RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES - ET SES RÉPONSES - Cour des comptes
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SES RÉPONSES
COMMUNAUTÉ INTERCOMMUNALE DU
NORD DE LA RÉUNION (CINOR) –
COMPÉTENCE DE GESTION DES DÉCHETS
(Département de La Réunion)
Exercices 2015 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 16 septembre 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 3
RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 4
PROCÉDURE ............................................................................................................................ 5
OBSERVATIONS ..................................................................................................................... 6
1 DES MISSIONS DE PRÉ-COLLECTE ET DE COLLECTE AUX
PERFORMANCES CONTRASTÉES .................................................................................. 8
1.1 Une baisse modérée des tonnages collectés, des coûts plutôt maîtrisés ......................... 9
1.2 Une amélioration de la pré-collecte à consolider .......................................................... 13
1.3 Des collectes en porte à porte présentant des marges d’amélioration .......................... 18
2 LA PRÉVENTION, UN LEVIER DE PERFORMANCE À RENFORCER ..................... 23
2.1 L’exercice perfectible des missions de communication et de prévention..................... 24
2.2 La police de l’environnement, un outil au service de la prévention ............................. 28
2.3 Un retard dans l’évolution de la planification et de la tarification ............................... 29
3 UNE ALLOCATION DES MOYENS FINANCIERS À REDEFINIR ............................. 33
3.1 Des recettes dynamiques mais des axes possibles d’amélioration ................................ 34
3.2 Des dépenses contenues malgré une hausse des charges de personnel......................... 38
3.3 Des excédents structurels de fonctionnement insuffisamment exploités ...................... 42
ANNEXES ............................................................................................................................... 46
RÉPONSES .............................................................................................................................. 51
2CINOR - COMPÉTENCE DE GESTION DES DÉCHETS
SYNTHÈSE
Les performances de la communauté intercommunale du nord de La Réunion (CINOR)
en matière de collecte, si elles répondent aux objectifs de réduction à la source fixés par la loi
de transition écologique pour la croissance verte pour les année 2010-2020, sont soutenues par
une tendance encourageante des habitants à recourir aux équipements de collecte en apport
volontaire. La fréquentation des déchetteries est en hausse, les premières bornes enterrées en
habitat collectif offrent des perspectives favorables en termes de qualité de tri des déchets. La
mise en place de la collecte des biodéchets permet d’imaginer à l’horizon 2025 des résultats
significatifs en termes de réduction des déchets à la source. Cependant, le caractère récent de
ces démarches invite à la prudence d’autant que leur mise en œuvre, freinée par la crise
sanitaire, mériterait d’être dynamisée.
Face à une stagnation des tonnages d’ordures ménagères résiduelles collectés en porte
à porte et une hausse du volume des encombrants, malgré une démarche efficace de répression
des dépôts sauvages, la chambre invite la CINOR à optimiser sa politique d’investissement en
matière de gestion des déchetteries, de bornes enterrées et de collecte des biodéchets.
Malgré un discours et des objectifs ambitieux de réduction à la source des déchets, la
CINOR a pris du retard dans la mise en œuvre concrète des actions de prévention des déchets.
Le programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés n’est pas encore entré
réellement en phase d’élaboration, six ans après la publication du décret en précisant le contenu,
doublé d’un autre dispositif plus récent, le contrat d’objectif déchets et économie circulaire,
susceptible de complexifier les messages en matière de prévention des déchets.
Les actions de communication et de prévention à destination des habitants pourraient
bénéficier, selon la chambre, d’une meilleure lisibilité alors que la CINOR s’est dotée depuis
deux ans d’une nouvelle organisation du service environnement comptant un service de
prévention et une brigade de police de l’environnement. Si cette organisation apporte des
résultats encourageants, une amélioration de la communication et de la coordination avec le
service développement durable, accompagnée d’un projet de service pour la prévention, peut
accroitre les performances de l’établissement en amont des missions de collecte.
Les marges financières dégagées depuis plusieurs années sur la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères (TEOM) pourraient être mises au profit d’une politique plus ambitieuse,
incluant la fiscalité incitative, au-delà des réticences liées à une perte de recettes à court terme
que cette dernière peut provoquer. Dans la mesure où les recettes apparaissent dynamiques, et
dès lors que le service démontre une capacité à maîtriser ses dépenses de fonctionnement
courant, l’excédent dégagé sur le produit de la TEOM, qui n’a pas vocation à financer
indirectement au sein du budget général les autres compétences de la CINOR, pourrait renforcer
une politique de soutien aux performances du service public de prévention et de gestion des
déchets.
En élaborant une planification stratégique formalisée effective de ses projets et
missions, la CINOR se donnerait des moyens plus efficaces de conduire une politique
ambitieuse et financièrement maîtrisée, favorisant les dispositifs performants de pré-collecte et
de collecte, axés sur l’attractivité des déchetteries, le déploiement des bornes enterrées en
habitat collectif et la mise en œuvre des moyens informatisés nécessaires à l’instauration de la
TEOM incitative (TEOMi).
3RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
RECOMMANDATIONS1
Régularité
Non En cours de
Numéro Domaine Objet Réalisé page
réalisé réalisation
Finaliser l’élaboration d’un programme local de
prévention des déchets ménagers et assimilés
Gouvernance (PLPDMA) dans un délai d’un an afin de donner une
1 et organisation impulsion plus forte aux dispositifs de prévention X 33
interne des déchets et de se conformer aux obligations
réglementaires prévues par le décret n° 2015-662 du
10 juin 2015.
Performance
Non En cours de
Numéro Domaine Objet Réalisé page
réalisé réalisation
Mettre en place dès que possible un mode opératoire
Gouvernance
permettant un recouvrement régulier et efficace des
1 et organisation X 19
recettes provenant des usagers professionnels des
interne
déchetteries.
Élaborer dans un délai d’un an un projet de service
Gouvernance formalisé en matière de prévention des déchets en
2 et organisation lien avec la promotion de l’économie circulaire, X 29
interne transversal aux directions du développement durable
et de l’environnement.
