L'ACCORD DE VANCOUVER - PROGRAMME D'ÉTUDES DE CAS DE L'IAPC WWW.IAPC.CA/ETUDESDECAS
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Programme d’études de cas de l’IAPC
www.iapc.ca/EtudesDeCas
L’Accord de Vancouver
Andrew Graham
Collection
d’études
de
cas
de
l’IAPC
Rédacteur
:
Andrew
Graham
–
andrew.graham@queensu.ca
Depuis
plusieurs
années,
l'École
de
la
fonction
publique
du
Canada
(EFPC),
en
partenariat
avec
l'Institut
d'administration
publique
du
Canada
(IAPC),
produit
une
série
d'études
de
cas
utilisées
dans
le
cadre
des
activités
d'apprentissage
de
l'école
et
aux
fins
d'usage
général
au
sein
des
provinces,
et
ce,
en
vue
de
partager
l'apprentissage
organisationnel
par
l'entremise
du
programme
d'études
de
cas
de
l'IAPC.
Les
cas,
élaborés
en
concomitance
avec
des
partenaires
répartis
sur
plusieurs
provinces,
mettent
résolument
l'accent
sur
les
activités
du
gouvernement
fédéral.
Nous
remercions
tous
les
services
et
ministères
qui
ont
accepté
de
partager
leurs
idées
et
expériences
et
de
les
mettre
au
profit
des
autres.
Chaque
cas
sera
constitué
du
cas
en
lui-‐même
ainsi
que
d'une
petite
note
d'apprentissage
présentant
des
suggestions
d'usages
et
de
thèmes.
Les
enseignements
tirés,
issus
des
observations
des
acteurs
interrogés,
ainsi
qu'une
documentation
écrite
et
une
analyse
de
la
part
de
l'auteur
et
du
rédacteur
du
cas
seront
également
inclus.
Pour
de
plus
amples
informations
sur
la
série
ou
sur
cette
étude
de
cas
en
particulier,
contactez
Andrew
Graham
(Andrew.Graham@queensu.ca),
rédacteur
de
la
série
des
cas
d'étude
de
l'IAPC.
Tous
les
cas
ont
été
élaborés
par
un
chercheur/rédacteur
puis
montés.
La
recherche
se
base
sur
l'analyse
de
la
documentation
publiée
et
des
entrevues
réalisées
avec
les
acteurs
impliqués
dans
le
cas.
Les
entrevues
sont
toutes
traitées
avec
confidentialité
et
les
citations
qui
en
découlent
ne
sont
pas
attribuées
à
un
individu
identifiable.
Site
Web
pour
toutes
les
études
de
cas
de
l’IAPC
:
www.iapc.ca/EtudesDeCas
et
www.iapc.ca/Magasin
L’Accord
de
Vancouver
Auteur,
Andrew
Graham,
School
of
Policy
Studies,
Université
Queen’s,
Kingston,
Canada
Sincères
remerciements
à
l’École
de
la
fonction
publique
du
Canada
pour
l’appui
financier
qu’elle
a
apporté
pour
entreprendre
ce
travail.
Les
opinions
exprimées
dans
ce
rapport
ne
sont
pas
nécessairement
celles
de
l’École
de
la
fonction
publique
du
Canada
ni
celles
du
gouvernement
du
Canada.
Sommaire
L'Accord
de
Vancouver
est
une
entente
de
développement
urbain
conclue
entre
les
gouvernements
du
Canada,
de
la
Colombie-‐Britannique
et
de
la
ville
de
Vancouver.
Signée
en
mars
2000
pour
une
durée
de
cinq
ans,
l'entente
a
été
renouvelée
en
avril
2005
pour
une
nouvelle
période
de
cinq
ans.
L'entente
a
été
reconnue
comme
un
exemple
novateur
de
travail
fructueux
de
collaboration
en
matière
de
gouvernance
urbaine
et
de
coopération
intergouvernementale.
Elle
a
reçu
le
prix
de
gestion
innovatrice
de
l'Institut
d'administration
publique
du
Canada,
un
prix
de
l'Organisation
des
Nations
Unies
de
la
fonction
publique
pour
l'amélioration
de
la
transparence,
de
la
reddition
de
comptes
et
de
la
capacité
d’adaptation
des
services
publics,
ainsi
qu’un
Prix
du
partenariat
de
l'Association
professionnelle
des
cadres
supérieurs
de
la
fonction
publique
du
Canada.
La
présente
étude
de
cas
comporte
des
notes
d’enseignement.
