MISSION " FLASH " SUR LA COOPÉRATION STRUCTURÉE PERMANENTE
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MISSION « FLASH »
SUR LA COOPÉRATION STRUCTURÉE
PERMANENTE
La Commission de la Défense nationale et des forces armées et la Commission des Affaires
européennes ont confié respectivement à Mmes Natalia Pouzyreff et Michèle Tabarot une
mission « flash » sur la coopération structurée permanente.
Les deux commissions se sont réunies conjointement le mercredi 27 janvier 2021, sous la
co-présidence de Mmes Françoise Dumas et Sabine Thillaye, Présidentes, pour examiner la
présente communication. L’exposé des rapporteures a été suivi d’un débat.
répercussions à l’intérieur de l’Union
INTRODUCTION via les migrations et le terrorisme. À ces
crises se sont ajouté, le 23 juin 2016, le
La Défense n’a pendant longtemps pas « Brexit » et la blessure au cœur qu’il a
été une priorité de l’Union constituée pour le projet européen.
européenne, même si elle a été érigée C’est le « Brexit », justement, qui est à
en politique européenne autonome – la l’origine de la relance de l’Europe de la
Politique de sécurité et de défense défense. Dès le 27 juin 2016, la France
commune (PSDC) – par le traité de et l’Allemagne, bientôt rejointes par
Lisbonne (2007). Malgré le lancement l’Espagne et l’Italie, ont proposé à leurs
de plusieurs opérations militaires partenaires un « Pacte européen de
extérieures, nombre des dispositions sécurité », faisant du « Brexit »
relatives à la défense sont ainsi restées l’occasion de relancer la construction
lettre morte, comme ce fut le cas européenne dans un domaine très lié à
pendant dix ans pour la Coopération la souveraineté nationale et jusqu’alors
structurée permanente (CSP), tandis largement délaissé : l’Europe de la
qu’une interprétation stricte des défense. Le sommet européen de
dispositions budgétaires (article 41§2) Bratislava, en septembre 2016, a
limitait drastiquement tout endossé cette proposition et marqué le
financement européen dans le point de départ de multiples et
domaine de la défense. importantes initiatives en la matière.
Toutefois, la dégradation rapide de Ces initiatives, qui forment un tout
l’environnement de sécurité de cohérent et constituent, ensemble, ce
l’Union européenne, à partir des qu’on appelle l’Europe de la défense,
années 2010, a obligé cette dernière à sont :
donner à la défense l’importance qu’il
− le Plan de développement des
lui revient, répondant à la demande de
capacités (ou, en anglais, CDP), qui
protection des citoyens européens
fixe les priorités en matière de
face aux multiples crises qui la
capacités de défense de l’Union
frappaient. Les crises se sont en effet
européenne ;
multipliées, dans le voisinage de
l’Union, au sud (« Printemps arabe », − la Revue annuelle coordonnée des
guerre en Syrie, effondrement de la politiques de Défense (en anglais,
Libye, instabilité du Sahel…) et à l’est CARD), qui vise à harmoniser les
(annexion de la Crimée, déstabilisation politiques nationales de défense
de l’Ukraine, agressivité russe aux afin d’atteindre les objectifs définis
frontières européennes…) avec des par le CDP ;
2 LA COOPÉRATION STRUCTURÉE PERMANENTE
− la Coopération structurée participants, elle symbolise la volonté
permanente (CSP), qui est le cadre politique de construire ensemble
de coopération entre les États- l’Europe de la défense.
membres, au sein duquel sont mis Longtemps présentée comme une
en œuvre les projets visant à « Belle au bois dormant » (Jean-Claude
augmenter les capacités de défense Juncker), son lancement représente, en
européennes ; lui-même, dix ans après la signature du
− le Fonds européen de défense traité de Lisbonne, un succès dont il faut
(FEDef), dont l’objet est de financer se féliciter. Toutefois, et même si les
la recherche et le développement résultats de la CSP ne peuvent être
en commun d’équipements de évalués que sur le long terme, la récente
défense, incluant les projets de la Revue stratégique, réalisée par le
CSP. Conseil le 20 novembre 2020, a mis en
Parmi toutes ces initiatives, la CSP évidence certaines insuffisances de la
occupe une place centrale. Lancée le CSP et les défis auxquels celle-ci devra
11 décembre 2017 et rassemblant tous répondre pour atteindre ses objectifs au
les États membres (à l’exception de cours de la période 2021-2025.
Malte et du Danemark), elle est En effet, la coopération n’est pas une
aujourd’hui le cadre de coopération fin mais un moyen entre les mains des
pour la mise en œuvre de 46 projets de États membres participants. À l’origine
développement capacitaire, à la fois en des insuffisances de la CSP, il leur
matière d’équipements militaires mais appartient de les corriger afin de lui
également de capacités donner une réalité à la hauteur des
opérationnelles. Fondée sur 20 ambitions affichées. Les propositions du
engagements contraignants auxquels présent rapport pourraient les y aider.
ont souscrit les États membres
Voir ici l’enregistrement de la séance conjointe des deux commissions consacrée à l’examen
du rapport.
Rapporteure Rapporteure
Mme Natalia Pouzyreff Mme Michèle Tabarot
Députée des Yvelines Députée des Alpes-Maritimes
(La République en Marche) (Les Républicains)3 LA COOPÉRATION STRUCTURÉE PERMANENTE
– « avoir la capacité de fournir, au plus
LA COOPÉRATION STRUCTURÉE tard en 2010, soit à titre national, soit
PERMANENTE : CADRE JURIDIQUE, comme composante de groupes
multinationaux de forces, des unités de
MISE EN ŒUVRE ET FINANCEMENT
combat ciblées pour les missions
envisagées ».
