POURQUOI LES PROJETS PUBLICS FINISSENT MAL EN GÉNÉRAL ? - ASSURANCE DE LA TRANSFORMATION - BEI PWC SCHWEIZ

 
POURQUOI LES PROJETS PUBLICS FINISSENT MAL EN GÉNÉRAL ? - ASSURANCE DE LA TRANSFORMATION - BEI PWC SCHWEIZ
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Pourquoi les projets
publics finissent mal …
en général ?
Assurance de la transformation
POURQUOI LES PROJETS PUBLICS FINISSENT MAL EN GÉNÉRAL ? - ASSURANCE DE LA TRANSFORMATION - BEI PWC SCHWEIZ
Introduction                                           3

                                                                  Influences sur le secteur public                       3

                                                                  Propension à l’échec des projets publics               4

                                                                  En quoi les projets publics sont-ils différents ?      6

                                                                  Quels sont les défis spécifiques ?                      8

                                                                  Notre point de vue sur le succès des projets publics   11

                                                                  Contacts                                               12

2 |   Pourquoi les projets publics finissent mal … en général ?
POURQUOI LES PROJETS PUBLICS FINISSENT MAL EN GÉNÉRAL ? - ASSURANCE DE LA TRANSFORMATION - BEI PWC SCHWEIZ
Introduction

                                                                          En ce qui concerne les projets                             Dans ce document, nous allons nous
Face à l’augmentation globale                                             gouvernementaux et publics, en particulier,                concentrer sur deux questions :
des budgets pour les projets                                              le nombre d’échecs spectaculaires, de                      • Quelles sont les principales raisons de
et à la nécessité d’initiatives                                           budgets incontrôlables et le manque                          cette regrettable situation ?
                                                                          apparent de compétence de la part des
de transformation pour faire                                              gestionnaires et des promoteurs des
                                                                                                                                     • Que peut-on faire pour y remédier ?
face aux grandes tendances                                                projets semblent illimité. Cette impression
macroéconomiques – imminentes                                             est souvent exacerbée par la couverture                    Pour répondre à ces questions, nous allons
                                                                          médiatique sensationnaliste et l’exploitation              d’abord déduire les facteurs déterminants
et déjà visibles – les taux de                                            à des fins politiques et conflictuelles.                   et définir le succès d’un projet dans le
réussite continuent de décevoir.                                                                                                     secteur public, puis identifier les différences
                                                                          La conséquence en est généralement                         et les défis spécifiques auxquels sont
                                                                          l’exaspération des contribuables, ainsi                    confrontés les projets publics. Notre objectif
                                                                          qu’une perte de confiance généralisée                      est d’arriver à des conclusions claires sur
                                                                          dans les gouvernements et les organismes                   ce qui est nécessaire pour assurer le succès
                                                                          publics. Certains auteurs vont même                        d’un projet du secteur public.
                                                                          jusqu’à déclarer que le secteur public est
                                                                          incapable de mener à bien un projet.1

Influences sur le secteur public

                                                                          Les grandes tendances et                                   des désirs des bénéficiaires des services
Pourquoi le secteur public doit-il                                                                                                   publics. Cette nécessité concerne tous
                                                                          l’évolution de la structure de                             les secteurs publics, des soins de santé
se transformer ? Pour identifier
les raisons et les besoins de                                             la demande requièrent des                                  aux infrastructures, en passant par les
                                                                                                                                     transports, la défense et l’administration
transformation du secteur public,                                         transformations stratégiques                               électronique.
examinons plus en détail les                                              Les grandes tendances macroéconomiques
influences des grandes tendances                                          observées aujourd’hui et qui continueront                  En raison de l’influence de ces facteurs
                                                                          de prédominer à l’avenir (par ex. l’évolution              économiques mondiaux, les organismes
macroéconomiques.                                                                                                                    publics doivent remettre en question leur
                                                                          démographique, l’urbanisation rapide, la
                                                                          raréfaction des ressources) obligent les                   forme actuelle et opérer une transformation
                                                                          gouvernements et les organismes publics à                  qui implique un changement complet
                                                                          s’adapter aux changements. Cette pression                  de la stratégie, du modèle opérationnel,
                                                                          qui doit entraîner une adaptation rapide                   de la structure et, le cas échéant, des
                                                                          est amplifiée par l’évolution des besoins et               ressources humaines et des processus.
                                                                                                                                     Ces changements en profondeur sont
                                                                                                                                     plus importants et urgents que jamais
                                                                                                                                     pour les organismes du secteur public
                                                                                                                                     afin d’assurer des services adéquats
                                                                                                                                     dans un environnement en mutation
                                                                                                                                     tout en respectant les contraintes
                                                                                                                                     budgétaires. Cette demande croissante
                                                                                                                                     de services et le besoin de changement
                                                                                                                                     sont souvent satisfaits par l’utilisation des
                                                                                                                                     technologies de l’information (IT) et par
     Changement                Changements au                  Urbanisation                Changement                   Progrès      des transformations opérationnelles qui
    démographique               sein du pouvoir                   rapide                   climatique et            technologiques   nécessitent habituellement l’investissement
       et social                 économique                                               raréfaction des                            de ressources considérables.
                                    mondial                                                 ressources

1
     Goldfinch, S. (2007). Pessimism, Computer Failure, and Information Systems Development in the Public Sector.
     Public Administration Review. Pages 917–929.                                                                                      Pourquoi les projets publics finissent mal … en général ?   | 3
Propension à l’échec des projets publics

                                                                  Les contribuables exigeant de plus en
Les initiatives de transformation                                 plus de réductions des dépenses perçues
des institutions et organismes                                    comme du gaspillage, ces énormes
publics absorbent une part                                        investissements font l’objet d’un examen
                                                                  public de plus en plus attentif. Néanmoins,
importante des budgets des                                        comme le montre la bibliographie, bon
gouvernements.                                                    nombre de ces initiatives échouent ou
                                                                  du moins se heurtent à des difficultés et
                                                                  problèmes importants – souvent de manière
                                                                  spectaculaire, s’exposant ainsi à la critique
                                                                  ou à une ridiculisation.

