FINANCIËLE BELEIDSINTERVENTIES VOOR EEN CIRCULAIRE ECONOMIE - Rens van Tilburg - Elisa Achterberg - Arnoud Boot Januari 2018
←
→
Transcription du contenu de la page
Si votre navigateur ne rend pas la page correctement, lisez s'il vous plaît le contenu de la page ci-dessous
FINANCIËLE
BELEIDSINTERVENTIES
VOOR EEN CIRCULAIRE
ECONOMIE
Rens van Tilburg - Elisa Achterberg - Arnoud Boot
Januari 2018
SAMENVATTING
De overgang naar een circulaire economie is een Vanuit economisch oogpunt heeft het beprijzen van
urgente maatschappelijke opgave. De Nederlandse externaliteiten de voorkeur; het beprijzen van de nu
overheid heeft zichzelf hiervoor ambitieuze doelen ongeprijsde kosten die de winning en verwerking van
gesteld: een volledig circulaire economie in 2050 en grondstoffen, en afval veroorzaken. Dat kan groten-
een halvering van het gebruik van nieuwe grondstof- deels door het verhogen van bestaande belastingen,
fen in 2030. zoals afvalstoffen- en energiebelasting. Op termijn is
ook een internationaal systeem van verhandelbare
Er zijn echter verschillende knelpunten die deze tran- rechten mogelijk.
sitie afremmen en maken dat er minder financiering
voor circulaire innovaties beschikbaar komt dan van- Een andere mogelijkheid is om activiteiten met po-
uit maatschappelijk oogpunt wenselijk is: sitieve externaliteiten te subsidiëren. Dit doen de
instrumenten van innovatie- en transitiebeleid. Deze
1. Externaliteiten. Producenten en gebruikers van
kunnen meer op de praktijk van circulaire innovaties
niet-circulaire producten betalen niet de volledige
worden toegesneden. Het instrument van de prijs-
prijs voor de kosten die zij veroorzaken;
vraag leent zich ook goed om innovatieve doorbra-
2. Innovatierisico’s en -spillovers. Bij vernieuwingen ken uit te lokken. De overheid kan tevens haar aan-
doen zich risico’s voor waar financiers relatief zienlijke inkoopmacht meer gebruiken en door het
slecht zicht op hebben. Daarnaast kunnen on- stellen van standaarden en via wet- en regelgeving
dernemers zich niet alle voordelen van innovaties richting geven aan marktpartijen en zo de onzeker-
toe-eigenen; heid voor financiers verlagen. Met de oprichting van
InvestNL krijgt Nederland een publieke investerings-
3. Transitierisico’s en coördinatieproblemen. De
instelling. Ook dit kan een instrument worden om de
verder verhoogde risico’s van systeeminnovaties
circulaire doelstellingen te bereiken.
waarbij veel partijen van elkaar afhankelijk zijn;
4. Kennisgebrek en verkeerde prikkels in de finan- Tot slot is het belangrijk de financiële sector zelf te
ciële sector. De financiële professionals moeten erkennen als een onmisbaar onderdeel van het in-
de nieuwe circulaire technieken, producten, dien- novatiesysteem. De financiële professionals, ook die
sten en bedrijfsmodellen doorgronden en zich binnen bedrijven, bepalen mede welke investeringen
daaraan aanpassen. Daarbij heeft de financiële wel en welke niet gerealiseerd worden. Het is cruci-
sector een eigen dynamiek met prikkels die kun- aal dat zij hierbij voldoende kennis hebben van de
nen leiden tot een te korte-termijn blik. circulaire transitie. De laatste jaren neemt hun maat-
schappelijke oriëntatie toe, maar dit is een nog prille
De overheid kan deze knelpunten met het haar ter ontwikkeling. Een ontwikkeling die de overheid kan
beschikking staande (financiële) instrumentarium stimuleren via kennisontwikkeling en -verspreiding
(deels) verhelpen. Daarbij is er niet één knop waar- van gebruiksmodellen, circulaire kansen en lineaire
aan de overheid kan draaien om het maatschappelijk risico’s. Via wet- en regelgeving kan de financiële sec-
optimum te bereiken. In de praktijk zal de overheid tor meer op de lange termijn gericht worden.
meerdere verschillende interventies moeten over-
wegen, waarbij zij tevens haar eigen tekortkomingen
moet onderkennen.
In deze notitie identificeren we mogelijk kansrijke
rollen voor de Nederlandse overheid. Rollen, die mo-
menteel niet, of slechts ten dele, worden vervuld.
We doen dat op basis van economische inzichten,
en door te kijken naar ervaringen in het buitenland
en met de energietransitie in Nederland. We doen
geen uitspraak over de wenselijkheid van specifieke
instrumenten. Wel identificeren we onderzoeksvra-
gen die beantwoord moeten worden om tot concrete
beleidsaanbevelingen te komen.
2
2 FINANCIËLE BELEIDSINTERVENTIES VOOR EEN CIRCULAIRE ECONOMIE
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING 2
INHOUDSOPGAVE 3
1 - INLEIDING 4
2 - DE TRANSITIE NAAR EEN CIRCULAIRE ECONOMIE 5
3 - MOGELIJKE EN GEBRUIKTE BELEIDSINSTRUMENTEN 12
4 - MOGELIJK NIEUWE ROLLEN VAN DE NEDERLANDSE OVERHEID 23
BIBLIOGRAFIE 30
LIJST MET AFKORTINGEN 32
COLOFON 33
31. INLEIDING
Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
(I&W) coördineert met het ministerie van Economi-
sche Zaken en Klimaat (EZK) het Rijksbrede Program-
ma ‘Nederland Circulair in 2050’. Voor de nadere uit-
werking hiervan is behoefte aan een overzicht van
mogelijke financiële beleidsinterventies.
Het Sustainable Finance Lab en Circle Economy heb-
ben ruime ervaring met praktijkgericht onderzoek
naar de financiële aspecten van de circulaire econo-
mie (Fischer en Achterberg 2016; Achterberg en van
Tilburg 2016; FinanCE working group 2016). In dit rap-
port, geschreven op verzoek en met financiële steun
van het ministerie van I&W, geven wij een overzicht
van de verschillende financiële interventies die de
overheid tot haar beschikking heeft.
Het betreft hier nadrukkelijk een eerste verkenning.
We schetsen veelbelovende richtingen en identifice-
ren vragen die nader onderzoek verdienen om tot
concrete beleidsaanbevelingen te komen.
Het rapport is als volgt opgebouwd:
• Hoofdstuk 2 kijkt naar de circulaire transitie. We
bespreken wat de circulaire economie is, wat de
relevantie daarvan is voor Nederland en voor
welke opgave dit ons stelt. Tot slot bespreken we
knelpunten in de circulaire transitie en de finan-
ciering daarvan.
• Hoofdstuk 3 bespreekt het instrumentarium dat
de overheid tot haar beschikking heeft. We illus-
treren dit met voorbeelden van circulair- en ener-
giebeleid uit het buitenland en Nederland. Ten-
slotte beschrijven we wat er al aan circulair beleid
wordt ingezet in Nederland.
• Hoofdstuk 4 bespreekt wat Nederland nog niet
doet of meer kan doen, en de belangrijkste voor-
en nadelen hiervan. Tenslotte bespreken we on-
derzoeksvragen die beantwoord moeten worden
om te komen tot concrete beleidsaanbevelingen.
4
4 FINANCIËLE BELEIDSINTERVENTIES VOOR EEN CIRCULAIRE ECONOMIE2. DE TRANSITIE NAAR EEN CIRCULAIRE ECONOMIE
door het hergebruiken, repareren, re-furbishen,
DE CIRCULAIRE TRANSITIE
re-manufacturen en uiteindelijk recyclen van produc-
ten (Achterberg, Hinfelaar en Bocken 2016).
