"PROGRAMME PAYS DANEMARK - MALI" REVUE A MI-PARCOURS AIDE-MEMOIRE - Mali 2017-2022 Version finale - DANIDA - ETHICS
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Ministère des Affaires Etrangères DANIDA
du Danemark
Mali
“PROGRAMME PAYS DANEMARK - MALI”
2017-2022
REVUE A MI-PARCOURS
AIDE-MEMOIRE
Version finale
DANIDA Ref. no. 2019 - 24707 Décembre 2019ABREVIATIONS
ABD Appui Budgétaire Direct
ABS Appui Budgétaire Sectoriel
AFD Agence Française de Développement
AJCAD Association des Jeunes pour la Citoyenneté Active et la Démocratie
ANICT Agence Nationale d’Investissements des Collectivités Territoriales
APP Appel à Proposition de Projets
ARD Ambassade Royale du Danemark
AT Assistance Technique
ATT Amani Toumani Touré
BAMO Bureau d’Assistance à la Maîtrise d’Ouvrage
BM Banque mondiale
CADP Cabinet d'Assistance pour le Développement Participatif
CAPDH Centre d'Assistance et de Promotion des Droits Humains
CCAP Comité de Contrôle Citoyen de l’Action Publique
CCNUCC Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques
CHD Centre pour le Dialogue Humanitaire
CMA Coordination des Mouvements de l'Azawad
CMAS Coordination des mouvements, associations et sympathisants
CNDH Commission Nationale des Droits Humains
CNPM Conseil National du Patronat du Mali
CR Conseil Régional
CR-S Conseil Régional de Sikasso
CRSB Commission Régionale de Suivi Budgétaire
CREDD Cadre stratégique pour la Relance Economique et le Développement Durable
CSA Comité de Suivi de l’Accord
CTP Conseiller Technique Principal
CT Collectivité Territoriale
DAO Dossier d’Appel d’Offre
DCPND Document Cadre de Politique Nationale de Décentralisation
DDR Démobilisation, Désarmement, Réintégration
DGCC Direction Générale du Commerce et de la Concurrence
DED Document d’Engagement de Développement
DEL Développement Économique Local
DER Développement Économique Régional
DGCT Direction Générale des Collectivités Territoriales
DHQ Drois de l’Homme au Quotidien
DIN Dotation d’Investissement (nationale)
DNAPES Direction Nationale de l'Administration Pénitentiaire et de l'Education Surveillée
DNFPCT Direction Nationale de la Fonction Publique des Collectivités Territoriales
DNI Dialogue National Inclusif
DPP Document de Programme Pays
DRACPN Direction Régionale de l’Assainissement, du Contrôle des Pollution et Nuisances
DUE Délégation de l’Union européenne
ECT Expertise Court Terme
ED Engagement de Développement
EIES Etude d’Impact Environnemental et Social
EIGS Etat Islamique au Grand Sahara
EJOM L’Emploi des Jeunes créé des Opportunités ici au Mali (projet UE/SNV)
EMOP Enquête Modulaire et Permanente auprès des Ménages
EPEC Environnement Propice pour l'Entrepreunariat de Croissance
ERM Equipe de Revue à Mi-parcours
EUCAP Mission de soutien aux capacités de sécurité intérieure maliennes
FACEJ Fonds d'Appui à la Création d'Entreprises pour les Jeunes
iiFAMOC Fonds d'Appui aux Moteurs du Changement
FDS Forces de Défense et de Sécurité
FF Fonds Fiduciaire
FG PMEA Fonds de Garantie pour le financement des PME des chaînes de valeur Agricoles
FGSP Fonds de Garantie du Secteur Privé
FIDA Fonds International de Développement de l’Agriculture
FIER Formation professionnelle, Insertion et appui à l'Entrepreneuriat des jeunes Ruraux
FMI Fonds Monétaire International
FNA Fonds Non Alloués
FNACT Fonds National d’Appui aux Collectivités Territoriales
GATIA Groupe autodéfense touareg Imghad et alliés
GBM Groupe de la Banque Mondiale
GET+ Association Gouvernance et Transparence +
GSB Groupe de Suivi Budgétaire
IBK Ibrahim Boubacar Keïta
ICCT International Centre for Counter-Terrorism
IFC International Finance Corporation
JNIM Groupe de Soutien à l’Islam et aux Musulmans
MATD Ministère de l’Administration Territoriale et de la Décentralisation
MEDIPA Médiation et Dialogue pour la Paix
MEREF Mécanisme de Refinancement (des Systèmes Financiers Décentralisés)
MERIT Mali (Dis) Engagement and (Re-) Integration related to Terrorism
MPFEF Ministère de la Promotion de la Femme, de l'Enfant et de la Famille
MPME Micro, Petites et Moyennes Entreprises
NIE National Implementing Entities/ Entités nationales de mise en œuvre
NIES Notice d’Impact Environnemental et Social
OISE Outil informatisé de suivi et évaluation
OP Organisation de Producteurs
OSC Organisation de la Société Civile
PACEPEP Programme d’Appui à la Croissance Economique et Promotion de l’Emploi par le
secteur Privé
PACINDHA Pôle des Actions d’Intégration des Droits Humains en Afrique
PAD Programme d’Appui à la Décentralisation
PAICT Projet d’Appui aux Investissements des Collectivités Territoriales
PAM Programme Alimentaire Mondial
PAN Plan d’Action National
PANT Participation, Accountability, Non-discrimination and Transparency
PAT Plan d’Assistance Technique
PBSG Planification et Budgétisation Sensible au Genre
PDESC Programme de Développement Economique, Social et Culturel
PDI Plan de Développement Institutionnel
PDSP Programme de Développement du Secteur Privé
PGES Plan de Gestion Environnemental et Social
PME Petites et Moyennes Entreprises
PMR Programme d’appui à la Microfinance Rurale
PO Plan Opérationnel
PP Programme Pays
PROCEJ Projet de Développement des Compétences et Emploi des Jeunes
PSDR Plan Stratégique de Développement de la Région
PSIRC Plan de Sécurisation Intégrée des Régions du Centre
PT Programme Thématique
PTBA Programme de Travail Budgétisé Annuel
PTF Partenaire Technique et Financier
QIPs Projets à Impact Rapide
REAO Réseau de l'Entreprise en Afrique de l'Ouest
RMP Revue à Mi-Parcours
RSS Réformes des Systèmes de Sécurité
iiiRTE Real Time Evaluation/Evaluation en temps réel
S-E Suivi-Evaluation
SEGAL Secrétaire Général
SFD Systèmes Financiers Décentralisés
SNGP Sub-National Governance Program/USAID
SRAT Schéma Régional d’Aménagement du Territoire
TDL Taxe de Développement Local
TIC Technologies de l’Informatique et de la Communication
UNICRI Institut interrégional de recherche des Nations unies sur la criminalité et la justice
URD Union pour la République et la Démocratie
UTG Unité Technique de Gestion
VFM Value For Money
ZES Zone Economique Spéciale
Taux de change
1 Euro = 7,47290 DKK
1 Euro= 655,957 FCFA
Photo : Jeune entrepreneur de Bougouni qui a bénéficié d'un financement du FACEJ (PT Développement du
Secteur Privé) pour développer son élevage de lapins
ivTABLE DE MATIERE
Abréviations ii
Résumé iv
1 INTRODUCTION ........................................................................................................ 1
2 BREVE DESCRIPTION DU PROGRAMME ............................................................. 1
3 DEVELOPPEMENT DU CONTEXTE DU PAYS DEPUIS LA FORMULATION 2
3.1 Développements du contexte politique .................................................................................. 2
3.2 Développement sécuritaire ....................................................................................................... 4
3.3 Conditions économiques ........................................................................................................... 5
3.4 Approche sensible au conflit .................................................................................................... 5
4 APPRECIATION GLOBALE DU PROGRAMME PAYS........................................... 6
