début du XXe siècle, l’économie et la science sphères. L’économie était devenue de la haute politique, et la
politique sont devenues deux disciplines séparées. politique traitait souvent d’économie.
6 FINANCES & DÉVELOPPEMENT | Juin 2020ÉCONOMIE POLITIQUE ET PANDÉMIE
En dernier ressort, le manque de coopération
est préjudiciable à tout le monde.
Pourquoi une poignée de producteurs de sucre que leurs emplois comptent moins qu’une baisse des prix à la
compte-t-elle plus que le reste du pays ? En politique consommation ? Il n’existe pas de solution simple et consen-
économique, on dit souvent que les intérêts concentrés suelle permettant d’équilibrer les avantages et les coûts :
l’emportent généralement sur les intérêts diffus. Les pro- faut-il, pour payer le sucre moins cher, provoquer la faillite
ducteurs de sucre sont bien organisés et travaillent d’ar- de milliers d’agriculteurs qui travaillent dur ? La politique,
rache-pied à influencer les politiciens. S’ils n’obtenaient en fait, est la manière dont la société arbitre entre des inté-
pas un traitement favorable du gouvernement, ils feraient rêts divergents, et peut-être que la voix de ceux qui ont le
faillite. Il est donc important pour eux de s’organiser pour plus à perdre devrait compter davantage que celle des autres.
faire pression sur les politiciens en les finançant. Pour les Les spécialistes d’économie politique n’ont pas pour ha-
consommateurs, le coût est estimé à 2 voire 3 milliards bitude de se prononcer sur ce type de questions morales et
de dollars par an. C’est un montant colossal, mais de éthiques complexes. Ils tentent de comprendre les raisons
seulement quelques centimes par jour pour l’Américain des choix que font les sociétés. Le fait que les producteurs
moyen. Aucun consommateur n’irait rencontrer un élu ou de sucre ou les constructeurs automobiles défendent des
le menacer d’élire son adversaire pour quelques centimes. enjeux bien plus importants et soient bien mieux organisés
Le fait que les producteurs se coalisent, tandis que les que les consommateurs de sucre ou acheteurs de voitures
consommateurs restent dispersés, contribue à expliquer le aide à comprendre pourquoi les politiques gouvernemen-
protectionnisme commercial. Une poignée de construc- tales privilégient les premiers plutôt que les seconds.
teurs automobiles peuvent s’organiser ; les acheteurs de Mais certains consommateurs unissent leurs forces.
voitures, qui sont plusieurs dizaines de millions, ne le Regroupés au sein de l’association des consommateurs
peuvent pas. Mais ce n’est pas tout. Dans ce secteur d’ac- d’édulcorants, ceux qui aiment le sucre veulent en plus
tivité, les patrons et les syndicats sont peut-être souvent en qu’il soit bon marché. Coca-Cola, Hershey et consorts
désaccord, mais ils s’accordent sur un point : ils veulent ont fait le forcing pour modifier la politique américaine
être protégés de la concurrence étrangère. Pour les poli- dans ce domaine. Si le sucre ne coûte pas encore plus cher,
ticiens, en particulier dans les régions où la construction c’est que de puissants intérêts coalisés font pression des
automobile occupe une place importante, il est difficile deux côtés. Il en va de même pour certains produits in-
d’ignorer une demande portée à la fois par les travailleurs dustriels : les aciéristes veulent être protégés, tandis que
et les actionnaires d’une industrie puissante. les consommateurs d’acier (les constructeurs automobiles,
Ce n’est peut-être pas une si mauvaise chose. Pour sur- par exemple) ne veulent pas qu’ils le soient. La politique
vivre, les producteurs de sucre et les ouvriers du secteur au- commerciale n’est pas simplement un affrontement entre
tomobile ont besoin de mesures de soutien. Qui peut dire de grandes sociétés et des ménages en ordre dispersé, mais
Au cours des 50 dernières années, l’économie politique a pris des activités économiques d’entreprises ou d’industries
une place de plus en plus importante en économie et en science particulières peuvent influencer la nature et l’orientation de leur
politique, à trois égards : activité politique.
