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Rapport d’observations définitives
et sa réponse
CHAMBRE DE COMMERCE ET D’INDUSTRIE
COTE D’OPALE (CCICO)
« Gestion des équipements concédés »
(Département du Pas-de-Calais)
Exercices 2011 et suivants
Observations délibérées le 22 janvier 2016
14, rue du Marché au Filé – 62012 – Arras cedex – Téléphone : 03.21.50.75.00 – Télécopie : 03.59.62.05.38
SOMMAIRE
SYNTHESE ............................................................................................................................................. 4
I. PROCÉDURE ............................................................................................................................................... 6
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES ............................................................................................................ 6
I- LA CHAMBRE DE COMMERCE ET D’INDUSTRIE CÔTE D’OPALE,
ORGANISME CONSULAIRE ...................................................................................................... 6
A - LA GOUVERNANCE ET L’ORGANISATION ............................................................................... 7
1 - Les instances dirigeantes .............................................................................................. 7
2 - Les commissions .......................................................................................................... 7
B - L’ORGANISATION GENERALE ................................................................................................. 8
C - L’EFFECTIF DE LA CCICO ..................................................................................................... 8
D - LA SITUATION FINANCIERE DE LA CCICO............................................................................. 9
1 - L’organisation budgétaire et comptable ....................................................................... 9
2 - La situation financière consolidée de la CCICO .......................................................... 9
II - LA CHAMBRE DE COMMERCE ET D’INDUSTRIE CÔTE D’OPALE,
CONCESSIONNAIRE DES PORTS DE CALAIS ET BOULOGNE-SUR-MER ...................... 11
A - LE CADRE JURIDIQUE D’INTERVENTION .............................................................................. 11
1 - Le port de Calais ........................................................................................................ 11
2 - Le port de Boulogne-sur-Mer ..................................................................................... 12
a - La concession d’outillage public ......................................................................... 12
b - La concession des terre-pleins industriels ........................................................... 13
3 - Le port de plaisance de Boulogne-sur-Mer ................................................................ 13
B - LA DUREE DES CONCESSIONS............................................................................................... 14
C - LE SUIVI DES CONCESSIONS ................................................................................................. 14
D - L’EQUILIBRE ECONOMIQUE DES CONTRATS DE CONCESSION .............................................. 14
1 - Le port de Calais ........................................................................................................ 14
2 - Le port de Boulogne-sur-Mer ..................................................................................... 15
3 - Le port de plaisance de Boulogne-sur-Mer ................................................................ 16
4 - L’intervention économique du concédant .................................................................. 16
E - LA RESILIATION DES CONCESSIONS ..................................................................................... 17
1 - Les modalités de cessation des concessions ............................................................... 17
a - Le cadre contractuel de la résiliation pour motif d’intérêt général ..................... 17
b - La mise en œuvre de la résiliation pour motif d’intérêt général ......................... 18
2 - Le maintien de la concession du port de plaisance de Boulogne-sur-Mer ................. 19
III - LES PORTS ET LEUR ORGANISATION ................................................................................. 19
A - PRESENTATION GENERALE DES PORTS ................................................................................ 19
1 - Le port de Calais ........................................................................................................ 19
a - Les trafics ............................................................................................................ 20
b - Les dessertes ....................................................................................................... 21
2 - Le port de Boulogne-sur-Mer ..................................................................................... 21
B - LA GOUVERNANCE DES PORTS ............................................................................................. 24
1 - Les conseils portuaires ............................................................................................... 24
2 - Les autres modalités de concertation.......................................................................... 24
C - LE PERSONNEL DES PORTS ................................................................................................... 24
1 - Le port de Calais ........................................................................................................ 24
2 - Le port de Boulogne-sur-Mer ..................................................................................... 26
D - LA SITUATION FINANCIERE DES PORTS ................................................................................ 28
1 - Le port de Calais ........................................................................................................ 28
a - Le compte de résultat .......................................................................................... 28
b - Le bilan ............................................................................................................... 29
c - Les investissements ............................................................................................. 30
- 2/41 -
2- Le port de Boulogne-sur-Mer ..................................................................................... 30
a - Evolution des produits et charges d’exploitation ................................................ 30
b - Le bilan ............................................................................................................... 31
c - Les investissements ............................................................................................. 33
IV - LA STRATÉGIE PORTUAIRE ................................................................................................... 33
A - LES ORIENTATIONS POUR LES PORTS DE CALAIS ET BOULOGNE-SUR-MER ........................ 33
1 - La stratégie portuaire .................................................................................................. 33
2 - La démarche mise en œuvre ....................................................................................... 34
B - LES INVESTISSEMENTS ENVISAGES ...................................................................................... 38
1 - Calais port 2015 ......................................................................................................... 38
2 - Le port de Boulogne-sur-Mer ..................................................................................... 39
ANNEXE – LE RÉSEAU DES CCI NORD DE FRANCE .................................................................. 41
- 3/41 -Synthèse
Créée en 2011 par le regroupement des chambres de commerce et d’industrie (CCI) de
Calais, Boulogne-sur-Mer et Dunkerque, la CCI Côte d’Opale (CCICO) a comme principale
activité la gestion des ports de Calais et de Boulogne-sur-Mer pour le compte de la région
Nord - Pas-de-Calais, propriétaire des équipements depuis 2007.
