Missions PSDC: adresser leur effet limité sur les réformes
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Politique de sécurité: analyses du CSS No 279, Mars 2021 Missions PSDC: adresser leur effet limité sur les réformes Les missions PSDC en Ukraine, au Kosovo et en Irak sont menées sur la base du diagnostic adéquat de renforcer les secteurs de sécurité et l’État de droit. Toutefois, leur impact limité jusqu’à présent soulève des questions quant à savoir si l’UE est en mesure d’accroître l’effet de levier des missions dans les pays d’accueil et de faciliter ainsi les réformes souhaitées. Par Henrik Larsen Le développement de la politique de sécu- rité et de défense commune (PSDC) de l’UE s’est mis en place au début des années 2000 avec des missions de paix et de police en Afrique et dans l’Ouest des Balkans, sous le nom de politique européenne de sécurité et de défense (PESD). À l’heure actuelle, l’Union européenne a déjà mené 36 missions PSDC/PESD dans le monde entier, dont 17 sont toujours en cours (6 missions mili- taires et 11 civiles, voir carte). Les pays non- membres, comme la Suisse, ont également la possibilité de détacher du personnel. La fonction des missions PSDC est d’apporter des outils de réponse aux crises dans le but de favoriser la stabilité dans la périphérie immédiate ou plus large de l’Europe. Leur champ d’action fonctionnel englobe l’ins- truction militaire, des opérations navales, le maintien de la paix et le renforcement des Chef de mission de EUAM Irak, Markus Ritter s’exprime lors de l’inauguration du Centre conjoint de capacités des secteurs de sécurité, frontières coordination de la mission au Ministère de l’Intérieur à Bagdad, juillet 2019. Thaier Al-Sudani / Reuters. comprises, ainsi que la surveillance. Les missions PSDC qui sont axées sur la réforme du secteur de la sécurité (RSS) et années, ils n’ont jusqu’à présent pas été en En Ukraine, au Kosovo et en Irak de l’État de droit sont les plus ambitieuses mesure d’apporter des changements du- La mission de conseil de l’UE en Ukraine car elles ont un agenda de transformation rables dans les pays concernés. En bref, la (EUAM Ukraine) a été déployée en 2014 visant à consolider les structures de gouver- réforme des fonctions essentielles d’un en réponse à la tourmente intérieure du nance démocratique. L’UE dirige actuelle- État exige une impulsion politique décisive pays suite à l’Euromaïdan, à l’agression ment trois missions de ce type en Ukraine, que les services de conseil et l’assistance russe contre l’Ukraine et à son annexion de au Kosovo et en Irak, mandatées pour aider technique ne réussissent pas à fournir. la Crimée. L’UE a identifié les déficits et la les pays à accroître l’efficacité et la confiance L’impact limité des missions de réforme politisation des institutions nationales de du public. Cependant, bien que l’UE et ses PSDC soulève la question de savoir com- sécurité comme étant l’une des principales États membres aient déployé des milliers ment améliorer leur efficacité et l’image de raisons du manque de résilience de de conseillers au cours des dix dernières l’UE en général. l’Ukraine. Elle a par conséquent organisé © 2021 Center for Security Studies (CSS), ETH Zürich 1
Politique de sécurité: analyses du CSS No 279, Mars 2021
une mission de conseil stratégique pour la
Missions et opérations PSDC en cours
RSS civile afin de rétablir la confiance et
d’améliorer l’efficacité et la responsabilité
des prestataires de services en Ukraine. La
mission a pour objectif principal la réforme
de la police, du ministère public et d’autres
institutions d’application de la loi afin de
réduire la corruption généralisée et de
soustraire leur indépendance à toute in-
fluence politique ou financière externe. Au-
jourd’hui, EUAM Ukraine emploie plus de
350 salariés internationaux et locaux. L’or-
ganisation coopère avec l’OTAN dans des
domaines où les RSS civiles et militaires se
recoupent: réformer le Service de sécurité
de l’Ukraine pour réduire son vaste pouvoir
d’application de la loi et renforcer la sur-
veillance parlementaire générale de toutes
les agences de sécurité.
