Protéger les prestations d'assurance invalidité de longue durée des Canadiens - Énoncé de position de l'ACCAP Septembre 2010

Protéger les prestations d'assurance invalidité de
           longue durée des Canadiens

                           Énoncé de position de l'ACCAP

                                        Septembre 2010

Introduction
    Faire en sorte que tous les salariés canadiens couverts par un régime d'assurance invalidité
    de longue durée 1 (ILD) continuent de toucher leurs prestations en cas de faillite du
    promoteur de leur régime est une question d'intérêt public importante. La question de savoir
    comment y parvenir au mieux a été examinée à plusieurs reprises au fil des ans. Et elle a
    refait surface récemment par suite de l'insolvabilité d'un gros promoteur de régime, ce qui a
    fait ressortir une fois de plus que les personnes en ILD peuvent être vulnérables lorsqu'un
    promoteur de régime devient insolvable.

    Au cœur du problème se trouve la différence quant à la protection dont bénéficient les
    salariés en invalidité aux termes des régimes assurés et des régimes non assurés. Les
    régimes non assurés constituent une option pour les promoteurs, mais ils ne fournissent pas
    aux salariés la même certitude que les régimes assurés en ce qui concerne le paiement des
    prestations. Les antécédents ont montré que lorsqu'un employeur offrant un régime
    d'assurance ILD non assuré devient insolvable, les salariés en invalidité perdent parfois leurs
    prestations. Cela est lourd de conséquences sur les plans financier et émotionnel pour des
    personnes dont, bien souvent, les chances de réintégrer un jour le marché du travail sont
    minces, voire inexistantes.

    L'industrie canadienne des assurances de personnes comprend qu'il est d'une importance
    cruciale d'assurer que les salariés en ILD sont protégés en cas de stress financier ou
    d'insolvabilité du promoteur de régime. Depuis longtemps, notre industrie fournit aux
    Canadiens des régimes d'assurance ILD qui sont sûrs et fiables. Nous présentons dans les
    pages qui suivent notre analyse de la situation et nos recommandations pour traiter cette
    question importante.

    Contexte
    Actuellement, les promoteurs de régimes canadiens fournissent aux salariés des régimes de
    remplacement du revenu en cas d'invalidité qui peuvent être assurés ou non assurés. Dans
    le cadre du régime assuré, un contrat d'assurance est conclu avec un assureur réglementé.
    Le régime non assuré, par contre, n'est pas adossé à un contrat d'assurance et est souvent
    administré par un tiers, dans certains cas un assureur. Environ neuf salariés sur dix qui
1
 En règle générale, des prestations sont versées pendant moins de deux ans dans le cadre des régimes d'assurance invalidité de
courte durée (ICD) et pendant plus de deux ans dans le cadre des régimes d'assurance invalidité de longue durée (ILD).

bénéficient d'une assurance ILD sont couverts par un régime assuré, ce qui correspond à
82 p. 100 de la protection. L'Annexe I fournit de plus amples détails sur ce point.

Si les régimes assurés et non assurés paraissent offrir la même protection, les risques
financiers ne sont pas assumés par la même personne dans un cas comme dans l'autre,
différence clé qui se répercute sur le niveau de protection fourni aux salariés en cas
d'insolvabilité du promoteur de régime.

Régimes assurés

Dans le cadre d'un régime assuré, le promoteur passe un contrat d'assurance collective avec
un assureur réglementé et lui verse des primes en échange de la prise en charge du risque
et des obligations financières se rattachant au versement des prestations d'assurance ILD.
Afin d'être en mesure de s'acquitter de ses obligations financières futures prévues,
l'assureur constitue un fonds de réserve faisant l'objet d'une évaluation actuarielle et de
rapports, conformément à la réglementation prudentielle fédérale et/ou provinciale. À titre
de protection supplémentaire, les assureurs doivent détenir un excédent de fonds propres
qui servira de coussin et leur permettra de satisfaire à leurs obligations. Si un plus grand
nombre que prévu de salariés étaient en invalidité et que le fonds de réserve devenait
insuffisant, l'assureur puiserait dans son excédent de fonds propres.