Date
de
Publication:
2010
Photo
couverture
:
Bernie
Kasper,
Madison
Indiana
Photography
-‐
http://sindianavisions.wordpress.com/
Page
1
L'Accord
de
Vancouver
Préparée
par
Andrew
Graham
Renseignements
de
base
Cette
entente
pluri-‐gouvernementale
visait
à
améliorer
les
services
dans
le
quartier
est
du
centre-‐ville
[QECV]
de
Vancouver
et
à
restaurer
le
quartier,
un
secteur
rongé
par
de
graves
problèmes
sociaux,
la
consommation
abusive
de
drogues
et
la
criminalité.
La
présente
étude
de
cas
examine
le
processus
de
création
et
le
fonctionnement
de
l'Accord
pendant
sa
durée.
L'objectif
de
l'étude
de
cas
est
de
fournir
des
informations
contextuelles
pour
l'étude
des
questions
de
de
gestion
et
de
politique
publique,
notamment
:
• la
coopération
intergouvernementale
• la
gestion
d’accords
complexes
• la
gouvernance
d’un
projet
de
collaboration
• les
négociations
• la
politique
sociale.
Pour
les
praticiens
de
la
gestion
et
de
la
politique
publique,
le
cas
illustre
bien
également
les
leçons
tirées
de
la
création
de
mécanismes
de
gouvernance
utiles,
du
processus
d'engagement
politique
et
bureaucratique,
du
soutien
à
un
projet
pendant
les
transitions
de
gouvernements
et
l'évolution
des
priorités
dans
le
temps,
et
cela
dans
un
environnement
complexe
et
exigeant.
Documents
de
référence
Le
Secrétariat
de
l'Accord
de
Vancouver
a
lui-‐même
fourni
une
grande
partie
des
données
de
l'étude
de
cas.
La
plupart
d'entre
elles
se
trouvent
sur
le
site
Web
de
l'Accord
http://www.vancouveragreement.ca/.
L'information
additionnelle
provient
d'entrevues
avec
diverses
personnes
qui
ont
participé
à
la
gestion
de
l'Accord.
La
documentation
qui
en
a
été
tirée
a
été
organisée
en
un
format
d’étude
de
cas.
Il
ne
s'agit
pas
de
recherche
originale,
mais
de
l'assemblage
de
matière
existante.
En
raison
de
la
richesse
de
la
documentation,
des
références
additionnelles
sont
fournies
à
la
fin
de
l’étude
de
cas,
permettant
aux
étudiants
d’approfondir
des
domaines
particuliers.
Page
2
Origines
de
l'Accord
Le
quartier
est
du
centre-‐ville
a
été
le
premier
établissement
de
Vancouver;
il
comprend
les
quartiers
de
Strathcona,
Chinatown
(quartier
chinois),
Gastown,
Victory
Square
et
Oppenheimer/Japantown
(quartier
japonais).
QUARTIERS
DE
L'EST
DU
CENTRE-‐VILLE
Burrard
Inlet
-‐
Inlet
Burrard
Gastown
–
Gastown
Oppenheimer
–
Oppenheimer
Hastings
Street
–
Rue
Hastings
Industrial
Area
–
Secteur
industriel
Hastings
Corridor
–
Corridor
de
la
rue
Hastings
Victory
Square
–
Victory
Square
Chinatown
–
Quartier
chinois
Main
Street
–
Rue
Main
Thornton
Park
–
Parc
Thornton
Strathcona
-‐
Strathcona]
Cette
partie
de
la
ville
était
autrefois
un
secteur
plein
de
vie
où
l’on
trouvait
des
sièges
sociaux,
des
banques,
des
théâtres,
des
hôtels,
des
grands
magasins,
une
bibliothèque
et
des
logements
pour
personnes
à
faible
ou
à
moyen
revenu.
La
disparition
progressive
des
habitations
à
loyer
modéré
dans
d’autres
parties
Page
3
de
la
ville
et
la
désinstitutionalisation
de
milliers
de
patients
des
établissements
psychiatriques
ont
poussé
plus
de
personnes
à
chercher
un
logement
à
prix
abordable
dans
le
quartier
est
du
centre-‐ville.
Au
début
des
années
1990,
lorsque
les
problèmes
de
stupéfiants
se
sont
aggravés
dans
l’ensemble
de
la
société,
plus
de
toxicomanes
se
sont
installés
dans
le
quartier
et
en
ont
fait
un
centre
pour
le
trafic
de
stupéfiants
et
les
activités
criminelles
qui
y
sont
associées.
Cette
situation
a
entraîné
des
répercussions
sur
toute
la
collectivité,
et
elle
a
particulièrement
touché
les
entreprises
locales.