De exponentiële groei van menselijke activiteiten
– het verbruik van energie en materialen en de ef-
Voorwaarde om dit in een markteconomie te kunnen
fecten daarvan – zet onze ecosystemen onder druk
doen is dat het toevoegen van waarde aan gebruik-
(Rockström e.a. 2009). Om tot een duurzaam gebruik
te grondstoffen minder kost dan het maken van een
van materialen en energie te komen is een drastische
product uit nieuwe (virgin) grondstoffen. Daar ont-
trendbreuk nodig, zoals Figuur 1 illustreert. De gap
breekt het momenteel veelal aan. Dat komt doordat
geeft het verschil weer tussen het gewenste duurza-
het huidige beleid de lineaire ‘wegwerp’ economie
me niveau en het verwachte materiaalgebruik als we
bevoordeelt door negatieve (externe) effecten van
de huidige trend doorzetten (‘business as usual’).
lineaire bedrijfsactiviteiten niet te beprijzen.
De circulaire economie staat voor een nieuwe eco-
Niet alleen vanuit een duurzaamheids- en milieuper-
nomische rationale waarin economisch- en bedrijfs-
spectief biedt de circulaire economie kansen. Dat
succes onafhankelijk wordt van de extractie van
doet deze ook vanuit een bedrijfs-rationale. Circulai-
grondstoffen en vervuiling. Dit wordt bereikt door
re bedrijfsmodellen bieden lagere kosten en nieuwe
de toegevoegde waarde in producten en materialen
afzetmarkten en inkomsten (Burckart en Butter-
optimaal te benutten en waarde vernietiging te mini-
worth 2017; FinanCE working group 2016; Fischer en
maliseren (Ellen MacArthur Foundation 2012, 2013).
Achterberg 2016). In Figuur 3 is duidelijk te zien dat
In Figuur 2 illustreert de Value Hill (links) hoe in het
grondstoffenprijzen hard zijn gestegen sinds 2000 en
huidige lineaire systeem waarde vernietiging plaats-
een enorme volatiliteit laten zien. Circulaire bedrijfs-
vindt door het omzetten van grondstoffen in produc-
modellen mitigeren het risico dat hiermee gepaard
ten die aan het einde van hun levensduur worden
gaat, doordat circulaire bedrijven niet meer afhanke-
vernietigd. In de circulaire economie (rechts) wordt
lijk zijn van ruwe grondstoffen.
de toegevoegde waarde in producten beter benut
Figuur 1 Materiaal extractie sinds de industriële revolutie.
Voorspelde
BBP
Bruto Binnenlands Product Materiaal
45 biljoen (1012) dollar extractie
Business
Materiaal extractie as usual
60 miljard (109) ton
Ertsen en industriële mineralen
Fossiele brandstof dragers
Delfstoffen voor de bouw
Biomassa
GAP
Materiaal
extractie
gewenst
00’
201
Toe
s
6
kom
st
Bron: UNEP (2011), bewerkt
5Figuur 2 De lineaire en de circulaire Value Hill.
user reparatie/onderhoud
WAARDE WAARDE WAARDE WAARDE
TOEVOEGEN VERNIETIGEN TOEVOEGEN BEHOUDEN
retail retail hergebruik/herdistributie
refurbish
assemblage assemblage
her-fabricage
fabricage fabricage
recycle
extractie extractie
VOOR GEBRUIK GEBRUIK NA GEBRUIK VOOR GEBRUIK GEBRUIK NA GEBRUIK
Bron: Achterberg, Hinfelaar en Bocken (2016)
Figuur 3 Grondstoffenprijzen.
WO1
Olie crisis
van 1973
WO2
Na-oorlogse
depressie Crisis van
de jaren 30
1900 1920 1940 1960 1980 2000 2011
Bron: World Bank, IMF, OECD, FAO, aangepast
Dit vergt echter wel een andere manier van bedrijfs- • Netwerkorganisatie: de coördinatie en or-
voering. De grootste uitdagingen zijn het behouden ganisatie van bijbehorende processen en
van de controle over grondstoffen en van de toege- activiteiten.
voegde waarde (FinanCE working group 2016; Fischer
en Achterberg 2016). Nieuwe bedrijfsstrategieën Een overzicht van deze bedrijfsactiviteiten wordt in
worden hiervoor ontwikkeld (Achterberg, Hinfelaar Figuur 4 gegeven. Vanuit circulair oogpunt is een be-
en Bocken 2016): drijfsmodel waarbij alle fases uit de Value Hill verbon-
den worden en prikkels integraal worden gelegd op-
• Circulair ontwerp: het ontwerpen van pro-
timaal. Het ‘gebruiksmodel’ (‘Product-as-a-service’) is
ducten en materialen voor circulariteit;
daarvan een voorbeeld. Daarbij wordt betaald voor
• Optimaal gebruik: het optimaliseren en ver- gebruik in plaats van bezit. Het gebruiksmodel vormt
lengen van gebruiksduur; een hoeksteen van de circulaire economie. Het prik-
kelt alle ketenpartners om samen te werken bij het
• Waardebehoud: het terugwinnen en herge-
ontwerpen, terugnemen, verwerken en hergebrui-
bruiken van waarde in producten;
6
6 FINANCIËLE BELEIDSINTERVENTIES VOOR EEN CIRCULAIRE ECONOMIEFiguur 4 Bedrijfsactiviteiten in pre-, in- en post-gebruiksfasen op de Value Hill.
OPTIMAAL GEBRUIK
Product als Dienst
Levensduur Verlenging
Reparatie & Onderhoud
Deelplatforms
reparatie/onderhoud
WAARDE WAARDE
TOEVOEGEN BEHOUDEN
WAARDEBEHOUD
CIRCULAIR ONTWERP
retail hergebruik/herdistributie
Tweedehands verkoper
Product Ontwerp Refurbisher (Hersteller, opknapper?)
refurbish
Circulaire Materialen assemblage Teruggewonnen materiaal Verkoper
Klassiek Duurzaam Recycler
her-fabricage
fabricage
recycle
extractie
NETWERKORGANISATIE
Waarde mgt / Proces Ontwerp / Traceer faciliteit / Logistiek
Bron: Achterberg, Hinfelaar en Bocken (2016)
ken van producten (Fischer en Achterberg 2016; Ach- fecten. Zo wordt de economische rationale gelijkge-
terberg en van Tilburg 2016). steld aan het opereren binnen de grenzen van onze
planeet. Deze nieuwe circulaire bedrijfsactiviteiten
Dergelijke bedrijfsmodellen zijn niet nieuw: het kennen ook risico’s, maar het niet veranderen en de
leasen van auto’s en grote bedrijfsmachines is ge- lineaire risico’s verder laten toenemen is mogelijk
bruikelijk. Circulaire gebruiksmodellen onderschei- een nog veel groter risico.
den zich echter van traditionele leaseconcepten,
omdat ze gericht zijn op het behouden van controle RELEVANTIE EN OPGAVE VOOR
en verantwoordelijkheid op de producten, compo- NEDERLAND
nenten en materialen. Traditionele leaseconcepten
zijn veelal gebaseerd op “koop-op-afbetaling”. Met Voor de EU biedt de circulaire economie meer onaf-
andere woorden, huur of lease op zich zijn geen hankelijkheid van schaarse en ruwe grondstoffen, die
circulaire modellen. Echter, in combinatie met alle alleen op een beperkt aantal plaatsen op de wereld
andere circulaire activiteiten op de Value Hill, zoals beschikbaar zijn. Nederland, als land met beperkte
modulair ontwerp, producten terugwinnen, her- natuurlijke grondstoffen, heeft hierbij groot belang.
gebruiken en lange termijn verantwoordelijkheid,
kunnen deze structuren belangrijk zijn om de tran- Maar ook de potentie van de circulaire economie
sitie te maken naar een circulaire economie. Het voor het halen van de Parijs-doelen onderschrijven
innovatieve van deze circulaire bedrijfsmodel-in- de relevantie van deze transitie voor de Nederlandse
novaties is dat deze zich verder uitstrekken naar en Europese economie. De helft van de wereldwijde
geheel andere activiteiten en producten, zoals spij- uitstoot van broeikasgassen is gerelateerd aan het
kerbroeken, elektronica en minder kapitaalinten- gebruik van grondstoffen (Circle Economy en Ecofys
sieve gebruiksvoorwerpen (Fischer en Achterberg 2016). Het regeerakkoord laat een grote ambitie zien
2016; Achterberg en van Tilburg 2016). op het gebied van klimaatbeheersing tot 2030. Als
onderdeel van de klimaatopgave zullen de afspraken
Investeringen in circulaire bedrijfsactiviteiten gene- uit het Rijksbrede programma circulaire economie
reren waarde door grondstoffen optimaal te (her) en de transitieagenda’s uit het Grondstoffenakkoord
gebruiken met zo min mogelijk negatieve externe ef- worden uitgevoerd (Regeerakkoord 2017).