La mission d’État de droit de l’UE au Ko-
sovo (EULEX Kosovo) a été déployée en
2008 avec un mandat exécutif, ce qui signi-
fie que les procureurs et les juges des États
membres de l’UE ont été intégrés dans le
système juridique du Kosovo pour juger
certains cas, par exemple les crimes de
guerre, le crime organisé ou le haut niveau
de corruption, en accord avec le droit natio-
nal. Avec pas moins de 2600 agents em-
ployés au début de la mission, l’Union eu- sécurité civile de la stratégie de sécurité na- rité des pays, l’UE propose la bonne solu-
ropéenne avait l’intention de donner au tionale irakienne, adoptée en 2015, qui dé- tion. Les États doivent résoudre les pro-
Kosovo un élan décisif aux institutions crit les violents conflits politiques, la cor- blèmes liés à la sécurité intérieure et à l’État
d’État de droit après sa déclaration d’indé- ruption et le terrorisme comme des facteurs de droit s’ils souhaitent que d’autres sec-
pendance. En parallèle, EULEX a œuvré d’affaiblissement de la structure sociale du teurs, tels que l’économie, fonctionnent
au renforcement de l’indépendance et de pays. La mission se focalise sur la lutte anti- sans interférence indésirable.
terroriste, y compris la lutte
L’UE ne parvient pas à créer contre l’extrémisme violent et le Il semble toutefois évident que l’UE ne
crime organisé, avec une atten- parvient pas à créer des mesures d’incita-
des mesures d’incitation tion toute particulière à la ges- tion adéquates pour qu’un changement
adéquates pour qu’un tion des frontières et au blanchi- fondamental de ce type se produise en pra-
ment d’argent. Ses principaux tique. Une fois sur le terrain, les missions
changement fondamental interlocuteurs sont le conseiller de conseil jouissent d’une influence poli-
se produise en pratique. à la sécurité nationale et le mi- tique faible, voire négligeable, dans le pays
nistère de l’Intérieur mais elle d’accueil. Les gouvernements reçoivent
l’efficacité du système judiciaire du Kosovo, effectue également des visites au niveau ré- souvent les missions pour montrer un en-
conformément aux pratiques européennes. gional pour renforcer la coordination à gagement officiel en faveur de la réforme
EULEX a progressivement éliminé son l’échelle du pays. EUAM Irak complète la mais les conseils stratégiques proposés ne
mandat exécutif jusqu’en 2018. Réduite à mission Irak de l’OTAN dans les domaines sont pas nécessairement traduits en poli-
environ 200 personnes, la mission se où se recoupent les RSS civiles et militaires, tiques. Et si les conseils sont adoptés,
consacre actuellement à l’encadrement de notamment la lutte contre la corruption et d’autres intérêts implantés dans le pays,
cas sélectionnés, transmis au système judi- le renforcement de l’intégrité. ceux des oligarques, des réseaux criminels
ciaire du Kosovo et d’autres cas importants ou des groupes sectaires, font généralement
liés au parcours européen du pays ainsi que Diagnostics et réalités obstacle à leur implémentation. L’UE sou-
l’encadrement du service pénitentiaire du En décidant de mener des missions de ré- ligne l’importance de l’«appropriation na-
Kosovo. forme PSDC en Ukraine, au Kosovo et en tionale» mais, en pratique, cela revient sou-
Irak, l’UE a, en principe, posé le bon dia- vent au maintien du statu quo.
La mission de conseil de l’UE en Irak gnostic. L’Union est entourée de pays sur
(EUAM Irak) a été déployée en 2017 pour ses frontières orientales et méridionales qui En Ukraine, le conseil de l’EUAM pour
contribuer à la stabilisation post-conflit du souffrent d’une carence de l’État de droit et développer une approche cohérente de la
pays après la suppression de l’État isla- de l’échec à garantir le monopole de l’État RSS civile n’a jamais abouti. La politisation
mique. Dotée de 113 employés, la mission sur l’exercice du pouvoir. En offrant son de l’application de la loi, y compris au ni-
aide à la mise en œuvre des aspects liés à la aide pour réformer les secteurs de la sécu- veau des ministres et des responsables d’or-
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ganisations, continue à entraver l’efficacité de l’appareil d’État et l’allocation des res- extérieure (SEAE). Le travail de coordina-
et la responsabilisation. Des années d’inves- sources. L’influence iranienne dans les pro- tion est d’autant plus difficile que la Com-
tissement professionnel avec le service de vinces à majorité chiite est un obstacle par- mission européenne interagit en parallèle
sécurité en Ukraine n’ont pas réussi à obte- ticulièrement important au mandat de la avec les autorités nationales, y compris en
nir l’approbation présidentielle ni le soutien mission, consistant à renforcer le contrôle ce qui concerne les projets et les visites des