Figure 1: Taux de réussite des projets publics.2

Une étude américaine réalisée par le groupe                       La Royal Academy of Engineering et la British                                  Une étude du gouvernement néo-zélandais a
Standish sur les projets informatiques a                          Computer Society ont constaté que 84 % des                                     estimé que 38 % des projets gouvernementaux
révélé que les taux de réussite variaient                         projets du secteur public ont abouti à un échec,                               ont débouché sur un succès, 59 % ont posé des
d’un secteur à l’autre :                                          d’une manière ou d’une autre.                                                  problèmes et 3 % ont été un échec total.

                         18 %    Secteur public
                         27 %    Secteur manufacturier                                                                                                                      3 % échec total
                         32 %    Secteur financier                                                                                                                         38 % succès
                         59 %    secteur du commerce                                         84 % avec un échec quelconque                                                 59 % avec problèmes
                                 de détail

                                                                  2
                                                                      Goldfinch, S. (2007). Pessimism, Computer Failure, and Information Systems Development in the Public Sector. Public Administration Review.
                                                                      Pages 917–929; Royal Academy of Engineering, and British Computing Society (2004); The Challenges of Complex IT Projects. London:
4 |   Pourquoi les projets publics finissent mal … en général ?       Royal Academy of Engineering.
Malgré l’importance accrue accordée au                             Le succès du projet peut être défini
                                                                           succès, les initiatives de transformation                          comme l’obtention des résultats attendus.
                                                                           et les projets qui en découlent continuent                         Cependant, le succès de la gestion du
                                                                           d’échouer, souvent de manière                                      projet ne suffit pas pour mener à bien ce
                                                                           spectaculaire – en particulier s’ils impliquent                    projet, et peut donc être considéré comme
                                                                           des systèmes d’information ou des                                  un sous-objectif.
                                                                           technologies de l’information. Parmi les
                                                                           cas les plus notoires d’échec de projets                           Dans les projets du secteur public, les
                                                                           gouvernementaux et publics, on peut en                             résultats et les bénéfices qui en résultent
                                                                           compter certains qui sont connus de tous                           peuvent prendre de nombreuses formes:
                                                                           (voir ci-dessous).                                                 une gamme de services élargie, des
                                                                                                                                              prestations plus agiles ou moins coûteuses,
                                                                                                                                              ou des résultats plus difficiles à mesurer ou
                                                                             Étant donné le grand nombre de sources qui
                                                                                                                                              non financiers dans le cadre des objectifs
                                                                             décrivent en détail l’échec d’un projet et qui
                                                                                                                                              politiques fixés par le gouvernement ou par
                                                                             s’en réjouissent, il faut se demander comment
                                                                                                                                              l’organisme public. Il peut donc être difficile
                                                                             déterminer le succès d’un projet et qu’est-ce qui
                                                                                                                                              d’argumenter sur la base de cette définition
                                                                             caractérise un projet réussi.
                                                                                                                                              élargie, en particulier face à des agendas
                                                                                                                                              politiques défavorables, à des conflits entre
                                                                           Comme il n’existe pas de définition                                organismes ou aux médias.
                                                                           universelle du succès d’un projet, ni de
                                                                           méthode pour le mesurer, nous devons                               Dans ce contexte, nous allons maintenant
                                                                           d’abord clarifier ces aspects. Une définition                      identifier des dimensions spécifiques qui
                                                                           classique, ce que l’on appelle le triangle de                      illustrent la différence entre la réussite d’un
                                                                           fer (ou succès de la gestion d’un projet),                         projet dans le secteur public et la définition
                                                                           se réfère au respect des contraintes de                            générale. Dans le chapitre suivant, nous
                                                                           coûts, de délai et de qualité d’un projet. Le                      approfondirons la définition du succès.
                                                                           problème est qu’il y a une nette différence
                                                                           entre le succès de la gestion du projet et le
                                                                           succès de ce même projet.

                                                                                                                               Department of                                    Administration
             TollCollect:                                           National Health                                                                                              fédérale des
                                                                                                                              Primary Industry:
          système de péage                                        Service: service de                                                                                           contributions :
                                                                                                                                 compteurs
              allemand                                           dossiers médicaux du                                                                                           système fiscal
                                                                                                                                 intelligents
               (2005)                                                 NHS (2010)                                                                                               intégré INSIEME
                                                                                                                                    (2010)
                                                                                                                                                                                    (2012)