LE CADRE JURIDIQUE
En d’autres termes, la CSP poursuit à la fois
Les dispositions du traité de Lisbonne font
un objectif de développement capacitaire
de la CSP un instrument des États membres
dans le domaine de l’armement mais
La Coopération structurée permanente est également dans le domaine opérationnel.
une innovation du traité de Lisbonne, dont
Les moyens devant permettre d’atteindre
les règles sont fixées par les articles 42
ces objectifs sont quant à eux listés à
et 46 du traité sur l’Union européenne ainsi
l’article 2 du même protocole. Ils sont au
que par le protocole n° 10 qui lui est
nombre de cinq :
annexé.
– coopérer en vue d'atteindre des
Aux termes de l’article 42§6, « les États objectifs agréés concernant le niveau
membres qui remplissent des critères plus des dépenses d'investissement en
élevés de capacités militaires et qui ont matière d'équipements de défense ;
souscrit des engagements plus
– rapprocher leurs outils de défense,
contraignants en la matière en vue des
notamment en harmonisant
missions les plus exigeantes établissent une
l'identification des besoins militaires, en
coopération structurée permanente dans le
mettant en commun et, le cas échéant,
cadre de l’Union ». Deux conditions tenant
en spécialisant leurs moyens et
aux États membres sont donc exigées pour
capacités de défense, ainsi qu'en
participer à cette CSP qui, à l’inverse des
encourageant la coopération dans les
autres coopérations prévues par le traité
domaines de la formation et de la
de Lisbonne, notamment les coopérations
logistique ;
renforcées, est le cadre unique et
permanent de tous les projets visant au – prendre des mesures concrètes pour
renforcement des capacités européennes renforcer la disponibilité,
de défense. l'interopérabilité, la flexibilité et la
capacité de déploiement de leurs forces,
En effet, cette CSP est établie pour notamment en identifiant des objectifs
permettre aux États membres d’atteindre communs en matière de projection de
les deux objectifs fixés par l’article 1er du forces, y compris en réexaminant,
protocole précité : éventuellement, leurs procédures de
– développer les capacités de défense, décision nationales ;
« par le développement de ses – coopérer afin de s'assurer qu'ils
contributions nationales et la prennent les mesures nécessaires pour
participation, le cas échéant, à des combler les lacunes constatées dans le
forces multinationales, aux principaux cadre du « Mécanisme de
programmes européens d'équipement développement des capacités » ;
et à l'activité de l'Agence européenne de
– participer, le cas échéant, au
Défense (AED) dans le domaine du
développement de programmes
développement des capacités de
communs ou européens d'équipements
défense, de la recherche, de l'acquisition
majeurs dans le cadre de l'AED
et de l'armement » ;4 LA COOPÉRATION STRUCTURÉE PERMANENTE
L’article 46 du TUE fixe les règles générales du présent rapport). Mettant en œuvre les
gouvernant la création et le dispositions de l’article 2 du protocole
fonctionnement de la CSP. Sans rentrer précité, les plus notables sont :
dans les détails, deux d’entre elles doivent – les engagements d’accroître, en termes
être soulignées : réels, leur budget de défense, en
– la création de la CSP est décidée par le consacrant au moins 20 % de celui-ci à
Conseil à la majorité qualifiée, dans un l’investissement ;
délai de trois mois suivant la – l’engagement de s’assurer que les
notification, par les États-membres qui programmes de coopération et les
remplissent les conditions et stratégies d’acquisition des
souscrivent aux engagements définis équipements ont un impact positif sur la
dans le protocole précité, de leur Base technologique et industrielle
intention d’y participer ; européenne (BITDE) ;
– les décisions et les recommandations du – les engagements d’harmoniser les
Conseil dans le cadre de la CSP, autres spécifications et de combler les lacunes
que celles concernant sa composition, capacitaires de l’Union européenne ;
sont adoptées à l'unanimité des États – l’engagement de fournir un soutien
membres participants. substantiel en moyens et capacités aux
La CSP apparaît ainsi comme un opérations et missions de la PSDC.
instrument dans les seules mains des États Ces engagements sont repris dans la
membres. Les institutions européennes décision du 11 décembre 2017, laquelle
jouent en effet un rôle secondaire, à la fois fixe par ailleurs les règles de
dans sa création et dans son fonctionnement de la CSP conformément
fonctionnement. Le Haut représentant, s’il aux principes de l’article 46 du TUE. Elle
est « pleinement associé aux travaux de la ouvre par ailleurs la possibilité d’une
CSP », n’est ainsi que consulté sur sa participation des États tiers aux projets de
création et les projets qu’elle arrête. Le la CSP, renvoyant pour les conditions de
Service européen pour l’action extérieure celle-ci à une autre décision adoptée le
(SEAE) et l’AED, quant à eux, se contentent 5 novembre 2020 (voir infra).