5 PROGRAMME THEMATIQUE COEXISTENCE PACIFIQUE.............................. 8
5.1 ED 1. Fonds d’Appui aux Moteurs de Changement (FAMOC) ......................................... 8
5.2 ED 2. Centre pour le Dialogue Humanitaire (CHD) .........................................................10
5.3 ED3 Appui au Programme Pays d’ONU-Femmes.............................................................11
5.4 ED4. Fonds Fiduciaire de la MINUSMA.............................................................................12
5.5 ED 5 International Center for Counter Terrorism (ICCT)/ Institut interrégional de
recherche des Nations unies sur la criminalité et la justice (UNICRI) .............................13
5.6 Fonds Non-Alloués (FNA).....................................................................................................14
5.7 Gestion des risques ..................................................................................................................14
6 PROGRAMME THEMATIQUE APPUI A LA DECENTRALISATION ............... 14
6.1 ED1 Appui au Ministère en charge de la Décentralisation (227 millions DKK) ...........16
6.2 ED2 Appui Technique et financier au Conseil Régional de Sikasso (107,2 millions
DKK) .........................................................................................................................................19
6.3 ED3 Appui au Groupe de Suivi Budgétaire (11,5 millions DKK) ...................................20
6.4 Fonds Non Alloués ..................................................................................................................21
6.5 Assistance Technique ..............................................................................................................22
6.6 Gestion des risques ..................................................................................................................23
7 PROGRAMME THEMATIQUE DEVELOPPEMENT DU SECTEUR PRIVÉ
(PDSP 2019-2022) ......................................................................................................... 23
7.1 ED1 Financement inclusif des filières agricoles (INCLUSIF) ..........................................25
7.2 ED2 Fonds d'Appui à la Création d'Entreprises pour les Jeunes .....................................25
7.3 ED3 Environnement Propice pour l'Entrepreunariat de Croissance ..............................26
7.4 ED4. Fonds de garantie pour le financement des PME des chaînes de valeur agricoles
(FG PMEA) ..............................................................................................................................27
7.5 Fonds non alloués ....................................................................................................................28
7.6 Assistance Technique ..............................................................................................................28
7.7 Gestion des risques ..................................................................................................................28
8 CADRE DES RESULTATS ET SYSTÈME DE SUIVI EVALUATION MIS EN
PLACE ......................................................................................................................... 29
8.1 Cadre des résultats....................................................................................................................29
8.2 Suivi-Evaluation .......................................................................................................................29
Dispositif de suivi-évaluation .............................................................................................. 29
L’évaluation de performance (Value For Money - VFM) ............................................... 30
L’évaluation en temps réel (RTE) ....................................................................................... 30
9 EXÉCUTION GLOBAL DU BUDGET..................................................................... 31
v10 ANNEXES ................................................................................................................... 32
10.1 ANNEXE 1. Termes de Référence .......................................................................................32
10.2 ANNEXE 2. Bibliographie ....................................................................................................44
Programme Pays................................................................................................................. 44
Contexte ................................................................................................................................ 44
Programme Thématique Coexistence pacifique ...................................................... 44
Programme Thématique Décentralisation ................................................................. 45
Programme thématique Secteur Privé ......................................................................... 47
Assistance Technique Suivi-Evaluation ...................................................................... 48
Environnement, Changement climatique ................................................................... 49
Jeunesse................................................................................................................................. 49
Genre ...................................................................................................................................... 49
Autres partenaires ..................................................................................................... 50
Organisation de la mission ........................................................................................................ 50
10.3 ANNEXE 3. Personnes rencontrées ....................................................................................51
10.4 ANNEXE 4. Programme de la mission ...............................................................................56
10.5 ANNEXE 5. Les Ministères de la Décentralisation au Mali de 2014 à 2019..................59
10.6 ANNEXE 6. FACEJ : exemple de segmentation des entreprises qui pourrait être à la
base d’une approche différenciée dans le soutien aux jeunes entrepreneurs...................60
10.7 ANNEXE 7. Exécution financière par ED ........................................................................... 1
10.8 ANNEXE 8 Résumé des recommandations ......................................................................... 1
10.9 ANNEXE 9 Résumé des propositions ................................................................................... 3
viRESUME
La revue à mi-parcours (RMP) du Programme Pays (PP) pour le Mali s’est déroulée du 21 octobre au 1er
novembre 2019. Elle vise à fournir une appréciation indépendante de la performance du Programme. Ses
conclusions et recommandations serviront à l’ajuster ou le réorienter et même à préparer la formulation du
prochain Programme Pays. La mission s’est déroulée après deux ans de mise œuvre des Programmes
Thématiques (PT) « Coexistence Pacifique » et « Décentralisation » et après six mois de mise en œuvre du
programme « Développement du Secteur Privé » ; pour ce dernier, la RMP a donc plutôt été une revue de
démarrage.