Elle analyse l’influence des forces politiques sur l’économie. Elle utilise les outils de la science économique pour étudier
Les électeurs et les groupes de pression ont une influence la politique. On peut comparer les politiciens aux entreprises et
considérable sur la quasi-totalité des questions de politique les électeurs aux consommateurs, ou les États à des monopoles
économique. Les spécialistes d’économie politique s’emploient à fournissant des biens et services à leurs clients-électeurs. Les
identifier les groupes concernés et les intérêts qu’ils défendent et chercheurs modélisent les interactions politico-économiques pour
à évaluer de quelle manière les institutions politiques modulent que leur compréhension des facteurs sous-jacents qui déterminent
l’influence de ces groupes sur la politique économique. la politique repose sur des bases théoriques plus rigoureuses.
Elle évalue l’influence de l’économie sur la politique. Les Ces trois méthodes ont modifié en profondeur le travail des
tendances macroéconomiques peuvent multiplier ou anéantir chercheurs et des décideurs. Et l’économie politique ouvre de
les chances de victoire des candidats sortants. Au niveau plus nombreuses perspectives, à ceux qui analysent le fonctionnement
microéconomique, les modalités d’organisation ou la nature de la société comme à ceux qui voudraient la changer.
Juin 2020 | FINANCES & DÉVELOPPEMENT 7Les dirigeants des pays démocratiques
doivent toujours se soucier de l’échéance
électorale à venir, sous peine de risquer
de perdre leur poste.
aussi une bataille entre grandes sociétés. Sinon, chaque difficulté du Midwest. Beaucoup d’entre eux jugeaient que
secteur industriel serait sans doute protégé et les échanges la concurrence étrangère contribuait au déclin du secteur
commerciaux sévèrement limités partout. manufacturier. On comprend mieux pourquoi les candi-
En réalité, des intérêts très nombreux et puissants dé- dats à l’élection présidentielle sont devenus de plus en plus
fendent le commerce et l’investissement internationaux. Les protectionnistes, alors même que la plupart des Américains
multinationales et les banques internationales ont besoin sont favorables à l’ouverture commerciale.
que les marchandises et les capitaux circulent librement. En outre, les dirigeants des pays démocratiques doivent
Surtout à l’heure actuelle, alors que bon nombre des plus toujours se soucier de l’échéance électorale à venir, sous
grandes entreprises de la planète dépendent de chaînes peine de risquer de perdre leur poste. C’est une des rai-
d’approvisionnement mondiales complexes. De nos jours, sons pour lesquelles un gouvernement peut hésiter à in-
une société internationale fabrique des pièces et des com- vestir dans certaines politiques, qui ne porteront de fruits
posants dans des dizaines de pays différents, les assemble qu’à long terme (prévention des pandémies par exemple).
dans des dizaines d’autres et vend les produits finis dans La masse des intérêts particuliers et collectifs à l’échelle
le monde entier. Les barrières commerciales interfèrent d’une société est écrasante. Les institutions aident à leur
avec ces chaînes d’approvisionnement, ce qui explique que donner du sens. D’abord, les institutions sociales, la manière
les géants du commerce mondial soient aussi les premiers dont les citoyens s’organisent. Certaines entreprises, certains
partisans d’une libéralisation plus poussée des échanges. exploitants agricoles et certains travailleurs sont bien orga-
nisés, ce qui leur donne davantage de poids politique. Dans
Un réseau complexe les pays riches, les agriculteurs sont relativement peu nom-
Les défenseurs d’intérêts particuliers ainsi que les élec- breux, bien organisés et presque toujours subventionnés et
teurs représentant des camps opposés sur différentes ques- protégés. Dans les pays pauvres, les agriculteurs sont nom-
tions livrent leurs batailles dans l’arène politique. Mais breux, souvent inorganisés et presque toujours taxés. Quand
les règles de la politique varient considérablement d’un les travailleurs se regroupent en centrales syndicales, comme
pays à l’autre. La façon dont l’économie politique est or- dans certains pays d’Europe du Nord, ils jouent un rôle es-
ganisée détermine en partie qui seront les gagnants de la sentiel dans l’élaboration des politiques économiques. La
politique économique. façon dont les sociétés s’organisent — par secteurs écono-
Les élections sont un point de départ logique, du moins miques, par régions, par critères ethniques — influe sur la
dans les démocraties. Les gouvernements qui ne donnent façon dont elles structurent leur politique.
