COMMUNE DE BOBIGNY RELATIONS AVEC LA SOCIÉTÉ D'ÉCONOMIE MIXTE POUR L'EXPLOITATION D'ÉQUIPEMENTS COLLECTIFS-SEMECO - Cour des comptes
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE DE BOBIGNY
(93)
RELATIONS AVEC LA SOCIÉTÉ
D’ÉCONOMIE MIXTE POUR
L’EXPLOITATION D’ÉQUIPEMENTS
COLLECTIFS-SEMECO
Exercices 2009 et suivants
Observations définitives
délibérées le 25 septembre 2015Commune de Bobigny - relations avec la SEMECO – Exercices 2009-2013 – Rapport d’observations définitives
SOMMAIRE
SYNTHÈSE ........................................................................................................................................................... 3
RECOMMANDATIONS ...................................................................................................................................... 7
OBSERVATIONS ................................................................................................................................................. 8
1. RAPPEL DE LA PROCÉDURE ..................................................................................................................... 8
2. INTRODUCTION ............................................................................................................................................. 8
3. FIN 2014, LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA COMMUNE DE BOBIGNY DEMEURAIT
FRAGILE .............................................................................................................................................................. 9
4. LE PILOTAGE DE LA SEMECO PAR LA COMMUNE EST À ORGANISER .................................... 11
4.1. Un portefeuille d’activités sans complémentarité, cohérence et synergie .................................................... 11
4.2. Un modèle économique fragile dès l’origine ................................................................................................ 13
4.3. Un fonctionnement et un contrôle défaillants ............................................................................................... 15
5. LES RELATIONS ENTRE LA COMMUNE DE BOBIGNY ET LA SEMECO SONT À CLARIFIER17
5.1. Des avantages en nature et cumuls d’activités non autorisés........................................................................ 17
5.1.1. Des relations contractuelles fragiles ............................................................................................................ 18
5.2. Des dispositifs peu évaluables par le conseil municipal ............................................................................... 20
6. UNE ORGANISATION DU SERVICE PUBLIC DE CHAUFFAGE URBAIN ONÉREUSE POUR LES
USAGERS À RÉÉXAMINER ........................................................................................................................... 20
6.1. Un prix du chauffage près de 20 % plus onéreux que la meilleure moyenne nationale................................ 20
6.2. Une organisation non justifiée contribuant à l’augmentation du prix du chauffage ..................................... 21
7. DES MODALITÉS DE FINANCEMENT DES QUARTIERS CHEMIN VERT ET HECTOR BERLIOZ
ET PAUL ÉLUARD À RÉEXAMINER CAR GÉNÉRATRICES DE SITUATIONS INEQUITABLES ... 26
7.1. Des espaces ouverts au public financés par les propriétaires et locataires.................................................... 26
7.2. Un dispositif non transparent financé en partie par le service public du chauffage urbain au travers de la
SEMECO et à l’origine de situations inéquitables ................................................................................................ 28
8. L’AMÉNAGEMENT DU SECTEUR DELAUNE PAR LA COMMUNE DE BOBIGNY ...................... 36
9. CONCLUSION................................................................................................................................................ 38
ANNEXES ........................................................................................................................................................... 40
Annexe n° 1 : Situation financière de la commune de Bobigny 2010-2014 ......................................................... 40
Annexe n° 2 : Situation financière comparée de la commune de Bobigny pour 2013 .......................................... 43
GLOSSAIRE DES SIGLES ............................................................................................................................... 45
S2-2150521/BB 2/45Commune de Bobigny - relations avec la SEMECO – Exercices 2009-2013 – Rapport d’observations définitives
SYNTHÈSE
La chambre a examiné la gestion de la commune de Bobigny dans le cadre des relations
qu’elle entretient avec la société d’économie mixte pour l’étude et l’exploitation
d’équipements collectifs – SEMECO –, qui a fait elle-même l’objet concomitant d’un examen
de gestion et d’une vérification de ses comptes pour les exercices 2009 à 2013. Ce rapport
examine les incidences possibles des observations et recommandations concernant cette
société d’économie mixte sur la ville de Bobigny, qui est son actionnaire public majoritaire et
son principal donneur d’ordres.
La situation financière de la commune est caractérisée par la croissance soutenue de
la masse salariale.
Fin 2014, dans un contexte socio-économique difficile, la situation financière de la ville
demeure toujours fragile. Elle ne dispose que de très faibles marges de manœuvre en
matière de recettes fiscales. Par ailleurs, l’importance de ses charges de personnel, dont la
croissance demeure très soutenue, pèse dans les dépenses de fonctionnement. Alors que
l’on relève une stabilisation des charges de gestion de la commune depuis 2010, les charges
de personnel représentaient fin 2014, 63,5 % de ces charges, contre 57,8 %, en 2010. Il en
résulte une augmentation des charges de personnel de + 5,7 points et de près de 6 M€(1) en
5 années, dont 4 M€ depuis 2012.
Si la collectivité dégageait une capacité d’autofinancement positive (à hauteur de 20 M€ sur
la période examinée), celle-ci était toutefois insuffisante pour financer les flux des dépenses
d’équipement (81 M€ sur la période examinée).
Cela a eu pour effet, sur la période examinée, de faire progresser l’encours de la dette de
6,1 %, pour s’établir à 106,3 M€, et de légèrement dégrader la capacité de désendettement(2)
de la collectivité, exprimée en nombre années pour s’établir à 12 années fin 2014 (en moyenne
10,8 années sur la période).