Contexte : Le Mali fait face à une crise multidimensionnelle qui se caractérise par (i) une aggravation rapide
de la situation sécuritaire avec l’accroissement de conflits inter-communautaires (ii) une crispation politique
au niveau national et l’absence de l’Etat dans une partie grandissante du pays (Nord et Centre) et (iii) un
mécontentement croissant de la population envers la classe politique relatif au manque de sécurité et de
protection, ainsi qu’un déficit des services de base comme l’éducation et la santé. Les aspects religieux ont
gagné en influence sur le processus politique, profitant de la délégitimation du pouvoir. La crise est aussi
alimentée par la criminalité transfrontalière liée aux trafics de drogue, de migrants et d’armes, qui procure
des revenus illicites pour ceux contrôlant les routes de transits. Le document de Programme Pays avait
identifié ces domaines parmi les risques contextuels susceptibles d’affecter le déroulement de la coopération.
Globalement, ces risques identifiés se sont avérés conformes. Enfin, sur le plan économique, le pays
demeure dans une situation de rattrapage qui génère encore peu de retombées en termes de hausse des
revenus et de progrès social.
Appréciation globale : Le Programme Pays est considéré pertinent, autant pour le Danemark que pour le
Mali, malgré l’aggravation de la situation sécuritaire et l’impasse politique. Le programme a été formulé avant
l’approbation de la stratégie de Danida « Le Monde 2030 », en janvier 2017 mais, dans les grandes lignes, il
est conforme avec les priorités de cette stratégie. Les thèmes transversaux sont bien intégrés dans les PT,
surtout la jeunesse et le genre. De manière générale, les progrès du Programme Pays sont satisfaisants et il
est probable qu’une bonne partie des résultats escomptés seront atteints, même si les résultats demeurent
mitigés, principalement à cause du contexte difficile, y compris les multiples changements organisationnels
des partenaires étatiques. Il est donc probable que plusieurs PT n’arriveront pas à utiliser complètement le
budget initialement prévu avant la fin du Programme. L’Ambassade a mené des réflexions dans ce sens, à
savoir comment utiliser les fonds d’une manière pertinente et efficace pour répondre aux besoins énormes
du Mali ; l’Equipe de revue à Mi-parcours (ERM) est en accord avec cette approche.
Programme Thématique Coexistence Pacifique. Le PT Coexistence Pacifique demeure pertinent face
aux enjeux de la mise en place de l’Accord de Paix de 2015 et des défis qui se posent en matière de sécurité,
de gouvernance et de droits humains. Les réalisations de l’ensemble des Engagements de Développement
(ED) sont conformes aux cadres de résultats qui demeurent globalement pertinents au regard du contexte.
Aucun ED ne connait de retard important, ni de problème majeur de mise en œuvre, même si certains
résultats sont très localisés à cause de la nature des engagements. Des efforts de coordination doivent
toutefois être entrepris entre les bénéficiaires au sein des ED, entre les ED et avec les partenaires intervenant
dans le même secteur.
Programme Thématique Décentralisation. Le PT Décentralisation demeure pertinent face aux enjeux
de la mise en place de l’Accord de Paix de 2015 et de la poursuite des efforts de décentralisation. L’Equipe
de la Revue à mi-parcours a constaté que le développement des réformes de décentralisation a peu avancé
au cours des deux dernières années, en raison de la crise multidimensionnelle que vit le Mali, d’un manque
de leadership de l’Etat et d’une instabilité institutionnelle qui a impacté la mise en œuvre. Ces difficultés
tranchent avec l’engagement des Partenaires Techniques et Financiers autour de la Banque mondiale (BM)
qui démarre un important projet d’appui à 100 communes maliennes, mais basé sur une approache
sectorielle avec l’accent, entre autres, sur des réformes fiscales. L’ERM recommande de poursuivre à ce
stade, l’engagement avec le Fonds National d’Appui aux Collectivités Territoriales (FNACT) et d’attendre
fin 2020 pour envisager, sur la base d’un bilan, de suivre ou non la BM.