pas satisfaction ne restent pas très longtemps aux ma- Les institutions politiques relaient les pressions que les
nettes. Nous pourrions donc nous attendre à ce que les électeurs veulent exercer sur les dirigeants. Même dans
démocraties optent pour les politiques bénéficiant à l’éco- les régimes autoritaires, les gouvernants ne peuvent pas
nomie dans son ensemble. Mais ce n’est pas l’ensemble faire complètement fi de l’opinion publique. Les écono-
de l’économie qui vote. mistes politiques appellent « sélectorat » cette portion de
Les politiciens ont besoin des voix de ceux qui font bas- la population dont les responsables politiques tiennent
culer les scrutins. Les électeurs décisifs (ou électeurs pivots) compte : élite économique ou forces armées dans un ré-
varient en fonction des institutions électorales d’un pays gime autoritaire, électeurs ou groupes de défense d’in-
et de ses divisions sociales. Dans la majorité des systèmes térêts particuliers dans une démocratie électorale. Peu
politiques, les meilleures cibles sont les électeurs suscep- importe qui importe, les dirigeants ont besoin de leur
tibles de modifier leur vote en réaction aux politiques me- soutien pour rester en place.
nées par un élu sortant ou aux promesses de son adver- Dans les démocraties, la diversité des institutions élec-
saire. Si les pauvres votent à gauche et les riches à droite, torales influe sur la façon dont les décideurs ressentent les
par exemple, la classe moyenne peut être décisive. Dans les pressions exercées par l’électorat. Des partis politiques orga-
dernières élections américaines, les électeurs dont la voix nisés peuvent contribuer à allonger l’horizon des politiciens :
était la plus décisive habitaient les régions industrielles en si un homme ou une femme politique peut se permettre
8 FINANCES & DÉVELOPPEMENT | Juin 2020ÉCONOMIE POLITIQUE ET PANDÉMIE
de ne penser qu’à la prochaine élection, un parti se doit s’intéressent à l’économie, car ils peuvent radicalement
de veiller à sa réputation à plus long terme. Par ailleurs, changer notre perception des politiques économiques et
quand les élus le sont par tout un pays, comme en Israël de l’aide à la formulation de ces politiques.
ou aux Pays-Bas, l’accent est mis sur la politique nationale. La politique que les analystes économiques estiment être
Là où les politiciens représentent des zones géographiques la plus indiquée pour un pays n’est pas nécessairement fai-
plus modestes, comme à la Chambre des représentants des sable sur le plan politique. Pour en revenir au libre-échange,
États-Unis, on considère généralement que « toute poli- la quasi-totalité des économistes recommanderaient aux
tique est fondamentalement locale » (une formule généra- petits pays de miser sur la levée unilatérale de tous les obs-
lement attribuée à Tip O’Neill, qui présidait la Chambre tacles au commerce. Or, il est presque certain qu’un gou-
des représentants dans les années 70 et 80). Ces systèmes vernement qui tenterait de suivre ce conseil se heurterait à
électoraux différents peuvent orienter la politique vers des l’opposition massive d’intérêts particuliers et d’une grande
préoccupations plutôt nationales ou plutôt locales. partie de l’opinion qui y verrait une initiative dangereuse. Il
Les institutions électorales influencent le profil d’élec- s’ensuivrait sans doute la chute de ce gouvernement et son
teur que doivent cibler les politiciens pour espérer accéder remplacement par un autre sur lequel on pourrait compter
au pouvoir. Le Collège électoral des États-Unis fait que, pour maintenir, voire multiplier, les obstacles au commerce.
dans les États industriels du Midwest, les voix des élec- Dans un tel cas, l’adoption de la meilleure politique pour-
teurs modérés sont décisives pour les présidentielles ; la rait aboutir à une nette aggravation de la situation.