législatif nécessaire pour créer une agence des frontières et à éviter les flux financiers différentes Directions générales sur les su-
de renseignements de type européen. En provenant de la vente de pétrole et d’armes. jets relatifs à l’État de droit (affaires inté-
outre, le ministère public, l’une des institu- rieures, justice, voisinage et négociations
tions les plus puissantes d’Ukraine, n’est ja- Personnel et coordination d’élargissement, affaires économiques et fi-
mais parvenu à réévaluer son personnel ou à L’insuffisante influence sur les réformes de nancières). La coordination est possible
améliorer son indépendance face à des in- la PSDC peut en partie être attribuée à sa mais des rivalités se manifestent inévitable-
fluences externes. Bien que l’EUAM ait conception opérationnelle. En termes de ment parmi tant de parties prenantes
fourni une formation et un soutien consul- personnel, la plupart des postes des mis- concernées. La stratégie globale de l’UE de
tatif étendus aux niveaux régional et central sions dépendent du personnel détaché par 2016 préconisait une «approche intégrée»
au cours des sept dernières années, elle n’a les États membres de l’UE et de temps à comme solution pour harmoniser tous les
pas été à même de traduire ces mesures en autre par des pays tiers comme la Suisse. Il instruments et politiques existants afin de
retombées stratégiques. peut cependant être difficile
d’attirer des spécialistes pour Les missions doivent être
Au Kosovo, EULEX n’a pas réussi à briser travailler dans des pays loin-
l’impunité généralisée liée à la corruption tains et parfois hostiles, Irak y
accompagnées d’analyses sobres
politique à haut niveau et au niveau local. compris, et souvent les États de la mesure dans laquelle les
Treize ans de promotion de l’État de droit membres de l’UE et les pays
n’ont pas réussi à démanteler les réseaux tiers ne souhaitent pas envoyer
autorités sont susceptibles
criminels ni leurs liens avec les personnali- d’experts déjà très demandés au d’adhérer au conseil stratégique.
tés politiques, pas plus qu’à contrer l’ingé- niveau local, tels que des spécia-
rence politique dans le système judiciaire. listes en cybersécurité ou juges expérimen- prévenir, gérer et régler les crises et les
La promotion de services de police de ni- tés. En outre, les détachements d’une durée conflits à l’étranger. Cette démarche est
veau inférieur comme le contrôle des d’un an sont trop courts pour la nature du sensée et les missions ont démontré la ca-
émeutes et la police communautaire reflète travail à long terme relatif à l’Etat de droit pacité d’une collaboration fructueuse avec
tout de même un certain niveau de réussite. et à la RSS. Par conséquent, les missions d’autres organisations internationales telles
Toutefois, EULEX a hésité à prendre des PSDC perdent régulièrement des connais- que l’OTAN et l’ONU. Néanmoins, trop
mesures supplémentaires pour certaines sances spécialisées et doivent renouveler souvent, les missions travaillent en consi-
affaires judiciaires qui auraient impliqué ses leurs contacts avec leurs homologues lo- dérant l’«approche intégrée» comme une
propres interlocuteurs de haut niveau car caux. Des engagements de deux ans se- fin en soi et non comme une méthode per-
les sujets auraient été politiquement trop raient plus profitables aux missions PSDC mettant de réaliser un objectif.
sensibles. De plus, les procureurs et les pour assurer convenablement leur rôle de
juges de la mission n’avaient pas une conseillers. L’embauche de personnel local Problèmes de l’effet de levier
connaissance suffisante des lois locales et le est indispensable pour permettre à la mis- Cependant, l’obstacle réel à l’exécution des
changement fréquent de personnel a consi- sion de mieux comprendre les lois et les missions PSDC n’est pas tant lié à ses attri-
dérablement ralenti le traitement des af- pratiques locales. Toutefois, en raison des buts opérationnels qu’à son incapacité à
faires. En 2012, la Cour des comptes euro- salaires élevés que l’UE peut offrir, les mis- encourager les autorités d’accueil à mettre
péenne a conclu qu’EULEX n’avait pas fait sions PSDC attirent souvent le personnel en œuvre la RSS et l’État de droit malgré
preuve d’une efficacité suffisante, une per- employé par leurs homologues locaux (mi- des réticences nationales ou locales. Le
ception davantage étayée par des alléga- nistères, agences et société civile), avec qui manque de volonté politique est une carac-
tions ultérieures de corruption au sein du la création de relations constructives de- téristique structurelle spécifique aux pays
personnel de la mission. vient donc plus compliquée. d’accueil et une réalité difficile à changer.