Le paiement des prestations par l'assureur aux termes d'un régime assuré se fait
conformément aux dispositions du contrat conclu avec le promoteur de régime ainsi qu'aux
lois sur les assurances de chaque province, lesquelles assujettissent les assureurs à de
strictes exigences en matière de pratiques commerciales. Mais le point qu'il faut retenir,
c'est que l'assureur demeure responsable des prestations d'invalidité, même en cas de
revers financiers du promoteur ou si le régime prend fin. De fait, après la faillite d'un
promoteur de régime, l'assureur continue de payer les prestations qui étaient en cours de
versement lorsque la police collective a pris fin.

Les autorités gouvernementales de réglementation contrôlent les sociétés d'assurances pour
s'assurer qu'elles maintiennent un actif suffisant pour satisfaire à leurs obligations. Il est
très peu probable qu'un assureur canadien fasse faillite, mais si cela devait se produire, le

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responsable de la réglementation prudentielle pertinent interviendrait pour assurer que la
    liquidation ou la restructuration se fasse de façon ordonnée et que les titulaires de polices
    s'en ressentent le moins possible. Dans un tel cas, l'ensemble des actifs détenus par
    l'assureur sont disponibles pour procurer une mesure de protection additionnelle aux
    salariés en invalidité; en fait, ces derniers, ainsi que les autres titulaires de polices, ont
    préséance sur les autres créanciers dans une telle situation. Si les actifs de l'assureur
    s'avéraient insuffisants pour régler tous les sinistres, les salariés en ILD seraient couverts
    par Assuris qui verrait à ce que leur soit versé jusqu'à 85 p. 100 des prestations mensuelles
    ou 2 000 $ par mois, si ce montant est plus élevé. 2 Pour de plus amples renseignements
    sur le régime réglementaire applicable aux assureurs au Canada, se reporter à l'Annexe II.

    Régimes non assurés

    Les régimes non assurés sont aussi parfois appelés régimes Services administratifs
    seulement (SAS). Dans le cadre de ces régimes, un tiers (p. ex., un assureur) fournit au
    promoteur de régime uniquement des services administratifs, comme l'évaluation des
    demandes de règlement et l'administration des paiements. Les régimes non assurés peuvent
    aussi être intégralement administrés par le promoteur de régime, sans recours à un
    administrateur professionnel. À la différence du cas des régimes assurés, c'est le promoteur
    du régime non assuré qui assume le risque financier dans son intégralité et aucune
    réglementation spécifique ne peut être invoquée en cas de défaut de paiement des
    prestations par suite de difficultés financières subies par le promoteur de régime.

    Les promoteurs de régimes non assurés ne sont pas tenus de constituer des réserves pour
    le paiement des salariés en invalidité, et il est donc courant de payer de telles prestations à
    même le flux de trésorerie. 3 Ces régimes SAS financés « par répartition » reposent sur la
    capacité des promoteurs de régimes de continuer de générer un flux de trésorerie suffisant
    année après année, pendant toute la durée du régime et du versement des prestations aux
    salariés en invalidité. C'est là le risque de ce type d'approche : en période de stress
    financier, il peut être difficile pour les promoteurs de régimes de respecter leurs

2
  Assuris est une société sans but lucratif qui protège les assurés canadiens en cas de faillite de leur assureur vie. Pour
de plus amples renseignements, consulter www.assuris.ca
3
  Sur le plan de la comptabilité, bien qu'il n'y ait souvent aucune réserve pour le paiement des prestations d'assurance
ILD, la valeur du passif figure au bilan du promoteur de régime.

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engagements en matière d'assurance ILD. Dans bien des cas de faillite ou d'insolvabilité, les
fonds nécessaires pour continuer de payer les prestations à l'avenir n'auront pas été mis de
côté. Lors de la liquidation d'une entreprise, les sommes dues au titre de l'invalidité
constituent des créances non garanties.

Bien que le terme régime « autoassuré » soit parfois utilisé pour décrire les contrats de type
SAS, ce terme donne l'impression d'une protection plus grande qu'elle ne l'est en réalité en
cas de faillite ou d'insolvabilité. Pour qu'un régime soit assuré, une police d'assurance doit
avoir été établie au nom du promoteur de régime par un assureur autorisé à offrir de
l'assurance aux termes de la législation et de la réglementation provinciales et/ou fédérales.