7Klimaatmaatregelen en grondstoffenefficiëntie gaan Betere toegang tot financiering kan de transitie naar
overigens niet per se hand in hand. Het gebruik van een circulaire economie versnellen. Dit wordt ook be-
circulaire verpakkingen kan leiden tot extra energie- vestigd door de Ellen MacArthur Foundation, die een
verbruik door recycling. Bij duurzame energie-instal- investeringsbehoefte van €97 miljard per jaar in de
laties wordt nog maar beperkt rekening gehouden Europese circulaire economie voorziet voor de sec-
met de circulariteit van de grondstoffen in deze in- toren voedsel, mobiliteit en de gebouwde omgeving
stallaties. Spanning tussen circulaire economie- en (samen goed voor 80% van het grondstoffengebruik
energiebeleid is er ook rondom de subsidie voor bio- in Europa). Van deze investeringen is €61 miljard
massa bijstook, het verbranden van afval en hout. nodig voor het voortzetten van de huidige circulai-
Recycling of hergebruik wordt hierdoor minder aan- re ontwikkelingen en nog eens €36 miljard voor zo-
trekkelijk. Voor een circulaire economie is het van genaamde ‘new wave’ investeringen; voornamelijk
belang dat biomassa eerst maximaal als grondstof R&D en publieke investeringen in infrastructuur ter
wordt ingezet en uiteindelijk, pas in de laatste fase, ondersteuning van de circulaire economie (Ellen Ma-
energetisch wordt ingezet. cArthur Foundation 2017).
Naast de positieve invloed van de circulaire econo- Oliver Wyman (2017) heeft becijferd dat in Neder-
mie op het klimaat is zij een aanjager voor werkgele- land circulaire startups in de komende vijf jaar een
genheid en economische groei. Oliver Wyman (2017) behoefte hebben aan risicokapitaal van zo’n €400-
verwacht een substantiële bijdrage aan het Bruto Bin- 500 miljoen. Dit groeit in de periode 2027-2030
nenlands Product (BBP) van €6 tot €30 miljard. Op dit verder tot een totaal van €1.75-2 miljard. Met name
moment zijn er al 810.000 circulaire banen in Neder- deze startups worden belemmerd door de afwezig-
land (Circle Economy en Ehero 2017). In deze schatting heid van voldoende risicodragend kapitaal. Verwacht
worden naast directe circulaire banen, die circulaire wordt dat slechts in een gedeelte van deze behoefte
kernactiviteiten zoals refurbishing uitvoeren, ook indi- zal worden voorzien door marktpartijen, met een gat
recte circulaire banen meegenomen, die bijvoorbeeld tussen vraag en aanbod van zo’n €150-200 miljoen
de circulaire economie ondersteunen. Dit kunnen er voor de komende vijf jaar.
in de toekomst nog veel meer worden, want een eco-
nomie van repareren en hergebruiken zorgt voor veel Het onderzoek van Oliver Wyman (2017) suggereert
werkgelegenheid. Rabobank (2015) schat een creatie daarmee dat de vraag van circulaire bedrijven naar
van banen in Nederland tussen de 14.000 en 83.000 (overheids-) financiering en venture capital groter is
tot 2030. TNO (2013) schat deze banengroei op 54.000 dan het aanbod van (publieke of private) fondsen.
banen. Deze schattingen zijn gebaseerd op een en- Daarom exploreren bedrijven ook alternatieve finan-
gere definitie die met name gebaseerd zijn op directe cieringsbronnen, zoals bankfinanciering en crowd-
circulaire banen (hergebruik van producten, herge- funding. Maar deze bronnen kunnen moeilijk voor-
bruik van componenten, reparatie en recycling). Hierin zien in risicodragend vermogen.
liggen met name kansen voor lager- en middelbaar
opgeleid personeel, bijvoorbeeld in de maakindustrie,
maar ook voor hoogopgeleid technisch personeel, zo-
als in IT of bij refurbishment van medische apparatuur CIRCULARITY CAPITAL
(Circle Economy en Ehero 2017).
Circularity Capital is een bestaande pri-
Tenslotte heeft Nederland de positie om koploper te vate equity investeerder. Circularity Cap-
worden in een nieuwe maakindustrie, met een na- ital investeert in circulair MKB in Europa
druk op bijvoorbeeld export van gerecyclede goede- met een investeringsbehoefte van tus-
ren en kennis over de circulaire problematiek. sen de £1 en £5 miljoen. Onlangs deed
het haar eerste investering in Winnow,
De overgang naar een circulaire economie is een een bedrijf dat grote cateraars helpt om
innovatie- en transitievraagstuk; het vergt vernieu- voedselverspilling terug te dringen.
wing van economische producten en processen. Fi-
nanciering is een belangrijke voorwaarde voor inno-
vatie en transitie. De beschikbaarheid van financiële
instituties, publiek of privaat, om de verschillende KNELPUNTEN
fasen van innovatie te financieren is dan ook een
onderdeel van het innovatiesysteem (van Tilburg Hoewel de transitie naar een circulaire economie
2009; Polzin 2016). noodzakelijk is en Nederland tal van kansen biedt is
het geen vanzelfsprekendheid dat deze gerealiseerd
8
8 FINANCIËLE BELEIDSINTERVENTIES VOOR EEN CIRCULAIRE ECONOMIEwordt. Verschillende knelpunten doen zich voor, wel wordt aangewend voor de juiste zaken (‘moral ha-
deels van financiële aard. In dit rapport staan de fi- zard’). Door deze complicaties, eigen aan elke finan-
nanciële aspecten van de transitie naar een circulaire ciële overeenkomst, maar des te sterker aanwezig bij
economie centraal. Dat betekent dat we kijken naar innovatieve ondernemingen, kan er minder financie-
specifieke knelpunten waardoor onvoldoende finan- ring ter beschikking komen dan vanuit maatschappe-
ciering loskomt voor de circulaire economie. lijk oogpunt wenselijk is.
Externaliteiten Daarnaast kunnen kennisspillovers ontstaan bij in-
novaties. Als een bedrijf succesvol innoveert hebben
Voor innovaties die tot een betere milieuprestatie ook andere partijen hier voordeel van. Zij kunnen
leiden is veelal een probleem dat deze onvoldoende vergelijkbare producten en diensten op de markt
rendement oplevert in de huidige markt. Dat kan ko- brengen. Dat kunnen ze mogelijk zelfs goedkoper
men doordat niet de vervuiler opdraait voor de kos- omdat ze niet de ontwikkelingskosten hoeven terug
ten omdat deze kosten worden afgewenteld op het te verdienen die de pionier heeft gemaakt. Ook deze
collectief. De negatieve effecten op het milieu wor- kennisspillovers kunnen ervoor zorgen dat bedrijven
den niet of onvoldoende geprijsd. Deze zogenaamde minder investeren in innovatie dan maatschappelijk
‘externaliteiten’ zijn wel degelijk echte kosten waar gezien optimaal is.
een prijs voor moet worden betaald, bijvoorbeeld die
van het later moeten opruimen van de leefomgeving Er is met name sprake van financieringsknelpunten
(afval), de hogere uitgaven voor gezondheidszorg of bij hoogtechnologische innovaties bij de volgen-
het moeten bouwen van hogere dijken. De rekening de circulaire bedrijfsstrategieën (FinanCE working
hiervoor komt nu niet terecht bij de vervuiler. Uit de group 2016; Fischer en Achterberg 2016):
recente studie van PBL (2017) is gebleken dat maar
liefst 55% van het totale gebruik van energie niet 1. Waarde behouden (grondstoffen terugwinnen en
wordt belast. De productie van materialen en half- hergebruiken zoals rondom afval- en recycling
fabricaten levert Nederland jaarlijks een schadepost technologieën);
op van 7 miljard euro (PBL 2017). Zouden deze maat- 2. Circulair Ontwerpen (materiaal- en productinno-
schappelijke kosten wel een prijs hebben, dan zou- vaties).
den veel milieu-innovaties niet als duurder worden
gezien, maar juist goedkoper. Door het bestaan van Transitierisico’s en
deze externaliteiten wordt op het niveau van indivi- coördinatieproblemen
duen, bedrijven en landen afzonderlijk de aanname
dat grondstoffen en energie oneindig voorhanden De hierboven besproken complicaties bij de finan-
zijn, niet gelogenstraft. ciering van innovaties kunnen zich al voordoen bij
incrementele innovaties binnen een enkel bedrijf.