À court et moyen termes, si la collectivité entend retrouver de réelles marges de manœuvres
financières, elle doit veiller à dégager une plus forte capacité d’autofinancement.
À ce titre, il convient qu’elle s’engage dans une stratégie de maîtrise de ses dépenses de
fonctionnement et de réduction de ses charges de personnel.
Cette démarche sous-entend que soient réexaminées de façon systématique l’adéquation
des effectifs comme des conditions de rémunération et des avantages dont disposent les
collaborateurs au regard des besoins avérés de la commune et des services qu’elle apporte
aux habitants. Celle-ci doit conduire également à une évaluation, en termes de coût-efficacité
et de service rendu, des modes de gestion alternatifs des services offerts.
1
M€ : millions d’euros.
2
Ce ratio permet de déterminer le nombre d’années (théoriques) nécessaires pour rembourser intégralement le capital de la
dette, en supposant que la collectivité y consacre la totalité de son épargne brute.
S2-2150521/BB 3/45Commune de Bobigny - relations avec la SEMECO – Exercices 2009-2013 – Rapport d’observations définitives
La gouvernance de la SEMECO et ses relations avec la commune de Bobigny sont à
refonder.
Créée par la commune de Bobigny il y a près de trente années afin de reprendre les
missions précédemment assurées par la société d’économie mixte d’aménagement et de
rénovation de la ville de Bobigny (SEMARBO), la SEMECO apparaît aujourd’hui dans sa
conception et son fonctionnement comme un outil inadapté non performant et non viable,
sauf à la restructurer intégralement.
De l’examen de cette société sur la période 2009-2013, il en ressort que son fonctionnement
est défaillant dans l’intégralité des champs de gestion examinés. En raison de leur nature et de
leur ampleur, ces graves insuffisances ne peuvent être assimilées à de simples erreurs
matérielles ni résulter de simples négligences. Ces sérieux dysfonctionnements ont été rendus
possibles par les défaillances de la gouvernance interne et du contrôle externe de la société.
La commune de Bobigny, actionnaire public majoritaire, disposait pourtant de tous les leviers
nécessaires pour contrôler la société en utilisant notamment le droit d’information des
actionnaires prévu par le code de commerce, le code général des collectivités territoriales ou
de demande de contrôle prévu par le code des juridictions financières.
En 2012 et 2013, la société a connu une crise de financement l’ayant placé en risque sérieux
de cessation de paiement. Cette crise était liée à une accumulation de dysfonctionnements,
pour lesquels la société n’était pas, au demeurant, totalement responsable, dans la gestion
des contrats et des opérations de la société, concernant l’unité de cogénération(3) du service
public du chauffage urbain(4) de la commune de Bobigny, la gestion et l’entretien des dalles
et parkings des quartiers et îlots Chemin Vert, Hector Berlioz, Karl Marx et Paul Éluard, la
gestion du centre nautique Jacques Brel, celle de la cité des fêtes ou enfin de la centrale de
télésurveillance.
Ces dysfonctionnements ont conduit la société à solliciter de manière excessive sa trésorerie
et à accumuler les créances à l’égard de ses clients, notamment la commune de Bobigny, et
des dettes à l’égard de ses fournisseurs, notamment le groupe IDEX pour la fourniture de
gaz de l’unité de cogénération.
La situation financière de la SEMECO était d’autant plus inquiétante que son modèle
économique repose sur une logique de compensation financière entre les marges financières
générées par l’unité de cogénération du service public du chauffage urbain de Bobigny
concédée par la commune à sa société d’économie mixte et ses autres activités déficitaires
non financées, notamment la gestion des espaces et ouvrages des quartiers et îlots, ce qui
n’est pas la vocation d’un service public du chauffage urbain.
Ce modèle économique atteint aujourd’hui ses limites notamment dans la perspective d’une
poursuite de la baisse du prix du chauffage urbain facturé aux usagers.
Au regard de ces constats, il importe que la collectivité engage la refondation de la
SEMECO. La création de la métropole du Grand Paris au 1er janvier 2016 devrait offrir
l’opportunité pour réaliser cette refondation et faire de la SEMECO un outil performant au
service de la collectivité et de ses habitants.
Les faiblesses majeures, relevées dans les relations contractuelles entre la commune et la
SEMECO, doivent inciter la collectivité à revoir l’organisation et le fonctionnement de
l’administration communale.
3
La cogénération désigne la production simultanée d’électricité et de chaleur utile.
4
Le chauffage urbain consiste, à partir d’une ou de plusieurs centrales de production, à distribuer, au moyen d’un réseau de
canalisations, de la vapeur ou de l’eau surchauffée en toute ou partie d’une agglomération.