En lien avec la CIREST et le SYDNE, prendre en
compte, dans le calcul des contributions, des
Situation
3 paramètres plus qualitatifs favorisant davantage la X 40
financière
performance environnementale d’ici la fin de
l’année 2022.
Élaborer un outil prospectif permettant un pilotage
Situation des moyens financiers alloués au service public de
4 X 46
financière prévention et de gestion des déchets (SPPGD) en
adéquation avec ses recettes fiscales affectées.
1
Les recommandations sont classées sous la rubrique « régularité » lorsqu’elles ont pour objet de rappeler
la règle (lois et règlements) et sous la rubrique « performance » lorsqu’elles portent sur la qualité de la gestion,
sans que l’application de la règle ne soit mise en cause.
4CINOR - COMPÉTENCE DE GESTION DES DÉCHETS
PROCÉDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la Communauté intercommunale du nord de
La Réunion (CINOR), portant sur son service public de prévention et de gestion des déchets, a
été ouvert le 16 juillet 2020 par lettre du président de la chambre adressée à son président,
M. Maurice Gironcel. Par courrier du 21 juillet 2020, le précédent ordonnateur,
M. Gérald Maillot, a été informé de l’ouverture de ce contrôle.
Les entretiens de fin de contrôle ont été réalisés le 28 avril 2021, avec
M. Gérald Maillot, et le 5 mai 2021, avec M. Maurice Gironcel.
La chambre a arrêté ses observations provisoires dans sa séance du 1 er juin 2021, qui
ont été adressées à MM. Maurice Gironcel et Gérald Maillot respectivement les 15 et
16 juin 2021 M. Gironcel y a répondu le 19 août suivant et M. Maillot le 25 août suivant.
Trois extraits ont été adressés le 16 juin 2021 aux présidents de la région, du SYDNE et
de la CIREST, qui y respectivement ont répondu les 15 juillet, 25 août et 2 septembre 2021.
Dans sa séance du 16 septembre 2021, après avoir examiné les réponses, la chambre a
arrêté les observations définitives suivantes.
5RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
OBSERVATIONS
L’évolution récente du cadre juridique national de la gestion des déchets, qui intègre les
orientations européennes, répond à la volonté des pouvoirs publics de mettre en place une
économie circulaire et une hiérarchisation des modes de traitement. Des objectifs ambitieux ont
été définis en matière de recyclage, de collecte et de traitement, avec notamment une
généralisation du tri à la source d’ici 2025.
Selon les données de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
(ADEME) de 2015, le gisement total des déchets en France s’élève à 326 millions de tonnes
(Mt). À La Réunion, ce volume est supérieur à 4,3 Mt dont la plus grande partie concerne les
déchets inertes des activités du bâtiment et des travaux publics (BTP) et les déchets organiques
ou non des activités économiques (DAE)2, soit 88 %.
La prise en charge technique et financière de la collecte et du traitement des déchets
inertes du BTP, ainsi que des déchets des activités économiques, relève de la responsabilité des
professionnels. Le service public d’élimination des déchets, qui incombe aux collectivités
territoriales, ne traite que des déchets ménagers et assimilés. Il représente 10 % du gisement
total des déchets au niveau national et 12 % à La Réunion. Cette fraction est composée des
déchets dits occasionnels et des ordures ménagères et assimilées comprenant les ordures
ménagères résiduelles (OMR) et les déchets collectés séparément3.
Le territoire de La Réunion est confronté à des enjeux multiples, parfois spécifiques
comme la gestion des déchets verts au regard de leur volumétrie. Avec une part de plus de 83 %
(hors déchets verts), l’enfouissement reste le principal mode de traitement alors que les sites de
stockage sont arrivés à saturation.
À La Réunion, la gestion du service des déchets s’organise principalement en trois
niveaux correspondant à trois missions distinctes : la programmation, la collecte et le traitement.
L’élaboration du plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD)
incombe à la région Réunion en concertation avec d’autres acteurs4. Les divergences entre les
parties et les changements d’orientation politique en matière de gestion des déchets n’ont pas
encore permis la validation du plan. La collecte des déchets relève des cinq intercommunalités
de La Réunion (Communauté intercommunale du nord de La Réunion (CINOR), Communauté
intercommunale de l’est (CIREST), Territoire de la côte ouest (TCO), Communauté
d’agglomération du sud (CASUD) et Communauté intercommunale des villes solidaires
(CIVIS)) qui ont transféré leur traitement à deux syndicats mixtes : (Ile valorisation) ILEVA et
Syndicat des déchets du nord et de l’est (SYDNE).
L’existence de deux outils majeurs de traitement des déchets conduit à distinguer deux
blocs géographiques. Le premier bloc, articulé autour du SYDNE, couvre les territoires de la
CINOR et de la CIREST, c’est-à-dire le nord et l’est de l’île. Il concentre 39 % de la population
ainsi que 43 % des déchets produits en volume. Le second bloc est organisé autour d’ILEVA,
2
Déchets d’activités économiques (DAE) : tout déchet, dangereux ou non dangereux dont le producteur
initial n’est pas un ménage.
3
Déchets occasionnels : encombrants, déchets verts, déblais et gravats. Déchets collectés séparément :
collecte sélective, déchetteries.
4
Cf. article L. 541-13 du code de l’environnement.
6CINOR - COMPÉTENCE DE GESTION DES DÉCHETS
qui couvre les territoires du TCO, de la CIVIS et la CASUD. Il concerne 61 % de la population
et 57 % de la production de déchets.
La couverture opérationnelle du territoire
Source : chambre régionale des comptes
Le service public des déchets doit être considéré comme un service unique. Dans la
pratique, la gestion de la collecte et du traitement est partagée entre plusieurs collectivités et
opérateurs. Cette possibilité est permise par le code général des collectivités locales (CGCT),
qui prévoit dans son article L. 2224-13 que « Les communes peuvent transférer à un
établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte soit l'ensemble de
la compétence de collecte et de traitement des déchets des ménages, soit la partie de cette
compétence comprenant le traitement, ainsi que les opérations de transport qui s'y
rapportent ».