L’organisation de la CCICO respecte les textes règlementaires applicables aux CCI à
l’exception notamment des anomalies suivantes : aucun rapport annuel de la commission de
prévention des conflits d’intérêts n’est présenté à l’assemblée générale ; ses avis ne sont ni
notifiés aux membres concernés, ni consignés dans un registre spécial.
La situation financière de la CCICO s’est dégradée entre 2011 et 2014 pour plusieurs
raisons : les ressources fiscales ont diminué suite à la limitation du niveau des produits de la taxe
affectée aux CCI et des prélèvements exceptionnels sur les fonds de réserves des CCI par l’Etat.
La CCICO, qui avait épargné en prévision de son entrée au capital des sociétés chargées de la
nouvelle concession, s’est vue prélever 9,4 M€. Elle a dû mobiliser une ligne de trésorerie de
11,9 M€ en 2015 pour faire face à ses engagements financiers.
La CCICO assure la gestion des équipements portuaires par le biais de concessions. Lors
du transfert de propriété à la région, les termes des contrats n’ont pas été revus. La région a
choisi de maintenir une gestion déléguée dans les mêmes conditions que l’Etat. Ces concessions
ont été résiliées avec effet à la date du 22 juillet 2015, la région ayant décidé de lancer une
nouvelle procédure de délégation de service public avec l’objectif de fusionner les deux ports.
Elle a accepté de verser une somme de 9 M€ à titre d’indemnité transactionnelle pour la
concession d’outillage public de Calais alors que le contrat ne la prévoyait pas. Selon
l’ordonnateur, cette indemnité était justifiée par le caractère anticipé de la résiliation de la
concession.
Le port de Calais est le premier port continental de transport de voyageurs et de fret
roulant. Le chiffre d’affaires suit l’évolution du trafic Transmanche, principale activité. En 2012,
les difficultés de la société Seafrance et les mouvements sociaux qui en ont résulté, ont entraîné
une baisse du chiffre d’affaires de 5 %, soit 4 M€. La situation financière reste délicate en raison
du poids des charges de personnel. Ces dernières ont augmenté de 10 %, dû essentiellement à
l’application d’une nouvelle convention collective nationale unifiée (CCNU) et des provisions
dues aux engagements sociaux. Le port doit assurer, en outre, la sûreté, ce qui représente une
dépense supplémentaire de 15 M€ par an.
Le port de Boulogne-sur-Mer est le premier port de pêche français en tonnage; sa
situation financière est critique. En reprenant la concession, la CCICO a hérité d’un port au
résultat déficitaire et lourdement endetté. En effet, un investissement de près de 30 M€ a été
engagé pour développer le trafic Transmanche alors que les équipements n’ont servi que six
mois environ. Les ressources d’exploitation croissent principalement en raison de l’apport des
partenaires publics. 13,3 M€ d’avances ont été apportées par la région, par le port de Calais et
par la CCICO et 9 M€ de subvention d’équilibre, par la région. Les équipements sont sous-
exploités, la zone d’activités Capécure 2 n’étant occupée qu’à 50 %. Un quart des produits de la
pêche est vendu directement sans passer par la criée échappant ainsi aux taxes portuaires et de
criée. La viabilité économique du port est en jeu. La nouvelle délégation de service public
devrait lui permettre de se relancer ; la région a, en effet, repris les dettes bancaires de l’ordre de
48,5 M€, comme cela était prévu dans le traité de concession.
- 4/41 -L’équilibre économique du contrat de concession est assuré pour le port de Calais depuis
2013. En revanche, le chiffre d’affaires du port de Boulogne ne permet pas de couvrir les charges
courantes d’exploitation malgré les subventions annuelles de 3 M€ versées par le propriétaire, la
région, depuis 2012. Or, dans le cadre d’une délégation de service public, le délégataire doit
supporter un risque d’exploitation, ce qui n’est pas le cas à Boulogne, la région apportant environ
un tiers des ressources. La délégation de service public pourrait être requalifiée de marché
public.
La nouvelle procédure de délégation de service public porte sur l’exploitation des deux
ports, incluant les travaux d’extension du port de Calais d’un montant d’investissement de plus
de 652,2 M€. Le titulaire du contrat de concession, la société d’exploitation des ports du Détroit
(SEPD), a conclu un contrat de subdélégation avec la société des ports du Détroit (SPD) pour
exécuter les missions de maîtrise d’ouvrage et de financement des investissements liées à cette
opération. Celle-ci s’effectue au moyen d’une conception-réalisation conclue entre la SPD et un
groupement d’entreprises.
La répartition des risques est favorable à la SPD qui n’a aucun risque d’exploitation. La
structure à deux étages telle que proposée par le délégataire à la région, qui l’a acceptée, a eu
pour conséquence principale de diminuer le risque pour les financeurs privés présents dans le
capital de SPD.
Les honoraires des cabinets conseils pour le montage de ce schéma contractuel se sont
élevés à plus de 8 M€, soit plus de 50 % du capital social de la SEPD. Pour une large part, ils ont
été refacturés à la SPD.
La réussite de cette gestion déléguée avec des sociétés privées nécessite une maîtrise
d’ouvrage publique forte pour assurer un contrôle efficient de l’exécution du contrat.
- 5/41 -I. PROCÉDURE
L’examen de la gestion de la chambre de commerce et d’industrie de la Côte d’Opale a
été ouvert le 17 février 2015 par lettre du président de la chambre adressée à M. Puissesseau,
président.