En
même
temps,
d’importants
détaillants
et
de
grands
édifices
publics
ont
déménagé
sur
la
rue
Granville,
le
nouveau
centre-‐ville
de
Vancouver.
Malgré
ces
changements,
les
résidents
établis
ont
réussi
à
maintenir
le
dynamisme
des
quartiers
centraux.
Vers
la
fin
des
années
1990,
la
perception
générale
du
QECV
comme
étant
une
zone
de
crise
a
fait
ressortir
les
années
d'échec
persistant
des
politiques
et
de
négligence
politique
chronique.
Le
conseil
municipal
avait
déjà
entrepris
des
démarches
pour
intégrer
la
prestation
de
services
au
niveau
des
quartiers
dans
tout
Vancouver.
Les
planificateurs
du
quartier
est
du
centre-‐ville
soutenaient
qu'une
telle
coordination
de
la
politique
entre
les
services
de
la
ville
serait
inadéquate
pour
ce
quartier
sans
la
participation
active
des
organismes
gouvernementaux
provinciaux
et
fédéraux
pertinents.
Philip
Owen,
le
maire
de
Vancouver
à
l'époque,
a
consacré
énormément
d'efforts
politiques
à
l'établissement
d'un
partenariat
de
grande
envergure
entre
des
organisations
gouvernementales
et
non
gouvernementales
pour
s’attaquer
aux
problèmes
de
toxicomanie
et
de
criminalité
à
Vancouver,
particulièrement
dans
le
quartier
est
du
centre-‐ville.
Une
grave
crise
de
santé
dans
le
QECV
a
été
l'élément
déclencheur
de
l'Accord
de
Vancouver
–
une
forte
incidence
de
maladies
mentales,
de
toxicomanie
et
de
VIH/sida
touchait
la
population
locale.
Les
autorités
sanitaires
ont
déterminé
que
le
quartier
est
du
centre-‐ville
était
le
centre
d’une
épidémie
de
VIH
dans
la
région.
En
1998,
l’administration
municipale
de
Vancouver
a
approuvé
un
programme
de
mesures
stratégiques
pour
le
quartier
est
du
centre-‐ville
(Program
of
Strategic
Actions
for
the
Downtown
Eastside)
afin
de
s’attaquer
à
la
criminalité,
à
la
pauvreté,
à
l’abus
d’alcool
et
d'autres
drogues,
aux
problèmes
des
sans-‐abri,
et
d’améliorer
la
santé
et
la
sécurité
des
résidents
et
de
favoriser
la
revitalisation
économique.
Un
programme
d'ensemble
de
cinq
ans
portant
sur
la
revitalisation
du
QECV
visait
à
«
créer
une
collectivité
saine
et
sûre
».
Le
plan
avait
reçu
l'aval
d'une
coalition
d'organisations
locales,
de
groupes
d’intervention,
des
prestataires
de
services
de
première
ligne
de
tous
les
paliers
de
gouvernements
et
de
nombreux
citoyens
des
diverses
collectivités.
Empressé
d'institutionnaliser
la
toute
nouvelle
collaboration
établie
par
la
coalition,
le
maire
Owen
a
cherché
une
plateforme
politiquement
viable
pour
l'appuyer
–
une
plateforme
qui
lierait
stratégiquement
les
gouvernements
provincial
et
fédéral,
de
qui
relevaient
des
secteurs
de
compétences
particulières
dans
le
quartier.
Dans
le
cours
des
discussions
qui
ont
eu
lieu
entre
le
bureau
du
maire
et
le
personnel
du
gouvernement
fédéral
de
Santé
Canada
sur
les
problèmes
de
Vancouver
en
matière
de
stupéfiants,
il
n'est
donc
pas
surprenant
si
les
ententes
relatives
au
développement
urbain
ont
rapidement
été
reconnues
comme
un
modèle
de
gouvernance
prometteur.
Bien
qu'il
n'existe
aucune
définition
rigide
dans
de
telles
ententes,
on
y
retrouve
certaines
caractéristiques
:
Page
4
• l'intégration
ou
la
coopération
horizontale
entre
les
organismes
gouvernementaux
et
non
gouvernementaux,
• un
modèle
de
gouvernance
à
long
terme,
• une
attention
prioritaire
aux
problèmes
sociaux
et
économiques
dans
une
région
ou
un
territoire
particulier,
et
l'engagement
envers
un
processus
continu
de
résolution
de
problèmes
ou
d'orientation
de
politique.