La CINOR exerce, au titre de ses compétences transférées par les communes, la collecte
et le traitement des déchets ménagers et assimilés. L’arrêté préfectoral du 22 octobre 19975
créant la CINOR a introduit la compétence optionnelle « Protection et mise en valeur de
l’environnement » redéfinie par l’arrêté préfectoral du 28 décembre 20006.
Dans ses statuts mis à jour au 8 février 2019, l’établissement précise que ses
compétences obligatoires relatives à la collecte des déchets ménagers et assimilés portent sur la
gestion des filières de déchets, l’enlèvement des encombrants, l’enlèvement de cadavres
d’animaux, la gestion, l’aménagement et l’entretien des corbeilles à papier et la gestion de
brigades de l’environnement.
5
Arrêté préfectoral n° 2686/SG/DRCT/3 du 22 octobre 1997.
6
Cf. annexe 1 de l’arrêté préfectoral n° 4462/SG/DRCT-3 du 28 décembre 2000.
7RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Cela étant, la CINOR a transféré au SYDNE la compétence de traitement des déchets
ménagers non dangereux par délibération du Conseil communautaire du 25 septembre 20147,
de même que la CIREST.
Le territoire couvert par la CINOR compte les communes de Sainte-Marie,
Sainte-Suzanne et Saint-Denis, soit 205 176 habitants8, et présente des caractéristiques
différentes. Si les collectivités de Sainte-Marie et de Sainte-Suzanne affichent des données
comparables en termes de densité de population, de nombre de ménages et de logements,
correspondant à la moyenne réunionnaise, la commune de Saint-Denis présente des taux deux
fois et demi plus important du fait de son urbanisation et de sa densité. La part de l’habitat
collectif y est prépondérante (65 %) alors que celles des communes de Sainte-Marie et de
Sainte-Suzanne ne sont respectivement que de 29 % et 22 %.
Ces différences territoriales sont de nature à influer sur les performances de collecte.
D’une manière générale, les zones de plus faible densité à La Réunion se caractérisent par une
production de déchets ménagers par habitant moindre, un volume de déchets verts plus
important et une qualité de tri parfois meilleure, du fait d’une concentration moins forte de
l’habitat vertical. L’établissement a fait le choix d’opter pour un taux unique de taxe pour les
enlèvements des ordures ménagères applicable sur l’ensemble de son territoire.
Le projet de territoire de la CINOR approuvé par délibération le 29 avril 2016, qui
décline les orientations stratégiques, fait état de sept actions prioritaires à réaliser à court terme.
En matière de gestion des déchets figure la mise en œuvre d’une solution industrialisée de
traitement des déchets, alors qu’à la date d’adoption du projet, la compétence de traitement des
déchets a été transférée au SYDNE. En revanche, le projet de territoire ne mentionne pas
d’action relatives à l’exercice de la collecte et à la prévention des déchets ménagers et assimilés
lesquels relèvent pourtant de la compétence de la CINOR.
1 DES MISSIONS DE PRÉ-COLLECTE ET DE COLLECTE AUX
PERFORMANCES CONTRASTÉES
La CINOR a collecté environ 129 700 tonnes de déchets en 2019 sous diverses
modalités (annexe n° 2). La collecte des ordures ménagères résiduelles (OMR), la collecte
sélective des déchets ménagers recyclables, la collecte des déchets verts et la collecte des
encombrants sont réalisées en porte à porte, avec un budget de près de 32 M€.
La CINOR collecte également au moyen de bornes d’apport volontaire, le verre et divers
matériaux recyclables tels que plastiques, cartons et journaux-magazines, emballages
métalliques. Des bornes enterrées permettent de collecter dans certains quartiers d’habitat
collectif des ordures ménagères résiduelles et des déchets recyclables issus du tri. Enfin, la
CINOR exploite 11 déchetteries réparties sur son territoire.
La CINOR et le SYDNE en 2015 ont fait le choix de maintenir la gestion du centre de
transit au sein de la compétence de collecte exercée par l’EPCI. Cette situation diffère de celle
7
Délibération du Conseil communautaire n° 2014/9-08 du 25 septembre 2014.
8
Source INSEE 2018.
8CINOR - COMPÉTENCE DE GESTION DES DÉCHETS
des collectivités du sud et de l’ouest de l’île, le centre de transit relevant dans cette microrégion
de la compétence de traitement détenue par le syndicat mixte ILEVA.
Le centre de transit de la CINOR accueille et regroupe les OMR des tournées de collecte
de la ville de Saint-Denis, les déchets de nettoyage urbain de la commune et les déchets
d’activités économiques amenés par les professionnels. Ces déchets, après un tri sommaire des
encombrants, sont acheminés vers le site d’enfouissement de Sainte-Suzanne. Au regard des
textes, la gestion des centres de transit peut aussi bien être considérée comme une opération de
collecte ou une opération de traitement.
1.1 Une baisse modérée des tonnages collectés, des coûts plutôt maîtrisés
Une réduction modérée des déchets à la source
Si l’on considère les objectifs fixés par la loi de transition énergétique pour la croissance
verte (LTECV) de 2015 en matière de réduction à la source des déchets collectés, la CINOR a
atteint le seuil déterminé par le texte d’une baisse de 10 % des tonnages collectés entre 2010 et
2020.
Évolution des tonnages de déchets ménagers et assimilés collectés par habitant au
regard des obligations de la LTECV
Année 2010 2019
Tonnages collectés en Kg/habitant 717 632
Évolution 2010/2019 -11,9 %
Objectifs LTECV 2020 – art 70-1° 10,0 %
Source : CINOR, rapports du service public de prévention et de gestion des déchets (SPPGD) de 2015 à 20199
Cependant, ce constat est nuancé par l’observation précise des tonnages collectés au
cours des dix dernières années. La baisse des tonnages collectés n’est pas linéaire et des
variations annuelles peuvent altérer la tendance. Ainsi, en 2014, les tonnages sont supérieurs à
ceux de 2010, du fait d’une hausse des volumes collectés en déchetterie.