S2-2150521/BB 4/45Commune de Bobigny - relations avec la SEMECO – Exercices 2009-2013 – Rapport d’observations définitives L’organisation du service public de chauffage urbain est à réévaluer car, par sa complexité, elle conduit à l’augmentation du prix du chauffage facturé à l’usager. Depuis 1999, à l’initiative de la commune de Bobigny, la gestion de ce service public repose sur une organisation originale reposant sur une double délégation : une concession de travaux et d’exploitation d’une unité de cogénération attribuée à la SEMECO et une délégation de service public pour la chaufferie classique et la distribution attribuée à la société IDEX Énergies. Dès 2009, une étude commandée par la SEMECO a mis en évidence que cette double délégation de service public participe, à elle seule, à l’augmentation du prix du chauffage facturé aux usagers. Cette situation est d’autant moins compréhensible que la SEMECO, ne disposant d’aucune compétence interne pour exploiter une unité de cogénération, s’appuie intégralement sur des prestataires externes pour exécuter son contrat avec la commune de Bobigny. Par contrat, IDEX Énergies gère ainsi l’unité de cogénération pour le compte de la SEMECO. En 2013, une autre étude toujours commandée par la SEMECO a mis en évidence que les capacités de production de l’unité de cogénération n’étaient pas indispensables pour assurer la couverture des besoins du service public de chauffage urbain. Le conseil municipal de Bobigny n’a jamais examiné les différents scénarii d’évolution de l’organisation du service public de chauffage urbain réalisés à la demande de la SEMECO en 2009 et 2013 ni leurs conséquences pour le prix facturé aux usagers, qui représentent un tiers des habitants de la commune. Cette organisation du service public de chauffage urbain, maintenue en 2013, permet à la SEMECO, dans une logique de compensation financière entre ses différentes activités, de financer, par les marges financières dégagées à son profit sur le prix du chauffage urbain facturé aux usagers, l’essentiel de ses charges fixes mais également une partie des charges directes générées par les autres activités de la société. Ces charges directes concernent notamment le coût d’entretien et les grosses réparations des dalles, espaces verts et parkings des quartiers de Chemin Vert et Hector Berlioz et des îlots Karl Marx - en cours de destruction - et Paul Éluard et qui ne sont pas intégralement facturées à leurs redevables (cessionnaires). Pour les usagers du chauffage urbain de la commune, dont ceux des ilots et quartiers précités, cette organisation aboutit à un renchérissement infondé du prix du chauffage urbain. Celui-ci leur était facturé, en moyenne, en 2012 entre 18,46 % et 23,41 % plus cher que le prix moyen payé par les usagers selon le mode d’alimentation du réseau pris en compte. La décision prise par le conseil d’administration de la SEMECO fin 2014 de diminuer le prix de vente de la chaleur produite par la SEMECO au délégataire du chauffage urbain, qui devra être confirmée par le conseil municipal de Bobigny, doit permettre de réduire l’écart de prix avec la moyenne nationale à respectivement + 12,70 % et + 19,98 %. Dans sa réponse à la chambre, l’actuelle direction de la SEMECO a indiqué que « tant que la ville n’a pas réexaminé la pertinence du maintien d’une unité de cogénération (…), [elle] poursuivra [ses] efforts de baisse des coûts de la chaleur vendue au délégataire du chauffage urbain ». Sauf à modifier le modèle économique de la SEMECO, cet effort souhaitable en faveur des usagers du chauffage urbain de la commune de Bobigny se traduira par une fragilisation de la situation financière de la société. Les modalités de financement des dalles, espaces verts, aires de loisirs et parkings des quartiers de Chemin Vert et Hector Berlioz et des îlots Karl Marx et Paul Éluard sont source de situations inéquitables. S2-2150521/BB 5/45
Commune de Bobigny - relations avec la SEMECO – Exercices 2009-2013 – Rapport d’observations définitives Depuis leur création dans les années 1960, l’entretien de ces espaces et ouvrages, notamment les dalles ouvertes au public, a été confié à la SEMECO dans le cadre d’un cahier des charges élaboré par la commune de Bobigny. Sur le plan financier, il est couvert par les habitants de ces quartiers (propriétaires, appelés cessionnaires, et locataires), déduction faite des recettes commerciales tirées de leur exploitation. La gestion de ces espaces n’est ainsi pas prise en charge par le budget communal alors qu’en pratique ils pourraient relever pour une grande part du domaine public de la ville. Toutefois le coût de leur entretien n’est pas facturé intégralement aux cessionnaires, mais partiellement pris en charge par la SEMECO sur les marges financières dégagées par l’unité de cogénération, seule activité viable de la société, et donc en partie, ce qui n’est normalement pas sa vocation, par le prix du chauffage urbain facturé aux usagers. De surcroît, les trois principaux bailleurs sociaux (OPHLM de Bobigny, ODHLM de Seine-Saint-Denis et Logirep) concernés par les cahiers des charges établis par la commune de Bobigny et mis en œuvre par la SEMECO dont ils sont actionnaires, ne répercutent pas de la façon identique sur leurs locataires les charges appelées par la société pour l’entretien de ces espaces et ouvrages. Pour certains locataires, ces charges sont intégralement facturées par les bailleurs et ne le sont pas pour d’autres. Cette situation est notamment liée