balance politique penche donc en faveur de la protection Il vaut mieux que les politiciens, les analystes, les obser-
de l’industrie manufacturière. Dans un système parlemen- vateurs et les citoyens ordinaires intéressés par la politique
taire multipartite, les électeurs pivots peuvent soutenir un économique évaluent non seulement les conséquences éco-
petit parti susceptible de basculer en faveur de tel ou tel nomiques des initiatives dans ce domaine, mais aussi leur
partenaire de la coalition, comme le font les partis mar- faisabilité politique. Si la mise en œuvre d’une politique
ginaux lors de la formation des gouvernements en Israël. optimale est vouée à l’échec ou risque même de susciter des
Quels que soient les électeurs que le système rend déci- réactions brutales, le remède peut véritablement se révéler
sifs, ils peuvent exercer une influence considérable sur la pire que le mal. Il est préférable de tenir compte des réalités
politique, notamment économique. politiques avec lesquelles le gouvernement doit composer et
La nature des institutions législatives joue aussi un rôle. structurer la politique économique en conséquence. Mieux
Ainsi, alors qu’un système parlementaire unitaire peut vaut opter pour le pis-aller que tenter d’imposer la meil-
produire des changements majeurs et rapides, le système leure politique et obtenir de moins bons résultats. Comme
américain de séparation des pouvoirs ne permet que des dit l’adage, le mieux est l’ennemi du bien.
changements plus modestes et plus lents. Les systèmes
fédéraux (Allemagne, Australie, Brésil, Canada, États- Conclusion
Unis) confèrent des pouvoirs étendus aux provinces et L’économie politique est l’intégration des facteurs poli-
aux États, tandis que les systèmes centralisés permettent tiques et économiques dans l’analyse de la société mo-
aux autorités nationales de gouverner sans partage. derne. Comme à peu près tout le monde s’accorde à dire
Certains gouvernements confient les rênes de politiques que politique et économie sont inextricablement et irré-
importantes à des organes indépendants, moins soumis médiablement liées, l’une influençant l’autre et inverse-
aux pressions politiques au jour le jour (banque centrale, ment, cette approche semble logique. Elle s’est révélée
agence de santé publique, etc.). très efficace pour comprendre les gouvernements et les
Ces institutions sont importantes, car elles modifient sociétés ; elle peut aussi être un outil précieux pour ceux
le poids que les responsables politiques donnent à diffé- qui souhaitent changer les gouvernements et les sociétés.
rents groupes de la société. Certaines institutions socio- Les décideurs qui font aujourd’hui face à la pandémie de
politiques confèrent beaucoup d’influence aux syndicats, COVID-19 devraient garder à l’esprit ces enseignements
d’autres privilégient les agriculteurs, et d’autres encore, des importants.
associations professionnelles. Les économistes politiques
analysent les intérêts en jeu et la façon dont les institutions JEFFRY FRIEDEN est professeur d’administration publique à
de la société s’en font les vecteurs et les transforment en l’Université Harvard.
politiques publiques.
Bibliographie :
La solution préférée n'est Fair, Ray C. 2018. “Presidential and Congressional Vote-Share Equations: November 2018 Update.”
pas toujours préférable Yale Department of Economics Paper, Yale University, New Haven, CT.
Tous ces paramètres sont importants pour les déci- Goodman, Peter S., Katie Thomas, Sui-Lee Wee, and Jeffrey Gettleman. 2010. “A New Front for
deurs ou les observateurs ou même simplement ceux qui Nationalism: The Global Battle against a Virus.” New York Times, April 10.
Juin 2020 | FINANCES & DÉVELOPPEMENT 9ENTRE NOUS
avoisine 8 700 milliards de dollars. Les banques centrales
ont procédé à des injections massives de liquidités, et les
pays riches ont augmenté leur soutien aux pays pauvres.
En un temps record
Le FMI a réagi en un temps record. Nous avons doublé
nos capacités de financement d’urgence à décaissement
rapide pour satisfaire une demande que nous estimons à
environ 100 milliards de dollars et, à la fin mai, le FMI
avait approuvé des concours en faveur de 60 pays, un re-
cord. Nous avons également créé une nouvelle ligne de
liquidité à court terme et fait en sorte de tripler nos finan-
cements concessionnels, avec comme objectif de consacrer
17 milliards de dollars à de nouveaux prêts en faveur du
fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour
la croissance, qui aide les pays pauvres.