de fournir leur expertise en matière
d’évaluation. 47 PROJETS ONT ETE VALIDÉS, TRÈS
Créée le 11 décembre 2017, la CSP HÉTÉROCLITES MAIS SOUMIS À DES RÈGLES
rassemble 25 États membres autour de 20 COMMUNES
engagements Les règles applicables aux projets
Plus de dix ans auront été nécessaires, La CSP est, en pratique, un cadre de
après la signature du traité de Lisbonne, coopération entre les États membres dans
pour qu’enfin, la CSP soit établie. Elle a en le domaine de la défense, cette
effet été créée le 11 décembre 2017 par le coopération prenant la forme de projets de
Conseil, faisant suite à une notification de développement capacitaire réalisés en
25 États membres en date du 13 novembre commun. Conformément à l’article 46§6
2017, soit la totalité des États membres à du TUE, la liste desdits projets est adoptée
l’exception de Malte, du Danemark et du par le Conseil à l’unanimité des États
Royaume-Uni (qui a depuis quitté l’Union membres participants. Proposés par ces
européenne). derniers, ils sont transmis au Haut
Ces 25 États participants se sont accordés, représentant, lequel peut émettre une
dans la lettre de notification précitée, sur recommandation basée sur l’évaluation de
20 engagements (qui figurent en annexe ceux-ci par le SEAE, l’AED et, le cas échéant,5 LA COOPÉRATION STRUCTURÉE PERMANENTE
le Comité militaire de l’Union européenne participant à respectivement 29 et
(CMUE). Le Conseil établit également, pour 25 projets. À l’inverse l’Irlande ne
chaque projet, la liste des États membres y participe qu’à 2 projets et constitue un
prenant part. des pays les plus en retrait avec la
Le Conseil a adopté le 25 juin 2018 une Lituanie, la Lettonie, le Luxembourg ;
décision établissant les règles de – enfin, les projets sont extrêmement
gouvernance des projets de la CSP. Elle divers, allant du commandement
précise le rôle d’information et de contrôle médical européen au système de
du Conseil, auquel les participants aux défense anti-drones, en passant par la
projets doivent rendre compte, ainsi que plateforme de partage d’informations
celui du secrétariat de la CSP, qui assure les sur la réponse aux attaques et menaces
fonctions de soutien et de coordination cyber ou la capacité d’intervention sous-
pour les propositions et l’évaluation des marine.
projets. La gestion interne des projets par Ces projets sont présentés en détail
les États membres participants repose, (description, objectif et participants) en
comme celle de la CSP elle-même, sur annexe du présent rapport.
l’unanimité, un rôle particulier étant
cependant dévolu au « coordinateur » du LE FINANCEMENT DE LA CSP
projet, généralement l’État-membre qui l’a
La décision du 11 décembre 2017 a posé
proposé.
deux principes pour le financement de la
Les 47 projets validés par le Conseil CSP, en distinguant les dépenses de
47 projets ont été validés par le Conseil fonctionnement de cette dernière et celles
depuis la création de la CSP, en trois vagues liées à la réalisation des projets :
successives : 17 projets le 6 mars 2018, 17 – les dépenses administratives des
projets le 19 novembre 2018 et 13 projets institutions de l’UE (SEAE et AED)
le 12 novembre 2019. découlant de la mise en œuvre de la CSP
Trois caractéristiques doivent être sont à la charge du budget de l'Union ;
soulignées : – les dépenses liées à la réalisation des
– ces 47 projets sont d’une envergure projets « sont prises en charge
très variable, certains ne rassemblant principalement par les États membres
que deux États pour un montant limité participants qui prennent part à un
(par exemple, le projet de centre de projet donné. Des contributions
formation médicale pour les forces émanant du budget général de l'Union
d'opérations spéciales), d’autres les peuvent être apportées à de tels projets,
rassemblant presque tous (en dans le respect des traités et
particulier le projet de mobilité conformément aux instruments de
militaire) ou engageant des montants l'Union pertinents ».
considérables (par exemple, le drone Par conséquent, s’il appartient aux États
MALE) ; membres de financer, selon une répartition
– l’implication des États membres dans qu’ils déterminent, les projets auxquels ils
les projets est également très variable, participent, un financement européen est
reflet pour l’essentiel de capacités possible. C’est ainsi que les projets CSP ont
militaires très différentes. La France pu bénéficier, pour certains d’entre eux,
participe ainsi à 38 projets, coordonnant des fonds du Programme européen de
10 d’entre eux. C’est le pays le plus actif. développement de l’industrie de défense
Certains pays tels que l’Espagne et (PEDID), à hauteur de 205 millions d’euros
l’Italie sont aussi des pays moteurs, en 2020. À l’avenir, pour les années 2021-6 LA COOPÉRATION STRUCTURÉE PERMANENTE
2027, ce sont les financements du Fonds CSP, l’enthousiasme de la France
européen de défense – 7 milliards d’euros contrastant notamment avec la prudence
(constants) qui pourront être mobilisés sur des institutions européennes et des autres
les projets de la CSP. En effet, même si le États membres.
règlement établissant celui-ci n’est pas
encore formellement adopté, il est d’ores LES POINTS POSITIFS : DES ENGAGEMENTS
et déjà acquis que les projets de la CSP, FORTS POUR UNE EXPÉRIENCE DE
s’ils sont éligibles, pourront bénéficier COOPÉRATION INÉDITE, SOUTENUE AVEC
d’un taux de financement majoré de DÉTERMINATION PAR LA FRANCE
10 points. Des engagements forts au service d’une
Une précision doit toutefois être apportée coopération inédite
s’agissant de ces financements. La base Les États membres de l’Union européenne
légale, tant du PEDID que du FEDef, est n’ont pas attendu la CSP pour coopérer en
l’article 173 du TFUE, lequel porte sur la matière de développement capacitaire
politique industrielle. Par conséquent, dans le domaine de la défense. Toutefois,
seuls les projets de développement cette coopération reposait exclusivement
capacitaire ayant une dimension sur une base inter-gouvernementale, hors
industrielle peuvent bénéficier de ces du cadre européen, qu’elle fut bilatérale ou
financements et non les projets plurilatérale, par exemple via l’OCCAR. En
exclusivement opérationnels. outre, cette coopération impliquait, pour
Il est intéressant de relever dès à présent l’essentiel, toujours les mêmes « grands »
que l’attribution des financements du États membres : France, Allemagne, Italie,
FEDef relèvera de la compétence de la Espagne et Royaume-Uni, à l’exclusion des
Commission européenne, même si les autres, « petits » États membres (au sens
États membres rassemblés au sein d’un démographique) et pays d’Europe centrale
comité seront associés à ses décisions. et orientale.