au choix initial de la commune de Bobigny de ne pas incorporer dans son domaine public ces espaces, notamment les dalles et aires de jeu ouvertes au public. Au regard de ces constats, il conviendrait de faire évoluer les modalités de financement de l’entretien de ces espaces et ouvrages. À ce titre, une prise en charge transparente par le budget de la collectivité de tout ou partie de leur coût d’entretien devrait être examinée. Ces évolutions semblent d’autant plus nécessaires que l’actuelle direction de la SEMECO établit un lien partiel entre le déficit de la gestion de ces dalles avec la diminution du nombre de propriétaires et l’appauvrissement continu de certains. Les cahiers des charges, établis à l’origine, ne paraissent plus adaptés à la situation socio-économique des habitants de ces quartiers. Une telle orientation permettrait, à moyen terme, de poursuivre la diminution du prix du chauffage urbain, facturé aux usagers, telle qu’elle est souhaitée par la nouvelle direction de la SEMECO, sans fragiliser sa situation financière. Elle autoriserait également une baisse équitable des charges demandées à ce titre aux habitants de ces quartiers. Leur répercussion dans les charges locatives n’aurait plus alors à dépendre uniquement des décisions des bailleurs qui ne bénéficient pas tous par ailleurs d’un soutien financier direct de la commune. Sans mésestimer l’incidence de telles orientations pour les finances communales et tout en prenant compte la situation financière de Bobigny, il apparaît que le maintien de la situation actuelle n’est ni souhaitable ni tenable à un moment où, par ailleurs, la création de la métropole du Grand Paris et des établissements publics territoriaux ouvre de nouvelles perspectives, notamment d’interventions financières. Les conditions d’aménagement du secteur Delaune sont contestables. Dans le cadre de l’aménagement de terrains restant à valoriser à la clôture de la « zone d’aménagement concertée (Zac) Delaune » en 1996, après l’achèvement du centre nautique Jacques Brel, la commune de Bobigny a cédé en 2009 à un aménageur, la société d'études, d'aménagement et de réalisations immobilières et foncières (SODEARIF), un terrain pour réaliser un certain nombre d’équipements. La ville a associé la SEMECO à cette opération par l’intermédiaire d’une filiale commune constituée entre l’aménageur, la SODEARIF et la SEMECO, la société par actions simplifiées (SAS) Delaune Aménagement. Le choix de l’aménageur a été réalisé sans publicité ni mise en concurrence et le conseil municipal ne s’est pas prononcé explicitement par délibération sur la décote de valeur du terrain qui lui a été cédé. S2-2150521/BB 6/45
Commune de Bobigny - relations avec la SEMECO – Exercices 2009-2013 – Rapport d’observations définitives
RECOMMANDATIONS
4. UN PILOTAGE DE LA SEMECO PAR LA COMMUNE DE BOBIGNY A
ORGANISER
Recommandation unique : ……………….…………………………………………..page 16
Réexaminer l’objet social, le portefeuille d’activités, le modèle économique la gouvernance et
le positionnement de la SEMECO.
S2-2150521/BB 7/45Commune de Bobigny - relations avec la SEMECO – Exercices 2009-2013 – Rapport d’observations définitives
« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
OBSERVATIONS
1. RAPPEL DE LA PROCÉDURE
La chambre régionale des comptes délibérant en formation de sections réunies a adopté le
présent rapport d’observations définitives relatif à l’examen de la commune de Bobigny pour les
exercices 2009 et suivants en lien avec l’examen de la gestion et la vérification des comptes de
la société d’économie mixte pour l’exploitation d’équipements collectifs (SEMECO).
Le rapport a été arrêté au vu :
- des observations provisoires communiquées les 4 et 8 juin 2014 au maire de la
commune de Bobigny ainsi qu’au préfet et au directeur départemental des finances
publiques du département de la Seine-Saint-Denis, et sous forme d’extraits à 12 tiers
concernés, dont notamment l’ancien maire de la commune de Bobigny ;
- des neuf réponses adressées en retour à la chambre, à la date du délibéré le cas
échéant, dans le cadre de l’examen de la gestion et la vérification des comptes de la
SEMECO, réalisé conjointement.
L’ancien maire de la commune de Bobigny n’avait pas répondu aux observations provisoires
de la chambre à la date du délibéré.
S’agissant des réponses apportées mettant en cause des tiers avec lesquels il n’était pas
possible de contredire, soit elles ont été anonymisées, soit elles n’ont pas été prises en compte.
Ont participé au délibéré, qui s’est tenu le 30 septembre 2015, et qui a été présidé par
M. Terrien, président de la chambre, Mmes Bergogne, Turpin, présidentes de section,
Mmes Karbouch et Pradeilles, premières conseillères, M. Roch, premier conseiller, et
M. Doumex, conseiller.
Ont été entendus :
- en son rapport, M. Roch, premier conseiller-rapporteur,
- en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, Madame le procureur financier.
Mme Dumoulin, auxiliaire de greffe, assurait la préparation de la séance de délibéré et tenait
les registres et dossiers.
2. INTRODUCTION
Chef-lieu du département de la Seine-Saint-Denis, la commune de Bobigny comptait fin 2011
47 224 habitants et elle regroupait 16 441 ménages, dont 29,3 % étaient propriétaires de leur
habitation, contre 40,6 % au niveau du département de la Seine-Saint-Denis.
En 2011, le revenu déclaré moyen par foyer fiscal s’élevait à 15 911 € (20 918 € au niveau
départemental), dont 39,7 % étaient imposables (51,5 % au niveau départemental).