En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières (CJF), l’entretien
préalable a eu lieu le 28 septembre 2015 avec l’ordonnateur.
Lors de sa séance du 16 octobre 2015, la chambre a arrêté des observations provisoires,
transmises à l’ordonnateur.
Des extraits ont été communiqués aux tiers concernés suivants : M. Daniel Percheron
président de la région Nord - Pas-de-Calais, M. Jean-Loup Lesaffre président de la communauté
d’agglomération du Boulonnais (CAB), M. Jean-Marc Puissesseau, président de la société
d’exploitation des ports du Détroit (SEPD), M. Patrick Vandevoorde, président de la société des
ports du Détroit (SPD), ainsi qu’à trois cabinets conseils.
Par courrier enregistré au greffe le 22 décembre 2015, M. Puissesseau a adressé ses
réponses à la chambre. Seuls MM. Percheron et Lesaffre ont répondu respectivement les 22 et
21 décembre 2015.
Après avoir examiné les réponses reçues, la chambre, dans sa séance du 22 janvier 2016,
a arrêté les observations définitives suivantes.
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
I - LA CHAMBRE DE COMMERCE ET D’INDUSTRIE CÔTE D’OPALE, ORGANISME
CONSULAIRE
Depuis le 1er janvier 2011, la CCICO regroupe les trois anciennes entités consulaires
aujourd’hui dissoutes de Boulogne-sur-Mer, Calais et Dunkerque. Elle se classe à la douzième
place au plan national.
Son siège, à Calais, couvre les arrondissements de Calais, Dunkerque, Boulogne-sur-Mer,
Montreuil et Saint Omer, soit une population de 685 000 habitants, répartie sur 339 communes,
et un bassin de 18 000 entreprises qui emploient, tous secteurs confondus, plus de
160 000 salariés.
La CCICO est un établissement public administratif (EPA) doté de la personnalité morale
et de l’autonomie financière et placé sous la tutelle de l’Etat. Elle a une mission liée aux
fonctions de conseil et d’aide aux entreprises ; son activité principale reste l’exploitation des
ports de Boulogne-sur-Mer et de Calais dont la région est propriétaire depuis 2007. La CCICO
s’est vue transférer, par concession, l’exploitation de l’outillage public et des terre-pleins
industriels ainsi que divers services tels que le lamanage, la traction de remorques ou le
remorquage. A Boulogne-sur-Mer, une troisième concession a été signée pour l’exploitation du
port de plaisance.
- 6/41 -Les contrats de concession ont été résiliés avec effet au 22 juillet 2015, la région ayant
décidé de lancer une nouvelle procédure de délégation de service public avec comme objectif de
fusionner les deux ports. La délégation de service public a été attribuée à la Société
d’exploitation des ports du détroit (SEPD), société portuaire dont la CCICO est l’actionnaire
majoritaire à hauteur de 73,13 % 1.
Elle gère aussi le port d’Etaples, pour le compte du département du Pas-de-Calais, par le
biais d’une concession d’outillage public dont une partie est sous-traitée à la commune
d’Etaples. Le protocole de résiliation devrait être signé avant mars 2016.
A - La gouvernance et l’organisation
Le règlement intérieur de la CCICO, adopté le 23 décembre 2010, fixe le fonctionnement
des différentes instances, conformément aux dispositions de l’article L. 712-1 du code de
commerce.
1 - Les instances dirigeantes
L’assemblée générale, composée de 60 membres élus 2, de membres associés et de
conseillers techniques nommés par le président après avis du bureau, se réunit régulièrement, de
sept à huit fois par an.
Cette instance a élu le bureau, dont le rôle est d’assister le président, responsable exécutif,
dans l’animation et la mise en œuvre de la politique de la CCICO. Les séances sont très
régulières, une à deux fois par mois, et les membres présents. Sa composition est fixée par le
règlement intérieur à 13 membres. Or, le président a étendu les réunions à 3 membres
supplémentaires. Depuis cet élargissement, le bureau se réunit en forme restreinte ou en forme
élargie. Bien que cette possibilité soit offerte par l’article R. 711-13 du code de commerce, le
règlement intérieur ne la prévoit pas. L’ordonnateur précise que les personnes supplémentaires
sont des invités.
2 - Les commissions
Les commissions réglementées prévues par le code de commerce sont celles des
finances 3, de la prévention des conflits d’intérêts et la commission paritaire locale.
La commission de prévention des conflits d’intérêts est destinée à examiner et donner un
avis sur toute situation susceptible de créer un conflit d’intérêt entre la chambre et l’un de ses
membres. Elle s’est réunie une à deux fois par an au cours de la période 2011-2014. Les réunions
ont eu pour objet l’attribution de marchés publics à des entreprises dans lesquelles un membre
élu de la CCI avait un intérêt. Dans les affaires examinées, elle a estimé qu’il n’y avait pas de
risque de conflit d’intérêt. Toutefois, les comptes rendus révèlent que les avis ne sont pas
motivés et ne visent pas la déclaration d’intérêt faite par les membres élus au début de leur
mandat. En outre, les avis ne sont ni notifiés au membre concerné, ni consignés dans un registre
spécial et aucun rapport annuel de l’activité de cette instance n’est présenté à l’assemblée
générale, contrairement aux dispositions du règlement intérieur.