Innovatierisico en -spillovers Bij een veelomvattende transformatie van de eco-
nomie, zoals een systeeminnovatie als de transitie
Voor de transitie naar een circulaire economie is in- naar een circulaire economie, doen deze problemen
novatie onontbeerlijk; nieuwe circulaire producten zich in versterkte mate voor.
en diensten moeten in de markt gezet worden. Het
financieren van innovatie kent enkele vanuit de lite- Vooral is er een coördinatieprobleem omdat niet
ratuur welbekende knelpunten. slechts één onderneming zijn producten en proces-
sen moet aanpassen, maar hele ketens dat moeten
Zo kunnen financiers van innovatieve ondernemin- doen. Dit vereist een hoge mate van afstemming
gen lastiger de winstgevendheid inschatten. Het gaat tussen bedrijven, consumenten, toezichthouders,
bij innovatie immers per definitie om nieuwe pro- regelgevers en financiers.
ducten, processen, diensten of markten. Daardoor is
de inherente kennisachterstand van de financier ten Daarbij zijn er vaak verschillende (elkaar uitsluiten-
opzichte van de ondernemer (kennisasymmetrie) bij de) mogelijkheden om de circulariteit te vergroten.
innovatie groter. Financiers moeten daar in hun fi- Daardoor bestaat het gevaar dat geen partij een eer-
nancieringsvoorwaarden rekening mee houden. Het ste stap durft te zetten. Vanuit de financiële sector
onvoldoende kunnen scheiden van het kaf van het wordt dan ook vaak aangegeven dat zij het risico te
koren betekent dat juist voor de betere ondernemers groot vindt om op het verkeerde paard te wedden.
de financieringsvoorwaarden relatief onaantrekke-
lijk zijn (‘adverse- of negatieve risicoselectie’). Ook is Om deze systeemveranderingen te organiseren
het voor de financier lastig te controleren of het geld worden nieuwe organisatiemodellen beproefd om
9informatiestromen, geldstromen en materiaalstro- doordat de overheid nog geen vergelijkbaar geloof-
men de juiste prikkels mee te geven. Een voorbeeld waardig commitment heeft afgegeven als bij bijvoor-
hiervan zijn de hiervoor besproken gebruiksmodel- beeld de uitstoot van broeikasgassen om de ver-
len. Dergelijke modellen zijn complex, en vergen een vuiling te gaan beprijzen. Maar het kan ook komen
hoge mate van coördinatie. Van productontwerp, doordat de financiële sector onvoldoende de duur-
tot assemblage tot retail en terugname, kortom de zaamheidsaspecten van bedrijven betrekt bij haar
gehele keten, moet afgestemd zijn op het circuleren financieringsbesluiten.
van materialen. Ook beslisgedrag van consumen-
ten moet soms worden aangepast. Bovendien gaat Ook in de financiële sector zelf kunnen zich knelpun-
het hier veelal om kleine bedragen per transactie, ten voordoen. Dat kan zijn een gebrek aan kennis
betaald door een grote groep gebruikers. Dezelfde van de circulaire economie onder financiële professi-
middelen moeten vervolgens verdeeld worden over onals. Hierdoor kan de financiële sector minder aan-
een grote groep belanghebbenden (ketenpartners passingsvermogen hebben dan vanuit maatschap-
en afnemers). Dit vergroot de noodzaak voor het pelijk oogpunt wenselijk is, en daardoor zelf een
verlagen van transactiekosten. Technologische ont- knelpunt worden in de circulaire transitie.
wikkelingen op het gebied van ICT, ‘Internet of Things’
en bijvoorbeeld blockchain technologie bieden mo- Zo is voor het financieren van circulaire gebruiksmo-
gelijkheden hiervoor, maar kennen elk hun ontwik- dellen een andere kijk op financieel risico nodig (Ach-
kelingskosten- en risico’s. terberg en van Tilburg 2016; Fischer en Achterberg
2016). Gebruiksmodellen hebben een andere ver-
Kortom, in de transitie om te komen tot goed wer- dienstructuur; kasstromen worden over langere tijd
kende gebruiksmodellen, de bedrijfsvorm waarbij verdeeld, waardoor de terugbetaaltijd van de inves-
de prikkels en coördinatie in de keten vanuit circulair tering langer wordt en de behoefte aan werkkapitaal
oogpunt integraal geoptimaliseerd worden, doet zich dus groter. Daardoor nemen de marges op de korte
tevens het grootste coördinatieprobleem voor. termijn af. Ook de waarde en aard van het onder-
pand is veelal anders. Niet alleen is deze vaak minder
Kennisgebrek en verkeerde prikkels in kapitaalintensief (denk aan spijkerbroeken in plaats
de financiële sector van vorkheftrucks), maar ook illiquide (minder snel
verkoopbaar) met moeilijk te bepalen restwaarde.
De financiële sector kijkt naar haar aard vooruit; Bovendien zorgt de verschuiving van eigendom naar
de waarde van financiële bezittingen (assets) is im- de producent ervoor dat de balans van de producent
mers afhankelijk van de opbrengsten (cash flows) of dienstenaanbieder blijft groeien. Ook dat leidt tot
in de toekomst. Daarbij zijn vele factoren van be- een extra kapitaalbehoefte. Tenslotte worden (lange
lang die uiteindelijk de financiële opbrengsten be- termijn) relaties met klanten en ketenpartners vorm-
palen. De impact van de circulaire transitie kan in gegeven via looptijdcontracten, wat leidt tot hogere
principe ‘gewoon’ in de huidige financiële modellen kosten voor debiteurenbeheer en complexere ke-
worden meegenomen, zeker als de externaliteiten tens en verdienmodellen.
(op termijn) worden ingeprijsd. Circulaire bedrijven
verdienen bijvoorbeeld een financieringsvoordeel Aan de andere kant bieden deze bedrijfsmodellen
vanwege de lagere blootstelling aan risico’s zoals volop kansen tot kostenreductie, stabiliteit en een
de volatiliteit van grondstoffenprijzen en het uitein- meer integrale optimalisatie. Zekerheden kunnen
delijk zelfs opraken van grondstoffen. Daarnaast gevonden worden in langlopende contracten en
lopen ze minder risico voor het (uiteindelijk) inge- kasstromen, terugkoopgaranties en waarde uit een
prijsd worden van externaliteiten. tweede- of derde leven voor producten. Met het
gebruik van track and trace data kunnen ook zeker-
Ook al is de schaarste nu nog niet voelbaar, dan nog heden worden verkregen; daarmee is bijvoorbeeld
kunnen bedrijven en financiers daar wel al rekening inzicht te krijgen in het gebruik van producten en
mee houden. Zo nemen bijvoorbeeld veel energie-in- afstemming van onderhoud en reparatie daarop.
tensieve bedrijven en hun financiers bij investerin- Naast andere risicomodellen vergt dit echter ook het
gen een CO2-prijs mee in hun berekeningen, die vele ontwikkelen van methodes voor balanswaardering
malen hoger ligt dan de nu geldende. Dit vanuit de van langdurig circulair assetmanagement (Fischer en
verwachting dat in de (nabije) toekomst een dergelij- Achterberg 2016; Achterberg en van Tilburg 2016; Fi-
ke prijs tot stand zal komen. scher, Achterberg en Ballester 2018).