De plus, l’UE n’a pas réussi à intégrer la
En Irak, l’absence d’une orientation pro- D’autre part, l’important travail de coordi- capacité des missions PSDC dans le cadre
européenne nationale rend l’impact sur le nation interne au sein des structures de de ses conditions plus larges d’intégration
changement encore plus difficile à réaliser. l’UE freine également l’efficacité de la mis- politique et de soutien financier. Les déci-
Les bonnes intentions du gouvernement sion. Les missions PSDC civiles réfèrent sions des États membres de déployer des
actuel et leurs évaluations réalistes des pro- officiellement à leurs quartiers généraux de missions doivent être accompagnées d’ana-
blèmes présents dans le pays sont propices Bruxelles (Capacité civile de planification lyses sobres de la mesure dans laquelle les
à l’élaboration de stratégies au niveau cen- et de conduite) pour autoriser et rendre autorités sont susceptibles d’adhérer au
tral. Cela ne suffit toutefois pas pour une compte des activités de la mission sur le conseil stratégique et de mettre en œuvre
mise en œuvre à l’échelle nationale. La po- terrain. Sans oublier que lorsque la mission les recommandations en conséquence.
litique sectaire de l’Irak se caractérise par la se charge d’un mandat spécifique, confié
consolidation du pouvoir provincial, le ren- par les États membres, il est également né- Sur la base de la stratégie globale de l’UE,
forcement des milices et une méfiance gé- cessaire de coordonner les actions et les le Conseil européen a adopté en 2018 un
nérale plutôt que par une gouvernance effi- déclarations avec les délégations de l’Union «Pacte en matière de PSDC civile» afin
cace et la prestation de services. Dans ce européenne sur le terrain pour s’assurer d’égaler les nombreuses initiatives destinées
contexte, la RSS se transforme inévitable- qu’elles sont en conformité avec le cadre au renforcement militaire PSDC (Coopé-
ment en une concurrence pour le contrôle politique du Service européen pour l’action ration structurée permanente, Fonds euro-
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péen de la défense). Cet accord recom- entre l’UE et les pays d’accueil. Malgré d’influencer le changement pour le mieux
mande des déploiements de missions plus leurs imperfections, l’Ukraine, le Kosovo et augmenteront la crédibilité de l’autonomie
rapides, dans un délai de trente jours sui- l’Irak sont des démocraties où leurs élec- stratégique européenne, tandis que le dé-
vant une décision du Conseil, et de conti- teurs souhaitent un niveau plus élevé de ploiement de missions inefficaces renfor-
responsabilité et des prestations cera la perception d’une Union incapable
Des missions efficaces de services plus efficaces. Dans de transformer son potentiel interne en ré-
un environnement où les res- sultats politiques à l’étranger. Une politique
augmenteront la crédibilité de ponsables politiques ne peuvent extérieure axée sur les résultats nécessitera
l’autonomie stratégique ignorer les demandes des élec- l’application de conditionnalité et de pres-
teurs, les missions bénéficie- sion politique aussi étroitement que pos-
européenne. raient, comme convenu dans le sible à la mise en œuvre de réformes.
cadre général du SEAE, de la
nuer à développer les capacités civiles et les possibilité d’exprimer leurs préoccupations L’ambition de l’UE de créer un «cercle
ressource humaines de la PSDC. Toutefois, concernant des réformes ou l’absence de d’amis» au début des années 2000 s’est ef-
s’il mentionne la nécessité d’une coordina- celles-ci. Une exposition publique plus im- fondrée avec le «printemps arabe» et la
tion plus étroite avec d’autres instruments portante par un acteur externe générale- crise ukrainienne, ce qui a conduit certains
de l’UE et des références opérationnelles, ment perçu positivement par les popula- observateurs à décrire son environnement
l’accord ne formule aucune proposition qui tions pourrait accroître la pression comme un «cercle de feu». Une description
permettrait à la PSDC d’avoir plus d’im- intérieure sur les élites et leurs intérêts per- plus précise, cependant, semble être que
pact qu’aujourd’hui. sonnels en faveur de décisions qu’elles ne l’UE est entourée d’un «cercle de piètre
pourraient prendre autrement. gouvernance», qui est à l’origine de l’insta-
Pour commencer, il est évident que les mis- bilité qu’elle tente de gérer. Exiger d’un
sions PSDC ne peuvent prendre le risque Troisièmement, il semble évident que l’UE gouvernement ou d’acteurs non étatiques à
d’opérations à durée indéterminée légiti- doit accroître son ambition d’harmoniser l’échelle nationale de renoncer à leur pou-
mant l’absence de progrès. Dans la pratique toutes les politiques et tous les instruments voir et à la richesse qui en découle exige
actuelle, les missions PSDC restent sur le quant à l’application de l’effet de levier vis- aussi de reconnaître le paradoxe inhérent
terrain au-delà du moment où on pourrait à-vis des pays d’accueil. En dépit de leur qu’est le changement de gouvernance d’un
raisonnablement s’attendre à des résultats nombre important d’employés, les missions pays qui est un partenaire officiel de l’UE.