C’est en comparaison de cette situation
UNE CSP AMBITIEUSE ET UTILE MAIS passée (et encore présente) que la CSP
DONT LES FAIBLESSES SONT constitue, selon les termes de la Revue
NOMBREUSES ET BIEN IDENTIFIÉES stratégique, « un changement radical dans
la coopération en matière de défense au
PAR LES ÉTATS MEMBRES
sein de l'Union ».
Aux termes de la décision du 11 décembre En effet, la coopération se fait désormais
2017, l’avancement des projets et le dans un cadre européen prévu par le traité
respect des engagements font l’objet d’une de Lisbonne, donc politique, avec des
évaluation annuelle par le Haut règles communes pour l’ensemble des
Représentant, assisté du SEAE et de l’AED, programmes mais également des objectifs
laquelle est transmise au Conseil. La communs au service des intérêts de
dernière a eu lieu en avril 2020, incluant l’Union européenne. De plus, cette
pour la première fois un chapitre dédié à la coopération implique la quasi-totalité des
revue stratégique de la CSP sur la période États membres et, notamment des pays
2018-2020, laquelle a été faite par le qui, jusqu’à présent, se tenaient éloignés
Conseil le 20 novembre. Ces documents, des coopérations européennes en matière
complétés et actualisés par les auditions et de développement capacitaire. Pour ne
les réflexions de vos rapporteures, prendre que l’exemple de la France, c’est la
dressent, avec toutes les réserves liées à un première fois que notre pays coopère avec
recul somme toute limité, un tableau des pays comme la Lituanie, la Pologne ou
nuancé des trois premières années de la la Finlande en matière d’armement, même7 LA COOPÉRATION STRUCTURÉE PERMANENTE
si des coopérations opérationnelles ont pu dépenses de défense. Selon les dernières
avoir lieu. Cette découverte de l’autre et données rendues publiques en
de sa culture en matière de Défense, les novembre 2019, celles-ci ont augmenté
nouvelles habitudes prises de travailler par rapport à 2017 pour la quasi-totalité
ensemble sur des projets communs, des pays concernés, parfois très fortement,
constituent un aspect très positif, quoique comme en Bulgarie où elles sont passées
non quantifiable, de la CSP. de 673 millions de dollars à 1,872 milliard
Cette coopération européenne, large et de dollars. On remarque toutefois que la
inclusive repose, ainsi qu’il a été dit supra, norme des 2 % du PIB consacrés à la
sur vingt « engagements plus Défense, telle qu’acté lors du sommet de
contraignants » dont la portée doit être l’OTAN de Cardiff (2014), est encore loin
soulignée. En effet, portant à la fois sur des d’être atteinte : sept États membres
programmes d’armements, la logistique, la seulement la respectent, tandis que
formation et l’opérationnel, ils formalisent d’autres peinent à augmenter leurs
la volonté politique des États membres de dépenses de Défense, à commencer par
renforcer leur outil de défense, leur BITD l’Allemagne. Dans ce pays, elles ne
et leurs capacités opérationnelles, et de le représentaient que 1,18 % du PIB en 2014
faire ensemble dans l’objectif commun de et 1,38 % en 2019. Quant à la France, elles
permettre à l’Union européenne de sont en progression depuis plusieurs
défendre militairement ses intérêts. années et s’élèvent à 1,84 % du PIB en
2019.
Parmi ces vingt engagements, les premiers
ont une importance particulière en ce Toutefois la pandémie de coronavirus
qu’ils concernent les dépenses en matière pourrait remettre en cause les progrès
de défense. Les États membres enregistrés ces dernières années, en
participants à la CSP s’engagent à mettant les budgets nationaux sous
augmenter régulièrement leur budget de pression, alors même que la défense ne
défense en valeur réelle (engagement figure pas, en tant que telle, parmi les
n° 1), à ce que les dépenses priorités du plan de relance européen (ni,
d’investissement représentent 20 % de d’une manière générale, des plans de
leurs dépenses totales de défense relance nationaux). La Revue stratégique a
(engagement n° 2), 2 % en ce qui concerne intégré ce risque parmi ses
les dépenses en matière de recherche et de recommandations, puisqu’elle a rappelé la
technologie dans le domaine de la défense nécessité d’« augmenter de manière
(engagement n° 4). La mise en avant des régulière les budgets de la défense et les
dépenses de défense dans la liste des dépenses d'investissement en matière de
engagements de la CSP est significative. défense, y compris dans le contexte de la
Sans argent, toute perspective de réponse coordonnée à apporter aux défis
développement capacitaire est illusoire et résultant des conséquences financières de
c’est un point très positif que les États la crise de la COVID-19 pour le secteur de la
membres le reconnaissent d’emblée, ne se défense ». Si la France a maintenu la
contentant pas de déclarations mais se trajectoire d’augmentation de ses
donnant les moyens de leurs ambitions. dépenses conformément à la LPM de 2019,
ce ne sera pas forcément le cas des autres
Trois ans après, on peut considérer que États membres, même si l’Allemagne a
ces engagements ont été en grande partie récemment envoyé un signal positif
tenus, au moins pour les États membres puisque son budget de défense attendra
également membres de l’OTAN (soit 21 sur 46,9 milliards d’euros en 2021, en hausse
25), pour lesquels les comparaisons sont de 3 %, dont 12,2 milliards d’euros pour les
facilitées par un cadre normalisé des dépenses d’investissement.8 LA COOPÉRATION STRUCTURÉE PERMANENTE
S’agissant des dépenses d’investissement, développer des chaînes
justement, l’objectif de 20 % a été tenu en d’approvisionnement complètes et, par
2019 (21,2 %) et plus encore en 2020 conséquent, indépendantes.