S2-2150521/BB 8/45Commune de Bobigny - relations avec la SEMECO – Exercices 2009-2013 – Rapport d’observations définitives En 2011, le taux de chômage sur le territoire de la collectivité s’établissait à 19,7 %, contre 17,7 % au niveau départemental. En termes économiques, la commune abrite 4 110 établissements actifs, dont 66 % dans le commerce, les transports et les services (70,8 % au niveau départemental), 20,6 % dans la construction (15,4 % au niveau départemental)(5). Depuis le 1er janvier 2010, la commune de Bobigny est membre de la communauté d’agglomération d’Est-Ensemble qui l’associe aux communes de Bondy, Bagnolet, Montreuil, Les Lilas, Le Pré-Saint-Gervais, Romainville, Pantin et Noisy-le Sec dans un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 400 000 habitants. À compter du 1er janvier 2016, la commune de Bobigny intégrera la métropole du Grand Paris et la communauté d’agglomération d’Est-Ensemble devenu un Établissement public territorial (EPT). La commune de Bobigny est actionnaire de deux sociétés d’économique mixte locales (SEML) : la société d’économie mixte pour l’étude et l’exploitation d’équipements collectifs (SEMECO) créée à son initiative en 1986 et dont elle est l’actionnaire public majoritaire et la société Séquano-Aménagement, société d’économie mixte locale du département de la Seine-Saint-Denis également second plus important actionnaire public de la SEMECO. Ces deux entreprises publiques locales sont les héritières indirectes de la société d’économie mixte d’aménagement et de rénovation de la ville de Bobigny (SEMARBO), aménageur historique de la commune de Bobigny à partir des années 60. Dans le prolongement du contrôle de la société Séquano-Aménagement, la chambre a examiné la gestion et vérifié les comptes de la société SEMECO pour les exercices 2009 à 2013 et elle a examiné en parallèle les relations de la commune de Bobigny avec la SEMECO. Dans ce cadre, le présent rapport examine les incidences possibles des observations concernant la SEMECO sur la gestion de la commune de Bobigny, au regard, particulièrement de sa situation financière dans le prolongement du dernier rapport de la chambre sur la collectivité(6). 3. FIN 2014, LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA COMMUNE DE BOBIGNY DEMEURAIT FRAGILE Dans son rapport d’observations définitives de juin 2010, la chambre avait souligné la fragilité(7) de la situation financière de la collectivité avec notamment « des dépenses de fonctionnement élevées en raison d’importantes charges de personnel mais aussi d’une participation au redressement de l’office public de l’habitat et de la prise en charge des besoins d’un important réseau de centres de santé ». Depuis lors, la commune de Bobigny a intégré la communauté d’agglomération d’Est-Ensemble. Il en résulte que la commune ne maîtrise plus l’intégralité de ses ressources fiscales et que sa situation financière est pour partie dépendante de la qualité du projet communautaire mis en œuvre en matière notamment de partage des compétences, de pacte fiscal, de mutualisation des services, de dotations de solidarité communautaire, de subventions, non examinés dans le cadre de ce contrôle. 5 Données Institut national de la statistique et des études économique (Insee). 6 Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France du 15 juin 2010. 7 L’analyse de la fiabilité des comptes et des contrats de prêts et de renégociations des emprunts n’entrait pas dans le champ de ce contrôle. S2-2150521/BB 9/45
Commune de Bobigny - relations avec la SEMECO – Exercices 2009-2013 – Rapport d’observations définitives
À compter du 1er janvier 2016, l’évolution de sa situation financière dépendra des modalités
de mise en œuvre de la métropole du Grand Paris.
Dans ce cadre, la dernière analyse financière du comptable public de la collectivité, pour
les exercices 2011 à 2013, comme les documents budgétaires et comptables examinés par
la chambre, jusqu’à l’exercice 2014 inclus, mettent en évidence, à nouveau, l’étroitesse
des marges de manœuvre de la commune de Bobigny (cf. annexe n° 1).
Fin 2014, la commune de Bobigny dispose de produits de gestion de près de 100 M€,
stables depuis 2010, dont toutefois la structure a continué d’évoluer.
Les produits de gestion dont la collectivité a la maîtrise représentaient 39 % du total des
recettes de gestion de la collectivité contre 40 % en 2010.
Fin 2014 et dans un contexte de stabilisation des charges de gestion sur la période
examinée, les charges de personnel représentaient 63,5 % des charges de gestion
(61 % des charges courantes) contre 57,8 % (55,7 %) en 2010, soit une augmentation
de 5,7 points en 5 années, soit 6 M€, dont 4 M€ à elles seules depuis 2012.
Les charges à caractère général, second plus important poste de dépenses de la collectivité
(24,5 %), ont diminué sur la période et le montant des subventions marque un léger recul.
Dans ce cadre, en dépit d’une rigidification croissante des dépenses de fonctionnement,
l’excédent brut de fonctionnement comme la capacité d’autofinancement sont restés
relativement stables.
Si la collectivité dégage une capacité d’autofinancement nette positive (à hauteur de 20 M€
sur la période examinée), elle est toutefois insuffisante pour financer les flux des dépenses
d’équipement (81 M€ sur la période examinée). Il en résulte que la collectivité mobilise
de nouveaux emprunts pour financer ses investissements (à hauteur de 36,7 M€ sur
la période examinée, dont 10 M€ refinancés).
Cela a pour effet, sur la période examinée, de faire progresser l’encours de la dette
de 6,1 %, pour l’établir à 106,3 M€.
La capacité de désendettement, exprimée en nombre années s’est légèrement dégradée
pour s’établir à 12 années fin 2014 (en moyenne 10,8 années sur la période).
Comparée aux autres collectivités de la même strate(8), la situation financière de Bobigny
ne présente qu’une fragilité relative tout en étant marquée par des spécificités.