    Le projet a été retardé                                 Un budget de 4,6 milliards de                             L’installation de compteurs                     En raison de l’explosion des
    d’environ 16 mois et a                                  livres sterling avait été initialement                    électriques intelligents pour                   coûts et de divers problèmes,
    entraîné une diminution de                              prévu pour la mise en place d’un                          tous les ménages et petites                     tels que des irrégularités
    la fonctionnalité technique                             nouveau système de dossiers des                           entreprises de l’État du Victoria,              en matière de passation de
    prévue et une perte de revenus                          patients. Mais comme l’envergure                          en Australie, devait initialement               marchés, l’introduction d’un
    d’environ 1,6 milliard d’euros.3                        du projet et les coûts ont été                            coûter 800 millions de dollars                  nouveau système fiscal intégré a
                                                            sous-estimés, le budget a atteint                         australiens. Mais faute de                      été stoppée par l’administration
                                                            24 milliards de livres sterling,                          gouvernance et de supervision,                  après que plus de 102 millions
                                                            alors que certains observateurs                           ce chiffre a atteint 2,25 milliards             de francs suisses aient été
                                                            estiment que les dépenses                                 de dollars australiens.5                        dépensés. Les principales
                                                            auraient pu atteindre jusqu’à 40                                                                          raisons de cet échec ont été
                                                            milliards de livres sterling. En                                                                          attribuées aux lacunes en
                                                            outre, le manque de formation                                                                             matière de surveillance, de
                                                            des utilisateurs et les problèmes                                                                         gestion et de suivi.6
                                                            liés au changement de culture
                                                            ont entravé le déploiement sur le
                                                            premier site pilote.4

3
     Mertens, P. (2012). Schwierigkeiten bei IT-Grossprojekten der Öffentlichen Verwaltung. Universität Erlangen-Nürnberg, pp. 19–25.
4
     https://www.theguardian.com/society/2013/sep/18/nhs-records-system-10bn
5
     http://www.computerworld.com.au/article/335280/vic_oppposition_calls_smart_meter_halt
6
     http://www.tagesanzeiger.ch/schweiz/InsiemeInformatikdesaster-kostet-1024-Millionen-/story/17807191                                          Pourquoi les projets publics finissent mal … en général ?   | 5
En quoi les projets publics sont-ils différents ?

Les statistiques et les échecs
                                                                       Afin de déterminer les défis spécifiques des                                  Qu’est-ce qu’un projet public ?
                                                                       projets dans un contexte public, nous allons
présentés dans le chapitre                                             d’abord définir plus en détail ces initiatives                                La littérature offre diverses définitions
précédent mettent en évidence                                          publiques. Nous identifierons ensuite les                                     de projets publics. En règle générale, les
                                                                       caractéristiques spécifiques du secteur                                       projets peuvent être considérés comme
certaines difficultés auxquelles se                                    public pour décrire les différences entre les                                 typiquement « publics » s’ils appartiennent
heurtent les projets publics.                                          projets des secteurs public et privé. Cela                                    à une entité publique et sont financés par
                                                                       nous permettra de formuler une définition                                     des fonds publics7. Une autre définition
                                                                       globale de la réussite d’un projet.                                           se réfère aux projets entrepris par des
                                                                                                                                                     organismes du secteur public qui visent à
                                                                                                                                                     servir le grand public.8

                                                                                                                                                     Il en découle un paysage de projets très
                                                                                                                                                     hétérogène, allant des infrastructures
Figure 2: Facteurs d’influence dans le secteur public.8                                                                                              aux soins de santé, en passant par
                                                                                                                                                     l’informatique et la défense.

                                                                           1. Ad
                                                                                   mi
                                                                                                         Influence des règles, directives            Quels sont les facteurs
 Influence de la politique, des                          ue                             ni s               et processus administratifs               d’influence spécifiques dans les
    processus politiques et                       t iq                                                        (achats, politiques de RH,
                                                                                            tra

                                                                                                                                                     projets publics ?
                                             o li

  de l’intérêt public (médias)                                                                               procédures de financement
                                          4. P

                                                                                                  t io
                                                                                                   n

                                                                                                              et de budgétisation, etc.)
                                                                                                                                                     En général, les projets du secteur privé et
                                                                  Projets                                                                            du secteur public sont confrontés à des
                                                                  publics                                                                            risques similaires. Néanmoins, il existe
                                                                                                                                                     des différences perceptibles entre les
                                                                                                    es

    Les projets sont exécutés                                                                                                                        environnements de ces deux secteurs.
                                          3. E

                                                                                                  an t

  dans des environnements qui                                                                               Implication de multiples                 Comme le montre la figure 2, les facteurs
                                            nv

                                                                                               en

  offrent des objectifs et des                   nn                                                                                                  d’influence les plus souvent identifiés
                                              ir o

                                                                                                          niveaux d’intervenants aux
                                                                                           pr

                                                      em                                   i es
       résultats souvent                                   en t                     ar t                      intérêts divergents                    dans le secteur public relèvent de quatre
        contradictoires                                                      2. P                                                                    domaines : l’administration, les parties
                                                                                                                                                     prenantes, l’environnement et la politique.