(23,9 %). En revanche, les États participant Le projet TWISTER (Alerte et interception
à la CSP sont encore loin de satisfaire à rapides avec surveillance spatiale des
l’engagement n° 4 puisque leurs dépenses théâtres), coordonné par la France, a quant
en recherche et technologies, à 1 % de à lui pour objectif de développer une
leurs dépenses de défense totales, sont capacité autonome de l’Union européenne
encore loin de l’objectif de 2 %. pour suivre et contrer les menaces
Une forte implication de la France dans des aériennes les plus complexes, notamment
projets ambitieux celle des missiles hypersoniques,
La France a été, avec notamment complémentaire de celle de l’OTAN (BMD).
l’Allemagne, l’un des plus ardents soutiens Le projet BLOS (Systèmes de missiles
au lancement de la CSP en 2017 et, plus terrestres de théâtre, hors portée
largement, de toutes les initiatives visant à optique), lui aussi coordonné par la France,
renforcer l’Europe de la défense. Face à la vise à doter l’Union européenne de sa
prudence d’autres États membres, notre propre capacité balistique antichar ; onze
pays a fait montre d’un enthousiasme sans États membres, dont l’Allemagne, l’Italie et
faille qui a payé puisque cette dernière a l’Espagne, utilisent en effet aujourd’hui le
connu, depuis 2016, un développement missile israélien Spike, lequel bénéficie de
plus rapide que pendant les dix années qui l’avantage d’être produit en Allemagne.
ont précédé. Enfin, le projet le plus ambitieux sur le plan
Cet enthousiasme est visible dans capacitaire est peut-être l’Eurodrone
l’implication très forte de la France dans les MALE (Drone européen de moyenne
projets de la CSP. La France coordonne 10 altitude et longue endurance). Ce projet,
projets, est participante à 21 autres et coordonné par l’Allemagne, rassemble les
observatrice de 7. En d’autres termes, elle trois autres « grands » et la République
est impliquée dans 38 des 47 projets Tchèque afin de combler l’une des
actuels de la CSP. En outre, cette principales lacunes de l’Union européenne
implication ne s’arrête pas aux projets de la en matière aérienne, laquelle avait
CSP mais se poursuit au stade du notamment conduit la France à acheter des
développement industriel de ceux-ci, par le drones Reaper américains nécessaire à sa
soutien à nos entreprises pour l’obtention lutte contre le terrorisme au Sahel.
des financements du PEDID. C’est ainsi que L’ensemble des interlocuteurs français
sur les 16 projets choisis pour bénéficier de qu’ont auditionnés vos rapporteures ont
205 millions d’euros le 16 juin dernier, les souligné l’importance de la CSP pour notre
entreprises françaises sont présentes dans pays et l’attention qu’il lui portait. La CSP
14 d’entre eux. est présentée comme un cadre unique,
Parmi ces projets, si tous visent à combler inclusif et pertinent pour faciliter la
les lacunes capacitaires de l’Union coopération européenne en matière de
européenne, conformément à l’objet de la défense, soutenir la BITD européenne et
CSP, plusieurs ont une dimension développer un « esprit de défense » entre
particulière en ce qu’ils concourent, peut- les États membres, comme l’initiative
être plus que les autres, à l’objectif de européenne d’intervention (IEI) mais dans
l’autonomie stratégique. le cadre européen. Ils ont également salué
Ainsi le projet « Matériaux et composants le fait que les autres États membres
pour la compétitivité technologique de participants jouaient le jeu de la
l'UE » (MAC-EU) a pour objectif de coopération.9 LA COOPÉRATION STRUCTURÉE PERMANENTE
Cet enthousiasme de la France contraste, Le fonctionnement de la CSP souffre d’une
dans une certaine mesure, avec les très grande hétérogénéité, et des États
analyses produites par les institutions participants, et de leurs pratiques
européennes, à commencer par le Haut La contrainte du nombre
Représentant. En effet, dans son
25 des 27 États membres de l’Union
évaluation annuelle de la CSP en avril 2020,
européenne – soit la quasi-totalité d’entre
celui-ci a relevé de nombreuses
eux – participent à la CSP. Une si large
insuffisances, lacunes et faiblesses dans la
participation a été présentée, à l’époque,
mise en œuvre de la CSP (qui seront
comme le symbole de l’unité des
développées et analysées infra), auxquelles
Européens autour des enjeux de sécurité et
ont fait écho les informations obtenues par
de Défense et la conséquence du constat
vos rapporteures par ailleurs. Certes, les
partagé de la nécessité de construire
interlocuteurs français ont conscience de
l’Europe de la défense en renforçant les
ces défauts mais ils les ont relativisés en
capacités militaires européennes.
soulignant, à juste titre, que la CSP était
une initiative récente, qui s’inscrivait dans Il n’en reste pas moins qu’une CSP aussi
le temps long et devait être jugée avec large apparaît en contradiction avec sa
bienveillance. raison d’être, qui est de rassembler « les
Il n’en reste pas moins qu’au-delà du Haut États membres qui remplissent des critères
Représentant, les auditions ont permis à plus élevés de capacités militaires et qui ont
vos rapporteures de constater que tous les souscrits des engagements plus
États membres ne sont pas aussi impliqués contraignants en la matière en vue des
dans la CSP que la France et que nombre missions les plus exigeantes ». Ce n’est pas
d’entre eux, notamment l’Allemagne, ne faire injure aux États membres concernés
la voit pas comme une priorité. C’est le cas que de rappeler que tous n’ont pas les
également des pays d’Europe de l’Est pour mêmes capacités militaires, ni la même
lesquels la priorité en matière de défense capacité à participer aux missions militaires
est et restera l’OTAN. Ces différentes de l’Union européenne ou, le cas échéant,
visions ont pesé lors des débats de la Revue de l’ONU. La France, à l’époque, avait
stratégique, certains de nos partenaires d’ailleurs milité pour une CSP exclusive, ne
plaidant notamment la « patience rassemblant qu’un nombre limité d’États
stratégique » pour amoindrir le niveau membres aux capacités militaires élevées,
d’ambition de la CSP. au contraire de l’Allemagne qui privilégiait
une CSP plus inclusive.