Fin 2013, dernière année disponible pour établir des comparaisons, la commune de Bobigny
se caractérisait par des produits de fonctionnement qui étaient en euros par habitant
supérieurs à la moyenne de ceux des collectivités de la même strate de 41,13 %
(2 076 contre 1 471). La dotation globale de fonctionnement par habitant était supérieure à
la moyenne de sa strate de 38,5 % (374 contre 270) et les produits des impôts locaux par
habitant de + 5,2 % (585 contre 556), en raison des particularités du tissu socio-économique
de la commune.
À la même date, les charges de fonctionnement en euros par habitant étaient de 45,70 %
(1 967 € contre 1 350 €) supérieures à la moyenne de la strate, en raison essentiellement de
charges de personnel supérieures à la moyenne de près de 48,3 % (1 087 contre 733) et
de 51,6 % pour les achats et les charges externes.
8
Communes de 20 000 à 50 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé (fiscalité professionnelle unique (FPU)).
S2-2150521/BB 10/45Commune de Bobigny - relations avec la SEMECO – Exercices 2009-2013 – Rapport d’observations définitives
Les marges de manœuvres, à court et moyen termes, en matière de recettes, à assiette
fiscale constante, apparaissaient faibles. Elles résidaient essentiellement dans la taxe
d’habitation pour laquelle les taux peuvent encore être majorés et les réductions de bases
accordées par la commune pouvant être modifiées.
À plus long terme, seule une politique de développement économique et d’attractivité
permettant d’accroitre l’assiette des bases fiscales serait de nature à permettre à la
commune de Bobigny de retrouver des marges de manœuvre significatives.
En revanche, s’agissant des dépenses, à court et moyen termes, des marges de manœuvres
plus significatives existent. Elles passent essentiellement par une stratégie de réduction des
charges de personnel en réexaminant de façon précise les conditions de rémunération et des
avantages extra-légaux notamment, en réévaluant l’adéquation des effectifs aux besoins
avérés des administrés de la commune, et en étudiant la faisabilité de modes de gestion
alternatifs des services offerts en termes de coût-efficacité et de service rendu.
Illustration de la démarche à engager, la chambre avait constaté lors de son dernier examen
de gestion que perdurait un régime irrégulier de congés exceptionnels de 6 jours (semaine
du maire). Ces congés représentaient au 31 décembre 2013, l’équivalent de 34 emplois en
équivalent temps, soit 3 % du nombre d’agents de la collectivité en équivalent temps plein et
une dépense comptable de 0,9 M€(9).
4. LE PILOTAGE DE LA SEMECO PAR LA COMMUNE EST À
ORGANISER
4.1. Un portefeuille d’activités sans complémentarité, cohérence et synergie
En 1986, la commune de Bobigny a créé la SEMECO « en raison de l’intérêt général que
représente pour elle un outil propre à assurer dans les meilleurs conditions, notamment :
la conservation en bon état d’entretien et l’exploitation d’immeubles bâtis ou non tels les
ouvrages parkings du centre-ville, la gestion de tous équipements collectifs, tels que ceux
pouvant être réalisés par les collectivités, le renforcement des mesures de sécurité pour une
protection accrue des biens mobiliers et immobiliers, notamment ceux de la commune ».
Dans ce cadre, la société a été dotée, dès sa création, d’un objet social large comprenant
« l’exploitation, la gestion et l’entretien de tout patrimoine immobilier ou foncier appartenant
à toute personne physique ou morale actionnaire ou non de la société, l’étude, la réalisation
et l’exploitation de services publics à caractère industriel et commercial [et] l’étude,
la réalisation et l’exploitation de toute activité d’intérêt général ».
En créant la SEMECO, la commune de Bobigny entendait se doter d’un outil lui permettant
d’une part, d’apporter une réponse d’économie mixte, pilotée par la commune, aux questions
que pose la sécurité des biens mobiliers et immobiliers à la collectivité ainsi qu’aux bailleurs
publics et privés dans une logique de mutualisation des coûts et d’autre part, de reprendre la
gestion des espaces et ouvrages confiés à la société d'économie mixte d'aménagement et
de rénovation de la ville de Bobigny (SEMARBO), appelée à voir ses missions évoluer(10).
Dans ce cadre, dès 1987, la SEMECO a créé la société à responsabilité limité (Sarl)
TELECO, dont elle était l’actionnaire majoritaire. Cette société de gardiennage mettant
en œuvre des maîtres-chiens et des moyens de télésurveillance, a été cédée en 2002, et la
même année, la SEMECO a décidé de créer en son sein une activité de télésurveillance
pour « les parcs de stationnement [qu’elle gère] ».
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Évaluation réalisée par la commune de Bobigny à la demande de la chambre.
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La SEMARBO et devenue la société d’ingénierie et de développement économiques (SIDEC) en 1986.