Programme Technique Secteur Privé. Le programme n’a débuté qu’au début 2019. Son délai d’exécution
ne sera que de 3,5 ans, dans un souci de le mettre en phase avec le prochain Programme Pays. Cette courte
durée constitue un défi pour sa mise œuvre. L’Ambassade a bien lancé les quatre engagements, tous
viiopérationnels, avec néanmoins un peu de retard sur le planning prévu. Le programme reste pertinent pour
à la fois relever le défi du développement économique du Mali et jouer un rôle dans la stabilisation du pays
par le développement des opportunités économiques au bénéfice des populations, y compris dans les zones
fragiles du nord et du centre. Pour certains engagements, les objectifs semblent très optimistes et, si les
résultats ne s'améliorent pas, il faudra revoir les objectifs et le budget.
viii1 INTRODUCTION
La revue à mi-parcours du Programme Pays pour le Mali s’est déroulée du 21 octobre au 1er novembre 2019
avec l’objectif de fournir une appréciation indépendante de la performance du programme conformément
aux lignes directrices de Danida pour la gestion de l'aide au développement, en particulier le guide de gestion
de programmes et projets1. Elle comprend également l’appréciation des progrès, des résultats, des défis, des
évolutions et des facteurs de risque dans le contexte politique malien et fournit des recommandations sur
les ajustements nécessaires en fonction des changements dans le contexte et des leçons tirées. Les
conclusions et les recommandations de cette RMP serviront à la prise de décision stratégique concernant
les ajustements ou réorientations du Programme actuel et pourront également servir pour les préparatifs de
la formulation du prochain Programme Pays.
Elle a été conduite par une équipe du Ministère danois des Affaires Etrangères composée de trois spécialistes
du Service Technique de Qualité (KFU), d’un agent du Service régional de l’Afrique de l’Ouest pour les
aspects politiques et assistée de trois consultants internationaux et d’un consultant national2. La mission s’est
déroulée après deux ans de mise œuvre des Programmes Thématiques « Coexistence Pacifique » et
« Décentralisation » et après six mois de mise en œuvre du programme « Développement du Secteur Privé » ;
pour ce dernier, la RMP a donc plutôt été une revue de démarrage. Elle a été précédée par une revue
documentaire3 ainsi que l’élaboration d’une note préparatoire soumise à l’Ambassade Royale du Danemark
(ARD). L’équipe de revue à mi-parcours a rencontré les principales parties prenantes du Programme Pays :
Ministères ; Ambassade ; Organisations de la Société Civile (OSC) et du Secteur Privé ; Partenaires de mise
en œuvre ; quelques Partenaires Techniques et Financiers ; intervenants en matière de paix et de sécurité
etc.4 et a, durant trois jours, réalisé des visites de terrain pour les trois programmes thématiques dans la
région de Sikasso5.
Cet aide-mémoire présente les principaux constats, propositions et recommandations de la revue, basée sur
la documentation consultée, y compris les études préparatoires menées par l’Ambassade, ainsi que sur les
entretiens menés à Bamako et lors des visites de terrain. Les propositions de l’ERM sont à caractère
opérationnel6 et entrent dans la gestion au quotidien des PT, contrairement aux recommandations7, qui
nécessitent un suivi plus formel de la part de l’Ambassade, comme souligné dans les lignes directrices. Les
propositions et recommandations reflètent uniquement la position de l’ERM et les opinions formulées
n’expriment pas nécessairement celles du Ministère danois des Affaires Étrangères ou du Gouvernement
malien.
L’équipe exprime ses remerciements à toutes les personnes rencontrées au cours de la mission pour leur
avoir consacré un temps précieux, avoir partagé leurs connaissances et leurs expériences et particulièrement
à l’ARD, pour sa disponibilité et l’appui logistique apporté au cours de la mission.
2 BREVE DESCRIPTION DU PROGRAMME
Le document de politique pays présente la vision d'un « Mali stable, jouissant d'une paix et d'un
développement durables en vue d’une réduction de la pauvreté, reposant sur la gouvernance inclusive et
légitime et le respect des droits de l'homme, tout en reconnaissant l'interdépendance entre la politique, la
1 Annexe 1. Termes de Références. Revue à mi-parcours du Programme Pays Mali 2017-2022. Juillet 2019.
2 L’équipe de la RMP était composée (i) pour le Ministère danois des affaires étrangères, (Service Technique de Qualité) de Mme
Esther Lønstrup, Chef d’équipe, responsable pour le Programme Coexistence Pacifique ; Mme Mette Melson, responsable pour le
Programme Décentralisation, ainsi que les décaissements et les aspects financiers du Programme pays ; M. Ole Dahl Rasmussen,
responsable pour le Programme Secteur Privé et M. Kristian Kirkegaard Edinger, Chef de l’Equipe Afrique de l’Ouest, (Service de
pays APD) pour les aspects politiques ; (ii) pour l’équipe de consultants externes, de Mme Marielle Garnier Lopez, Chef d’équipe,
Spécialiste en décentralisation et gouvernance locale ; M. Mathieu Pellerin, Spécialiste en situations sécuritaires fragiles ; M. Mathieu
Faujas Spécialiste en développement du secteur privé ainsi que de M. Modibo Doumbia, Spécialiste national en Changement
Climatique.
3 Documentation consultée en Annexe 2.
4 Liste des personnes rencontrées en Annexe 3.
5 Programme de la mission en Annexe 4.
6 Résumé des propositions en Annexe 9.
7 Résumé des recommandations en Annexe 8.
1sécurité et le développement socio-économique, afin de garantir une résolution durable de la crise ». Pour
concrétiser cette vision, le partenariat est basé sur trois objectifs stratégiques, qui se renforcent
mutuellement : (i) Coexistence pacifique, stabilité et sécurité ; (ii) Gouvernance démocratique et inclusive ;
et (iii) Croissance économique inclusive et durable. L’atteinte de ces objectifs stratégiques est envisagée par
le biais de trois programmes thématiques :
Le Programme thématique Coexistence Pacifique comprend cinq ED, respectivement (i) Fonds
d’Appui aux Moteurs du Changement (FAMOC) – appui à la société civile avec un accent mis sur les jeunes,
y compris les femmes ; (ii) Centre pour le Dialogue Humanitaire (CHD) : Médiation et Dialogue pour la
Paix (MEDIPA); (iii) Appui au Programme Pays d’ONU-FEMMES avec l’accent sur la Résolution 1325 ;
(iv) Fonds fiduciaire MINUSMA réalisant des projets de relèvement et de stabilisation au Nord ; et (v) The
International Centre for Counter-Terrorism (ICCT)/UNICRI : Mali (Dis)Engagement and (Re)Integration
related to Terrorism (MERIT).