1. Règles, politiques et processus administratifs                                                                  3. Des environnements qui offrent des objectifs et des
Les projets publics sont destinés à servir les intérêts publics et sont                                            résultats souvent contradictoires
généralement financés avec des fonds publics. Les organismes publics sont                                          En général, les objectifs et les résultats des projets du secteur privé sont
donc tenus de respecter diverses règles et procédures administratives affectant                                    définis en fonction du but de l’entreprise. Les objectifs des projets publics, en
les processus opérationnels afin de garantir des procédures transparentes et                                       revanche, sont destinés à servir l’intérêt public. En raison du grand nombre
équitables et une prise de décision claire, et d’éviter les conflits d’intérêts. Par                               d’acteurs intervenant dans les environnements publics, il est nécessaire
exemple, les organismes qui achètent des biens et des services au-delà d’une                                       de concilier de multiples attentes différentes à l’égard des objectifs et des
certaine limite financière doivent se conformer à un processus d’appel d’offres                                    résultats du projet. Cela peut générer des exigences contradictoires et des
public normalisé avec des délais et des documents bien définis. Ces appels                                         processus complexes pour définir les objectifs, les résultats et les bénéfices.
d’offres sont publiés en Suisse sur la plateforme électronique simap.ch.9
                                                                                                                   4. Influence de la politique, des processus politiques
2. Multiples intervenants aux intérêts divergents                                                                  et de l’intérêt public
La gestion des parties prenantes au projet est une tâche importante et                                             Dans les organisations privées, un organe tel que le conseil d’administration
délicate pour les responsables de projet tant du secteur privé que du secteur                                      peut assumer la décision finale. Dans le secteur public, il est nécessaire
public. Dans les deux cas, les responsables de projet doivent traiter avec                                         d’arriver à un consensus concernant l’objectif, le résultat et la portée d’un
un large éventail d’intervenants qui ont des intérêts différents. Par ailleurs,                                    projet. Selon les lois, réglementations et procédures publiques impliquées, les
l’environnement des projets publics inclut souvent un grand nombre d’acteurs                                       intervenants – élus politiques, citoyens ou groupes d’intérêt – ont différentes
supplémentaires, tels que les législateurs, l’opposition politique, les institutions,                              façons d’influencer le projet, par exemple, en élisant leurs représentants, en
groupes d’intérêt et associations, susceptibles d’influencer les résultats du                                      participant à des groupes d’experts, à des comités et à des commissions, ou
projet. En fonction de la situation particulière des différentes parties prenantes,                                en soulevant des objections. De plus, les projets publics sont souvent suivis
celles-ci peuvent soutenir un projet, demander des modifications, voire même le                                    de près par les médias, ce qui peut influencer le comportement et les opinions
bloquer, ce qui rend leur gestion particulièrement complexe.                                                       des différents acteurs.

                                                                       7
                                                                            Klakegg, O. J. (2009). Pursuing relevance and sustainability: Improvement strategies for major public projects. International Journal of
                                                                            Managing Projects in Business, Vol. 2 (4). Pages 499–518.
                                                                       8
                                                                            Adapted from: Wirick, D. W. (2009). Public-Sector Project Management. John Wiley & Sons, 2009.
6 |   Pourquoi les projets publics finissent mal … en général ?        9
                                                                            https://www.simap.ch/shabforms/COMMON/application/applicationGrid.jsp
Définition globale de la réussite                                                Au lieu de cela, nous avons besoin d’un
                                                                                                                                                                               cadre global pour évaluer les différentes
                                                                                              d’un projet                                                                      dimensions de la réussite – y compris,
                                                                                                                                                                               sans toutefois s’y limiter, l’efficacité de la
                                                                                              Comme nous l’avons vu, la complexité d’un
                                                                                                                                                                               gestion du projet – en tenant compte des
                                                                                              projet public empêche de déterminer son
                                                                                                                                                                               divers groupes d’intervenants, des objec-
                                                                                              succès ou son échec uniquement sur la
                                                                                                                                                                               tifs stratégiques et des capacités futures.
                                                                                              base du triangle de fer.
                                                                                                                                                                               C’est un facteur très important au moment
                                                                                                                                                                               de déterminer les objectifs d’un projet,
Figure 3: Dimensions du succès d’un projet.10
                                                                                                                                                                               car il permet de décrire ou de défendre de
                                                                                                                                                                               manière adéquate les différents aspects et
                                                                                                                                                                               indicateurs de réussite dans les communi-
                                                                                                                                                                               cations avec les parties prenantes internes
                                                                                                                                                                               et externes.

                                                         Le succès est multidimensionnel

     Efficacité du projet                                Impact sur les                                                    Impact sur l’équipe                       Succès direct pour                    Préparation pour
                                                         (principaux)                                                                                                l’organisation                        l’avenir
                                                         intervenants                                                                                                mère

–– Respect des délais                                  –– Respect des exigences et                                  –– Satisfaction de l’équipe                    –– Qualité du service               –– Nouvelles technologies
–– Respect du budget                                      spécifications                                            –– Moral de l’équipe                           –– Mesures organisationnelles       –– Nouvelles compétences de
–– Résultats                                           –– Réalisation des bénéfices                                 –– Développement de compé-                     –– Approbation réglementaire           base
–– Autres gains d’efficience                           –– Degré d’utilisation                                          tences                                      –– Réalisation des bénéfices        –– Nouvelles capacités
                                                       –– Satisfaction des attentes                                 –– Développement des                                                                  organisationnelles
                                                                                                                       membres de l’équipe                                                             –– Identification des bénéfices
                                                                                                                    –– Rétention des membres de                                                           futurs
                                                                                                                       l’équipe
                                                                                                                    –– Absence de burnout
                                                                                                                                                                               Le succès et la dimension
                                                                                                                                                                               temporelle
Figure 4: Facteurs d’influence dans le secteur public11
                                                                                                                                                                               Il ne suffit pas d’évaluer la multitude de
                                                                                                                                                                               dimensions qui déterminent le succès ou
                                                                                                                                                                               l’échec uniquement pendant le cycle de vie
                                                                                                                                                                               du projet ou immédiatement après sa mise
                                       Impact sur le                                                                                                                           en œuvre. Les divers facteurs déterminant
                                       futur                                                                                                                                   le succès d’un projet doivent faire l’objet
                                                                                                                                              e   !                            d’un suivi sur une certaine période – ce qui
                                                                                                                                          ell
                                                                                                                                       or                                      dans le cas de certains projets publics peut
                 Dimension du succès