significatifs. L’UE devrait retenir la possi- PSDC ne participent généralement pas, ou L’UE dispose de l’expertise technique né-
bilité de ne pas prolonger le mandat d’une uniquement dans un rôle secondaire, aux cessaire mais doit encore faire preuve de sa
mission ou d’interrompre des éléments de dialogues bilatéraux entre l’Union euro- volonté réelle d’aborder la RSS et l’État de
la mission si un pays n’a pas montré de pro- péenne et les pays d’accueil et la prestation droit comme étant des luttes profondé-
grès dans un ou plusieurs domaines dans de la mission ne conditionne pas non plus ment stratégiques. Développer la capacité
un délai raisonnable (trois ans pour l’appli- le versement de soutien sectoriel ou d’aide de le faire sera un élément essentiel pour
cation de la loi et cinq ans pour le système macro-financière. La PSDC continuera à renforcer le rôle de l’UE au titre d’acteur
judiciaire, par exemple). Les analyses de exister en tant qu’appendice à la diplomatie autonome dans le domaine de la politique
mission du SEAE bénéficieraient d’évalua- de l’UE si ses missions de réforme – et les étrangère et de sécurité.
tions plus méfiantes concernant la réelle secteurs importants qu’elles traitent – ne
volonté politique de démanteler certains sont pas replacées au cœur de ce qui est en
groupes d’intérêts profondément ancrés jeu dans les projets de stabilité à l’étranger
qui contrôlent des secteurs de la sécurité. de l’UE. Voir le site thématique du CSS pour en savoir
plus sur la sécurité euro-atlantique.
Deuxièmement, en reconnaissance de la Autonomie stratégique
lutte politique de la RSS et de l’État de En fin de compte, la PSDC civile ne peut
droit, les missions ont besoin de dynamiser être envisagée séparément de la question Henrik Larsen est Senior Researcher au sein de
leurs efforts diplomatiques publics. En bref, plus vaste et récurrente de l’autonomie l’équipe «Swiss and Euro-Atlantic Security» du
elles devraient être prêtes à dénoncer les stratégique européenne. Cet objectif ne Center for Security Studies (CSS) à l’ETH de Zurich.
obstacles à la réforme dans l’espace public sera pas réalisé à travers des gestes symbo- Il a auparavant été conseiller politique auprès de
plutôt que de maintenir à tout prix la pra- liques mais à travers des actions et leur im- la Délégation de l’UE en Ukraine et auprès de
tique actuelle de «la culture de l’amitié» pact. Des missions efficaces et capables l’EUAM Ukraine.
Les analyses de politique de sécurité du CSS sont publiées par le Center for Parus précédemment:
Security Studies (CSS) de l’ETH de Zürich. Le CSS est un centre de compétence
Désinformation en ligne: le cas de l’Ukraine No 278
en matière de politique de sécurité suisse et internationale. Deux analyses
Rivalité entre grandes puissances en Asie du Sud-Est No 277
paraissent chaque mois en allemand, français et anglais.
La Chine et la maîtrise des armements nucléaires No 276
Éditeur: Névine Schepers La Turquie et la crise en Méditerranée orientale No 275
Révision linguistique: Névine Schepers Mercenaires au service d’États autoritaires No 274
Layout et graphiques: Miriam Dahinden-Ganzoni Recul de la liberté sur Internet No 273
Feedback et commentaires: analysen@sipo.gess.ethz.ch © 2021 Center for Security Studies (CSS), ETH Zürich
Plus d’éditions et abonnement: www.css.ethz.ch/cssanalysen ISSN: 2296-0228; DOI: 10.3929/ethz-b-000471918 4Vous pouvez aussi lire