Le Programme thématique Décentralisation comprend trois ED qui visent respectivement (i) l’Appui à
la décentralisation à travers le Ministère en charge de la Décentralisation (ii) l’Appui au Conseil Régional de
Sikasso (CR-S) et (iii) l’Appui au Groupe de Suivi Budgétaire - surveillance de la société civile (GSB).
Le Programme thématique Développement du Secteur Privé a été lancé début 2019 ; il comprend (i)
le Financement inclusif des filières agricoles (INCLUSIF) ; (ii) le Fonds d'Appui à la Création d'Entreprises
pour les Jeunes (FACEJ) ; (iii) l’Environnement Propice pour l'Entrepreunariat de Croissance (EPEC) ; (iv)
Fonds de Garantie pour le financement des Petites et Moyennes Entreprises (PME) des chaînes de valeur
agricoles (FG PMEA).
Afin de suivre les progrès et les performances au niveau du Programme et des ED, un dispositif de Suivi-
Evaluation (S-E) axé sur les résultats a été mis en place, mettant l'accent sur l'apprentissage, la
documentation et la communication des résultats pour assurer la visibilité et la transparence. Outre ces
activités de S-E, le service des évaluations du Ministère danois des Affaires Etrangères a mis en place une
évaluation en temps réel (RTE) : elle intervient au cours du programme pays avec plusieurs missions dont
les résultats / rapports sont appelés à influencer plus directement les stratégies de mise en œuvre des
Documents d’Engagement de Développement (DED) concernés. La RTE concerne un nombre réduit
d’ED (FAMOC, CDH et CR Sikasso). Enfin, l’évaluation du rapport qualité/ prix des infrastructures
/investissements (Value For Money - VFM) a pour objectif un transfert progressif de compétences pour
permettre à l’Agence Nationale d’Investissement des Collectivités Territoriales (ANICT) et au CR Sikasso
de conduire eux-mêmes les missions VFM, ce qui présente un réel défi.
3 DEVELOPPEMENT DU CONTEXTE DU PAYS DEPUIS LA
FORMULATION
Le Mali fait face à une crise multidimensionnelle qui se caractérise par (i) une aggravation rapide de la
situation sécuritaire avec l’accroissement de conflits inter-communautaires (ii) une crispation politique au
niveau national et l’absence de l’Etat dans une partie grandissante du pays et (iii) un mécontentement
croissant de la population, relatif au manque de sécurité et de protection, ainsi qu’un déficit des services de
base comme la justice, l’éducation et la santé. Les aspects religieux ont gagné en influence sur le processus
politique, profitant de la délégitimation du pouvoir. La crise est aussi alimentée par la criminalité
transfrontalière liée aux trafics de drogue, de migrants et d’armes, qui procure des revenus illicites pour ceux
contrôlant les routes de transits. Le document de programme pays avait identifié la détérioration de la
situation sécuritaire, la hausse de la corruption, la détérioration de l’économie ainsi que l’influence des
groupes religieux extrémistes parmi les risques contextuels susceptibles d’affecter le déroulement de la
coopération. Globalement, ces risques identifiés se sont avérés conformes.
3.1 Développements du contexte politique
Sur le plan politique, le Gouvernement fait face à une grogne sociale qui continue à monter partout dans le
pays. Elu en 2013, le Président Ibrahim Boubacar Keïta (IBK) a été réélu pour un second mandat en 2018,
avec 67 % des voix selon les résultats officiels, au terme d’une élection qui, malgré des irrégularités
constatées, a été reconnue par la communauté internationale. Pourtant, l’opposition a maintenu des
allégations de fraude jusqu’à ces jours. Les élections législatives, prévues en novembre-décembre 2018, ont
été reportées dans un premier temps à 2019 et, dans un deuxième temps, jusqu’à mai 2020 sur vote à
2l’Assemblée Nationale en juin 2019. Le même mois, un nouveau « Gouvernement de mission » a été mis en
place avec comme Premier Ministre Boubou Cissé. En vertu d’un Accord politique conclu le 2 mai 2019
avec certains partis d'opposition, plusieurs opposants ont fait leur entrée dans ce Gouvernement,
notamment aux postes de Ministre des Affaires Etrangères8 et de Ministre chargé des Réformes
institutionnelles et des relations avec la société civile qui aura pour tâche l’épineuse question de la révision
de la Constitution et l’organisation du référendum auquel ce projet de nouvelle loi fondamentale devra être
soumis.
Le Président éprouve de grandes difficultés à réviser la Constitution de 1992, un projet de révision
constitutionnelle présenté comme indispensable à la modernisation des institutions et à la mise en œuvre de
l’Accord de paix d’Alger. Après avoir vainement tenté de modifier la Constitution mi-2017, avant de reporter
le projet sous pression de grandes manifestations publiques, le Président ambitionne de soumettre à
référendum, en 2020, un projet de révision de la Constitution. Cet Accord politique ouvre également la voie
à l’organisation d’un Dialogue National Inclusif (DNI), ouvert depuis le 16 septembre 2019 au niveau local,
régional et national. Initialement destiné à organiser des consultations sur la révision de la Constitution, le
dialogue a progressivement englobé les réformes politiques et institutionnelles majeures présentées dans
l’Accord du 2 mai. Toutefois, plusieurs partis d’opposition, à commencer par l’Union pour la République et
la Démocratie (URD) de Soumaila Cissé et plusieurs coalitions de la société civile, ont depuis boycotté une
partie du dialogue national dont ils ont mis en question le caractère « inclusif ». Néanmoins, ce dernier a pu
se dérouler dans la plupart du pays sans incident sécuritaire. Le DNI se termine par le niveau national au 14
Décembre 2019.