                                       Succès direct                                                                               p
                                                                                                                           e   m                                               prendre plusieurs décennies. Les différents
                                                                                                                        nt
                                                                                                                  sio                                                          horizons temporels pour les diverses
                                       Impact sur                                                            en                                                                dimensions du succès peuvent être classés
                                                                                                         m
                                       l’équipe                                                        di                                                                      comme indiqué à la figure 4. Celles-ci
                                                                                              e   la
                                                                                                                                                                               vont de l’efficacité du projet, qui peut être
                                       Impact sur                                          dd
                                                                                     p   en                                                                                    déterminée pendant et immédiatement
                                       les parties                              dé                                                                                             après le projet, à la création de capacités
                                                                            s
                                       prenantes
                                                                     c   cè                                                                                                    futures, qui ne se manifestent généralement
                                                                  su                                                                                                           qu’après une période plus longue. Mais ces
                                       Efficacité            Le                                                                                                                horizons temporels doivent être évalués
                                                                                                                                                                               préalablement sur la base des indicateurs
                                                                                                                                                                               appropriés.
                                                             Court terme                               Moyen terme                                    Long terme
                                                                                              Horizon temporel
                                                                                                                                                                                 L’Opéra de Sydney est un exemple illustrant cet
                                                                                                                                                                                 aspect multidimensionnel du succès. Tout a
                                                                                                                                                                                 commencé comme un énorme échec en termes
                                                                                                                                                                                 d’efficacité du projet, partant d’un budget initial
                                                                                                                                                                                 de 7 millions de dollars australiens pour atteindre
                                                                                                                                                                                 un coût de plus de 100 millions. Cependant, cela
                                                                                                                                                                                 s’est finalement avéré être un succès majeur pour
                                                                                                                                                                                 Sydney et pour toute l’Australie.12
10
     Adapted from: Shenhar, A.J., Dvir, D. (2007). Reinventing Project Management: The Diamond Approach to Successful Growth and Innovation,
     Harvard Business School Press: Boston, 2007.
11
     Adapted from: Wirick, D. W. (2009). Public-Sector Project Management. John Wiley & Sons, 2009.
12
     http://www.couriermail.com.au/news/why-sydneys-opera-house-was-the-worlds-biggest-planning-disaster/news-story/
     9a596cab579a3b96bba516f425b3f1a6                                                                                                                                             Pourquoi les projets publics finissent mal … en général ?   | 7
Quels sont les défis spécifiques ?

                                                                  Cependant, nous observons plusieurs                                        Il y a un manque général d’alignement entre
Au regard de la diversité des                                     domaines qui se révèlent spécialement                                      les objectifs stratégiques ou politiques et les
causes pouvant entraîner                                          complexes pour les projets publics –                                       avancées réelles du projet. Les analyses et
des difficultés et des échecs                                     principalement en raison de l’aspect                                       les études sur l’insuccès des projets publics
dans les projets en général,                                      multidimensionnel du succès évoqué                                         suggèrent que des projets individuels non
il est particulièrement difficile                                 précédemment et de l’horizon temporel                                      coordonnés ne permettent pas de réaliser
                                                                  permettant d’évaluer le succès des projets                                 de manière satisfaisante des objectifs
de déterminer les raisons                                         publics. Sur la base de la littérature, de                                 politico-stratégiques complexes.
fondamentales de l’échec qui                                      notre propre expérience et des bonnes
s’appliquent spécifiquement aux                                   pratiques, nous avons identifié les groupes                                Cela est particulièrement évident dans les
projets du secteur public.                                        de défis majeurs suivants qui pourraient                                   cas où les objectifs politiques ne montrent
                                                                  éventuellement entraver ou favoriser                                       aucune corrélation avec les résultats des
                                                                  le succès des projets publics. Nous                                        projets entrepris pour les atteindre.
                                                                  examinerons ces défis plus en détail :
                                                                  • Méthodes et processus                                                      Le ministère de l’Éducation de l’État de Victoria,
                                                                  • Parties prenantes et leadership                                            en Australie, nous en donne un bon exemple. Il a
                                                                  • Complexité et incertitude                                                  dépensé environ 10 milliards de dollars australiens
                                                                                                                                               pour des projets entre 1997 et 2007 sans
                                                                                                                                               améliorer les objectifs stratégiques clés définis,
                                                                  Méthodes et processus                                                        tels que les compétences de lecture et de calcul,
Figure 5 : Taux d’adoption des MGP.13
                                                                  Méthodes de gestion de projet                                                qui ont même diminué pendant cette période.14