Différences de coûts entre les régimes assurés et les régimes non assurés

L'une des raisons pouvant amener les promoteurs de régimes à offrir aux salariés des
garanties non assurées est qu'elles sont vues comme moins coûteuses. C'est là, en large
part, affaire de perception, car si on les calcule sur la durée globale du régime, les coûts des
régimes assurés et non assurés sont comparables. Le moment où doivent être engagés les
coûts est l'une des raisons de cette perception. Les régimes assurés exigent des assureurs
d'établir des réserves pour faire face aux coûts prévus en matière d'assurance ILD, les
régimes non assurés, non. Comme nous l'avons dit plus haut, généralement, les régimes
non assurés règlent les prestations à mesure qu'elles deviennent exigibles et à même le flux
de trésorerie, ce qui peut donner l'impression de coûts moins élevés pour une année
donnée. Toutefois, pendant toute la durée du régime, y compris jusqu'à l'épuisement des
règlements, les réserves d'un régime assuré constituent un élément d'actif servant au
paiement des prestations. Le coût lié à l'établissement de réserves suffisantes équivaut à
peu près à la valeur actuelle des règlements futurs aux termes d'un régime de type SAS
financé par répartition, à supposer que toutes les prestations exigibles sont bel et bien
versées.

Par ailleurs, certains promoteurs de régimes croient qu'ils obtiendront un meilleur
rendement en plaçant leurs fonds eux-mêmes et de façon plus audacieuse plutôt que de les
confier à un assureur aux fins de la capitalisation. L'industrie des assurances de personnes
investit ses réserves de façon prudente, faisant correspondre les actifs et le rendement aux

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obligations à venir tout en veillant à préserver le capital, et conformément aux exigences
réglementaires en matière de solvabilité. L'expertise des assureurs dans ce domaine réduit
considérablement le risque que l'actif soit insuffisant par rapport aux obligations à venir et
maximise le rendement du fonds de réserve. Grâce à leur savoir-faire et aux économies
d'échelle, les assureurs sont à même de gérer plus efficacement les actifs qu'un employeur
agissant seul.

Enfin, dans certains territoires et provinces, le régime fiscal encourage l'établissement de
régimes de type SAS en leur accordant un traitement préférentiel. Ces avantages fiscaux
peuvent motiver les promoteurs à préférer un régime SAS à un régime assuré. D'après
nous, l'un des changements à apporter serait de modifier les règles fiscales de certains
territoires et provinces de sorte que les conditions soient plus équitables.

Cadre législatif actuel

Jusqu'à présent, les mesures législatives relatives aux régimes SAS au Canada ont porté
avant tout sur les renseignements à fournir. L'objectif de ces mesures est d'aider les
Canadiens à comprendre, lorsque c'est le cas, que leurs régimes d'assurance ILD ne sont
pas assurés, et ce que cela signifie du point de vue de leur sécurité financière. En
particulier, la Colombie-Britannique et l'Alberta ont imposé des obligations d'information aux
promoteurs de régimes dans le contexte des régimes SAS.

En Colombie-Britannique, les exigences applicables à la délivrance de permis en assurance
ne s'appliquent pas aux « promoteurs » (groupes d'employeurs, syndicats, etc.) de régimes
non assurés, à condition que le promoteur informe les salariés par écrit que leurs garanties
ne sont pas assurées et que lui-même n'est pas assujetti à la réglementation sur les permis
d'assurance.

En Alberta, les promoteurs qui fournissent des régimes de remplacement du revenu aux
salariés sont tenus d'informer les adhérents, au moment d'offrir la garantie ou avant, que
ladite garantie n'est pas souscrite auprès d'un assureur et qu'elle dépend intégralement des
ressources financières de l'entreprise.

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Ces obligations d'information sont utiles pour ce qui est de clarifier la nature des garanties
fournies, mais ne sont pas conçues pour protéger les garanties en cas de faillite ou
d'insolvabilité d'un promoteur de régime.

Évaluation de solutions de politiques envisageables

Dans l'évaluation qu'elle a menée des solutions de politiques envisageables, l'industrie des
assurances de personnes s'est attachée à assurer que les salariés en ILD bénéficient de la
meilleure protection qui soit. Les options étudiées sont très brièvement décrites ci-après, en
ordre croissant du point du vue de la protection qu'elles procurent aux salariés en invalidité.