LES INSUFFISANCES DE LA CSP RELÈVENT Si la vision allemande d’une CSP très
POUR L’ESSENTIEL, DE LA RESPONSABILITÉ inclusive a finalement prévalu sur la vision
DES ÉTATS PARTICIPANTS française, c’est en raison du contexte post-
S’il est vrai que la CSP est une initiative Brexit. En effet, au Conseil européen de
récente qui a les défauts de sa jeunesse, Bratislava, le 16 septembre 2016, les
lesquels seront probablement corrigés 27 États membres se sont accordés sur la
avec le temps, certaines insuffisances nécessité de relancer la construction
apparaissent en revanche plus européenne et quel meilleur symbole que
structurelles ; dans tous les cas, trois ans la Défense qui, non seulement, s’était
après son lancement, elles sont longtemps heurtée à l’opposition du
suffisamment importantes pour justifier Royaume-Uni mais répondait à l’attente de
l’attention de vos rapporteures. protection des citoyens européens. Dans
ces conditions, la participation de la quasi-
totalité des États membres de l’Union
européenne à la CSP a été acceptée pour10 LA COOPÉRATION STRUCTURÉE PERMANENTE
des raisons politiques sans tenir réellement mesure les projets de développement
compte des conditions de l’article 42 du capacitaires améliore l’autonomie
TUE. stratégique européenne ou renforce la BITD
Il va sans dire qu’elle est également de européenne ». Enfin, s’agissant des
nature à compliquer la prise de décision engagements n° 18 à 20, les informations
au sein de la CSP, laquelle exige manquent pour s’assurer que les projets
l’unanimité, tout en encourageant la capacitaires des États participants
multiplication des projets afin de satisfaire renforcent bien la compétitivité de
les demandes nationales. Elle complique l’industrie européenne de défense ou que
également le suivi du respect des les programmes en coopération
engagements et de l’avancement des bénéficient uniquement à des entités qui
projets. apportent manifestement une valeur
ajoutée sur le territoire de l’Union.
La difficulté d’évaluer la mise en œuvre de la
En d’autres termes, malgré des améliorations
CSP
que le rapport souligne, il est difficile d’évaluer
La coopération structurée permanente se complètement la mise en œuvre de leurs
compose, concrètement, de deux choses : engagements par les États participants, faute
les engagements souscrits par les États d’informations suffisantes mais également
participants et les projets auxquels ceux-ci parce que ceux-ci « ont des visions différentes
de ce qu’ils considèrent comme stratégique ».
participent. Le suivi du respect des
engagements souscrits et de la réalisation S’agissant des projets de la CSP et des
des projets relève du Haut Représentant rapports que les États participants
pour la PESC, assisté par le secrétariat fournissent sur leurs progrès, les constats
administratif de la CSP, le SEAE et l’AED, sont identiques : « les États membres
lequel se fait sur la base des plans participants n’ont pas la même
nationaux de mise en œuvre (« national interprétation des termes et des définitions
implementation plan » – NIP). relatives à leur management des projets
(descriptions, objectifs, moyens…) ». De
Le rapport qu’a fait ce dernier au Conseil en
plus, « les rapports fournissent un état des
juin dernier est révélateur des difficultés
lieux qui ne permet pas un examen
de fonctionnement « au quotidien » de la
approfondi ou une évaluation, des progrès
CSP, conséquence notamment du nombre
des projets de la CSP ».
et de l’hétérogénéité des États
participants, lesquelles se retrouvent dans Des engagements qui ne sont pas tous
la qualité très variable des NIP. C’est ainsi, respectés, notamment deux des plus
note le rapport, que « globalement, les importants d’entre eux
États participants ne donnent pas Les acquisitions d’armements auprès des
d’informations suffisantes sur leur respect États-Unis se poursuivent dans de
des engagements n° 6 à 11 ». Plus nombreux États membres
précisément, la majorité d’entre eux ne
Les États membres participant à la CSP se
disent rien du rôle moteur qu’ils jouent en
sont engagés à s’assurer que les
matière de développement des capacités
programmes de coopération et les
de l’Union, tel qu’exigé par l’engagement
stratégies d’acquisition des équipements
n° 6. C’est également le cas s’agissant des
ont un impact positif, à terme, sur la BITD
engagements n° 15 à 17 : « dans certains
européenne. Dans cet esprit, le meilleur
cas, des déclarations générales ne sont pas
moyen pour atteindre cet objectif est,
justifiées par des explications ou des faits ».
naturellement, « d’acheter européen ».
De même, et c’est très problématique, « les
NIP ne fournissent pas d’informations Or, il apparaît que, pour de nombreux
suffisantes pour évaluer dans quelle États membres, l’augmentation des11 LA COOPÉRATION STRUCTURÉE PERMANENTE
budgets de défense a surtout été utilisée qui sont généralement négociés ne
pour acquérir « sur étagère » des peuvent à eux seuls compenser l’impact
armements auprès d’entreprises négatif que constituent, pour la BITD et
américaines qui sont les concurrentes l’autonomie stratégique européenne, ces
directes des entreprises européennes de achats auprès d’entreprises directement
défense, au point que l’Europe représente concurrentes des prime contractors
53 % des exportations d’armes américaines européens.