                          50 %                                    Dans tous les types de projets, mais
                          ... des organismes                      particulièrement dans le contexte des                                      En ce qui concerne l’influence des
                          obligent leur personnel à               projets informatiques, les méthodes de                                     responsables de projet sur les résultats
                          utiliser des méthodolo-                 gestion de projet ne sont pas correctement                                 du projet, on perçoit souvent un manque
                          gies de gestion de projet               appliquées ni respectées. L’analyse des                                    d’influence (présumé) en termes de gestion
                          appropriées                             projets publics ayant échoué ou connu de                                   des coûts, car les réglementations et les
                                                                  graves problèmes non seulement confirme                                    politiques sont souvent déterminées par les
                                                                  ce fait, mais révèle également selon un                                    organismes compétents du secteur public.
                                                                  pourcentage encore plus élevé de cas                                       Il en va de même pour les procédures de
                          6%                                      le non-respect des bonnes pratiques en                                     passation des marchés publics, qui sont
                          ... des organismes affir-               gestion de projet et un manque de bon                                      également très rigides et réglementées
                          ment que leurs métho-                   sens.                                                                      et qui, dans de nombreux cas, visent
                          dologies sont toujours                                                                                             uniquement à réduire les coûts au lieu de
                          utilisées conformément                  Ces problèmes liés à la méthodologie                                       maximiser la valeur, ce qui conduit à des
                          aux instructions dans le                et aux capacités au niveau du projet                                       décisions et des résultats qui sont loin
                          cadre du développement                  sont aggravés par un manque général                                        d’être optimaux. L’argent économisé lors de
                          de logiciels                            d’efficacité dans la gestion des programmes                                la passation de marché est alors rapidement
                                                                  et des portefeuilles dans le secteur public.                               dépensé en raison d’une qualité de service
                                                                  Souvent, ces capacités et méthodologies                                    insuffisante, de retards ou d’échecs
                                                                  ne sont pas suffisamment présentes et on                                   flagrants. Dans le secteur public, manque
                                                                  constate une incapacité à reconnaître leur                                 souvent un système efficace d’indicateurs
                                                                  nécessité à un stade initial.                                              clés de performance permettant de mesurer
                                                                                                                                             les objectifs et les résultats, par exemple le
                                                                  Alignement stratégique et contrôle                                         retour sur investissement (ROI) et l’analyse
                                                                                                                                             de la valeur acquise (EVA), ou ils ne sont
                                                                  Habituellement, il n’y a pas de définition
                                                                                                                                             pas utilisés.
                                                                  claire et détaillée de l’objectif stratégique ni
                                                                  d’analyse de rentabilisation ; en particulier,
                                                                  il n’y a pas de définition claire et rigoureuse
                                                                  des critères de réussite du projet. Dans de
                                                                  nombreux cas, il n’y a pas non plus une
                                                                  gestion efficace des avantages.

                                                                  13
                                                                       Mohan, K., Ahlemann, F. (2013). Committed Use of Project Management Methodologies: Understanding
                                                                       the Role of Costs, Benefits, and Psychological Needs, Thirty Fourth International Conference on Information Systems, Milan 2013.
                                                                  14
                                                                       Young, R. et al. (2012). Is strategy being implemented through projects? Contrary evidence from a leader in New Public Management.
                                                                       International Journal of Project Management 30 (2012). Pages 887–900.
                                                                  15
                                                                       http://www.nytimes.com/1994/04/14/us/faa-is-threatening-to-cancel-new-air-traffic-system.html, https://www.bloomberg.com/
8 |   Pourquoi les projets publics finissent mal … en général ?        news/articles/1993-04-25/flying-in-place-the-faas-air-control-fiasco
Ce type de problèmes est parfaitement illustré par                     Parties prenantes et leadership                         La répétition d’échecs passés entraîne une
                                                                                                                                    baisse de la confiance ou une diminution
     la tentative de la Federal Aviation Administration
                                                                            Promoteurs et soutien de la haute                       des attentes quant à la réussite des projets
     américaine de mettre en place un système
                                                                                                                                    futurs, tant au niveau des cadres supérieurs
     d’automatisation avancé. L’initiative a été                            direction
                                                                                                                                    que du personnel de l’organisation. Cela
     abandonnée après avoir dépensé sans succès 2,6                         Le manque de soutien de la part de la haute             pèse sur la volonté des gens de travailler
     milliards de dollars. L’intention était de mettre à                    direction est régulièrement invoqué comme               sur des projets ou d’accepter de nouveaux
     jour l’infrastructure informatique complète sur tous                   une raison de l’échec des projets publics.              logiciels ou processus, et peut même les
     les sites de contrôle du trafic aérien américain.                                                                              amener à considérer l’échec comme une
     Mais le projet a échoué, principalement en raison                      Les dirigeants politiques surestiment                   fatalité.
     d’un calendrier irréaliste, d’une budgétisation                        souvent les capacités de l’informatique et
                                                                            de la gestion de projet et sous-estiment
     insuffisante et de la lourdeur des marchés publics
                                                                            les difficultés. Par ailleurs, la durée de leur
                                                                                                                                    Complexité et incertitude
     – ainsi que d’un manque de surveillance et de
     contrôle.15                                                            mandat est généralement plus courte que                 Les principaux défis des projets publics,
                                                                            le cycle de vie du projet, ce qui entraîne              par exemple des projets informatiques,
                                                                            des changements parmi les principaux                    sont les complexités politiques,
                                                                            intervenants et promoteurs du projet,                   organisationnelles et techniques qui
                                                                            souvent suivis de changements importants                peuvent rendre un projet impossible à
                                                                            dans la portée et les objectifs.                        gérer.16