Een dergelijke schaduwprijs voor grondstofverbruik Een ander mogelijk financieel knelpunt is de kor-
en vervuiling is nog niet gangbaar. Dat kan komen te-termijn gerichtheid van de financiële sector (Bar-
10
10 FINANCIËLE BELEIDSINTERVENTIES VOOR EEN CIRCULAIRE ECONOMIEton en Wiseman 2014; Achterberg en van Tilburg (de vermogensbeheerder) afgerekend op het ren-
2016; van Tilburg, Demmers en Remmers 2016). dement op de korte termijn. Dit is een zogenaamd
Waar de uiteindelijke bezitter van kapitaal (bijvoor- principal-agent probleem, dat wordt veroorzaakt
beeld iemand die spaart voor zijn pensioen) geïnte- door onbedoelde (perverse) effecten in de contrac-
resseerd is in een rendement op de lange termijn, tering tussen opdrachtgever en uitvoerder.
wordt degene die het geld daadwerkelijk belegt
Tabel 1 Overzicht van knelpunten
Knelpunten
Externaliteiten
- Vervuiling heeft vaak nog geen prijs of een te lage, waardoor er onvoldoende marktprikkels zijn voor betere
milieuprestaties van circulaire initiatieven.
Innovatierisico en -spillovers
- Risico en rendement van innovatie is lastig in te schatten voor financiers (kennisasymmetrie, adverse risi-
co-selectie en moral hazard)
- Innovatieve ondernemers kunnen zich niet alle voordelen van innovaties toe-eigenen
Transitierisico’s en coördinatieproblemen
- Nieuwe circulaire bedrijfsmodellen vereisen een systeemverandering en daarmee coördinatie tussen veel
verschillende partijen
Kennisgebrek en verkeerde prikkels in de financiële sector
- Beperkte kennis van circulaire economie
- Prikkels die aanzetten tot korte termijn blik
113. MOGELIJKE EN GEBRUIKTE BELEIDSINSTRUMENTEN
We hebben gezien dat de circulaire economie een kennis, overgevoeligheid voor specifieke belangen-
oplossing biedt voor problemen van eindige grond- groepen en traagheid van besluitvorming. Hierdoor
stoffen, vervuiling en energiegebruik. Tegelijkertijd kan overheidsingrijpen, bedoeld om een vorm van
blijken er verschillende knelpunten te zijn die de marktfalen op te lossen, uiteindelijk zelfs tot meer
overgang van de huidige lineaire economie naar een schade leiden. Daarom moet voor het legitimeren
circulaire economie belemmeren. Hierdoor dreigt de van de overheidsrol niet alleen een marktfalen wor-
circulaire transitie vanuit maatschappelijk oogpunt den vastgesteld maar tevens een analyse worden
onvoldoende snel te gaan. gemaakt van de kans dat ook de overheid zal falen
en in welke mate. Een interventie is slechts te recht-
Dit hoofdstuk bespreekt het financiële instrumenta- vaardigen als de opbrengsten opwegen tegen de
rium dat de overheid tot haar beschikking heeft om kosten van ‘overheidsfalen’.
de geconstateerde knelpunten op te lossen. Daarbij
is er niet één “gouden” knop waaraan de overheid Overigens zijn er naast de klassieke vormen van
kan draaien om een maatschappelijk optimum te be- marktfalen de laatste jaren ook andere aangrijpings-
reiken. In de praktijk zal er aan meerdere knoppen punten voor overheidsingrijpen benoemd. Sinds de
tegelijkertijd moeten worden gedraaid. jaren ’80 is er een school van innovatie-economen
opgekomen die de nadruk legt op het innovatiesys-
Voor deze bespreking putten we uit de (wetenschap- teem; de verbanden tussen de vele verschillende
pelijke) literatuur over de rol van de overheid in de instituties die met elkaar moeten samenwerken om
economie en uit ervaringen van de Nederlandse en tot innovatie te komen. Overheidsbeleid kan dan ook
andere overheden met de circulaire– en energietran- gericht zijn op het leggen van zinvolle verbindingen
sitie. We bespreken ook het huidige instrumentari- tussen partijen (Soete, Verspagen en ter Weel 2010).
um van de Nederlandse overheid voor zover relevant
voor de circulaire transitie. Mazzucato (2013) betoogt dat de overheid niet alleen
markten moet repareren, maar deze ook moet cre-
Het hoofdstuk begint met een bespreking van markt- ëren. Daarbij verwijzend naar de rol die met name
en overheidsfalen en een beschrijving van de belang- de Amerikaanse overheid heeft gespeeld in de ICT en
rijkste kaders voor het huidige beleid gericht op de biotechnologierevoluties.
circulaire transitie.
KADERS CIRCULAIR BELEID
MARKTFALEN EN
OVERHEIDSFALEN Europese Unie
Eind 2015 heeft de Europese Commissie het ‘Circular
Veel van de hiervoor besproken knelpunten zijn
Economy’ package aangenomen, een actieplan dat zich
bekend uit de economische theorie, die zich richt
concentreert op afval, maar ook de rest van de cyclus
zich op het maximaliseren van de maatschappe-
dekt: van productie (inclusief design en processen) en
lijke welvaart. De dominante klassieke economi-
consumptie tot afval beheer, de markt van tweede-
sche school vertrekt van het standpunt dat de
handse grondstoffen en waterhergebruik (Europese
vrije markt onder bepaalde voorwaarden in staat
Commissie 2015). Het bevat EU-doelen voor afval-
is dit optimum te bereiken. Die voorwaarden, zo-
reductie: het recyclen van 65% gemeentelijk afval in
als volledige informatie, geen transactiekosten
2030, 75% van verpakkingsafval in 2030, en een bin-
en machtsposities, ontbreken echter veelal in de
dend doel tot het reduceren van vuilstorten tot een
praktijk. Economen spreken dan van marktimper-
maximum van 10% gemeentelijk afval in 2030.1
fecties. Dit kan resulteren in marktfalen en daar-
mee overheidsingrijpen rechtvaardigen om de
maatschappelijke welvaart vergroten.
Nederland
In het Rijksbrede Programma Circulaire Economie
Het bestaan van marktfalen is weliswaar een nood-
heeft de Nederlandse overheid in september 2016
zakelijke, maar nog geen voldoende voorwaar-
de inzet van de overheid gepresenteerd. De ambi-
de voor overheidsingrijpen (Mazzucato en Penna
tie is een volledig circulaire economie in 2050 en
2014). Ook de overheid kan namelijk falen. Bekende
het halveren van het gebruik van primaire (‘virgin’)
aanleidingen voor overheidsfalen zijn gebrek aan
grondstoffen (mineralen, fossiel en metalen) in 2030.
1 http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-17-105_en.htm
12
12 FINANCIËLE BELEIDSINTERVENTIES VOOR EEN CIRCULAIRE ECONOMIEHet Rijksbrede programma heeft vijf circulaire prio- Meer op systeemniveau, valt te denken aan het be-
riteitssectoren geformuleerd (Biomassa & Voedsel, lasten van het gebruik van grondstoffen en/of con-
Kunststoffen, Maakindustrie, Bouw en Consumptie- sumptie, waardoor er prikkels ontstaan voor het be-
goederen) en vijf beleidsinstrumenten (Wetgeving houd van natuurlijke grondstoffen.
en regulering, Marktprikkels, Financiering, Kennis en
innovatie en Internationale samenwerking). Uit een recente studie (PBL 2017) is gebleken dat de
potentie van fiscale instrumenten om milieuschade
In januari 2017 is het Grondstoffenakkoord getekend te reduceren het grootst is in de productiefase. De
door bedrijven, vakbonden, overheden, natuur- en milieuschade in de productiefase heeft vooral be-
milieuorganisaties, kennisinstituten, financiële in- trekking op het gebruik van fossiele energie, niet
stellingen en andere maatschappelijke organisaties. alleen voor verbranding, maar ook voor gebruik als
Op dit moment wordt gewerkt aan de uitwerking van grondstof. Het is daarom effectiever om belastin-
transitieagenda’s voor de vijf prioriteit-sectoren. gen in te zetten in de productiefase in plaats van bij
Het nieuwe regeerakkoord bevat de ambitie de af-
spraken uit het Rijksbrede programma en de transi-
tieagenda’s uit te voeren (Regeerakkoord 2017).
WAT DOET EEN BELASTING-
BEPRIJZEN EXTERNALITEITEN VERSCHUIVING VAN 33,7
MILJARD EURO?