1. Obligations accrues d'information

Des règles resserrées en ce qui a trait aux obligations d'information des promoteurs de
régimes, comme celles prescrites en Alberta et en Colombie-Britannique, à condition d'être
harmonisées et adoptées par les divers territoires et provinces, pourraient aider les
Canadiens couverts par des régimes non assurés à mieux comprendre que leur régime
d'assurance ILD n'est pas garanti, et ce que cela signifie pour leur sécurité financière.
Toutefois, accroître les obligations d'information ne ferait qu'étendre la situation actuelle,
qui ne traite pas le problème de l'absence de protection des garanties des intéressés. Bien
que l'industrie des assurances vie et maladie appuie de façon générale l'information des
consommateurs comme moyen de protéger ces derniers, dans le cas des régimes
d'assurance ILD, l'information ne règle pas la question cruciale de la protection des
prestations en cas d'insolvabilité ou de faillite du promoteur du régime.

2. Priorité accrue accordée aux salariés en invalidité lors d'une faillite

Certains projets de lois d'initiative parlementaire fédéraux donneraient une priorité accrue
aux règlements d'assurance ILD en cas de faillite, approche qui augmenterait les chances
que les salariés en invalidité aient accès aux fonds disponibles le cas échant. En ce sens,
cette approche améliore quelque peu la sécurité des prestations d'assurance ILD. Par contre,
comme elle ne garantit pas que des fonds sont disponibles en cas de faillite de l'employeur,
le problème fondamental qu'est celui de la protection des prestations demeure.

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Il faut également savoir que le fait de modifier l'ordre de priorité des créanciers lors d'une
faillite créerait de la distorsion sur les marchés du crédit et des obligations au pays et ferait
probablement augmenter le coût du financement des immobilisations et le coût d'emprunt
pour les promoteurs de régimes SAS.

3. Exiger des promoteurs de régimes qu'ils constituent des réserves dans un fonds invalidité
séparé

Obliger les promoteurs de régimes à constituer des réserves dans un fonds invalidité séparé,
assujetti pour l'essentiel aux mêmes critères actuariels que les régimes assurés,
améliorerait considérablement la protection des prestations d'assurance ILD par rapport à la
situation actuelle. Cependant, pour être efficace, un fonds de ce genre devrait être à l'abri
des autres créanciers du promoteur du régime.

L'une des conséquences de cette approche est qu'elle requerrait des provinces et territoires
qu'ils établissent un cadre réglementaire et de surveillance pour les régimes non assurés –
cadre qui n'existe pas actuellement – afin d'assurer la conformité et la suffisance des
réserves. Ce nouveau cadre pourrait s'apparenter quelque peu à celui qui régit les régimes
de retraite à prestations définies, auquel sont déjà assujettis les assureurs et les promoteurs
de régimes. Il faut souligner toutefois que, bien que cette approche puisse constituer une
amélioration par rapport à la situation présente, elle ne permettra pas de protéger
entièrement les personnes touchant des prestations d'assurance ILD en cas de faillite du
promoteur de régime. Comme l'a montré l'affaire Nortel, en période de stress financier, un
régime peut se retrouver sous-capitalisé qu'il soit ou non régi par un cadre réglementaire et
de conformité.

4. Exiger que les régimes d'assurance ILD soient offerts sur une base assurée

Comme on l'a vu plus haut, le fait d'exiger que les régimes d'assurance ILD soient offerts
sur une base assurée procure la meilleure protection possible pour les salariés en invalidité
et garantit que ces derniers toucheront leurs prestations, quelle que soit la situation
financière du promoteur de régime. Autre avantage de cette approche : un cadre de
réglementation et de surveillance robuste protégeant les personnes touchant des prestations

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d'assurance ILD est déjà en place en cas d'insolvabilité d'un assureur, une situation fort peu
probable.