                                                                            Souvent c’est la culture du blâme qui                   • Complexité politique
                                                                            prédomine au sein des organismes publics,                 Les décideurs politiques et les hauts
                                                                            au lieu de la volonté d’apprendre des                     fonctionnaires ont souvent une percep-
                                                                            erreurs du passé et de se concentrer sur la               tion erronnée des capacités et des limites
                                                                            résolution des problèmes.                                 de la gestion d’un projet. Les délais des
                                                                                                                                      projets sont souvent fixés sur la base
                                                                            Attentes tangibles par rapport aux                        d’un débat politique plutôt que sur une
                                                                                                                                      planification réaliste. Les agendas poli-
                                                                            attentes intangibles et inexplicables
                                                                                                                                      tiques impliquent souvent une absence
                                                                            Les parties prenantes supposent que leurs                 de volonté de modifier ou de mettre fin à
                                                                            exigences implicites seront transposées                   des projets qui ne correspondent plus à
« Ce n’est qu’alors que nous                                                dans les spécifications et la livraison du                l’analyse de rentabilisation.
pouvons vraiment détermi-                                                   projet. Ces résultats, souvent intangibles, ne
                                                                            sont généralement pas discutés ou définis.
                                                                                                                                    • Complexité organisationnelle
                                                                                                                                      Souvent, de nombreuses organisa-
ner si et comment un projet                                                 L’écart entre les attentes explicites et impli-           tions indépendantes différentes doivent
                                                                            cites en termes de résultats du projet et de
 public peut être considéré                                                 résultats intangibles peut être considérable.
                                                                                                                                      (c’est-à-dire sont forcées à) coopérer sur
                                                                                                                                      des projets publics, et les changements
  comme un succès ou un                                                     La perception de cette divergence conduit                 organisationnels et procéduraux néces-
                                                                            à la déception des parties prenantes et à la              saires à la réussite du projet rencontrent
           échec ! »                                                        qualification d’échec du projet.                          souvent une forte résistance de la part
                                                                                                                                      des organisations concernées.
                                                                            Acceptation de l’échec dans le                          • Complexité technique
                                                                            cadre de projets publics                                  Il y a un écart de flexibilité fondamental
                                                                                                                                      entre les systèmes informatiques et les
                                                                            Il existe un manque de motivation à
                                                                                                                                      processus politiques et organisationnels
                                                                            la réussite des projets, typique des
                                                                                                                                      publics. L’hétérogénéité du paysage au
                                                                            organismes publics. Le succès du projet
                                                                                                                                      sein des organisations publiques et entre
                                                                            entraîne une réduction du personnel et du
                                                                                                                                      elles implique que les interfaces et les
                                                                            budget grâce aux économies d’efficacité
                                                                                                                                      formats de données doivent répondre à
                                                                            escomptées, et le responsable peut se
                                                                                                                                      des exigences supplémentaires, ce qui
                                                                            trouver dans l’obligation de réaliser d’autres
                                                                                                                                      empêche parfois des solutions simples
                                                                            projets informatiques avec des objectifs
                                                                                                                                      et rapides.
                                                                            plus difficiles tout en ayant moins de
                                                                            ressources.
                                                                                                                                     L’ampleur de la complexité technique est illustrée
                                                                                                                                     par le Système de conduite et d’information
                                                                            En revanche, en cas d’échec, les effectifs
                                                                                                                                     des Forces terrestres (FIS FT), un projet
                                                                            et le budget restent inchangés et le
                                                                                                                                     informatique visant à créer un nouvel outil de
                                                                            responsable de projet peut être exclu de la
                                                                                                                                     commandement et d’information pour l’armée
                                                                            gestion d’autres projets informatiques.
                                                                                                                                     suisse. Les interdépendances technologiques
                                                                                                                                     entre les technologies de communication ayant
                                                                              Une voie sans issue, face à laquelle la seule chose    été sous-estimées, les systèmes, qui représentent
                                                                              intelligente que le responsable puisse faire est de    un investissement de 700 millions de francs
                                                                              prendre ses distances par rapport au projet !          suisses, n’ont pas pu être déployés comme prévu
                                                                                                                                     initialement car les systèmes de communication
                                                                                                                                     existants n’offrent pas une bande passante
                                                                                                                                     suffisante.17

16
     Leydesdorff, E., Wijsman, T. (2007). Why government ICT projects run into problems?. N. C. o. Audit, Ed., Netherlands, 2007.
17
     http://www.tagesanzeiger.ch/schweiz/standard/schweizer-armee-im-funkloch/story/20984556 (10.1.2017)                              Pourquoi les projets publics finissent mal … en général ?   | 9
Déséquilibre des objectifs par                                               Incertitude
                                                                   rapport aux ressources, au temps et                                          L’incertitude est une conséquence négative
                                                                   au budget disponibles                                                        de la complexité d’un projet. Elle peut être
                                                                   Les complexités inhérentes peuvent très                                      relative à la durée d’une tâche, au coût
                                                                   facilement faire qu’il ne soit plus possible                                 des services fournis ou à n’importe quelle
                                                                   de gérer et diriger correctement un projet,                                  dimension d’un volet du projet.
                                                                   et les objectifs visés ne peuvent plus être
                                                                                                                                                Un projet complexe implique des
                                                                   atteints en respectant les contraintes
                                                                                                                                                interdépendances et des interconnexions
                                                                   données.
                                                                                                                                                entre ses composants (tâches, ressources,
                                                                                                                                                etc.). S’il y a incertitude au sujet d’un
                                                                        L’exemple de l’aéroport de Berlin-Brandebourg                           seul paramètre, cette incertitude peut
                                                                        (BER) montre de manière très spectaculaire ce                           être transmise aux paramètres voisins et
                                                                        qui peut arriver si ces trois types de complexité                       s’étendre à l’ensemble du système.
                                                                        ne sont pas contrôlés. Les intérêts divergents
                                                                        des politiciens à Berlin et dans le Brandebourg et                      Un effet additionnel de l’incertitude peut
                                                                        leur réticence à assumer des responsabilités, le                        être expliqué à l’aide de la théorie des
                                                                        manque de coopération entre les organismes de                           perspectives.
                                                                        planification et institutions concernés, la décision
                                                                                                                                                Dans des conditions d’incertitude, le
                                                                        d’embaucher de nombreux petits entrepreneurs et
                                                                                                                                                comportement normal sera (excessivement)
                                                                        sous-traitants plutôt que de laisser une entreprise
                                                                                                                                                optimiste en ce qui concerne le triangle
                                                                        générale superviser la construction du terminal,
                                                                                                                                                de fer du coût, de la qualité et des délais.
                                                                        ainsi que la complexité technique du projet planifié,
                                                                                                                                                On constate également une tendance
                                                                        ont tous ensemble contribué à un flagrant échec.18
                                                                                                                                                à sous-estimer les obstacles et les
                                                                                                                                                problèmes prévus. C’est précisément ce
                                                                                                                                                comportement qui peut être observé parmi
                                                                                                                                                les promoteurs et les différents acteurs des
                                                                                                                                                projets publics.19

                                                                                                                                                Cela entraîne des déceptions et une
                                                                                                                                                impression d’échec même si le projet a
                                                                                                                                                été réalisé avec des résultats presque
                                                                                                                                                optimaux.