S2-2150521/BB 11/45Commune de Bobigny - relations avec la SEMECO – Exercices 2009-2013 – Rapport d’observations définitives Conformément aux motivations ayant présidé à sa création par la commune, dès 1987, la SEMECO a repris la gestion d’un ensemble de 35 000 m2 de dalles piétonnes, 50 000 m2 d’espaces verts comprenant des aires de loisirs et 4 400 places de stationnements des quartiers de Chemin Vert, Hector Berlioz et des îlots Karl Marx(11) et Paul Éluard, gérés jusque- là par leur aménageur la SEMARBO à laquelle venait de succéder la société d’ingénierie et de développement économique (SIDEC). La SEMECO a également pris en charge la gestion du patrimoine privé de la collectivité, aujourd’hui quasiment intégralement reprise en gestion directe par la commune de Bobigny, ainsi que la politique de stationnement dans ses différentes composantes. En 1989, la SEMECO s’est vu confier par la commune l’achèvement de son réseau de chauffage urbain que la SEMARBO venait de lui rétrocéder et, en 1999, dans le cadre d’une concession de travaux, la construction et l’exploitation d’une unité de cogénération pour ce réseau. Depuis sa livraison en 1995, la SEMECO assurait également la gestion du centre nautique Jacques Brel jusqu’à ce qu’elle soit confiée, à compter du 1er janvier 2014, à la communauté d’agglomération d’Est-Ensemble. En 2004, l’objet social initial de la SEMECO a été étendu aux missions d’aménagement afin, précisait l’ancien ordonnateur de la commune, de lui permettre de répondre à une « opportunité foncière le long de l’ex RN 186 », sans prévoir pour autant sa réalisation directe par la SEMECO « en raison du fait de son coût, de sa complexité et des modifications de structure que ceux-ci entrainerait (…) même si elle a participé activement à la programmation ». À cette date, la commune de Bobigny était déjà actionnaire de deux sociétés d’économie mixte, disposant de la capacité juridique de conduire des missions d’aménagement : à savoir la société anonyme d’économie mixte d’équipement et d’aménagement du territoire du département de la Seine-Saint-Denis (SODEDAT 93)(12), créée en 1975, et la société d’ingénierie et de développement économique (SIDEC)(13) créée en 1986 à partir de la SEMARBO. Ces deux sociétés ont fusionné en 2009 pour créer la société Séquano-Aménagement, dont la commune de Bobigny est toujours actionnaire. Au regard de la réglementation, l’objet social de la SEMECO peut être considéré comme très large. Questionnée sur ce point, la commune de Bobigny a indiqué que « ces statuts peuvent en effet sembler larges, ils sont le produit de l’histoire de cette société et surtout de la période où elle a été créée. Les élus d’alors voulant se réserver la possibilité de maîtriser au mieux le développement de leur commune et de répondre au plus près des aspirations de la population. Cette volonté n’a pas changé, mais en fonction des orientations décidées, après les élections municipales de mars 2014, par la nouvelle équipe municipale, les statuts pourraient être revisités afin d’être en adéquation avec ces orientations et aussi de répondre de manière plus précise au nouveau contexte législatif et réglementaire ». 11 La dalle et les parkings du quartier Karl Marx sont en cours de destruction depuis 2013. 12 La SODEDAT 93 était historiquement un constructeur d’équipements publics pour le compte du département notamment (collèges), et un aménageur, ayant également développé une activité de gestion locative d’un parc de logements sociaux, dont elle s’était désengagée. Depuis 2003, elle s’était progressivement recentrée sur les opérations d’aménagement (cf. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France du 22 septembre 2005 pour les exercices1997 à 2005 et rapport d’évaluation sur la parité d’échange dans le cadre de la fusion des SEML SIDEC et SODEDAT 93 de novembre 2008). 13 La SIDEC était historiquement un opérateur foncier, aménageur et développeur. Elle intervenait comme investisseur et promoteur constructeur pour répondre aux besoins spécifiques d’entreprises À ce titre, elle a participé au Service d’accueil des entreprises, créé au sein du Comité d’expansion économique du département de Seine-Saint-Denis, dont elle a été adhérente jusqu’à sa fermeture en 2008 (cf. Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France du 27 novembre 1998 pour les exercices 1989 à 1995 et rapport d’évaluation sur la parité d’échange dans le cadre de la fusion des SEML SIDEC et SODEDAT 93 de novembre 2008. S2-2150521/BB 12/45
Commune de Bobigny - relations avec la SEMECO – Exercices 2009-2013 – Rapport d’observations définitives En 2011, la SEMECO a cédé son activité de télésurveillance à un tiers. La même année, ce contrat a été dénoncé par la nouvelle direction générale, laquelle a engagé une démarche de réexamen de ses activités, qui reste à ce jour à conduire à terme de manière effective. En 2013, le conseil d’administration de la société a été informé du projet de création d’une filiale en vue de développer la centrale de vidéo-surveillance afin d’obtenir l’agrément préfectoral et de faire évoluer le personnel par une formation spécifique. Il a été également informé que la SEMECO utiliserait sa compétence statutaire en matière d’aménagement pour la réalisation de petites opérations. Concernant les perspectives de la SEMECO, la commune a précisé « qu’à moyen terme la SEM continuera à exercer certaines missions, plus particulièrement les quartiers et la cogénération, cette dernière devant se poursuivre encore douze ans. (…). En fonction des orientations décidées après les élections de mars 2014, pour la nouvelle équipe municipale, elle pourrait par exemple, être associée de manière plus étroite au développement local : portage de murs de commerce de proximité, participations aux opérations de copropriétés dégradées …. ». Créée en qualité de société d’économie mixte locale immobilière, la SEMECO est aujourd’hui recensée par la fédération des entreprises publiques locales (EPL) parmi les sociétés d’économie mixte locales d’environnement et réseaux, intervenant