1
Les autres actionnaires sont la Caisse des dépôts et consignations infrastructure, Méridiam Infrastructure
chacune à hauteur de 11 % et la CCI Nord de France avec 4,87 %.
2
Article 1.1.1 : 16 au titre de la catégorie commerce, 26 pour l’industrie et 18 pour les services.
3
Article A712-33 du code de commerce.
- 7/41 -Au 1er janvier 2013, la CCI de la région Nord de France 4 est devenue l’employeur des
personnels, hors ports, de la CCI Côte d’Opale ; la commission paritaire locale est devenue
régionale. Des instances locales de concertation ont été mises en œuvre à partir de 2014. Le
règlement intérieur de la CCICO ne reprend pas ces changements.
La chambre recommande d’actualiser le règlement intérieur, ce que l’ordonnateur
s’engage à faire.
La CCICO a choisi d’installer des commissions non obligatoires : quatre commissions
territoriales consultatives 5 chargées des questions spécifiques à un territoire et une commission
portuaire chargée, selon l’article 2.6.3 du règlement intérieur, d’examiner les questions
particulières et de coordonner les actions intéressant les ports de Boulogne-sur-Mer, Calais et
Etaples, dans l’attente de leur regroupement au sein d’une entité juridique distincte de la
chambre de commerce.
En ce qui concerne la commission portuaire, alors que le règlement intérieur indique
qu’elle est composée de membres élus auxquels peuvent être adjoints des personnalités
qualifiées, cette commission comprend une majorité de membres non élus : 20 pour 13 élus.
L’ordonnateur indique qu’il lui est apparu nécessaire de s’entourer de personnalités qualifiées.
B - L’organisation générale
La CCICO est organisée en 12 pôles dirigés par un directeur général placé sous l’autorité
directe du président. Pour la gestion des ports de Boulogne-sur-Mer et de Calais, la CCICO a
recruté, en juillet 2014, un directeur général adjoint alors qu’auparavant cette fonction était
assurée par le directeur général. L’objectif de cette réorganisation était de finaliser la séparation
administrative et portuaire dans le cadre de la nouvelle délégation de service public.
L’organigramme fonctionnel général de l’exploitation des deux ports comprend quatre
directions support : le secrétariat général chargé des ressources humaines, la direction juridique,
la direction des finances et la direction du développement. Quatre directions plus opérationnelles
concernent une direction d’exploitation, une direction technique, une direction chargée de la
sûreté et une direction de la pêche. Ces huit directions portuaires fonctionnent avec environ
60 personnes.
C - L’effectif de la CCICO
Deux catégories de personnels sont employés, les agents portuaires représentant 87 % de
l’effectif et soumis à la convention collective nationale unifiée « ports et manutention » et les
agents consulaires représentant 13 % de l’effectif et soumis au statut des personnels
administratifs des CCI. Ces derniers sont, depuis 2013, employés par la CCI Région
Nord de France.
Entre 2011 et 2014, l’effectif total a connu une baisse de 5,66 % passant de
918 équivalents temps-plein (ETP) à 866 ETP. Cette évolution est liée notamment à la baisse du
nombre d’agents consulaires de 15 % et de celle du personnel du port de Boulogne-sur-Mer de
34 % suite à l’arrêt des lignes régulières vers l’Angleterre du Transmanche.
4
Le réseau consulaire Nord-Pas de Calais s’articule autour d’une CCI de région à laquelle sont rattachées 4 CCI
territoriales. Voir carte en annexe.
5
Calais, Dunkerque, Boulogne-sur-Mer, Montreuil.
- 8/41 -D - La situation financière de la CCICO
1 - L’organisation budgétaire et comptable
Comme toutes les CCI, la CCICO n’a pas de comptable public mais elle est dotée d’un
trésorier, élu consulaire. Elle respecte l’obligation de nommer un commissaire aux comptes, en
application de l’article L. 712-6 du code de commerce. Les exercices 2011 à 2014 ont été
certifiés sans réserve.
La CCICO a créé neuf services budgétaires correspondant aux différentes activités : le
service général, le service aménagement, le service développement économique, le service
formation, le service « divers », qui correspond à un legs 6, le service « port de Calais », le
service « port de Boulogne-sur-Mer », le service « port de plaisance de Boulogne-sur-Mer » et le
service « port d’Etaples ».
La présentation de la comptabilité présente une anomalie : deux concessions portuaires
sont suivies dans une seule section comptable dénommée « port de Boulogne-sur-Mer ». En
effet, alors que l’arrêté du 26 décembre 1991 7 indique que les activités économiques doivent être
individualisées au sein du budget sous forme de services budgétaires, celui de Boulogne-sur-Mer
retrace l’activité des deux concessions, celle relative à l’outillage public et celle relative aux
terre-pleins. De plus, l’article 39 du décret du 2 décembre 1966 accordant à la CCI une
concession d’outillage indique qu’un budget et une comptabilité particulière doivent retracer les
opérations particulières à cette concession et l’article 27 du cahier des charges de la concession
des terre-pleins précise, par ailleurs, que les recettes et les dépenses doivent être suivies dans un
budget particulier. Par conséquent, la chambre rappelle l’obligation de se mettre en conformité
avec la règlementation et de créer une section comptable par concession. L’ordonnateur précise
qu’il a remédié à cette situation à la suite de la conclusion de la nouvelle DSP.