Un projet de redécoupage territorial, déjà prévu depuis 2011 par l’ancien Président Amani Toumani Touré
(ATT) et rappelé dans l’Accord de paix d’Alger de 2015, a été relancé fin 2018. Il prévoit de passer de 10 à
19 régions et de 60 à 104 cercles dans le pays. Cela a suscité une vague de réactions dans presque toutes les
régions, occasionnant le mécontentement de collectivités du sud qui dénoncaient les avantages réservés au
Nord du pays dans ce projet ou au contraire des inquiétudes sur l’incapacité de ces nouvelles régions à
administrer leurs territoires. Des concertations régionales ont été organisées en novembre 2018 pour apaiser
ces mécontentements, mais la concertation nationale qui devait en restituer le contenu n’a toujours pas eu
lieu un an après. Pour le moment cette réforme reste donc sans effet pratique.
Le Gouvernement doit régulièrement faire face à des mouvements sociaux et/ou religieux9 qui démontrent
une grogne sociale ancrée dans une défiance des populations à l’égard des autorités et ce qu’ils voient comme
une incapacité à satisfaire les attentes des communautés. En 2019, des vagues de manifestation ont eu lieu
pour revendiquer la construction de routes. Certaines, marquées par des violences comme dans les régions
de Kayes et Ségou, ont ciblé ces dernières années des batiments institutionnels10 Les derniers incidents de
Niono (Ségou) ont conduit à la mort d’un policier.11 Au Nord et au Centre, l’Etat n’a toujours pas assuré sa
présence de manière positive et le redéploiement de ses agents au niveau local connait même un déclin
depuis le début de l’année 2019. La stratégie du Gouvernement pour le centre, le PSIRC (Plan de
Sécurisation Intégrée des régions du Centre), est actuellement en train d’être révisée après une
reconnaissance du Gouvernement que le plan était trop focalisé sur l’aspect sécuritaire par rapport aux volets
développement, économie et communication.
Les difficultés du régime actuel profitent à certains acteurs religieux. Depuis le début de l’année, l’ancien
Président du Haut Conseil Islamique, Mahmoud Dicko, multiplie les appels à manifester et a rassemblé
30 000 personnes en avril 2019 pour dénoncer le Gouvernement. Depuis, il a lancé la CMAS (Coordination
8 L’ancien Chef de campagne pour la candidature présidentielle du Chef de file de l’opposition, Soumaïla Cissé.
9 En 2019, Mahmoud Dicko et le Cherif de Nioro ont appelé les populations à se mobiliser, indépendamment des partis politiques
et des syndicats.
10 Pour Kayes, voir https://apanews.net/news/mali-des-manifestants-saccagent-des-edifices-publics-a-kenieba.
11 Voir http://www.rfi.fr/afrique/20190920-mali-le-commissaire-niono-tue-population.
3des mouvements, associations et sympathisants), un mouvement associatif, qui affiche des ambitions
politiques.
3.2 Développement sécuritaire
La situation sécuritaire demeure préoccupante, car l’insécurité progresse dans le Centre et désormais menace
le sud du pays, avec pour conséquence notable d’accentuer l’insécurité des populations civiles. La
dégradation de la situation sécuritaire dans le Centre du Mali a doublé le nombre de déplacés internes à
presque 200.000 fin 2019 selon l’ONU. Le pays doit faire face à une menace jihadiste quasi intacte et à des
relations toujours difficiles entre les groupe armés signataires de l’Accord d’Alger. Le JNIM (Groupe de
Soutien à l’Islam et aux Musulmans) a fait du Centre du Mali (Mopti, Ségou) sa principale zone d’action à
partir de laquelle il tente d’agir dans le Gourma, à Koulikoro et à Sikasso. L’EIGS (Etat Islamique au Grand
Sahara) demeure toujours aussi actif dans les régions de Menaka et du Gourma au Nord du Mali. Ces
groupes utilisent désormais le Mali pour pénétrer dans d’autres territoires de la région : le Burkina Faso où
les deux groupes sont très actifs et qui est devenu le pays le plus frappé en termes d’attaques, le Niger, le
Bénin (Parc de la Pendjari) et même le Nigéria. Plusieurs pays d’Afrique de l’Ouest (Bénin, Ghana, Togo,
Côte d’Ivoire, Guinée) sont désormais sous la menace d’une propagation de la crise vers le sud. Sachant que
de nombreux jihadistes n’opèrent pas au sein des groupes à plein temps mais ponctuellement, leur
identification est rendue plus complexe. Dans le même temps, l’Accord d’Alger peine à être mis en œuvre
en dépit de quelques avancées en matière d’intégration et de réintégration des ex-combattants. Les tensions
entre les groupes signataires de l’Accord, à savoir la Coordination des Mouvements de l'Azawad (CMA) et
la Plateforme, demeurent perceptibles et on ne peut écarter une reprise des conflits. Parmi les différents
facteurs qui pourraient favoriser cette reprise, figure la concurrence dans le contrôle des routes de la drogue
au Nord du Mali. En outre, de nombreux acteurs (bandits, coupeurs de routes) profitent de ce climat
d’insécurité pour multiplier les actes criminels (cambriolages, enlèvement de véhicules ou d’humanitaires,
etc.).
Corolaire de la dégradation du contexte sécuritaire, le Mali est entré depuis 2015 dans une phase de conflits
inter-communautaires impliquant quasi systématiquement la communauté peulh et impactant
principalement les civils dans le Gourma, à Menaka et surtout dans le Centre du Mali. Dans cette dernière
région, ces conflits opposent surtout sédentaires et éleveurs. Par rapport à 2015, les conflits se sont déplacés
de la zone inondée à la zone exondée, opposant massivement les communautés Dogons et Peulh, les uns
engagés dans les milices d’autodéfense, les seconds dans des milices et aux côtés des groupes jhadistes.