Par ailleurs, si la baisse des tonnages est relativement accusée entre 2010 et 2015, la
tendance est plus modérée depuis. La baisse annuelle moyenne du volume de déchets collectés
par habitant n’est que de 0,7 % par an au cours des cinq dernières années (tableau n° 2).
9
La plupart des données techniques relatives à collecte des déchets concernant la CINOR sont issues des
rapports annuels du Service public de prévention et de gestion des déchets (SPPGD) publiés par la CINOR et de
la matrice Comptacoût, l’outil national de comptabilité analytique normé utilisé par les collectivités pour traiter
les données physiques et financières relative à la collecte et au traitement des déchets. Non rendues publiques à la
date de production du présent rapport, les données de l’année 2020 ne sont pas présentées ni commentées dans les
tableaux qui suivent. Les données 2020 provisoires portées à la connaissance de la CRC corroborent cependant les
observations figurant dans le présent rapport.
9RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Tonnages collectés par la CINOR en kg / habitant
Variation
2015 2016 2017 2018 2019
moy. ann.
Toutes collectes dont : 650 649 637 638 632 -0,7 %
Ordures ménagères résiduelles 288 286 283 274 281 -0,6 %
Collecte sélective 32 32 32 32 32 -0,3 %
Encombrants 156 146 142 152 141 -2,4 %
Déchets verts 116 125 120 125 118 0,4 %
Autres (verre, DEEE*, inertes, autres déchets) 57 60 60 55 59 1,0 %
*Déchets d’équipements électriques et électroniques
Source : CINOR, rapports du SPPGD 2015 à 2019
En ne considérant que les tonnages (tableau n° 3), la baisse moyenne annuelle n’est que
de 0,2 %, soit une quasi-stagnation. Le détail par type de déchets montre ainsi que les tonnages
d’ordures ménagères résiduelles qui représentent 45 % du gisement n’ont presque pas varié
depuis 2015 avec une évolution de - 0,1 % par an. Si l’établissement peut se féliciter d’avoir
atteint l’objectif fixé par la loi entre 2010 et 2020, le tassement des indicateurs depuis 2015
montre que les efforts pour poursuivre une baisse des tonnages d’OMR collectés devront être
plus accentués encore dans les années à venir.
La CINOR envisage de développer entre 2021 et 2026 la collecte séparative des
biodéchets et étudie une tarification incitative qui permettrait au total de détourner de
l’enfouissement près de 70 % du contenu actuel du bac gris d’ordures ménagères selon l’EPCI.
Évolution des tonnages collectés par type de déchets
Évolution
2015 2016 2017 2018 2019
tonnages
Ordures ménagères résiduelles 58 029 56 900 57 247 56 230 57 742 - 0,1 %
Recyclables secs des OM 5 168 5 152 5 431 5 740 5 792 2,9 %
Déchets des déchetteries dont gravats 25 995 26 511 26 952 26 201 27 804 1,7 %
Verre et autres (pneus, batteries, piles, métaux) 2 814 3 049 3 074 3 060 3 585 6,2 %
Encombrants en porte à porte 4 527 4 779 4 879 5 892 5 438 4,7 %
Déchets verts en porte à porte 14 000 14 586 14 545 15 909 15 500 2,6 %
Déchets industriels banals 4 434 2 818 2 024 1 767 2 364 - 14,5 %
Déchets des collectivités, caissons et corbeilles 15 842 15 450 14 655 13 645 11 506 - 7,7 %
130 809 129 245 128 807 128 444 129 731 - 0,2 %
Source : CINOR, matrices ComptaCoût de 2015 à 2019
L’évolution dans la répartition par types de déchets collectés se singularise par une
augmentation légèrement plus importante du volume de déchets accueillis en déchetterie,
soit + 1,7 % en moyenne annuelle, et d’une plus grande captation de déchets en apport
volontaire tels que le verre, les gravats et autres déchets de type métaux, pneus, batteries ou
piles non collectés en porte à porte. Cette tendance à laquelle s’ajoute une augmentation des
volumes d’encombrants collectés en porte à porte de 4,7 % semble contredire l’idée d’une
10CINOR - COMPÉTENCE DE GESTION DES DÉCHETS
diminution des déchets produits par habitant. Ce constat devrait selon la chambre inciter l’EPCI
à renforcer les démarches engagées pour la réduction à la source des déchets.
En outre, la stabilité globale du volume de déchets collectés est favorisée par une baisse
de 7,7 % par an du volume des déchets urbains et « de collectivités » acheminés au centre de
transit de la Jamaïque. Ces déchets issus du nettoyage urbain qui comprend le ramassage de
dépôts sauvage et l’évacuation des déchets issus des marchés forains, des corbeilles et des
caissons ponctuellement installés ne relèvent pas précisément de la catégorie des ordures
ménagères.
Une maîtrise des charges liée à la stabilité des volumes et des coûts des prestations
La stabilité des volumes contribue à une maîtrise des coûts au cours de la période, avec
une augmentation annuelle constatée des charges de collecte de 1 %, frais de structure et de
communication compris. En revanche, les opérations de collecte comprenant la prévention et
le transit connaissent une augmentation de charges de 1,7 % par an en moyenne depuis 2015.
S’agissant d’opérations de transports dont le coût dépend, outre les volumes, des charges de
personnel et de carburant, cette augmentation peut être considérée comme modérée. Les
révisions de prix à la baisse des marchés de collecte appliquées en 2019 et 2020 contribuent à
la maîtrise des coûts des prestations majoritairement externalisées.
Évolution des coûts de l’ensemble des collectes de la CINOR
Évolution
2015 2016 2017 2018 2019
moy. ann.