La CCICO a mis en place une comptabilité sommaire par activité : Transmanche,
plaisance, terre-pleins industriels, terminaux rouliers, ce qui reste insuffisant. La CCICO utilise
les services budgétaires comme outil de pilotage, elle n’a en effet pas adopté de comptabilité
analytique. Celle-ci aurait notamment permis de calculer la clé de répartition pour déterminer les
contributions financières des ports à verser au service général correspondant à l’intervention des
personnels et à la mise à disposition de locaux. En l’absence de celle-ci, les contributions ont été
estimées et ne coïncident pas aux charges réelles. En 2014, elles ont été évaluées à 158 000 €.
Selon l’ordonnateur, l’entrée en vigueur de la nouvelle délégation de service public
s’accompagne de la mise en place d’une comptabilité analytique avec des clés de répartition déjà
définies.
2 - La situation financière consolidée de la CCICO
L’impact des concessions sur la situation financière de la CCICO est très important,
puisqu’elles représentent 89 % des produits d’exploitation consolidés. Ces derniers ont augmenté
de 14 % au cours de la période en passant de 102,63 M€ en 2011 à 117,53 M€ en 2014. Cette
évolution tient principalement à l’accroissement de l’activité du port de Calais, au versement
d’une avance de trésorerie par la région au port de Boulogne et à la reprise sur provision.
6
Le legs Huguet a été hérité de la CCI de Boulogne : un amiral avait légué ses œuvres à cette CCI (les tableaux
légués sont exposés dans l’hôtel consulaire).
7
Articles 9 et 10 de l’arrêté du 26 décembre 1991, circulaire du 30 mars 1992 modifiée par la circulaire n° 411 du
9 février 1993.
- 9/41 -Les ressources fiscales sont perçues directement par la CCI régionale, seule autorisée à
percevoir l’impôt. En 2014, la fiscalité économique représente 9 % des produits d’exploitation
consolidés contre 14 % en 2011. Cette diminution, due à la situation économique, s’est accentuée
en 2014 en raison de deux décisions de l’Etat : la réduction du plafond de la taxe affectée 8 aux
CCI et l’instauration d’un prélèvement exceptionnel sur le fonds de financement des CCI. Ces
mesures se sont traduites par une baisse chiffrée à 2,6 M€, représentant 20 % des ressources
fiscales.
En outre, la loi de finances pour 2015 a de nouveau instauré un prélèvement exceptionnel
sur les réserves des CCI, dont le fonds de roulement était supérieur à 120 jours. La CCICO est
concernée par cette mesure car elle avait épargné en prévision de son entrée au capital des
sociétés chargées de la nouvelle concession. La quote-part de la CCICO est de 9,43 M€. Le
niveau de trésorerie s’est réduit, bien que la société chargée de la construction du nouveau port
lui ait remboursé les 9 M€ avancés pour la réalisation des études dans le cadre du « projet Calais
port 2015 ». Cette situation a entraîné la mobilisation d’une ligne de trésorerie d’un montant de
11,9 M€ dont le solde, fin 2015, s’élevait à 2,8 M€. L’ordonnateur précise que la ligne de
trésorerie sera remboursée début 2016.
Evolution des pr oduits d’exploitation de la CCICO, équipements concédés inclus
Evolution
En M€ 2011 2012 2013 2014
2011-2014
Dont ressources fiscales 14,50 13,22 12,61 10,06 - 30,65 %
Dont produits des services 84,31 79,56 93,20 100,41 19,08 %
Produits d’exploitation 102,63 100,02 110,77 117,53 14,52 %
Source : comptes annuels CCICO – calculs chambre régionale des comptes.
Les charges consolidées ont progressé de 7,24 %, elles sont composées à 88 % par celle
des concessions. L’évolution des charges de personnel (- 7 %) correspond à la baisse des
effectifs et à la refacturation des salaires et des charges sociales des agents consulaires à la CCI
régionale, comptabilisés aux comptes achats et charges externes.
La hausse des dotations aux provisions pour risques et charges, de près de 10 M€ en
2014, concerne la gestion des agents portuaires (provisions, indemnités de fin de carrières,
médailles du travail, pénibilité, amiante).
Evolution des char ges d’exploitation de la CCICO, équipements concédés inclus
Evolution
En M€ 2011 2012 2013 2014
2011-2014
Dont charges de personnel 62,79 59,26 55,67 58,44 - 6,92 %
Dont achats 16,82 18,59 25,40 24,13 43,45 %
Dont amortissements et provisions 29,60 30,05 29,28 37,68 27,28 %
Charges d’exploitation 117 965 115 186 117 742 126 502 7,24 %
Source : comptes annuels CCICO – calculs chambre régionale des comptes.
8
Taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TACFE) et taxe additionnelle à la cotisation sur la
valeur ajoutée des entreprises (TACVAE), en remplacement de l’indemnité additionnelle de la taxe
professionnelle.
- 10/41 -Le résultat d’exploitation est resté déficitaire sur toute la période bien que s’étant
amélioré de 40 %. Le résultat net comptable consolidé s’est creusé de 30 %, passant
de - 18,61 M€ en 2011 à - 24,29 M€ en 2014, en raison de la baisse des ressources fiscales, des
prélèvements exceptionnels, des difficultés du port de Boulogne et de la hausse des dotations aux
amortissements et aux provisions. En 2015, selon la CCICO, le résultat devrait être positif et
d’un montant de 0,29 M€.