(2018). On peut regretter que de telles
Consciente de la contradiction, la revue
acquisitions ne bénéficient pas à la BITDE
stratégique insiste sur ce point en
mais répondent aux habitudes d’achat de
réitérant dans ses recommandations que :
matériels éprouvés mais aussi aux
« les stratégies d'acquisition adoptées par
contraintes liées à une dépendance
les États membres participants ont un
particulière aux armes américaines. C’est
apport positif à la base industrielle et
notamment le cas pour les pays participant
technologique de défense européenne ».
au partage nucléaire otanien et, de ce fait,
Le respect des engagements opérationnels
obligés d’acquérir des avions américains
se heurte aux réticences des États membres
pour transporter les armes nucléaires
américaines. Les engagements de la CSP portent aussi sur
les capacités opérationnelles de l’Union
Les exemples sont malheureusement
européenne. Ainsi l’engagement n° 12 exige-
nombreux. Ainsi, la Bulgarie, déjà citée,
t-il des États membres participants qu’ils
dont le budget de défense a été multiplié
« contribuent de manière substantielle aux
par trois depuis 2017, a utilisé l’essentiel de groupements tactiques de l’Union
cette augmentation pour acheter des F-16 européenne (GTUE - Battlegroups) en
américains de préférence au Rafale ou à confirmant en principe les contributions au
l’Eurofighter, pourtant conçus et produits moins quatre ans à l’avance ». De même
en Europe. Bien qu’elle ait acquis en 2019 l’engagement n° 14 leur impose-t-il « de
442 véhicules blindés Griffon et Jaguar s’efforcer d’atteindre une approche
dans le cadre d’une coopération inédite ambitieuse du financement en commun des
avec la France, la Belgique a, sur un autre opérations et missions militaires de la PSDC,
contrat, préféré les véhicules blindés de allant au-delà de la définition des coûts
l'américain Oshkosh à ceux de KMW communs fixée dans la décision du Conseil
(Allemagne) ou UROVESA (Espagne). Quant relative au mécanisme Athéna ».
à la Pologne, dont le budget et de défense S’agissant de ce dernier engagement, la
est passé de 9,938 milliards de dollars en décision n° 2015/528 du 27 mars 2015
2017 à 11,902 milliards de dollars en 2019, dispose que seuls ce qu’elle appelle les
soit une augmentation de près de 20 %, elle « coûts communs », c’est-à-dire notamment
achète depuis toujours quasi les dépenses de fonctionnement de l’état-
exclusivement des armements américains. major, le transport et l’hébergement de la
Certes, il est possible de soutenir que ces force, les systèmes informatiques et les
achats « sur étagère » renforcent les services médicaux, sont en effet pris en
charge par le budget européen. Ces « coûts
capacités européennes et même, qu’ils
communs » ne représentent, en moyenne,
sont indirectement favorables à la BITD
qu’environ 10-20 % du coût d’une opération
européenne, via les sous-traitants
militaire européenne, l’essentiel étant
européens des entreprises américaines qui
constitué par les coûts du personnel.
fournissent souvent aussi les entreprises
européennes de Défense, et font partie Pour aller plus loin et lever l’hypothèque du
intégrante de la BITD européenne. coût pour la participation des États membres
Toutefois, ces sous-traitants ou les offsets aux missions et opérations de la PSDC, ceux-
ci discutent du projet de Facilité européenne12 LA COOPÉRATION STRUCTURÉE PERMANENTE
de paix, lequel a été présenté le 2 mai 2018 comme la Suède, la Finlande ou Irlande,
par la Commission européenne, neutres par tradition, n’y participent plus.
parallèlement au projet de Cadre financier
Compte tenu de la nature politique de tout
pluriannuel (CFP) 2021-2027. En effet, cette
engagement opérationnel, la revue
Facilité ne serait pas intégrée au budget
stratégique ne peut que rester très
européen mais financée directement par les
prudente dans ses recommandations, se
États membres. La FEP aurait parmi ses
contentant d’appeler les États membres
objectifs, comme le mécanisme Athéna
participants à « explorer plus avant les liens
aujourd’hui, le financement des opérations
entre les instruments financiers pertinents de
militaires européennes mais sur une base
l'UE dans le contexte du prochain CFP en ce
plus large que les actuels « coûts
qui concerne les engagements opérationnels
communs », tout en remplaçant la Facilité de
et la mise en œuvre des projets CSP dans le
soutien à la paix pour l’Afrique. L’idée serait
domaine opérationnel » et à « étudier les
une prise en charge de 30 à 40 % des coûts
moyens d'améliorer le financement des
desdites opérations grâce à une dotation de
missions et opérations militaires dans le
9,5 milliards d’euros sur sept ans.
cadre de la décision du Conseil relative à la
Pendant plus de deux ans, les discussions ont FEP, en particulier en ce qui concerne le
été très difficiles, à l’instar de celle du CFP. déploiement de GTUE ».
Un accord politique a été trouvé le Au final, ce respect très variable des
18 décembre 2020 mais les ambitions ont engagements est la conséquence de la nature
été drastiquement réduites puisque le particulière de la CSP. En effet, la CSP ne
budget de la FEP a été raboté à 5 milliards s’intègre pas dans le cadre juridique européen
d’euros. Compte tenu de ce budget limité et dans ce qu’il a de contraignant : règlement,
de l’ampleur des missions auxquelles la FEP contentieux et Cour européenne de Justice. S’il
contribuera par ailleurs, il n’est pas certain est vrai que les engagements sont
qu’elle aille plus loin, en matière de juridiquement contraignants, la CSP reste un
financement des opérations PSDC, que cadre politique dans lequel il n’y a ni juge ni
l’actuel mécanisme Athéna. sanctions possibles et un processus de
négociation permanent.