Conclusion
Les options 3 et 4 représentent une amélioration importante par rapport à la situation
actuelle. Toutefois, l'option 3 ne protège pas intégralement les prestations d'assurance ILD
des Canadiens. Il est clair que l'approche la plus efficace à l'appui de l'objectif
gouvernemental de protéger pleinement les salariés en invalidité, et ce, à moindres coûts
administratifs et sans complexité indue, est d'exiger que les régimes ILD soient offerts sur
une base assurée.

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ANNEXE I

                            REMPLACEMENT DU REVENU – 2008

               Régimes collectifs d'assurance invalidité de longue durée

                                                                    PRIMES ou
                                                  NOMBRE
                                                                   ÉQUIVALENTS
                                                 D'ASSURÉS
                                                                    DE PRIMES
                                                                      (M$)
                                                                                 (1)
                     Régimes collectifs          9,4 millions       4 466,1
                          assurés

                  Régimes non assurés ou
                     régimes Services                                        (2)
                                                 1,06 million        725,2
                  administratifs seulement
                           (SAS)
                    Administrés par des
                      assureurs vie
                  Régimes non assurés –                                    (3)
                                                     n.d.             80
                          SAS
                  Administrés par un tiers

(1)
      Primes directes émises
(2)
      Équivalents de primes (prestations + frais administratifs)
(3)
      Équivalents de primes (chiffre estimatif)

À la fin de 2008, 9,4 millions de personnes au total étaient couvertes par des régimes
collectifs comportant une garantie ILD.

Les sociétés d'assurances administrent également des régimes non assurés, selon lesquels
les promoteurs de régimes fournissent des garanties aux salariés sans pour autant souscrire
de contrat d'assurance; près de 1,1 million de salariés bénéficient au titre de ces régimes
d'une assurance invalidité de longue durée.

            Source : Résultats du sondage de l'ACCAP sur l'assurance maladie au Canada – 2008

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ANNEXE II

                  Aperçu du régime réglementaire applicable aux
                 sociétés canadiennes d'assurances de personnes

Tous les assureurs au Canada sont assujettis à un régime exhaustif de réglementation
prudentielle, soit par le Bureau – fédéral – du surintendant des institutions financières (BSIF)
ou par l'autorité de réglementation de la province ou du territoire en cause. En outre, les
pratiques commerciales des sociétés vie et maladie sont visées par une réglementation elle
aussi exhaustive dans les provinces/territoires où elles exercent des activités.

Les sociétés d'assurances constituent des réserves en vue de couvrir les demandes de
règlement futures. Étant donné que l'assureur assume le risque financier inhérent à
l'insuffisance de fonds pour couvrir les versements de prestations d'invalidité, le calcul des
provisions techniques fait l'objet d'un stricte contrôle et de règlements détaillés, fondés sur
des estimations conservatrices des futurs taux de mortalité et de morbidité, du rendement
des placements, des taux de résiliation des polices, des frais d'exploitation, et des impôts et
taxes.

Outre ces provisions techniques, les assureurs doivent détenir des fonds propres additionnels
relativement aux garanties prévues par les contrats d'assurances. Établi par les autorités de
réglementation, le montant minimal permanent requis pour le capital et l'excédent (MMPRCE)
exige que les assureurs maintiennent au moins 150 p. 100 du MMPRCE pour honorer leurs
obligations envers les titulaires de polices. L'évaluation des fonds propres en fonction des
risques tient notamment compte de facteurs relatifs à la mortalité, à la morbidité et aux
placements.

Si une société d'assurances faisait faillite, ce qui est fort peu probable, les prestations
assurées continueraient d'être protégées par Assuris, société qui couvre jusqu'à 85 p. 100
des prestations mensuelles ou 2 000 $, si ce montant est plus élevé.

Enfin, le cadre réglementaire régissant l'industrie des assurances donne recours aux
consommateurs à un processus d'examen des demandes de règlement. Ce service est assuré
par l'Ombudsman des assurances de personnes (OAP), dispositif national et indépendant de
règlement des plaintes et de renseignement à l'intention des consommateurs.

Conjointement, ces mécanismes protègent les prestations d'assurance ILD, quelle que soit la
situation financière du promoteur de régime ou de la société d'assurances, lorsque ces
prestations sont offertes en vertu d'un régime assuré.

Si les prestations d'assurance ILD sont offertes sur une base non assurée (SAS), aucune des
protections susmentionnées ne s'applique.

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