Het beprijzen van de externe effecten van lineaire be-
drijfspraktijken kan de overheid op verschillende ma- Met de vier grote accountantskanto-
nieren doen: direct beprijzen, via fiscale instrumenten ren is uitgerekend wat een belasting-
of via een systeem van verhandelbare rechten. verschuiving van 33,7 miljard euro voor
gevolgen zou hebben (Ex’tax Project
Fiscale instrumenten
2014). Deze belastingverschuiving zou
bestaan uit het verlagen van belastin-
Via kostprijsverhogende belastingmaatregelen voor
gen op arbeid samen met een verhoging
vervuilende activiteiten (bijvoorbeeld het verhogen
van belasting op het gebruik van grond-
van de stort- en verbrandingsbelasting), of juist kost-
stoffen (water, schadelijke emissies,
prijs verlagende fiscale maatregelen voor bedrijven
metalen en mineralen) en consumptie.
die niet vervuilen, worden relatieve prijzen en daar-
De uitkomst: publiek budget om 280.000
mee economische prikkels beïnvloed.
banen te scheppen en een groei van
de arbeidsvraag van 650.000, waarvan
De moeilijkheid hierbij is het bepalen van de juiste
87.000 in de reparatiesector.
hoogte van de prijs. Hoe groot is de maatschappelij-
ke schade precies? Welke prijsprikkel zet aan tot het
verminderen van de vervuiling tot een vanuit maat-
schappelijk oogpunt optimaal niveau?
STORTBELASTING IN HET VERENIGD KONINKRIJK
Het VK heeft al sinds 1996 een stortbelasting. Deze stortbelasting is verplicht op de afvoer van
algemeen- en bouwafval. De standaardvoet voor stortbelasting wordt elk jaar verhoogd. Een
aparte voet wordt gehanteerd voor inert afval. Vanaf 1 april 2017 was de standaardvoet £86.10
per ton en £2.70 per ton inert afval.
LAGERE BELASTING VOOR REPARATIES IN ZWEDEN
Zweden heeft aangekondigd haar belastingen te verlagen op arbeid voor reparaties. Ook mogen
consumenten 50% aftrekken van kosten die ze hebben gemaakt voor repareren.*
*
https://www.weforum.org/agenda/2016/10/sweden-is-tackling-its-throwaway-culture-with-tax-breaks-on-repairs-will-it-work/
13eindverbruikers. De milieuschade die bij de grond-
stofwinning ontstaat is in Nederland zeer beperkt
en biedt dan ook weinig aanknopingspunten voor HET EUROPESE EMISSION
een effectieve belastinggrondslag.
TRADING SCHEME (ETS)
Lagere lasten op arbeid en hogere op vervuiling ma-
ken ook deel uit van het nieuwe Regeerakkoord: de Het ETS-systeem, is een emissie han-
energiebelasting op aardgas en elektriciteit, en be- delssysteem dat nu op Europees niveau
lasting op het storten en verbranden van afval gaan gebruikt wordt om reductie van broei-
omhoog (Regeerakkoord 2017). kasgassen op een kosteneffectieve
wijze te bevorderen. ETS is van kracht
PBL (2017) bepleit een brede afvalstoffenheffing, voor de grote installaties binnen de
zowel op storten als verbranden, het afschaffen van Europese economie die gezamenlijk
een aantal vrijstellingen op het gebruik van fossiele een maximale hoeveelheid uitstoot van
energie (verbranding en als grondstof) en een regu- broeikasgassen mogen realiseren. Dit
lerende belasting op alle metaalertsen en kalksteen zogenoemde gezamenlijke uitstootpla-
voor de productie van cement (zijnde grondstoffen fond daalt in de tijd waardoor een doel
die gebruikt worden in de meest vervuilende pro- voor reductie van broeikasgassen voor
ductieprocessen die niet direct te relateren zijn aan ETS-bedrijven wordt bereikt.
het verbruik van fossiele energie).
Handelssysteem EXTRA HEFFING OP ETS IN
HET VK
Een andere manier om externaliteiten te beprijzen is
via een systeem van verhandelbare rechten. Hierbij Het Verenigd Koninkrijk heft een ‘top-
kan de overheid via de hoeveelheid rechten zeker up’ belasting bovenop de ETS-prijs per
stellen dat de vervuiling beperkt blijft tot een bepaal- ton CO2-uitstoot. Het doel van deze
de, uit te geven hoeveelheid. De markt bepaalt ver- extra heffing is het stimuleren van
volgens de daarbij passende prijs. Doordat de prijs koolstofarme investeringen die anders
kan fluctueren geeft dit wel weer onzekerheid voor niet plaatsvinden. De prijs per ton CO2
ondernemers en financiers (Kaufman, Obeiter en is nu £18 en dit zal zo blijven tot 2021.
Krause 2016). Dit is een zeer impopulaire maatregel,
vanwege de hieruit resulterende hoge-
Mits het plafond laag genoeg is, wordt op deze ma- re binnenlandse energieprijzen voor
nier ook innovatie voor het ontwikkelen van scho- consumenten.
nere alternatieven gestimuleerd. Een voordeel van
een dergelijk systeem is dat het plafond in de tijd kan
worden aangepast om geleidelijk aan een bepaald
vastgesteld transitiepad te voldoen (IBO 2016). Fiscaal
Het nieuwe Regeerakkoord bevat het voornemen Bij innovatie bevorderende fiscale vrijstellingen
om, naar het model van het VK, een CO2-mini- kan worden gedacht aan lagere belastingen zowel
mumprijs in de elektriciteitssector in te voeren voor de input van innovatie (lagere belasting voor
(Regeerakkoord 2017). R&D-personeel en voor kapitaalsinvesteringen) als
voor de resultaten van innovatie (zoals de winst uit
innovatieve producten).
INNOVATIE- EN TRANSITIEBELEID
Voordeel van dit fiscale beleidsinstrument is dat er
Via financiële instrumenten kan gecompenseerd relatief lage uitvoeringskosten aan verbonden zijn.
worden voor kennisspillovers en kan de onzeker- De keerzijde daarvan is dat er relatief veel geld nodig
heid voor financiers worden verminderd. Wet- en kan zijn om een bepaald effect te bereiken.
regelgeving bieden hiertoe ook een mogelijkheid en Nederland kent verschillende innovatie stimuleren-
het eigen inkoopbeleid is potentieel ook sturend. de fiscale maatregelen.
De overheid is bij uitstek de partij om kennisproduc- Een is de generieke ‘Wet Bevordering Speur- en Ont-
tie en cultuur- en gedragsverandering te stimuleren. wikkelingwerk’ (WBSO) dat de loonkosten voor rese-
14
14 FINANCIËLE BELEIDSINTERVENTIES VOOR EEN CIRCULAIRE ECONOMIESubsidies
HET SEED ENTERPRISE Een andere manier om kennisspillovers te corrigeren
en onzekerheid te verminderen is via subsidies of ga-
INVESTMENT SCHEME
ranties. Bijvoorbeeld door kosten van innovatie (R&D)
IN HET VERENIGD te subsidiëren. Een subsidie is een tijdelijke bijdrage
KONINKRIJK van de overheid voor het starten van een project dat
economisch niet rendabel is (‘onrendabele top’).
De Britse overheid heeft een “Seed
Enterprise Investment Scheme” (SEIS) Het voordeel van een subsidie is dat deze gericht kan
plan in het leven geroepen, waarbij worden ingezet voor specifieke doelgroepen en pro-
investeringen in early-stage bedrij- jecten. Daar staat tegenover dat de uitvoeringskos-
ven een boost krijgen, door belasting- ten relatief hoog zijn.
verlagingen op aandelen die gekocht
worden via crowdfunding platforms.* In Nederland is er een topsectorenbeleid dat be-
Waar in Nederland in 2016 €17 miljoen staat uit subsidieregelingen en organisatorische
aan risicokapitaal werd opgehaald via maatregelen voor een groep van negen vooraf ge-
crowdfunding, bedroeg dit £332 mil- selecteerde ‘topsectoren’. De sectoren die voor het
joen in het Verenigd Koninkrijk, drie topsectorenbeleid in aanmerking komen zijn: de
jaar eerder was dat nog £28 miljoen. creatieve industrie, water, chemie, energie, agri en
Deze snelle groei is bevorderd door food, high tech, tuinbouw en uitgangsmaterialen, life
SEIS (Nesta 2016). sciences en health, en logistiek. Gezamenlijk zijn deze
sectoren verantwoordelijk voor bijna alle private
* http://www.seis.co.uk/ R&D in Nederland.