                                                                   18
                                                                        Drucksache 17/3000 14.06.2016 Bericht des 1. Untersuchungsausschusses des Abgeordnetenhauses von Berlin – 17. Wahlperiode –
                                                                        zur Aufklärung der Ursachen, Konsequenzen und Verantwortung für die Kosten- und Terminüberschreitungen des im Bau befindlichen
                                                                        Flughafens Berlin Brandenburg Willy Brandt (BER).
10 |   Pourquoi les projets publics finissent mal … en général ?   19
                                                                        Kahneman D., Tversky, A. (1979). Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk. Econometrica, Vol. 47, No. 2. (Mar., 1979), pp. 263–292.
Notre point de vue sur le succès des projets publics

                                                                          Les facteurs clés du succès que nous
Quelles sont les mesures et les                                           avons identifiés pour assurer la réussite
actions les plus importantes                                              des projets dans les organismes publics et
pour éviter les difficultés et les                                        gouvernementaux sont les suivants :
risques spécifiques aux projets
publics décrits dans le chapitre
précédent ?                                                               Figure 6 : Facteurs clés du succès des projets publics.20

                                             Les six facteurs clés du succès
                                                                                                                                                Personnel
                                                                                                                                             professionnel et
                                                                                                                                                  motivé

                                                                                                                                                                        Attentes réalistes/
                                                 Énoncé clair des                                               Perspectives et
                                                                                                                                                                           gestion des
                                                    exigences                                                   objectifs clairs
                                                                                                                                                                             attentes

                    Gestion et
                  planification                                               Soutien et respon-
               professionnelles du                                           sabilité de la part de
                      projet                                                  la haute direction

                                                                          Si nous prenons ces facteurs clés généraux du                        Complexité et incertitude
                                                                          succès et les divisons dans les trois catégories
                                                                          de défis que nous avons définies précédem-                           • Processus détaillé d’identification et
                                                                          ment, nous pouvons identifier les mesures                              de définition des exigences tant des
                                                                          suivantes pour chaque catégorie :                                      utilisateurs que d’autres, de la portée et
                                                                                                                                                 des bénéfices du projet
                                                                          Méthodes et processus                                                • Collaboration étroite entre un vaste
                                                                                                                                                 éventail de parties prenantes
                                                                          • Application d’une méthodologie de                                  • Dialogue interactif entre les parties
                                                                            gestion de projet construite pour les                                prenantes pendant toutes les phases du
                                                                            besoins des projets de l’organisme et                                projet
                                                                            adaptable en fonction des risques liés au
                                                                            projet                                                             • Processus rigoureux de gestion du
                                                                                                                                                 changement
                                                                          • Prise en compte et compréhension
                                                                            profonde des processus de gestion                                  En conclusion, nous voudrions réaffirmer
                                                                                                                                               que tant du point de vue théorique que
                                                                          Parties prenantes et leadership                                      sur la base de notre expérience pratique,
                                                                                                                                               il n’existe aucune raison inhérente et
                                                                          • Soutien de la direction concernant le                              automatique pour laquelle un projet public
                                                                            processus de gestion du projet                                     devrait avoir moins de succès que tout
                                                                          • Communication proactive avec différents                            autre type de projet. Comme nous l’avons
                                                                            publics (presse, parties prenantes                                 vu, les défis à affronter peuvent s’avérer
                                                                            affectées négativement)                                            très particuliers, mais, avec une gestion
                                                                          • Gestion des conflits entre les parties                             et une diligence appropriées, rien n’est
                                                                            prenantes et reconnaissance de leurs                               insurmontable.
                                                                            intérêts (conscience et sensibilité
                                                                            politiques)                                                        Si vous souhaitez plus d’informations
                                                                                                                                               sur la manière de gérer avec succès des
                                                                          • Dialogue interactif entre les parties
                                                                                                                                               projets ou des programmes publics, ou
                                                                            prenantes pendant toutes les phases du
                                                                                                                                               de concevoir et de mettre en œuvre une
                                                                            projet
                                                                                                                                               gestion des prestations ou du portefeuille
                                                                                                                                               adaptée à vos besoins spécifiques,
                                                                                                                                               n’hésitez pas à contacter nos experts.

20
     SIMPL Group, and New Zealand Institute of Economic Research (NZIER) (2000). Information Technology Projects: Performance of the
     New Zealand Public Sector, in: Report to the Department of the Prime Minister and Cabinet. Wellington, 2000. SIMPL/NZIER Survey 2000.      Pourquoi les projets publics finissent mal … en général ?   | 11
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PwC Suisse
Birchstrasse 160
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Marc Lahmann                                            Peter Keiser                                            Thomas Parlitz
Director, Assurance                                     Manager, Assurance                                      Manager, Assurance
+41 58 792 27 99                                        +41 58 792 19 35                                        +41 58 792 49 23
marc.lahmann@ch.pwc.com                                 peter.keiser@ch.pwc.com                                 thomas.parlitz@ch.pwc.com

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