principalement dans la production d’énergie (réseaux de chaleurs). On ne dénombre plus que six sociétés de ce type en région Île-de-France(14). Résultat d’une construction historique, fin 2013, le portefeuille d’activités de la SEMECO comprenait principalement cinq grands pôles d’activités : - la production de chaleur - le cœur de son activité en termes de chiffres d’affaires et de revenus mais marginale en termes d’effectifs ; - la gestion des dalles et parkings de trois quartiers de la commune, seconde activité significative occupant l’essentiel des effectifs de la société(15) ; - le stationnement urbain de surface et en ouvrage ; - la télésurveillance ; - la gestion d’équipement sportif ou culturel, activité terminée depuis le 1er janvier 2014. Il apparaît que ces activités ne sont pas complémentaires, qu’il est difficile de leur donner une cohérence d’ensemble et qu’elles ne peuvent pas susciter de synergie en termes de compétences, de moyens, de modes de gestion à mettre en œuvre ni non plus de mode de financement. Pour ce portefeuille d’activités, de surcroît, la SEMECO ne dispose d’aucun plan d’affaires, examiné et discuté en conseil d’administration. 4.2. Un modèle économique fragile dès l’origine Dès la création de la société et ses deux premiers exercices, la question de la validité de son modèle économique s’est posée. Reprise par la SEMECO à la suite de la SEMARBO, la gestion des dalles piétonnes, espaces verts, aires de loisirs et parkings des quartiers Chemin Vert et Hector Berlioz et des îlots Karl Marx et Paul Éluard, repose pour chaque quartier ou îlot sur un cahier des charges. Ce cahier des charges met à la charge des propriétaires, appelés cessionnaires, et, le cas échéant, leurs locataires, l’intégralité du financement du fonctionnement, de l’entretien et des grosses réparations de ces espaces et ouvrages, déductions faites des recettes commerciales tirées de leur exploitation, notamment des parkings. 14 Source : annuaire des entreprises publiques locales. Entreprises ayant pour activité la production d’énergie (Réseaux de chaleurs). 15 Hors CNJB. S2-2150521/BB 13/45
Commune de Bobigny - relations avec la SEMECO – Exercices 2009-2013 – Rapport d’observations définitives Ce dispositif contractuel a été mis en place par la ville de Bobigny afin d’éviter de solliciter le budget communal, notamment pour l’entretien des dalles, sans pour autant que la question du financement de leur rénovation soit totalement réglée ni non plus clairement celle de l’imbrication de leur domanialité publique ou privée(16). En effet, dès la création de la SEMECO, il est apparu que la seule gestion de ces quartiers et îlots ne permettrait pas à la société d’équilibrer ses comptes, sauf à solliciter de manière plus importante les propriétaires et locataires concernés. Ainsi, dès cette date, deux pistes de développement ont été examinées : la première consistait en « une amélioration des recettes permettant d’incorporer dans les charges de parkings une part plus importante des frais fixes [de la société], sans peser sur le montant acquitté par les propriétaires » et la deuxième était celle d’une diversification des activités de la SEMECO afin de répartir ses charges fixes sur une assiette d’activités plus large. Les activités de nettoyage et la restauration collective ont ainsi été envisagées. Dans cette perspective, la SEMECO a été conduite à intervenir également au profit des syndics ou à prendre en charge la gestion de parkings relevant d’autres collectivités territoriales ou groupements. Pour ces activités, la commune de Bobigny précisait notamment qu’elles « doivent être équilibrées financièrement, dégag[er] une marge et ne pas génèr[er] de risques qui mettraient en cause la responsabilité de ville en tant qu’actionnaire majoritaire ». L’ancien ordonnateur de la commune a précisé que « le modèle économique de la société a peu évolué avec le temps : il s’est agi, et il s’agit encore de réaliser des prestations de services nécessaires, soit aux quartiers (…), ou pour d’autres morceaux de la ville, ou d’autres équipements (dans le cadre des règles de mise en concurrence légales et réglementaires qui ont évolué) au moindre coût mais avec une grande qualité, d’où un regard constant sur le dimensionnement de l’administration générale et sur la taille des équipes appelés à réaliser ces équipements (…). La délégation de service public concernant la gestion du centre nautique Jacques Brel prévoit une rémunération du gestionnaire d’un coût relativement bas et un intéressement basé sur le dépassement d’objectifs. Cette délégation a permis à la commune d’avoir une maîtrise sur le coût global de cet équipement et à la société d’économie mixte (SEM) de s’assurer d’une visibilité sur une partie de l’amortissement de ses frais généraux. La seule activité qui génère des marges est la cogénération, ce de manière plus significative depuis 2010 (marché libre du gaz), ce qui permet ou permettra à la SEM d’investir dans d’autres activités, qui seront demandées par son actionnaire principal en accord avec l’ensemble des autres actionnaires ». En effet, dès 2009, une étude de diversification énergétique des installations de production alimentant le réseau de chauffage urbain de Bobigny, commandée par la SEMECO, avait établi que la « cogénération permet de couvrir une grande partie des dépenses de fonctionnement de la SEMECO, à financer en partie même en cas de changement de système de production énergétique (…) »(17). Dès sa création, le modèle économique de la société reposait donc sur une logique de complémentarité financière entre différents secteurs d’activités qui n’étaient pas eux-mêmes complémentaires. 16 La copropriété est un statut juridique qui permet d'organiser la vie de nombreux immeubles, ce statut ne permet pas d'organiser les ensembles immobiliers complexes et les cas de juxtaposition du domaine public que l’on trouve dans les opérations d’urbanisme sur dalle. 17 Étude SOCERIM de décembre 2009. S2-2150521/BB 14/45
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