Evolution du résultat net comptable consolidé
(en €)
0
-5 000 000
-10 000 000
-15 000 000
-20 000 000
-25 000 000
-30 000 000
2011 2012 2013 2014
Source : chambre régionale des comptes.
Equipements concédés inclus, l’endettement de la CCI, essentiellement lié à l’activité
portuaire, est de 75,34 M€ en 2014 et représente 22 % du bilan. Les fonds propres consolidés de
la CCICO s’élèvent à 168 M€ en 2014 contre 235 M€ en 2011, soit une diminution de 40 % due
aux résultats déficitaires. Ils représentent, en 2014, 49 % des ressources stables, contre 72 % en
2011. Cette situation, liée à l’activité de concessionnaire de la CCICO qu’elle n’aura plus,
devrait connaître un redressement en 2015.
II - LA CHAMBRE DE COMMERCE ET D’INDUSTRIE CÔTE D’OPALE,
CONCESSIONNAIRE DES PORTS DE CALAIS ET BOULOGNE-SUR-MER
Les concessions accordées par l’Etat à la CCI de Calais en 1975 et à celle de Boulogne en
1925 et 1960 sont restées en vigueur en vertu de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux
libertés et responsabilités locales lors du transfert de propriété à la région en 2007. A la suite du
regroupement des deux CCI avec celle de Dunkerque en 2011, la CCICO est devenue, à son tour,
titulaire des concessions par décret n° 2010-1012 du 30 août 2010.
A - Le cadre juridique d’intervention
1 - Le port de Calais
La gestion du port de Calais relève d’une concession d’outillage public ayant pour objet
l’exploitation des appareils de manutention, des hangars, des installations terminales pour le
trafic passagers et véhicules, pour les navires transbordeurs, pour la navigation de plaisance. Elle
comprend également un service de pesage et de traction des semi-remorques.
- 11/41 -Le contrat de concession impose aussi des services obligatoires au concessionnaire, en
prévoyant que ce dernier « tienne armés et équipés, prêts à naviguer, les remorqueurs nécessaires
au service du remorquage et le matériel naval nécessaire au service de lamanage » 9. Si la CCI a
choisi d’assurer elle-même le service de lamanage, elle a en revanche décidé de sous-traiter le
remorquage, comme le lui permet l’article 25 du traité de concession et la jurisprudence 10.
Depuis plusieurs années, la CCICO a confié ce service par convention à la Compagnie
Calaisienne de remorquage et de sauvetage. En raison de la baisse de demande d’assistance et
des tarifs fixés par le concédant, les recettes du service ne suffisent pas à couvrir les frais
d’exploitation du sous-traitant. Pour couvrir le déficit, la CCICO verse une subvention
d’équilibre dont le montant en 2014 s’élève à 3,237 M€. La chambre observe que cette situation
est irrégulière ; la prestation de service n’a pas fait l’objet d’une mise en concurrence. Elle
relève, par ailleurs, que le concessionnaire n’a pas sollicité du concédant une révision du contrat,
afin d’adapter la mission de service public à la diminution du nombre d’interventions. Selon
l’ordonnateur, la discussion relative à cette obligation de service public a été suspendue dans
l’attente de la conclusion de la nouvelle DSP, basée sur un nouveau cahier des charges. Dans le
cadre de la procédure de mise en concurrence qui est actuellement conduite pour l’attribution
d’un marché relatif aux prestations de remorquage, une économie de l’ordre de 400 000 € par an
est envisagée.
Le traité de concession indique, en outre, que la police des quais et du port n’est pas
transférée à la CCI. Toutefois, en application des articles L. 5332-4 et suivants du code des
transports, le concessionnaire a la charge de la sûreté du port. Depuis 2003, les contrôles
migratoires ont été renforcés vers le Royaume-Uni suite à la signature du traité du Touquet 11.
Depuis les attentats de septembre 2001 et dans le cadre de la sauvegarde de la vie en mer, le
concessionnaire est aussi chargé de la recherche d’armes et d’explosifs. Selon la CCICO, ces
nouvelles obligations ne sont pas compensées alors qu’elles représentent 15 M€ par an pour le
port de Calais, soit 13,5 M€ de masse salariale et 1,5 M€ de dépenses de fonctionnement, dont
0,8 M€ de gardiennage.
2 - Le port de Boulogne-sur-Mer
a - La concession d’outillage public
La concession d’outillage public accordée en 1925 a été renouvelée par le décret du
2 décembre 1966, pour une durée de 50 ans ; l’échéance est donc fixée en décembre 2016. La
CCICO est chargée d’assurer l’exploitation de l’outillage public existant (appareils de
manutention, engins d’asséchement, hangars, halles à poissons, gare maritime, etc.). Ce contrat a
fait l’objet de 10 avenants, modifiant notamment les tarifs et les modalités d’exécution de la
concession. Le dernier avenant date du 10 juillet 2012 ; il acte l’intervention financière de la
région Nord - Pas-de-Calais au regard des obligations de service public mises à la charge du
délégataire.
9
Ces activités sont définies par le code des transports. Le remorquage consiste à assister le navire à l’aide de
remorques lorsque celui-ci ne peut manœuvrer seul ou lorsqu’il se trouve en difficulté. La prestation est
commandée par le capitaine du navire à la capitainerie du port, qui transmet à la station de remorquage. Le
lamanage consiste à assurer l’ensemble des opérations d’amarrage et de désamarrage des navires. Le processus
de commande est identique à celui du service de remorquage.