Tonnage global collecté 130 809 129 245 128 807 128 444 129 731 -0,2 %
Charges de structure dont communication en M€ 4,70 4,54 4,04 4,17 4,37 -1,8 %
Prévention en M€ 0,35 0,37 0,40 0,27 0,28 -5,1 %
Collecte en M€ 14,73 14,98 15,42 15,59 15,86 1,9 %
Transit/transport en M€ 2,11 2,12 2,18 2,23 2,26 1,7 %
Charge compétence collecte structure en M€ 21,89 22,02 22,04 22,26 22,78 1,0 %
Charges prévention, collecte, transit en M€ 17,19 17,48 17,99 18,10 18,40 1,7 %
Coût prévention collecte, transit à la tonne 131 135 140 141 142 1,9 %
Source : CRC d’après la CINOR – matrices ComptaCoût 2015 à 2019
La modération des hausses de coût peut également être mise au crédit d’une gestion
attentive des marchés lors de leur renouvellement et d’une évolution tendant dans certains
domaines à renforcer les habitudes d’apport volontaire en déchetterie ou sur le domaine public
dont la gestion est moins coûteuse. Au cours de la période 2015-202010, 44 marchés publics de
fournitures et de services ont été notifiés, représentant un total de 127 M€. Représentant près
de 91 % des dépenses annuelles de fonctionnement du service, le poids des prestations
externalisées par les marchés publics est prépondérant.
Avec un niveau global de près de 9,5 M€, dont 5 % dans le cadre de marchés à procédure
adaptée et 95 % en appel d’offres ouvert, les marchés publics de fournitures ne représentent que
7,5 % de la commande publique. Le marché de fourniture et pose de bornes enterrées d’apport
10
Mise à jour à la date du 15 septembre 2020.
11RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
volontaire de déchets (1,45 M€) et de contenants de biodéchets (4,86 M€), notifié en 2020, pèse
près des deux tiers de ce volume.
Les marchés de services, passés essentiellement dans le cadre d’appels d’offres ouverts,
s’élèvent à plus de 117 M€, soit 92,5 % de la commande publique. Les marchés relatifs aux
prestations de collecte de déchets ménagers et assimilées, notifiés en 2019, s’élèvent à 106 M€,
soit 90,2 % du volume total.
Cette situation, qui illustre le choix de la CINOR d’externaliser la gestion de la majeure
partie de ses activités opérationnelles, confère à la commande publique un rôle déterminant
dans l’atteinte des objectifs de performance comme dans la maîtrise des coûts du service. Les
évolutions stratégiques du service public de prévention et de gestion des déchets, liées à la mise
en œuvre d’une tarification incitative et à la collecte séparative des biodéchets, se traduisent par
l’introduction au cahier des charges des prestataires de nouvelles obligations, dont la bonne
exécution est susceptible d’influer sur la qualité et les coûts du service.
Cette décision implique des modifications techniques dans les modalités de collecte des
OMR. Ainsi, les habitats individuels et les habitats collectifs devront être dotés, pour les
premiers, de bacs gris équipés de puces, et pour les seconds, de bornes d’apport volontaire,
notamment enterrées, avec contrôle d’accès. En ce qui concerne les camions de collecte, un
système de lecture embarquée avec télétransmission des données sur le serveur de l’EPCI devra
être mis en place pour permettre l’individualisation de la pesée et des coûts de facturation.
Dans le cadre du marché de fourniture et de maintenance des bacs poubelles, notifié en
octobre 2018, pour un montant de 2,69 M€, l’établissement a anticipé la mise en place du
dispositif. À l’occasion de la maintenance ou de nouvelles dotations, les bacs seront équipés
d’un système électronique d’identification. En outre, à la demande de la CINOR, des
campagnes de « puçage » des bacs sont possibles. Le marché prévoit un délai de réalisation de
deux mois par tranche de 10 000 bacs à équiper.
Pour permettre le bon déploiement de la fiscalité incitative auprès des foyers en habitat
collectif, 3 000 bornes enterrées seraient également nécessaires pour couvrir uniquement les
besoins de la commune de Saint-Denis, selon les estimations de la CINOR11. À fin 2019, le
territoire de la CINOR dispose de 111 bornes.
Le renouvellement du marché de collecte des déchets ménagers et assimilés, intervenu
en octobre 2019 pour le lot n° 1 d’un montant de 89,35 M€, a intégré la mise en place de la
fiscalité incitative avec des bennes équipées d’un lecteur optique de puces et une collecte
supplémentaire avec le ramassage des biodéchets. Un volume d’achats de contenants de
biodéchets de près de 4,86 M€ a été commandé en 2020. Le marché, d’une durée de quatre ans,
prévoit notamment une dotation massive sur l’ensemble de la commune de Saint-Denis dans
les six premiers mois suivant sa date de notification. L’ensemble de ces évolutions dans les
modalités de la collecte ont été permise sans hausse significative des coûts.
11
Les données pour les communes de Sainte-Suzanne et Sainte-Marie ne sont pas encore connues.
12CINOR - COMPÉTENCE DE GESTION DES DÉCHETS
1.2 Une amélioration de la pré-collecte à consolider
La pré-collecte recouvre principalement la gestion des contenants qui constitue un enjeu
à part entière puisque la CINOR fournit les bacs poubelles gris et les bacs de collectes sélective
aux habitants et aux professionnels producteurs de déchets assimilés aux déchets ménagers.
Elle doit dès lors en assurer la maintenance, le remplacement et le suivi en lien avec le
développement de l’habitat sur le territoire. Si ces missions relèvent d’un marché public, une
équipe est chargée du suivi de terrain et de la gestion du marché.
Par ailleurs, la maintenance des bornes à verre et des bacs à compost est assurée en régie
par une équipe dédiée d’une dizaine d’agents. Enfin, en lien avec la collecte en apport
volontaire, la gestion des déchetteries et du centre de transit fait également partie du pôle de
pré-collecte. Deux déchetteries sur 11 sont gérées en régie directe avec un effectif de huit
agents, auquel il faut rajouter une équipe en charge du contrôle des sites.
Une recherche d’optimisation dans la gestion des bacs de collecte en porte à porte
En 2019, 132 111 bacs de collecte sont installés, pour un coût de gestion de 0,93 M€.