Het topsectorenbeleid is vooral gericht op het ver-
sterken van (publiek-private) samenwerking. Over de
arch en development verlaagt.2 Het budget voor de
effectiviteit van dit type beleid is (ook internationaal)
WBSO in 2018 is €1.163 miljoen.
weinig bekend (CPB 2016).
De Innovatiebox is een vrijstelling van 80% van de
vennootschapsbelasting voor winst uit ‘Nederland-
se innovatie’ via immateriële activa (zoals octrooien,
software en bedrijfsgeheimen). In 2017 was €625 mil- HET ZERO WASTE
joen beschikbaar voor de Innovatiebox. SCOTLAND FONDS
Ook zijn er specifieke fiscale stimulansen voor groe- Zero Waste Scotland (ZWS) is een fonds
ne innovaties, zoals de ‘Milieu-investeringsaftrek’ speciaal opgezet voor het ondersteu-
(MIA) die het mogelijk maakt om fiscaal voordelig nen van circulair MKB. Het fonds deelt
(tot 36% van het investeringsbedrag) te investeren beurzen uit voor circulair MKB tot £1
in milieuvriendelijke technieken. Het budget voor miljoen. Deze financiering is bedoeld
MIA bedroeg voor 2017 €97 miljoen. De ‘Willekeuri- voor het verlagen van het risico voor
ge afschrijving milieu-investeringen’ (Vamil) regeling private investeerders. Naast financie-
maakt het mogelijk 75% van de investeringskosten af ring informeert ZWS ook beleidsma-
te schrijven op een zelf te bepalen tijdstip wat een kers op het gebied van de circulaire
liquiditeits- en rentevoordeel oplevert.3 Voor Vamil economie en geeft advies en training
was in 2017 €40 miljoen beschikbaar. aan bedrijven via hun Business Sup-
Met de Regeling Groen Projecten (RGP) geeft de over- port Service.
heid belastingvoordeel aan ‘groene’ spaarders en be-
leggers. Daardoor kan een bank een lening voor een Het fonds wordt gevuld door de Schot-
lager rentetarief aanbieden aan een investeerder met se overheid. Daarnaast heeft het Euro-
een groenproject. Zo’n investeerder heeft hiervoor pean Regional Development Fund een
een groenverklaring nodig. De regeling is bedoeld totaal van £73 miljoen bijgedragen.
voor de nieuwste ontwikkelingen in milieutechnolo-
gie en de huidige hoofdpunten van milieubeleid. Om
aanspraak te maken is er een samenwerking nodig
tussen beleggers, banken en projectbeheerders.4
2 https://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/wbso
3 https://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/mia-en-vamil?ns_source=google&ns_mchannel=cpc&ns_campaign={campaign}&ns_
linkname={adgroup}&gclid=EAIaIQobChMIx52eqbCJ1wIVISjTCh0qJA5wEAAYBCAAEgLeDfD_BwE
4 https://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/regeling-groenprojecten
15de deelnemende banken voor ruim €2,4 miljard
GO-leningen verstrekt. De overheid heeft dus
DE NEDERLANDSE SDE+ meer dan €1,2 miljard aan garanties afgegeven.7
REGELING • Met het borgstellingskrediet MKB (BMKB) staat
EZK voor een deel garant voor bedrijven die de
De subsidieregeling ‘Stimulering Duur- bank niet genoeg zekerheid kunnen bieden (‘on-
zame Energieproductie’ (SDE+) wordt derpand’, zoals gebouwen of machines).8 Het
ingezet voor het stimuleren van Bio- CPB concludeerde dat het niet duidelijk is hoe
massa, Geothermie, Water, Wind en het innovatieluik de werking van de kapitaal-
Zon (IBO 2016). De SDE+ compenseert markt kan verbeteren en derhalve of de BMKB
het verschil tussen de kostprijs van een effectief is (CPB 2016). In 2016 was €42.594.000
hernieuwbaar energieproject en de hiervoor gebudgetteerd.9
marktwaarde van de geleverde energie,
• Ook de Europese Investerings Bank (EIB) garan-
de onrendabele top. Binnen de huidige
deert een gedeelte van de Nederlandse bankle-
SDE+ concurreren alle technieken onder
ningen aan het MKB.
één budgetplafond, behalve wind op
zee, omdat het hier gaat om projecten • BNG Bank heeft in samenwerking met het Ne-
van grote omvang waarbij het Rijk een derlands Investerings Agentschap (NIA) onder ge-
grote rol heeft in het vaststellen van deeltelijke garantie van EZK een Energietransitie
de precieze locatie, de omvang en de financieringsfaciliteit (ETFF) opengesteld. De ETFF
timing van deze projecten. richt zich in eerste instantie op projecten op het
gebied van aardwarmte, energiebesparing, ener-
De SDE+ lokt innovatie uit omdat de gieopslag en biomassa die worden geconfron-
projecten die voor een lager subsidie- teerd met verschillende financieringsknelpunten
bedrag inschrijven meer kans hebben zoals lange terugverdientijden, beperkte schaal
de subsidie te ontvangen. De afgelopen en onbekendheid van de technologie.
jaren zagen we bijvoorbeeld de kosten
van wind op zee aanzienlijk dalen. Leningsfaciliteiten
Een andere manier waarop de overheid de onzeker-
heid van investeringen in innovatieve projecten kan
Garanties verminderen is door zelf leningen te verstrekken. Zo
kunnen Nederlandse bedrijven een innovatiekrediet
Met een garantie staat de overheid (voor een deel) aanvragen, een lening die als het project mislukt
garant voor het financieel risico van een deelneming wordt kwijtgescholden.10 Het Centraal Planbureau
of lening. Hiermee volgt de overheid de markt. Het (2016) concludeert dat het innovatiekrediet een ef-
zijn immers marktpartijen die projecten aandragen fectief instrument kan zijn om R&D te stimuleren.
en daar zelf ook deels het risico in lopen.
Deelnemingen
Dit is een in Nederland vrij veelgebruikt instrument:
De ‘zwaarste’ financiële interventie die de overheid
• Met de regeling Groeifaciliteit helpt het Minis- kan plegen is door zelf (deels) eigenaar te worden
terie van EZK bedrijven bij het aantrekken van van ondernemingen. Van oudsher hebben overhe-
risicodragend vermogen. Dit doet het ministerie den vaak geïnvesteerd in sectoren of infrastructu-
door een 50% garantie te verstrekken op achter- ren die van algemeen belang werden geacht maar
gestelde leningen van banken en op aandelen waar de markt niet in voorzag. Na de Tweede We-
van participatiemaatschappijen.5 In 2016 was reldoorlog werden bijvoorbeeld in vrijwel alle Euro-
€8.850.000 hiervoor gebudgetteerd.6 pese landen publieke investeringsinstellingen op-
• Met de Garantie Ondernemingsfinanciering (GO) gericht. Voor zover ze nog bestonden maakten ze
kunnen banken een 50% Staatsgarantie krijgen na 2008 een opleving als financiers van vooral het
op middelgrote en grote leningen. De regeling is MKB en in toenemende mate ook als financier van
voor (middel)grote ondernemingen met substan- de energietransitie.
tiële activiteiten in Nederland. Sinds 2009 hebben
5 https://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/groeifaciliteit
6 http://www.rijksbegroting.nl/2017/voorbereiding/begroting,kst225626_12.html
7 https://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/garantie-ondernemingsfinanciering-go
8 https://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/borgstelling-mkb-kredieten-bmkb?ns_source=google&ns_mchannel=cpc&ns_cam-
paign={campaign}&ns_linkname={adgroup}&gclid=EAIaIQobChMIyMCinrqJ1wIVSDobCh3QMA__EAAYASAAEgKyI_D_BwE
9 http://www.rijksbegroting.nl/2017/voorbereiding/begroting,kst225626_12.html
10 https://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/innovatiekrediet?ns_source=google&ns_mchannel=cpc&ns_campaign={-
campaign}&ns_linkname={adgroup}&gclid=EAIaIQobChMIls_lxaiJ1wIVCI0bCh3sMA0_EAAYASAAEgKD9vD_BwE
16
16 FINANCIËLE BELEIDSINTERVENTIES VOOR EEN CIRCULAIRE ECONOMIEGegeven de relatief dominante rol van (grote) ban-
ken in de Nederlandse financiële sector kan dit tege-
KFW: FINANCIER VAN DE moet komen aan een nu lastig te verhullen behoefte
aan risicodragend vermogen (DNB 2015; CPB 2015;
ENERGIEWENDE Werkgroep Financieringslandschap 2016).