10
CAA Marseille 23 juin 2005 Sté Monaco Marine France : « rien ne s’oppose à ce qu’un délégataire de service
public, avec l’assentiment préalable de la collectivité cocontractante, et dans le respect des droits et obligations
résultant du contrat de délégation, confie à un sous-délégataire une partie du service ».
11
Signé le 4 février 2003 par les ministres de l’Intérieur de la France et du Royaume-Uni, le traité du Touquet
constitue une étape supplémentaire dans le renforcement de la coopération franco-britannique dans le domaine
de la lutte contre l’immigration clandestine.
- 12/41 -Comme pour Calais, la CCICO se voit imposer l’établissement et l’exploitation de
certains outillages, notamment « des docks flottants et des slip-ways pour la réparation des
bateaux, ainsi que des bateaux remorqueurs destinés à faciliter l’entrée et la sortie des navires et
des chalands le matériel naval nécessaire au service de lamanage, constamment armés et équipés,
prêts à naviguer ».
Elle a décidé de confier le lamanage à la société Services maritimes de Boulogne et de
sous-traiter le remorquage à la Compagnie Boulonnaise de remorquage et de sauvetage. Conclue
de manière précaire et temporaire pour permettre à la CCI de Boulogne de satisfaire ses
obligations de service public de remorquage pendant la durée d’un appel d’offres lancé pour
l’acquisition d’un remorqueur, cette convention de 2004 s’applique toujours en 2015. En ce qui
concerne le lamanage, aucune convention n’a pu être fournie lors du contrôle. A ces deux
sociétés, le port verse une subvention d’équilibre. En 2014, elle se monte à 0,385 M€ pour la
société assurant le remorquage et à 0,120 M€ pour la société de lamanage. La chambre observe
que la prestation de service n’a pas fait l’objet d’un appel d’offres.
Selon l’ordonnateur, dans le cadre de la mise en place de la nouvelle DSP, les contrats
avec les sociétés de remorquage et lamanage ont été dénoncés. Pour le remorquage, un appel
d’offres a été lancé avec pour objectif de mutualiser la fonction remorquage et de mettre en place
un contrat sur une plus longue période que la tacite reconduction chaque année permettant à la
société de remorquage et à la SEPD d’avoir une meilleure visibilité et donc de diminuer les coûts
de location des navires. Pour le lamanage, la résiliation devrait prendre en début d’année, avec
l’intégration de cette activité par le délégataire.
Le traité de concession indique, par ailleurs, que la police des quais et du port n’est pas
transférée à la CCI. Une société de gardiennage assure la sécurité des installations et opère une
surveillance générale du port, pour un coût annuel de 421 000 € à la charge du concessionnaire.
b - La concession des terre-pleins industriels
En 1960, l’Etat a accordé à la CCI de Boulogne la concession pour les terre-pleins et les
ateliers de marée. D’une durée de 75 ans, elle devait arriver à échéance en octobre 2035 mais a
été résiliée au 22 juillet 2015.
Dans le cadre de cette concession, la CCICO gère les terre-pleins industriels existants,
ainsi que la voirie, l’éclairage public et les réseaux d’eau. Elle est chargée aussi de construire et
gérer les bâtiments affectés aux ateliers et à la halle à marée. Ces équipements, situés sur la zone
« Capécure », sont mis à disposition des industriels de la pêche ou des commerçants de la marée,
par le biais de contrats d’occupation.
3 - Le port de plaisance de Boulogne-sur-Mer
La concession du port de plaisance de Boulogne-sur-Mer a été accordée par l’Etat à la
CCI de Boulogne-sur-Mer en 1975, pour une durée de 50 ans. Par avenants successifs, l’emprise
de la concession du port de plaisance a évolué, gagnant du terrain sur la concession d’outillage
public du port de Boulogne, également gérée par la CCICO. L’imbrication des différentes
concessions n’est pas sans conséquence sur les modalités de fin des contrats, qui ont des dates
d’échéance différentes. Selon l’ordonnateur, l’emprise du port de Boulogne-sur-Mer hors activité
de plaisance a été redéfinie à l’occasion de la nouvelle DSP.
- 13/41 -B - La durée des concessions
Les durées des concessions ont été fixées par l’Etat à 50 voire à 75 ans. Elles excèdent les
durées normales d’amortissement des biens pratiquées par la CCICO qui sont de 40 années à
Calais pour les bâtiments et de 30 années à Boulogne-sur-Mer s’agissant des infrastructures
portuaires. Elles ont des durées trop longues 12 que la région, lors du transfert de propriété, n’a
pas choisi de revoir alors que la concession de Calais pratique les amortissements de caducité.
Ces derniers diminuent encore la durée d’amortissement économique des biens et représentent
un surcoût d’environ 1 M€ par an.
C - Le suivi des concessions
Conformément à l’article L. 1411-3 du CGCT, la CCICO produit un rapport d’activité
annuel. Cependant, ce document ne correspond pas entièrement aux exigences des dispositions
précitées s’agissant du port de Boulogne-sur-Mer. En effet, le concessionnaire ne présente pas de
rapport complet mais de nombreux éléments comptables et financiers qui concernent
indifféremment les trois concessions, celles-ci ne faisant pas l’objet d’un rapport annuel distinct.