Le parc de contenants est stable au cours de la période 2015-2019, en corrélation avec la faible
progression du nombre d’habitants et du tonnage d’ordures ménagères et déchets recyclables
collectés en porte à porte, soit respectivement 0,5 % et 0,1 % par an en moyenne.
Les rapports du service public d’élimination des déchets font état d’équivalents
approximatifs en litrages par rapport au nombre de contenants (tableau n° 5), ce qui permet de
considérer également le volume de bacs installés au regard des tonnages collectés. Si les
tonnages collectés ont peu évolué entre 2015 et 2019, les volumes de bacs installés en litres se
sont accrus plus rapidement, de 1,9 % par an en moyenne.
Si en cinq ans le tonnage d’OMR et de déchets recyclables collectés en porte à porte a
augmenté de 0,5 %, le volume en litres de bacs installés s’est accru de près de 8 %. Cette
évolution correspond de fait à une augmentation du volume des contenants. La chambre invite
la CINOR à évaluer, dans le cadre des études de mise en œuvre de la TEOM incitative, si le
nombre et le volume des bacs installés sont toujours en adéquation avec les tonnages d’OMR
et de déchets issus de la collecte sélective collectés.
Évolution du nombre, du volume et des coûts de gestion des contenants dédiés à la
collecte en porte à porte des OMR et des déchets ménagers recyclables
Évolution
2015 2016 2017 2018 2019
moy. Ann.
Nombre de bacs gris 68 092 68 742 69 351 69 881 70 550 0,9 %
Nombre de bacs jaunes 58 491 59 346 60 117 60 746 61 561 1,3 %
126 583 128 088 129 468 130 627 132 111 1,1 %
A hat et gestion des a s en M€ 0,92 1,02 1,11 1,06 0,93 0,1 %
Volume estimatif de bacs installés en
23,0 23,5 24,0 24,3 24,8 1,9 %
millions de litres
Tonnage total collecté en porte à
63 197 62 052 62 678 61 970 63 533 0,1 %
porte
Source : CINOR, rapports du SPPGD de 2015 à 2019 et matrices ComptaCoût 2015-2019
13RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Au regard d’une progression annuelle de 1,1 % du parc, les coûts d’achat et de gestion,
comprenant le personnel en régie affecté au suivi et à la maintenance du parc, sont maîtrisés,
avec une évolution de 0,1 % par an. Ces coûts ont de surcroît baissé depuis 2017, après avoir
connu une hausse continue de 9,5 % par an de 2015 à 2017. Le renouvellement d’une partie des
bacs explique cette évolution, un parc neuf entrainant des charges de remplacement et de
gestion moindre. Avec un coût de 8 € par tonne en 2016, la CINOR se situe en dessous du
niveau médian de coût de pré-collecte en France métropolitaine12, évalué à 9 € en 2016.
Les bacs gris sont, depuis septembre 2018, livrés équipés d’une puce informatique
permettant l’enregistrement et le traitement de données nécessaires à la mise en place de la
tarification incitative. Le nouveau marché de fournitures prévoit également l’équipement des
bacs lors des opérations de maintenance. Au regard de ces évolutions, les coûts de pré-collecte
en porte à porte apparaissent avoir été optimisés depuis 2018.
Les bornes d’apport volontaire, un outil encourageant des performances de collectes
Hormis les déchetteries, l’apport volontaire des déchets concerne en premier lieu le
verre dont les habitudes de collecte semblent plus ancrées chez les habitants. La CINOR a ainsi
pu rationnaliser et optimiser la disposition de ses contenants puisqu’avec la suppression de
40 bornes sur 510 en cinq ans, l’EPCI a collecté 20 % de tonnage de verre en plus.
Par ailleurs, la mise en service de bornes enterrées pour les OMR et les déchets
recyclables secs des ménages se développe et représente un mode de collecte alternatif
performant en habitat collectif. La CINOR a fait le choix de déployer ces bornes enterrées en
pieds d’immeubles, qui présentent l’intérêt de limiter les nuisances visuelles et olfactives, et de
simplifier l’organisation de la gestion des déchets, avec la suppression des opérations de sorties
et d’entrées de bacs dans les locaux poubelles.
Ainsi, 29 résidences sont équipées, représentant un total de 111 bornes fin 2019. Il est
constaté, chaque année, que la création de ces équipements est toujours en deçà des prévisions.
L’EPCI a prévu un investissement de près de 1,48 M€ fin 2019, soit 0,03 M€ en 2019 et
1,45 M€ en 2020.
Depuis le début de cette opération, le tonnage d’ordures ménagères et de déchets
recyclables ainsi collecté, bien qu’encore modeste, s’est accru de façon significative, passant
d’un total de 238 tonnes en 2015 à 1 189 tonnes en 2019 (graphique n° 1).
12
Référentiel national des coûts du service public de prévention et de gestion des déchets, ADEME, 2016.
14CINOR - COMPÉTENCE DE GESTION DES DÉCHETS
Évolution du tonnage collecté par bornes d’apports volontaire
349
81
50
20 830
18 646
454
220 226
2015 2016 2017 2018 2019
OMR Recyclables
Source : CINOR, rapports SPPGD 2015 à 2019
Ces nouvelles bornes sont équipées d’un système de badgeage par carte qui pourra
permettre, lorsque la TEOMi sera en vigueur, de comptabiliser par foyer le nombre de dépôts
de déchets effectués. La CINOR prévoit la systématisation de ces équipements afin de mettre
en place la tarification incitative13 auprès des foyers en habitat collectif, avec le déploiement de
150 nouvelles bornes par an.