Als verstrekkers van vreemd vermogen zijn banken
In Duitsland heeft de Kreditanstalt
niet de meest aangewezen financier van innovatie,
für Wiederaufbau (KfW) over haar
waarvoor juist eigen vermogen nodig is dat verlie-
verschillende onderdelen één geïnte-
zen kan dragen en dat de vruchten plukt als een in-
greerd programma gemaakt voor de
novatie tot succes leidt.
energietransitie. Deze publieke finan-
cieringsinstelling financierde in 2015
Nederland kent ook al langer de seed capital-rege-
voor 29,5 miljard euro klimaat- en mili-
ling als onderdeel van het innovatiefonds MKB+.
eubeschermingsprojecten (KfW 2016).
Deze creëert een prikkel voor private investeerders
om te investeren in circulaire initiatieven door het
verhogen van de zekerheid.11 Het is onduidelijk of de
Mazzucato (2013) pleit voor het instrument van pu- regeling effectief is (CPB 2016).
blieke investeringsinstellingen en wijst er daarbij op
dat de overheid zo ook meedeelt in een eventueel Wet- en regelgeving
commercieel succes van de innovatie. Mazzucato
laat zien hoe bijvoorbeeld met publieke investerin- De overheid kan de onzekerheid voor financiers ook
gen de verschillende technologieën zijn ontwikkeld verminderen door richting te geven middels niet-fi-
die het bedrijf Apple vervolgens slim combineerde nanciële instrumenten, zoals via wet- en regelge-
in de iPhone. ving en door het stellen van heldere doelen voor de
korte-, middellange- en lange termijn. Dat gebeurt
nu bijvoorbeeld door het stellen van eisen aan de
energielabels van vastgoed. Daar spelen financiële
instellingen op in.
ADEME: FRANS
PUBLIEK FONDS VOOR
AFVALPROJECTEN
Het Franse agentschap voor milieu en
energiemanagement (ADEME) heeft ZURE REGEN EN HET GAT
een speciaal afvalfonds (Fonds Déchet) IN DE OZONLAAG
opgezet dat afval-gerelateerde projec-
ten financiert. Het fonds had €196 mil- In de jaren ’80 waren belangrijke mili-
joen in beheer in 2016.* euproblemen de verzuring van bodem
en bossen (‘zure regen’) en het dunner
*
http://www.ademe.fr/expertises/economie-circulaire worden van de beschermende ozon-
laag (‘gat in de ozonlaag’). Hieraan ten
grondslag lag de emissie van zwavel-
dioxide, stikstofoxiden en ammoniak
Nederland was tot voor kort een van de weinige Eu- (zure regen) en chloorfluorkoolstofver-
ropese landen zonder een nationale publieke inves- bindingen (CFK) (ozonlaag). Via Euro-
teringsinstelling (Oliver Wyman en De Brauw Black- pees beleid werden kolencentrales
stone Westbroek 2016). Wel kent Nederland diverse verplicht het rookgas te ontzwavelen,
regionale ontwikkelingsmaatschappijen. Begin dit auto’s voorzien van een katalysator en
jaar is echter besloten tot de verdere doorontwik- moesten boeren de mest voortaan in
keling van het Nederlands Investerings Agentschap de grond injecteren. CFK’s werden in de
(NIA) tot InvestNL. In het regeerakkoord Rutte III is ban gedaan via een wereldwijd verbod,
aangekondigd dat de oprichting van InvestNL wordt het Montreal akkoord (PBL 2010; Com-
doorgezet en dat hiervoor 2,5 miljard euro beschik- pendium voor de Leefomgeving 2011).
baar is als eigen vermogen (Regeerakkoord 2017).
Dit zou mogelijkheden kunnen bieden voor het risi-
codragend meefinancieren van circulaire bedrijven.
11 https://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/seed-capital
17MINIMALE DUITS FEED-IN TARIEF
GARANTIEPERIODES IN VOOR DUURZAME
FRANKRIJK ENERGIE BIEDT
ZEKERHEID
In Frankrijk definieert de ‘Energie Tran-
sitie voor Groene Groei Wet’ (Loi rela- Het Duitse feed-in tarief voor duurzame
tive à la transition énergétique pour energie, is een bij wet geregelde vergoe-
la croissance verte) doelen om afval dingsstructuur voor duurzame energie.
te reduceren. In deze wet staan straf- Omdat de kosten van het opwekken van
fen voor het ontwerpen van producten energie uit duurzame bronnen hoger
voor ‘planned obsolescence’. Vergrij- liggen dan die uit fossiele brandstof-
pen kunnen rekenen op een gevange- fen, is het feed-in-tarief hoger dan de
nisstraf van maximaal twee jaar en marktprijs van grijze energie. De kosten
boetes tot €300.000. Ook worden spe- worden gespreid over alle afnemers.*
cifieke regels gesteld voor minimale Duitsland werkt met een vast tarief dat
garantieperiodes.* onafhankelijk is van de elektriciteit-
sprijs. Een vast tarief geeft meer zeker-
*
Articles L. 441-2 and L. 454-6 of the French
Consumer Code. Note that there are specific heid aan ondernemers en kan tevens
sanctions for legal entities. zorgen voor gunstige financieringsvoor-
waarden (Lensink, van Tilburg, Mozaffa-
rian, Cleijne 2008).
*https://nl.wikipedia.org/wiki/Terugleververgoeding
VERPLICHTE
ENERGIEBESPARING IN die wordt uitgekeerd dient dan het verschil in kosten
NEDERLAND van hernieuwbare productie ten opzichte van de ge-
middelde groothandelselektriciteitsprijs te dekken.
In Nederland is het verplicht om ener- Deze premievariant is meer in lijn met de liberalise-
giebesparende investeringen te doen ring van de elektriciteitsmarkt dan het vaste tarief,
als deze een terugverdientijd hebben omdat er geen prijsverschil ontstaat voor duurza-
van minder dan 5 jaar. Dergelijke regels me elektriciteit ten opzichte van ‘grijze stroom’. Er
zijn echter slechts effectief als ze ook bestaan ook op hoeveelheid gebaseerde systemen,
adequaat gehandhaafd worden. waarbij een leverancier verplicht wordt een deel van
zijn geproduceerde elektriciteit uit hernieuwbare
bronnen te laten bestaan. Dergelijke systemen wor-
den gehanteerd in het VK en België (Lensink, van Til-
Naast een verbod (op termijn) kan de overheid ook
burg, Mozaffarian, Cleijne 2008).
voorwaarden stellen aan producteigenschappen,
zoals minimale kwaliteitseisen bijvoorbeeld voor de Inkoop
levensduur. Tevens kan de overheid voorwaarden
stellen aan het proces, zoals het nemen van koste- Via haar inkoop kan de overheid eisen stellen op
neffectieve maatregelen. circulair gebied. Zo kan de overheid nieuwe be-
drijfsmodellen een kans geven en het bijbehorend
De overheid kan onzekerheid wegnemen door prijs- marktrisico voor private investeerders verlagen. De
zekerheid te bieden middels wet- en regelgeving. Dat moeilijkheid hierbij is het omschrijven van de op-
kan via een feed-in systeem met een vast tarief, zoals dracht en het beoordelen van de offertes. Hier is
gehanteerd in Duitsland (zie kader). een kennis-asymmetrie tussen het bedrijf, dat meer
weet over de kosten en de effectiviteit van het pro-
Een feed-in systeem kan ook worden vormgege- ject, en de overheid. Bedrijven kunnen een prikkel
ven via een premie die een aanvulling vormt op de hebben om de kosten vooraf laag in te schatten en
stroomprijs. Deze premie kan flexibel zijn en afhan- na gunning van het contract met noodzakelijke aan-
gen van de geraamde productiekosten. De premie passingskosten te komen (CPB 2016).
18
18 FINANCIËLE BELEIDSINTERVENTIES VOOR EEN CIRCULAIRE ECONOMIEVous pouvez aussi lire