S’agissant de l’engagement n° 12 en ce qu’il
concerne les GTUE, on rappelle que ceux-ci De nombreux projets, bien que validés, ne
constituent depuis 2007 la force de réaction sont pas encore concrétisés et, malgré leur
rapide de l’Union européenne, capables intérêt propre, auront une portée limitée
d’être déployés dans un délai de 10 jours, Ainsi qu’il a été dit supra, 47 projets ont été
pour accomplir les missions de l’article 43§1 validés par le Conseil, en trois phases
du TUE. Pour être déployés dans un délai si
successives. Le bilan fait de la mise en
court, une permanence des GTUE est
œuvre de ces projets par le Haut
nécessaire. Elle est organisée sur la base d’un
Représentant est toutefois relativement
planning pluriannuel prévoyant des tours de
mitigé.
six mois. Or, depuis des années, les États
membres rechignent à fournir les hommes Le rapport annuel d’évaluation précité est
nécessaires et les « trous » se sont multipliés éloquent. Seuls trois projets ont atteint
dans le planning. Toutefois, l’impact de ces leur « capacité opérationnelle initiale »
« trous », est limité puisque jamais, depuis (COI), c’est-à-dire qu’ils existent dans une
2007, les GTUE n’ont été déployés sur le forme minimale utilement déployable. Elle
terrain. Depuis le lancement de la CSP, on précède la « capacité opérationnelle
aurait pu croire que les « trous » allaient être complète » qui, comme son nom l’indique,
comblés, conformément à l’engagement représente l’état d’achèvement complet
précité. Il n’en a rien été. Bien au contraire, d’un projet. Six projets sont susceptibles
ceux-ci se sont multipliés. Certains pays,
d’atteindre cet état d’ici à 2023. Toutefois,
la majorité des projets – trente – sont13 LA COOPÉRATION STRUCTURÉE PERMANENTE
encore dans ce que le rapport appelle « la MAC-EU, ECOWAR, EOF), deux en phase
phase d’idéation », c’est-à-dire la phase de d’incubation (TIGER MARK III, TWISTER) et
schématisation du projet, d’identification trois en phase de réalisation (ESSOR,
des objectifs finaux et d’analyse de sa EURAS et BLOS) dernière phase avant la
faisabilité, ce qui laisse présager qu’un clôture qui marque l’achèvement du
certain nombre d’entre eux n’aboutiront projet.
pas.
Au-delà de ces insuffisances dans la mise
Plus largement, selon la classification en œuvre des projets, la faiblesse
adoptée dans le rapport, les 47 projets se intrinsèque de nombre d’entre eux est
répartissent comme suit : diplomatiquement évoquée dans le
– 30 projets, donc, en « phase rapport du Haut Représentant : « la
d’idéation » ; majorité des projets sont considérés
– 11 projets en « phase d’incubation », comme contribuant à la mise en œuvre des
c’est-à-dire qu’ils disposent d’un priorités européennes de développement
planning détaillé fixant une date pour capacitaires, avec 24 d’entre eux
leur COI et susceptibles d’être évalués ; répondant directement aux objectifs de
capacité à fort impact (High Impact
– 5 projets sont en cours d’exécution, Capability Goals), 12 autres y contribuant
incluant les 3 qui ont d’ores et déjà indirectement ». Par conséquent, sur les
atteint leur COI ; 47 projets initiaux, 11 ne contribuent en
– 1 projet (le Centre d’excellence pour les rien à réduire les lacunes en matière de
missions de formation de l'UE) qui, en défense, même s’ils peuvent avoir leur
raison de sa redondance avec d’autres utilité propre.
projets, a été abandonné.
Cette situation était, en réalité, prévisible,
Cette répartition peut être rapprochée de le choix ayant été fait, pour des raisons
celle présentée dans la revue stratégique, à politiques tout à fait défendables, d’une
savoir que « douze projets ont déjà produit CSP inclusive, rassemblant l’ensemble ou
des résultats concrets ou atteint leur presque des États membres, y compris
capacité opérationnelle initiale ». Par ceux qui n’ont pas de réelles capacités
ailleurs, en annexe sont présentés les militaires. L’unanimité étant exigée pour
26 projets « devant produire des résultats valider les projets, il était par conséquent
concrets ou atteindre leur pleine capacité nécessaire de prendre en compte les
opérationnelle avant la fin de la prochaine demandes de chacun pour assurer le
phase de la CSP (2021-2025) ». Par soutien de tous. C’est ainsi que le Conseil,
conséquent, la CSP comportant 47 projets dans les deux premières vagues de projets
initiaux, il faut considérer qu’au moins 9 CSP, a validé pour des raisons politiques
projets ne produiront pas de résultats des projets que les experts militaires de
concrets avant au moins cinq ans, ce qui l’AED, comme d’ailleurs ceux des États
veut peut-être dire jamais. Vos membres, avaient jugés non-prioritaires,
rapporteures ont essayé d’en savoir plus mal calibrés, voire inutiles.
mais il n’a pas été possible d’obtenir des Les États membres participants sont
informations plus précises. Toutefois, naturellement conscients de cette faiblesse et
s’agissant des projets coordonnés par la la revue stratégique propose plusieurs
France, elles ont obtenu confirmation qu’ils remèdes. Elle propose notamment de
progressaient conformément aux attentes. « concentrer les efforts de développement des
En effet, sur ces dix projets, cinq sont en capacités à la fois sur les lacunes capacitaires à
phase de conceptualisation ou d’idéation court terme et sur les capacités de la prochaine
(Co-basing, EU Test and Evaluation centers, génération » et veiller à ce que les [26] projets
CSP recensés à l'appendice 2 produisent desVous pouvez aussi lire