De
telles
ententes,
sous
diverses
formes
pour
convenir
à
leur
situation
particulière,
existent
à
Winnipeg,
Saskatoon
et
Regina,
tout
comme
à
Vancouver
Il
est
important
de
souligner
que
la
ville
de
Vancouver
n'avait
pas
la
compétence
ni
le
financement
voulu
pour
remédier
pleinement
aux
problèmes
sociaux
et
économiques
complexes
et
systémiques
associés
au
QECV.
À
mesure
que
la
compétence,
les
connaissances
spécialisées
et
le
financement
ont
été
répartis
entre
les
trois
paliers
de
gouvernement
et
divers
organismes
au
sein
de
ces
gouvernements,
la
participation
de
ces
autres
paliers
de
gouvernement
a
été
nécessaire.
La
formulation
de
l'Accord
de
Vancouver,
qui
s'est
poursuivie
sur
une
longue
période,
témoigne
de
la
complexité
des
négociations
nécessaires
pour
attirer
divers
organismes
publics
de
trois
paliers
de
compétence.
Un
facteur
important
dans
de
tels
efforts
provient
de
la
difficulté
que
pose
la
coordination
entre
les
entités
partenaires.
Dans
le
cas
présent,
dès
le
départ,
12
ministères
fédéraux,
19
ministères
ou
organismes
provinciaux
et
14
services
municipaux
avaient
une
certaine
forme
de
responsabilité
consistant
à
remédier
aux
problèmes
du
QECV,
et
cela
incluait
le
conseil
scolaire
de
Vancouver
et
les
autorités
sanitaires
de
Vancouver
(Vancouver
Coastal
Health
Authority).
Par
ailleurs,
selon
les
estimations,
quelque
300
organismes
communautaires
intervenaient
dans
le
QECV.
Les
participants
au
projet
ont
indiqué
que
cette
phase
et
le
démarrage
initial
ont
constitué
des
périodes
de
grande
vulnérabilité.
Comme
l'a
fait
remarquer
un
observateur,
«
Pour
arriver
à
lancer
une
initiative,
il
faut
qu'au
moins
une
personne
s’y
consacre
pleinement
».
Dans
le
cas
présent,
le
maire
et
la
directrice
générale
de
la
ville,
ainsi
que
le
sous-‐ministre
adjoint
de
Diversification
de
l'économie
de
l'Ouest
Canada
ont
joué
ce
rôle
clé
pour
lier
les
parties,
persuadant
les
moins
convaincus,
les
moins
enthousiastes
ou
ceux
qui
ne
s'étaient
engagés
qu'à
moitié.
Les
trois
gouvernements
ont
donné
leur
aval
à
une
version
provisoire
de
l'Accord
de
Vancouver
en
juillet
1999;
un
processus
d'examen
qui
a
suivi
au
quartier
est
du
centre-‐ville
[Conseil
municipal
de
Vancouver,
1999]
a
donné
lieu
à
une
rétroaction
positive,
et
la
signature
officielle
de
l'Accord
de
Vancouver
a
eu
lieu
en
mars
2000.
L'Accord
initial
L'intention
originale
de
l'Accord
avait
été
de
rallier
les
efforts
de
collaboration
au
profit
d'une
situation
unique
et
exigeante
–
le
quartier
est
du
centre-‐ville
(le
QECV).
Il
n'existait
aucun
objectif
de
créer
un
nouveau
palier
d'organisme
gouvernemental
en
tant
que
tel.
Tous
les
gouvernements
conservaient
leur
autonomie.
Le
projet
même
de
l'Accord
n'avait
pas
pour
but
d'obtenir
du
financement
indépendant,
mais
devait
plutôt
devenir
un
mécanisme
permettant
d'orienter
les
efforts
et
les
ressources.
La
situation
a
changé
en
2003
avec
l'injection
de
financement
sous
le
contrôle
du
projet.
Pour
ce
qui
est
de
la
façon
dont
les
gouvernements
se
sont
organisés
pour
participer
au
projet,
la
ville
était
peut-‐être
mieux
qualifiée
que
les
autres
paliers
de
gouvernement.
Son
infrastructure
comprenait
un
groupe
de
Page
5
services
communautaires
qui
offrait
un
cadre
organisationnel
logique
au
sein
même
de
la
ville.
Les
gouvernements
fédéral
et
provincial
ont
dû
créer
des
organes
spécialement
conçus
pour
l'Accord.
Au
palier
fédéral,
cependant,
Diversification
de
l'économie
de
l'Ouest
Canada,
un
petit
ministère
fédéral
de
développement
régional
dont
les
fonctions
de
coordination
étaient
explicites,
a
pu
fournir
la
plateforme
de
collaboration.