L’accalmie survenue en zone inondée traduit moins un retour apaisé de l’Etat que la négociation de trèves
entre les communautés locales et les jihadistes. Il ne s’agit donc pas d’un facteur encourageant en termes de
stabilité. Dans le sud du pays, des tensions commencent également à poindre. Dans la région de Kayes, des
violences croissantes entre populations victimes « d’esclavage par ascendance » et leurs maitres suscitent une
inquiétude particulière depuis début 2018. Des contextes similaires dans le Centre du Mali ou au Burkina
Faso ont nourri le recrutement de groupes jihadistes.
La situation des droits humains connait une détérioration continue depuis 2012 et est étroitement liée à la
situation sécuritaire. Le nombre de violations des droits humains survenues en 2019 est le plus important
jamais enregistré. Les rapports du Secrétaire Général des Nations Unies ont recensé depuis le début de
l’année 2019, 234 « cas graves ». Dans 143 de ces cas, la responsabilité incombe aux groupes armés
d’autodéfense et dans 67 de ces cas aux groupes extrémistes violents. 178 de ces cas sont survenus dans le
Centre du Mali (Mopti et Ségou), ce qui traduit la concentration des violences dans cet espace du pays. La
très grande majorité est en lien avec des violences inter-communautaires, ce qui démontre l’importance qu’il
convient de consacrer au dialogue et à la médiation d’une part, mais aussi à la situation foncière, au
changement climatique et à la croissance démographique.12 Ces trois dernières dynamiques alimentent très
directement les conflits communautaires. Les Forces de Défense et de Sécurité (FDS) sont responsables de
19 de ces cas, une situation qui nuit à la confiance des populations civiles envers les FDS et nécessite un
travail de dialogue renforcé avec celles-ci. Malgré des efforts d’application comme le quota genre dans les
postes éléctifs (minimum 30%) à respecer, l’exclusion des femmes des processus de décision et la récurrence
des violences basées sur le genre sont des réalités sur le terrain. Depuis le début de l’année 2019, les violences
basées sur le genre comptent pour 53% des incidents recensés par OCHA.
12 Rapports du Secrétaire Général des Nations Unies sur le Mali en 2019.
43.3 Conditions économiques
L’économie nationale du Mali reste caractérisée par d’importants déséquilibres, qui se sont aggravés avec le
temps. Bien que le pays enregistre des taux de croissance du PIB soutenus (4,9% en 2018, en décélération
par rapport aux années précédentes), cette croissance est largement absorbée par une croissance
démographique élevée (3% en 2017). Le pays demeurant en une situation de rattrapage, il génère encore peu
de retombées en termes de hausse des revenus et de progrès social, freinés par le faible niveau de capital
humain : par exemple le taux d’alphabétisation se situe autour de 30%.13 Par ailleurs, le pays est marqué par
d’importants déséquilibres territoriaux et structurels, avec une prépondérance de la capitale dans les
échanges. Depuis 2015, ces déséquilibres se sont accentués avec la crise dans le centre du Mali, jadis pôle de
production agricole et marché touristique important. 51% des villages de la région de Mopti sont touchés
par les diminutions moyennes à importantes des surfaces agricoles cultivées. Une extension de la crise dans
les régions riches de Sikasso et Kayes aurait un impact encore plus significatif sur l’économie nationale.
La gouvernance nationale reste marquée par une grosse et une petite corruption, qui limitent la capacité de
l’Etat au changement. En 2018, année électorale, le Fonds Monétaire International (FMI) a ainsi découvert
que 400 milliards FCFA de rentrées fiscales et douanières n’ont pas été versées au Trésor. Un changement
important -mais pour l’instant trop récent pour y porter un jugement définitif- est la lutte contre la
corruption conduite actuellement par le Procureur du Mali et le Ministre de la Justice. La santé budgétaire
du pays est particulièrement précaire, sous la pression de plus en plus importante des dépenses militaires.
La communauté internationale a donc accru substantiellement son aide budgétaire depuis 2018 pour
compenser les défaillances budgétaires de l’Etat malien. Cela ne concoure pas à une amélioration de ses
fondamentaux macro-économiques.
Plus généralement à travers le pays, les conditions d’opération des entreprises demeurent difficiles dans un
environnement encore peu favorable à l’initiative privée. Les contraintes pesant sur le développement
économique incluent par exemple la lourdeur des procédures administratives et légales et l’accès très limité
aux financements. Les technologies modernes de production restent inaccessibles pour beaucoup
d’entrepreneurs. L'agriculture et l’élevage sont les activités à la base du revenu de quelques 80% de la
population, mais restent marquées par une logique de subsistance et créent très peu de valeur. Seul le coton
est devenu la source de revenus principale pour les petits producteurs des zones cotonnières (sud et centre
Ouest). Avec une croissance démographique élevée et une urbanisation rapide, le Mali est confronté à des
enjeux très importants qui s’avèrent être autant d’opportunités pour de nouvelles entreprises.
3.4 Approche sensible au conflit
La stratégie d’intervention de l’Ambassade s’inscrivant dans le scénario 3 décrit par le Document de
Programme Pays (DPP 2016-2021), celle-ci doit être nécessairement adaptée au contexte et recentrée,
comme prévu par le DPP, sur la coexistence pacifique, la stabilité et la sécurité. Ce nouveau contexte dégradé
nécessite d’avoir une vision précise de la situation actuelle pour adapter le plus précisément possible la
stratégie d’intervention de l’Ambassade du Danemark afin de contribuer à la stabilisation des zones touchées
et d’œuvrer à la prévention dans les zones à risque. Pour ce faire, il serait judicieux de conduire une étude
qui aurait un double objectif :
- Un objectif de stabilisation dans les zones de conflit : Analyser les dynamiques récentes au
Nord et au Centre du pays afin d'anticiper les évolutions à court et moyen termes dans ces zones,
mais aussi l'impact de ces évolutions sur le sud du pays. La littérature et l’accessibilité à un nombre
important d’acteurs dans ces zones peuvent permettre de dresser une analyse précise sans conduire
d’étude de terrain spécifique.