Selon les estimations figurant dans l’étude du cabinet Espélia concernant la mise en
œuvre de la TEOMi, 3 000 bornes enterrées seraient nécessaires pour couvrir l’ensemble du
territoire de Saint-Denis sachant qu’une estimation n’a pas encore été produite pour les
communes de Sainte-Marie et Sainte-Suzanne. Si les chiffres présentés sont fiables, il faudrait
vingt ans à la CINOR pour équiper le territoire de la ville de Saint-Denis, à un rythme de
150 bornes par an. La chambre invite l’EPCI à fiabiliser ce relevé du potentiel de couverture de
son territoire en habitat collectif par ces containers, afin de se doter d’un objectif quantitatif
cible, et d’établir une programmation pluriannuelle de déploiement des bornes en fonction des
moyens financiers disponibles.
Ce dispositif semble faire la preuve de son efficacité, dans la mesure où il contribue à
réduire la production de déchets à la source, à améliorer la qualité du tri et de la valorisation
des déchets et à réduire les coûts de collecte. Il pourrait être pertinent, selon la chambre, que la
CINOR se dote d’un objectif plus ambitieux d’équipement dans ce domaine, compte tenu des
marges financières dégagées les années précédentes.
Un tel choix serait conforme aux propositions formulées dans le bilan des actions
menées au cours de la première année du contrat d’objectifs déchets et économie circulaire
(CODEC) qui préconise de densifier le maillage des points d’apport volontaire pour permettre
aux usagers d’avoir accès à des bornes à proximité14. La concrétisation de cet axe devrait passer,
selon la chambre, par un niveau d’équipement du territoire en bornes enterrées plus élevé.
La collecte des bio déchets et le compostage individuel : un projet encore en gestation
13
Si le redevable reste le bailleur social, celui-ci recevra de la part de la CINOR la décomposition de la
facture entre les différents habitants de la parcelle afin de répartir la charge de la taxe selon le principe du
pollueur-payeur. Une grille tarifaire spécifique sera établie pour l’habitat collectif.
14
Rapport d’avancement n° 1 convention ADEME-CINOR, CODEC 2019-2022, décembre 2020.
15RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
La loi LTECV du 17 août 2015 a renforcé les objectifs relatifs aux biodéchets en
prévoyant le développement du tri à la source des déchets organiques, jusqu’à sa généralisation
pour tous les producteurs de déchets avant 2025 pour que chacun ait à sa disposition une
solution lui permettant de ne pas jeter ses biodéchets dans les ordures ménagères résiduelles
mais de les valoriser. La CINOR a décidé d’organiser une collecte séparative des biodéchets en
porte à porte avec une phase d’expérimentation en avril 2021 sur le territoire de Saint-Denis,
consistant à doter les foyers et les grands producteurs de biodéchets15de bacs marrons.
Cette collecte envisagée deux fois par semaine permettra d’alimenter le centre de
valorisation multi-filières du SYDNE pour faire du co-compostage de végétaux et de biodéchets
et pourrait être déployée sur l’ensemble du territoire de la CINOR dès 2025. À ce jour,
l’installation de conteneurs d’apport volontaire est en cours sur le territoire. Par ailleurs, la
CINOR a entrepris depuis 2020 la distribution de bacs de compost individuels pour une partie
des habitants. La crise sanitaire a cependant freiné cette opération.
Selon les projections du cabinet Espélia figurant dans l’étude sur la mise en œuvre de la
TEOMi (tableau n° 6), les quantités de biodéchets pourraient atteindre 10 873 tonnes en 2028
avec un démarrage en 2021, et contribuer à une baisse corrélative de 20 000 tonnes d’OMR liée
à la croissance attendue des volumes de déchets ménagers recyclables collectés et d’une baisse
de la production de déchets ménagers à la source.
Projection de tonnages de bio déchets et d’OMR collectés de 2020 à 2028
Évolution
2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 moy. Ann.
Tonnages OMR 54 000 52 000 49 000 43 000 34 000 34 000 33 000 33 000 32 000 - 6,3 %
Tonnage biodéchets 2 725 5 450 8 175 10 873 10 873 10 873 10 873 10 873 21,9 %
Collecte des
2,444 2,546 2,560 2,568 2,584 2,629 2,600 2,472 0,2 %
iodé hets en €
Source : CINOR d’après les données du cabinet Espélia. Étude préalable à la tarification incitative, juillet 2020
Il est prévu, concernant le déploiement de tri à la source des biodéchets, un plan de
communication avec une distribution d’affiches, de dépliants, d’un guide d’utilisation, des
encarts de presse, en lien avec des associations de terrain. Par ailleurs, la CINOR s’est engagée
dans l’élaboration d’un projet pilote pour promouvoir la gestion des biodéchets à la source au
sein des ménages à travers un dispositif de composteur de cuisine.
Un fonctionnement des déchetteries perfectible
La CINOR exploite en 2019 un réseau de 11 déchetteries dont deux sont gérées en régie.
L’exploitation en gestion externalisée est confiée à l’entreprise CITEVA dans le cadre d’un
marché à lots multiples. Ces prestations de service portent sur la gestion des hauts de quai,
l’accueil et l’orientation des usagers ainsi que l’évacuation des caissons de matériaux triés.
Le maillage du territoire en déchetteries a progressé et représente désormais un
équipement pour 18 000 habitants, alors que le ratio observé en métropole est d’une déchetterie
pour 15 000 habitants. En 2011, l’étude du cabinet chiffrait ce rapport à un pour 25 000. En
15
Restaurants, cuisines centrales et petites et moyennes surfaces commerciales sous redevance spéciale.
16CINOR - COMPÉTENCE DE GESTION DES DÉCHETS
milieu urbain, une déchetterie à Saint-Denis dessert près de 25 000 habitants, alors qu’à
Sainte-Suzanne, un équipement concerne près de 8 000 habitants.
De tels écarts peuvent se justifier dès lors que l’étendue de la zone de chalandise des
déchetteries ne dissuade pas les habitants de se déplacer. À l’inverse, l’EPCI doit éviter des
phénomènes de saturation en milieu urbain, également dissuasifs pour les usagers. Ainsi, la
construction d’équipements supplémentaires est à l’étude sur la commune de Saint-Denis qui
ne dispose que de six déchetteries, avec de surcroît deux équipements distants d’un kilomètre à
Sainte Clotilde16. Les choix d’investissement sont complexifiés par les difficultés à trouver du
foncier disponible et adapté en secteur urbain.