La chambre rappelle la CCICO à ces obligations. L’ordonnateur indique que la situation a été
régularisée et les rapports 2013 et 2014, établis en 2015, produits.
La région n’avait, jusque-là, pas relevé ce manquement ; les rapports d’activité
2013 et 2014 viennent d’être établis à sa demande. Elle n’avait donc pas les moyens de contrôler
l’exécution de son contrat. La chambre invite la CCICO à poursuivre la démarche.
D - L’équilibre économique des contrats de concession
Lors du transfert à la région, les contrats de concession n’ont pas été revus. Le nouveau
propriétaire a choisi de maintenir une gestion déléguée dans les mêmes conditions que l’Etat. Les
contrats présentent toujours la particularité de ne pas prévoir de rémunération pour les
concessionnaires. La CCICO n’a jamais été rétribuée pour la gestion des ports, les contrats
évoquant simplement la perception de ressources réglementaires, constituées des droits de port,
de diverses taxes et redevances, et la possibilité de recettes annexes au profit du concessionnaire.
Alors que les traités de concession prévoient la possibilité de développer des services
accessoires, la CCICO a indiqué qu’elle n’avait rien de tel mis en place.
1 - Le port de Calais
La région a instauré les droits de port réglementaires pour les navires de commerce, à
savoir les redevances sur les navires, sur les marchandises, sur les passagers, sur le stationnement
des navires et sur les déchets d’exploitation des navires. Il existe, à côté de ces droits de port, de
nombreuses taxes d’usage de l’outillage public ou des services existants tels que le lamanage, le
remorquage, etc. Bien que les tarifs sont imposés par l’autorité concédante, des négociations
entre la région et la CCICO ont permis aux deux parties de se mettre d’accord sur les hausses. Le
concessionnaire a eu une marge de manœuvre en la matière.
12
Article L. 1411-2 du CGCT.
- 14/41 -Le chiffre d’affaires a augmenté de 23 % au cours de la période, sous l’effet conjugué de
l’augmentation des tarifs et de l’activité. Il ne couvre cependant les charges courantes
d’exploitation que depuis 2013. Depuis cette date, le contrat apparaît équilibré malgré le
versement à la région de deux fonds de concours de 4,5 M€ prévus par l’avenant n° 5 de 2009 :
1,5 M€ pour les dépenses de dragage des accès et du plan d’eau du port et 3 M€ pour le
financement des opérations d’investissement sous maîtrise d’ouvrage portuaire. Ces fonds de
concours représentent, en moyenne, 5 % des charges courantes d’exploitation, ils sont fixes
quelle que soit la réalité des travaux effectués par le propriétaire. Cet avenant, selon
l’ordonnateur, visait à stabiliser les montants d’une année sur l’autre.
Le risque d’exploitation assumé par le délégataire est ainsi constitué par le caractère
aléatoire de l’activité portuaire et dont le dynamisme est fortement lié à l’attractivité du port
impulsée par le concessionnaire.
2 - Le port de Boulogne-sur-Mer
Pour Boulogne, la région a instauré les redevances réglementaires pour les navires de
commerce ainsi que la redevance d’équipement des ports de pêche (REPP) fixée à 2,52 % de la
valeur des produits de la pêche débarqués. Dans les ports de pêche français, en moyenne la
REPP oscille entre 1,80 % et 4 %. Le port de Le Guilvinec pratique une REPP à 3 % et le port de
Lorient 6,15 %. En raison du contexte local, la région a limité les hausses de la redevance pour le
port de Boulogne-sur-Mer alors même que sa situation financière était préoccupante.
Les produits d’exploitation ne couvrent pas les charges d’exploitation malgré la
subvention de 3 M€ versée par la région depuis 2012. Celle-ci, prévue par avenant, est versée car
le concessionnaire « se trouve dans l’incapacité de faire face aux engagements financiers du
traité de concession et de poursuivre l’exploitation du port de Boulogne-sur-Mer au-delà de
l’année 2012… ». Le montant de la contribution correspond aux « estimations du
concessionnaire de ses besoins de trésorerie complémentaire indispensable à la garantie de la
continuité du service public portuaire ».
La région entend limiter le versement de ces concours financiers aux seuls exercices 2012
et 2013, car elle envisage la résiliation anticipée de la concession « en vue d’établir le service
public portuaire sur de nouvelles bases ». Elle ajoute, par ailleurs, qu’elle « ne peut supporter la
charge financière d’un service public qui aurait cessé d’être économiquement viable ». Pour
autant, les versements ont perduré en 2014.
Le port de Boulogne est dépendant du concours financier de la région qui représente
33 % des produits issus de l’activité du port. La région garantit ainsi, en partie, le risque de son
co-contractant en indemnisant une partie de ses pertes d’exploitation, alors même que l’usager
paye le service rendu. Le risque commercial découlant de l’exploitation de la concession est ainsi
grandement atténué par l’intervention financière de la région. La nature juridique du contrat qui
lie le propriétaire et le concessionnaire aurait pu être mise en cause et la concession requalifiée
de marché public dans la mesure où le risque réel d’exploitation n’était pas totalement assumé
par le délégataire 13 contrairement à l’opinion de l’ordonnateur.
13
Notamment CE 30 juin 1999 - SMITOM centre ouest Seine et Marnais (req. n° 198147).
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