- Un objectif de prévention des conflits et des violences dans les régions à risque ou déjà
touchées par des violences isolées. Il s’agit principalement des régions limitrophes du Centre du
Mali : Sikasso, Koulikoro, Kayes. Cette analyse inclurait la géopolitique régionale immédiate
(contagion depuis le Burkina Faso) et future (élections présidentielles en Guinée, en Côte d'Ivoire
et au Burkina Faso notamment). Une telle analyse se veut multidimensionnelle, en analysant à la
fois les vecteurs de contagion depuis le Centre du Mali vers ces régions, mais aussi en identifiant les
facteurs endogènes qui y favoriseraient le déclenchement de violences (sociales, politiques,
jihadistes), les acteurs positifs et les négatifs (« les positive key leaders et spoilers »). Les facteurs
13 Cadre stratégique pour la relance économique et le Développement Durable 2019-2023.
5par lesquels l’instabilité pourrait naitre dans ces zones sont peu ou pas connus et leur analyse doit
passer par une étude de terrain extrêmement précise. C’est sur cette base que des politiques de
prévention efficaces peuvent être pensées. Ces études peuvent être « précises » sans nécessiter de
moyens trop importants. Cela nécessite de porter une attention particulière au choix et à
l’encadrement des trois consultants qui seraient mobilisés dans chacune de ces trois régions.
- A partir de cette analyse, des axes d’intervention précis pourront être imaginés par les auteurs de
l’étude et l’ARD pour répondre aux facteurs de risques identifiés et la méthodologie d’intervention
adaptée à la sensibilité aux conflits. Cette approche sensible aux conflits doit s’appliquer à tout le
cycle du projet (analyse, conception, planification, mise en œuvre, évaluation, sortie) et doit reposer
sur un personnel formé à cette approche, capable de systématiser les méthodologies de sensibilité
aux conflits dont le principe le plus important est de respecter le « Do no harm ». Ce travail
analytique pourrait être mutualisé avec d’autres partenaires européens afin de permettre d’avoir une
vision commune des risques, base d’une stratégie commune de stabilisation et de prévention.
4 APPRECIATION GLOBALE DU PROGRAMME PAYS
Le Programme Pays est considéré pertinent, autant pour le Danemark que pour le Mali, malgré l’aggravation
de la situation sécuritaire et politique. Le programme a été formulé avant l’approbation de la stratégie de
Danida « Le Monde 2030 », en janvier 2017 mais, dans les grandes lignes, il est conforme avec les priorités
de la stratégie, y compris les thèmes relatifs à la sécurité, la migration, la croissance inclusive, les jeunes et
les femmes. L’ARD a ajusté adéquatement le PT décentralisation suite aux difficultés rencontrées en vue
d’améliorer la performance en termes de résultats.
La vision globale du partenariat entre le Danemark et le Mali est définie dans le Document de Politique
Pays (DPP) de Février 2016 comme « un Mali stable jouissant d’une paix et d’une croissance économique
durable » soutenue par trois objectifs stratégiques, qui se renforcent mutuellement (voir Ch. 2 ci-dessus).
Comme il ressort de l’analyse du contexte depuis la formulation du programme, le développement des
risques -correctement identifiés à l’époque- a montré que la situation s’est aggravée. Les considérations
stratégiques du DPP soulignent ainsi la nécessité de contribuer à restaurer la stabilité au Mali en appliquant
d’autres instruments politiques de nature diplomatique, militaire, sécuritaire et de stabilité. Les activités
régionales dans le domaine de la paix et de la stabilité s’inscrivent dans cette logique. L’Ambassade a déjà
fait de nouvelles allocations/réallocations qui reflètent cette situation aggravée à travers une réallocation
au profit de la MINUSMA de 50 millions de DKK en janvier 2019 pour des projets au nord et une
nouvelle allocation est en cours d’approbation pour le Programme Alimentaire Mondial (PAM) pour des
interventions de renforcement de la résilience de la population au nord et au centre en vue d’améliorer
leurs conditions de vie.
La théorie du changement décrite dans le DPP, est que ce dernier « appuiera efficacement un changement
dans le sens de la réalisation de l’Accord d’Alger pour la paix et des plans de développement nationaux,
contribuant ainsi à une paix durable et à une réduction de la pauvreté, reposant sur une gouvernance légitime
et le respect des droits de l’homme ». Il semble qu’il y ait une différence de niveau entre la vision globale et
les aspirations exprimées dans la théorie du changement et les réalités sur le terrain, ce qui explique
probablement pourquoi les leviers utilisés pour apporter un tel changement ne sont pas précisés dans le
DPP. Par ailleurs, l’évolution du contexte montre qu’il y a des dynamiques déterminantes et des évènements
qui échappent au contrôle des autorités. En conséquence, malgré le fait que le Programme Pays demeure
pertinent dans la situation actuelle, la somme des engagements des PTF ne suffit pas, -y compris le
Programme Pays danois- à sortir le pays de la spirale négative dans laquelle il est engagé.
Le Programme Pays est basé sur les principes fondamentaux des droits de l’homme, qui englobent
participation et inclusion, non discrimination, redevabilité et transparence (critères Participation,
Accountability, Non-discrimination and Transparency - PANT). Il est inclusif avec un fort accent sur
l’inclusion des jeunes et des femmes, ainsi que des groupes marginalisés comme par exemple les handicapés.
Les critères de participation dans les programmes thématiques sont ouverts à toutes et tous, garantissant
une transparence complète. Les organisations de la société civile, les autorités publiques, les organisations
onusienne et autres organismes, qui réalisent les activités sur le terrain, sont tous soumis aux exigences de
redevabilité envers les partenaires, y compris l’Etat malien et le Danemark.
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