Malgré ce maillage encore perfectible, les déchetteries sont des équipements de plus en
plus fréquentés par le public, avec une croissance moyenne annuelle de déchets collectés de
2 % (tableau n° 7). Par ailleurs, l’exploitation de ces structures se révèle moins coûteuse que
les collectes en porte à porte, moins de 98 € / tonne à comparer à une valeur de 370 € / tonne
pour la collecte des encombrants, charges de structure comprises, en 2019.
Évolution des charges de collecte en déchetterie de 2015 à 2019
Évol. Moy.
2015 2016 2017 2018 2019
Ann.
Tonnage collecté 20 818 21 155 21 642 21 749 22 533 2,0 %
Charges de structure 0,30 0,31 0,27 0,20 0,29 - 1,5 %
Exploitation des déchetteries 1,24 1,28 1,31 1,24 1,16 - 1,7 %
Evacuation des caissons 0,57 0,65 0,70 0,72 0,76 7,5 %
Total charges collecte en M€ 2,11 2,24 2,28 2,16 2,20 1,1 %
Coût / T. dont structure et transit
101,3 106,1 105,3 99,2 97,7 - 0,9 %
en €
Source : CINOR, données issus des matrices ComptaCoût de 2015 à 2019
En outre, hormis les charges d’évacuation des conteneurs dont l’augmentation est
significative entre 2015 et 2019, soit plus de 7,5 % par an, le coût d’exploitation des déchetteries
est en recul constant au cours de la période de 1,5 % par an en moyenne. Cette évolution, tous
modes d’exploitation confondus, porte surtout sur l’exploitation externalisée dans le cadre des
renouvellements de marchés. Les nouveaux marchés passés en 2018 permettent à la CINOR de
passer d’un montant annuel pour l’ensemble des déchetteries de 1,31 M€ à 1,16 M€ en 2019.
La chambre relève cependant que cette maîtrise des coûts présente le risque de se faire
au détriment d’une qualité de service et de la sécurité des sites. Une visite de deux sites exploités
par une entreprise a permis de constater que le personnel affecté en cours de journée est limité
à un agent, avec un roulement en cours de journée. Cette situation présente un risque en matière
de santé et de sécurité au travail, l’agent seul se trouvant exposé aux risques de chute ou
d’agression. Ces sites ne sont pas par ailleurs équipés de vidéo surveillance pouvant contribuer
à prévenir les actes de vandalisme qui peuvent y être relevés.
16
Déchetterie Cité Hyacinthe et rue des Amaryllis à Sainte-Clotilde.
17RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Les déchetteries en régie comptent en revanche deux agents en permanence sur le site
et fonctionnent avec un roulement sur un effectif hebdomadaire de six agents, compte tenu
d’une ouverture six jours sur sept.
Sur trois sites visités, les agents ont exprimé des difficultés à faire intervenir rapidement
le prestataire pour l’enlèvement des caissons pleins, avec la preuve écrite de parfois jusqu’à
neuf relances effectuées au cours du mois de février 2021. La CINOR a connu en 2018 des
situations de saturation de certaines déchetteries, dont les conteneurs n’étaient pas évacués
suffisamment fréquemment, avec pour effet une fermeture de leur accès au public. Ces
problèmes ont été en partie résolus, notamment par l’application de pénalité prévue au marché,
mais la réactivité du prestataire pour l’enlèvement des caissons pourrait encore être améliorée
selon la chambre.
Par ailleurs, lorsqu’ils sont seuls sur le site, les agents sont dans l’impossibilité de gérer
efficacement les flux des professionnels. Le système de tarification en déchetterie n’est pas
encore automatisé et repose sur le contrôle visuel par l’agent du véhicule de l’usager entrant.
Ce dernier est redevable du paiement des déchets qu’il apporte au-delà d’un volume
hebdomadaire de 1m3. Les professionnels doivent acheter des tickets au siège de la CINOR, en
fonction des volumes qu’ils envisagent de déposer. Ces tickets sont présentés à l’agent d’accueil
avant de pouvoir déposer un chargement supérieur à 1 m3. L’agent doit donc évaluer
visuellement le volume du chargement de l’usager, réclamer le cas échéant le ticket prépayé et
noter sur un cahier l’immatriculation du véhicule. En cas de non présentation du ticket, l’agent
doit refuser le déchargement au professionnel, ce qui est potentiellement source de conflit.
L’instruction sur place a montré que, dans le cas d’agents isolés sur site, il était difficile,
voire impossible de gérer la présence simultanée de plusieurs professionnels en respectant ce
processus de contrôle. De l’aveu des personnels rencontrés, les tickets ne sont pas toujours
réclamés et les immatriculations pas toujours enregistrées. En cas de conflit, il n’apparait pas
possible de faire obstacle à un usager en défaut. Cette faiblesse dans l’organisation explique le
niveau très réduit des redevances perçues pour l’usage professionnel des déchetteries.
La chambre recommande à la CINOR de faire évoluer ses modalités de facturation du
service des déchetteries à l’usage des professionnels. La CINOR indique avoir passé commande
d’une solution informatique, en cours de déploiement, permettant de proposer des cartes
d’abonnement aux artisans et professionnels. Chaque professionnel disposera, selon ce
dispositif, d’un compte client sur lequel les apports seront enregistrés puis facturés en fin
d’année. La chambre considère qu’une solution informatique seule ne suffit pas à garantir la
qualité du contrôle des volumes entrants.
1.3 Des collectes en porte à porte présentant des marges d’amélioration
Depuis 2016, le pôle collecte de la direction de l’environnement comprend une unité de
cinq agents en charge du suivi des collectes des déchets ménagers confiées à des entreprises,
ainsi que plusieurs unités territoriales chargées de la collecte, de la maintenance et de l’entretien
des corbeilles à papier comptant 19 agents.
La collecte en porte à porte des ordures ménagères résiduelles
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