Pour venir en aide aux pays membres vulnérables
en allégeant rapidement le service de la dette qu’ils ont
contractée à l’égard du FMI, nous avons réformé notre
fonds fiduciaire d’assistance et de riposte aux catastrophes.
PHOTO : FMI
En collaboration avec la Banque mondiale, nous avons
aussi œuvré pour une suspension jusqu’à fin 2020 des
remboursements de dette publique bilatérale au profit
Voir plus loin que la crise des pays les plus pauvres.
Tout en prenant des mesures rapides, le FMI n’a cessé
de souligner son engagement collectif et son soutien indé-
Profitons de l’occasion pour constuire fectible à ses pays membres dont la gouvernance doit être
un monde meilleur renforcée. La corruption détourne des ressources destinées
à financer des priorités : santé publique, protection sociale,
Kristalina Georgieva apprentissage à distance et autres services essentiels. En ma-
tière de dépenses, une distorsion des priorités compromettra
DEPUIS le début de 2020, le monde a changé au point la reprise et les efforts de longue haleine déployés pour pro-
d’en être presque méconnaissable. Pour protéger la santé mouvoir une croissance durable et inclusive ou améliorer
publique, l’économie mondiale a été mise sur pause. Les la productivité et les niveaux de vie. Notre message aux
magasins et les usines ont fermé, et la liberté de circu- gouvernants est clair : faites tout ce que vous pouvez, mais
lation des personnes a été considérablement restreinte. veillez à garder les traces des dépenses. La responsabilité et la
Aucun pays n’a été épargné par les conséquences sani- transparence ne doivent pas être reléguées au second plan :
taires, économiques et sociales de la crise provoquée par la concrètement, il faut donc aider les pays à adopter une série
COVID-19. Le bilan est tragique, puisque 260 000 per- de mesures relatives à la gestion des finances publiques et à
sonnes sont décédées à ce jour, et des millions ont été in- la lutte contre la corruption et le blanchiment des capitaux.
fectées. Le FMI prévoit une baisse de l’activité économique Au plus fort de la crise, les gouvernements se sont à juste
mondiale d’une ampleur inédite depuis la crise des années 30. titre essentiellement consacrés à sauver des vies et préserver
La crise actuelle est véritablement sans précédent. les moyens de subsistance. Là où le nombre de nouveaux
Malgré ces sombres perspectives, j’ai confiance dans cas et de décès recule, les pouvoirs publics étudient le meil-
l’avenir. Les crises révèlent souvent ce que nous avons de leur scénario pour rouvrir l’économie de manière respon-
meilleur en nous, comme j’ai pu le constater dans les pays sable. Dans les pays en développement où de nombreux
en guerre ou victimes de catastrophes naturelles. ménages vivent au jour le jour, des mesures de confinement
D’ailleurs, cela se vérifie déjà dans la lutte contre la pan- prolongées ne sont peut-être pas tenables, et il faut réflé-
démie, comme le montrent les médecins et les infirmiers chir à une réouverture en toute sécurité compte tenu des
du monde entier qui sauvent des vies au péril de la leur. capacités plus limitées des services de soins.
Et la riposte des pouvoirs publics s’intensifie plus que ja- Dans la phase initiale, au moins, la reprise sera très par-
mais. Pour combattre la pandémie, ils ont combiné des ticulière, car l’incertitude demeure concernant l’évolution
interventions spectaculaires dans le domaine de la santé du virus, les vaccins éventuels et les traitements, ce qui
publique avec des mesures budgétaires dont le montant total pourrait modérer le rebond de l’investissement et de la
10 FINANCES & DÉVELOPPEMENT | Juin 2020ÉCONOMIE POLITIQUE ET PANDÉMIE
consommation, surtout si les taux d’infection remontent montré qu’il était important d’investir dans une infrastruc-
avec la levée des mesures d’endiguement. ture numérique et des cadres d’action solides.