Aux
termes
de
l'entente,
la
responsabilité
des
décisions
incombait
à
un
Comité
des
politiques
comprenant
le
ministre
fédéral
de
Diversification
de
l'économie
de
l'Ouest
Canada,
le
ministre
provincial
des
Services
aux
communautés,
aux
Autochtones
et
aux
femmes
et
le
maire
de
Vancouver.
Parce
qu'il
s'est
avéré
difficile
de
planifier
des
réunions
auxquelles
les
trois
personnes
pouvaient
être
présentes,
dans
la
pratique,
le
Comité
des
politiques
ne
s'est
pas
réuni
plus
de
deux
fois
par
année,
déléguant
la
direction
stratégique
et
les
responsabilités
de
mise
en
œuvre
à
un
Comité
de
gestion
composé
de
trois
hauts
représentants
de
chaque
palier
de
gouvernement.
Malgré
des
différences
appréciables
en
matière
de
compétence
et
de
capacité
financière,
une
règle
exigeant
que
les
décisions
soient
prises
à
l'unanimité
a
permis
à
chaque
partenaire
gouvernemental
d'exercer
un
pouvoir
égal
dans
les
deux
collectivités.
Le
principal
comité
opérationnel
de
l'Accord
de
Vancouver
était
une
Équipe
de
coordination
qui
se
réunissait
toutes
les
deux
semaines
et
assurait
la
liaison
avec
une
série
d'équipes
de
travail
chargées
de
mener
à
bien
les
objectifs
stratégiques
que
précisait
le
Comité
de
gestion.
L'équipe
de
coordination
a
également
encouragé
la
création
d'une
série
d'équipes
de
travail
axées
sur
les
problèmes
à
résoudre
et
portant
sur
la
réduction
des
méfaits,
le
logement,
les
femmes,
la
sécurité
alimentaire
et
les
Autochtones,
équipes
avec
qui
elle
se
réunissait
régulièrement
et
qui
œuvraient
à
la
mise
en
place
des
objectifs
stratégiques
dans
la
rue.
Les
équipes
de
travail
n'avaient
pas
le
pouvoir
de
prendre
de
décisions.
Elles
n'avaient
pas
de
fonds.
Elles
devaient
obtenir
le
financement
dans
les
structures
existantes,
et
les
ministères
en
conservaient
entièrement
le
contrôle.
C'est
ainsi
qu’ont
été
créés,
ce
qu'une
personne
interrogée
a
appelé
des
«
comités
d'anticipation
»,
qui
s'efforçaient
d'évaluer
les
possibilités
au
sein
des
programmes
existants.
Les
secteurs
stratégiques
d'intervention
de
l'Accord
étaient
la
santé,
la
revitalisation
économique,
la
sécurité
et
le
logement.
Dynamique
de
collaboration
Après
la
signature
de
l'Accord,
la
mise
en
place
des
éléments
liés
tant
à
la
gouvernance
qu'à
l'action
a
fait
que
l’on
a
perdu
du
temps.
Très
peu
de
travail
a
été
fait
pour
établir
la
dynamique
de
travail
du
modèle
de
gouvernance
décrit
précédemment.
En
fait,
pendant
la
période
initiale,
le
milieu
était
caractérisé
par
une
absence
de
formalité.
Les
réunions
se
déroulaient
sans
qu'on
en
prenne
le
procès-‐verbal
et
le
suivi
sur
les
décisions
était
laissé
aux
membres
participants.
C'est
ainsi
qu'il
a
fallu
du
temps
et
énormément
d'énergie
pour
faire
avancer
le
projet.
Un
participant
a
fait
remarquer
que
«
les
processus
auraient
pu
être
mieux
structurés
».
En
fait,
ce
n'est
pas
avant
2002
que
les
divers
gouvernements
ont
réussi
à
s'entendre
sur
un
plan
stratégique,
ce
qui
a
été
perçu
comme
une
perte
de
potentiel
et
d'énergie
du
processus.
Certains
ont
peut-‐être
jugé
que
cette
période
avait
été
nécessaire
pour
clarifier
les
rôles.
Pour
ce
qui
est
des
forces
politiques
entourant
l'Accord,
le
maire
Philip
Owen,
qui
était
au
cœur
de
l'activité
municipale
initiale,
a
été
défait
en
2002.
Bien
que
l'entente
ait
alors
perdu
un
de
ses
champions
originaux,
son
successeur,
le
maire
Larry
Campbell,
était
tout
aussi
engagé
envers
les
quatre
piliers
de
la
philosophie
et
le
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