La reprise aura tout de même quelques points en commun En 2018, le Groupe de la Banque mondiale et le FMI
avec des épisodes antérieurs : les pays dont les fondamen- ont lancé le Programme Fintech de Bali pour aider les
taux macroéconomiques, la cohésion sociale et les filets de pays à récolter les bénéfices des avancées rapides dans le
protection sont plus solides devraient se relever plus vite et domaine des technologies financières, tout en gérant les
plus forts. Les facteurs de vulnérabilité existants comme risques qu’elles comportent. Nous accélérons nos travaux
le niveau élevé de la dette souveraine, le mauvais bilan des avec les pays membres afin d’amplifier la transformation
entreprises, des ménages et des banques et une moindre numérique pour que les avantages qui y sont liés soient
crédibilité des politiques économiques gêneront la reprise. partagés encore plus largement. Bien gérées, les techno-
Les gouvernements devront relever le défi de supprimer pro- logies financières peuvent contribuer à l’inclusion finan-
gressivement les mesures liées à la crise. Et la coopération cière de 1,7 milliard de personnes non bancarisées dans
mondiale — par l’intermédiaire des institutions internatio- les pays en développement.
nales — sera plus que jamais essentielle pour coordonner Plus juste. Les travaux du FMI ont également montré
les actions, échanger les données, protéger les chaînes d’ap- que la baisse des inégalités de revenu allait de pair avec
provisionnement et soutenir les pays vulnérables. une croissance plus vigoureuse et durable ; or les nom-
breuses disparités sociales se sont accentuées pendant le
Une reprise verte Grand Confinement. Ainsi, les travailleurs informels des
L’arrêt presque total de l’économie peut être cependant secteurs non réglementés ou en dehors du système fiscal
l’occasion d’utiliser les politiques pour redéfinir nos modes ont deux fois plus de probabilités de faire partie des mé-
de vie et construire un monde plus vert, plus intelligent nages pauvres. Ils ne peuvent généralement prétendre ni
et plus juste. à l’assurance maladie, ni aux indemnités de chômage, et
Plus vert. La crise sanitaire actuelle nous rappelle leur accès aux prestations de santé est souvent précaire.
la vulnérabilité de chacun de nous face à l’incroyable Comme les gouvernements augmentent les dépenses
puissance de la nature. Pourtant, tout comme ils nous pour soutenir la population, les entreprises et les collecti-
avaient alertés sur le risque de pandémie (ce « cygne vités, une occasion se présente de construire des sociétés
noir »), les scientifiques nous ont également prévenus des et des économies plus justes en investissant dans l’hu-
conséquences terribles de l’évolution catastrophique du main. Il faut pour cela dépenser plus et mieux en faveur
climat. Nous ne pouvons pas revenir en arrière, avant la des écoles, de la formation et du recyclage professionnel ;
COVID-19, mais nous pouvons investir dans la réduc- mais aussi développer des programmes sociaux bien ci-
tion des émissions et l’adaptation à nos nouvelles condi- blés pour atteindre les plus vulnérables ; et autonomiser
tions environnementales. les femmes en réduisant les discriminations sur le marché
Une fois les économies stabilisées, nous aurons la possi- du travail. Ces investissements devront être financés par
bilité de les réorienter en donnant la priorité à la durabilité une fiscalité plus équitable, compte tenu, en particulier,
et la résilience, en même temps qu’à l’efficience et la renta- de l’élévation des niveaux de dette publique liée à la crise.
bilité. Opter pour les bonnes politiques aidera à affecter des
ressources aux investissements en faveur des biens publics : Un nouvel esprit de solidarité
propreté de l’air, protection contre les inondations, infra- À grande échelle et plus modestement, nous nous entrai-
structures résilientes, énergies renouvelables, etc. En atten- dons. Les membres des services du FMI ont permis que
dant, la baisse des prix des produits de base peut dégager des milliards de dollars soient décaissés pour soutenir les
la marge de manœuvre budgétaire voulue pour supprimer populations les plus vulnérables du globe. Ils ont aussi
peu à peu les subventions aux carburants régressives, qui ac- préparé des repas pour les personnes fragiles de notre
croissent les émissions de carbone. Le bénéfice serait consi- communauté et se sont occupés de leurs voisins malades.
dérable : rien que dans le secteur de l’énergie, la transition Cette solidarité me remplit d’espoir pour l’avenir. Le
vers le bas carbone nécessiterait 2 300 milliards de dollars FMI a déjà montré ce dont il était capable en tant que
d’investissements par an pendant une décennie et générerait premier interlocuteur économique pendant la crise. Nous
de la croissance et des emplois pendant la phase de reprise. entrons dans une nouvelle phase, et je suis déterminée à
Plus intelligent. Bon nombre d’entre nous ont dû télé- ce que nous soutenions nos pays membres de toutes les
travailler et se servir des technologies pour rester productifs. manières possibles : conseils pour la formulation des po-
Nous avons moins voyagé, consommé moins de ressources litiques économiques, financements et renforcement des
et introduit des processus opérationnels plus souples. Alors capacités. Ensemble, nous saisirons cette chance de bâtir
que les écoles, les entreprises et les institutions officialise- un monde meilleur.
ront sans doute certains des modes de travail plus intelli-
gents qui ont démontré leur efficacité, la crise a clairement KRISTALINA GEORGIEVA est la Directrice générale du FMI.
Juin 2020 | FINANCES & DÉVELOPPEMENT 11L’ÉCONOMIE
Le réveil de
sera long et difficile
L
L’Histoire nous montre que la COVID-19 pourrait avoir des répercussions
économiques sur plusieurs décennies
Òscar Jordà, Sanjay R. Singh et Alan M. Taylor
e tribut que l’économie mondiale a payé à la et les décennies à venir. Nous ne voyons pas encore très
pandémie de COVID-19 ces tout derniers précisément dans quelle mesure ce paysage façonnera
mois n’est qu’un début. Après l’effondrement les politiques monétaires et budgétaires.
rapide et sans précédent de la production, du Revenir sur les pandémies antérieures, en remontant
commerce et de l’emploi, la tendance pourrait s’inverser jusqu’à la Peste noire des années 1300 et en faisant le
quand la pandémie régressera. Mais les données histo- point sur leurs effets économiques à moyen et long
riques portent à croire que ses conséquences économiques terme, peut nous aider à y voir plus clair. L’extrapolation
à long terme pourraient durer au moins une génération. des tendances historiques doit cependant prendre en
Nous pourrions, par exemple, enregistrer des taux compte une différente cruciale : les pandémies passées
d’intérêt réels faibles, s’apparentant à une stagnation comme la Peste noire datent d’époques où presque per-
séculaire, pendant une vingtaine d’années, voire plus. sonne n’atteignait un âge avancé. Aujourd’hui, avec les
Bonne nouvelle, tout de même, ces périodes prolongées progrès de la longévité, le scénario sera peut-être diffé-
de coûts d’emprunt peu élevés sont liées à une hausse rent : la mortalité liée à la COVID-19 semble toucher
des salaires réels et dégagent une marge de manœuvre de façon disproportionnée les personnes âgées, qui en
budgétaire non négligeable pour financer les mesures général n’appartiennent plus à la population active et
de relance gouvernementales et compenser les dégâts tendent à épargner davantage que les jeunes.
économiques provoqués par la pandémie.
Les travaux sur les conséquences économiques de la Pandémie et macroéconomie
crise pandémique actuelle se sont jusqu’ici concentrés La plupart des études historiques se sont focalisées sur
sur les résultats à court terme des stratégies d’atténua- un événement, dans un pays ou une région, en recen-
tion et d’endiguement. Toutefois, comme les gouver- sant ses retombées locales sur une décennie tout au plus.
nements lancent de vastes offensives budgétaires pour Mais, dans les pandémies à grande échelle, les effets sont
contrer la pandémie, il est important de comprendre à ressentis dans toute l’économie ou dans des régions plus
quoi ressemblera le paysage économique dans les années vastes, et ce pour deux raisons : soit parce que l’infection
12 FINANCES & DÉVELOPPEMENT | Juin 2020Vous pouvez aussi lire
