ÉTUDE D'IMPACT SUR L'ENVIRONNEMENT APPROCHE PROGRAMMATIQUE DE L'AZOTE - AVIS Août 2018
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ÉTUDE D’IMPACT SUR L’ENVIRONNEMENT
APPROCHE
PROGRAMMATIQUE DE L’AZOTE
AVIS
Août 2018
Donneur d’ordre : Département environnement
Service Développement territorial, Planification et Projets environnementaux
SOMMAIRE
1. Introduction ____________________________________________________________________ 4
1.1 Pourquoi cet avis ? _________________________________________________________ 4
1.2 Contexte de l’APA et de l’étude d’environnement ________________________________ 4
1.3 Examen vis-à-vis de l’obligation d’EIE __________________________________________ 6
1.4 Procédure d’EIE de plan et lien avec la procédure de plan de l’APA __________________ 8
1.4.1 Procédure d’EIE de plan ........................................................................................ 8
1.4.1 Intégration de l’EIE de plan dans la décision ultérieure ..................................... 10
2. Description de l’APA (programme de base) _________________________________________ 11
2.1 Contexte du programme APA _______________________________________________ 11
2.2 Objectif du programme APA ________________________________________________ 13
2.3 Situation actuelle en matière de dépôts d’azote ________________________________ 15
2.4 Construction du programme APA ____________________________________________ 16
2.4.1 Réduction des émissions d’azote à la source et génériques .............................. 16
2.4.2 Politique APA de restauration ............................................................................ 21
2.4.3 Analyses de territoires et mesures de restauration ........................................... 22
2.4.4 Propagation hypothétique des mesures APA ..................................................... 23
2.5 Suivi __________________________________________________________________ 26
2.5.1 Suivi de l’APA ...................................................................................................... 26
2.5.2 Suivi de la nature ................................................................................................ 27
2.6 Regard sur la deuxième période du plan : 2026-2031 ____________________________ 27
2.7 Zone de planification de l’EIE de plan et de l’évaluation adaptée ___________________ 28
2.7.1 Zone de planification pour la politique de restauration APA ............................. 28
2.7.2 Zone de planification pour les mesures globales et à la source ......................... 30
3. Cadre juridique et de politique ____________________________________________________ 31
4. Méthodologie pour l’évaluation environnementale __________________________________ 37
4.1 Délimitation de la portée de l’étude (scoping) __________________________________ 37
4.2 Description de la situation de référence _______________________________________ 42
4.2.1 Généralités.......................................................................................................... 42
4.2.2 Prévision BAU des émissions de NOx .................................................................. 42
4.2.3 Prévision BAU des émissions étrangères de NOx ................................................ 44
4.2.4 Prévision BAU des émissions de NH3 .................................................................. 44
4.2.5 Prévision BAU des émissions étrangères de NH3 ............................................... 45
4.3 Alternatives ______________________________________________________________ 45
4.3.1 Alternatives déjà explorées ................................................................................ 45
4.3.2 Autres alternatives envisageables ...................................................................... 46
4.4 Résumé non technique _____________________________________________________ 47
KENTER i5. Description de la méthodologie d’étude et d’évaluation _______________________________ 48
5.1 Évaluation de l’efficacité du programme _______________________________________ 48
5.1.1 Efficacité au niveau de la réduction des émissions et des dépôts ...................... 48
5.1.2 Efficacité en vue de la réalisation des objectifs de conservation et de qualité de
la nature.............................................................................................................. 48
5.2 Évaluation des autres impacts du programme __________________________________ 54
5.2.1 Impact sur la biodiversité ................................................................................... 54
5.2.2 Impact sur la qualité de l’air et sur la santé humaine ........................................ 59
5.2.3 Impact sur les activités humaines ....................................................................... 61
5.2.4 Impact sur le sol et sur l’eau ............................................................................... 62
5.2.5 Impact sur le paysage, le patrimoine architectural et l’archéologie .................. 65
5.2.6 Impact sur le climat et sensibilité aux conséquences du changement climatique
............................................................................................................................ 70
5.2.7 Impact sur la mobilité ......................................................................................... 71
5.2.8 Intégration et synthèse finale de l’étude d’impact ............................................ 72
6. Impacts transfrontaliers (ou interrégionaux) ________________________________________ 73
7. Composition de l’équipe d’experts ________________________________________________ 74
8. Liste des abréviations et lexique explicatif __________________________________________ 75
LISTE DES FIGURES
Figure 1-1 Schéma de procédure EIE pour les plans et programmes (EIE de plan) ................................ 8
Figure 2-1 Dépôts d’azote par ZSC et par secteur par rapport aux valeurs critiques de dépôts (VCD),
pour toutes les ZSC-H concernées (source : Analyses par zone dans le cadre du Programme
d’approche programmatique de l’azote – VITO, 2015) ....................................................... 14
Figure 2-2 Vue d’ensemble des zones spéciales de conservation des directives Habitats et Oiseaux
(source : www.natura2000.vlaanderen.be ; www.geopunt.be).......................................... 29
Figure 2-3 Zone de planification pour la politique de restauration APA (source périmètre des territoires
des ZSC-H : www.natura2000.vlaanderen.be ; www.geopunt.be). .................................... 30
Figure 4-1 Représentation schématique du scoping des grandes lignes .............................................. 39
Figure 4-2 Historique des émissions et prévision BAU des émissions de NOx en Flandre – réparti par
secteur (Note conceptuelle VR 2016 3011 DOC.0725/1QUINQUIES) ................................. 43
Figure 4-3 Historique des émissions et prévision BAU des émissions de NH 3 en Flandre – réparti par
secteur et calculé suivant EMAV1.0 (Note conceptuelle VR 2016 3011
DOC.0725/1QUINQUIES) ..................................................................................................... 45
ii Avis EIE APALISTE DES TABLEAUX
Tableau 2-1 Attributions des émissions à chaque secteur (Note conceptuelle VR 30/11/2016) ............ 17
Tableau 2-2 Cadre de signification du NH3 appliqué aux secteurs de l’agriculture et de l’industrie (Note
conceptuelle VR 30/11/2016).............................................................................................. 18
Tableau 2-3 Cadre de signification des NOx appliqué aux secteurs de l’industrie, de l’énergie et de
l’agriculture (VR 2014 2304 DOC.0467/4TER) ..................................................................... 20
Tableau 3-1 Conditions juridiques et de politique .................................................................................. 31
Tableau 5-1 Cadre pour l’évaluation adaptée ......................................................................................... 51
Tableau 5-2 Vue d’ensemble des groupes d’impacts pouvant être pertinents par pan du programme 52
Tableau 5-3 Cadre d’évaluation discipline biodiversité ........................................................................... 55
Tableau 5-4 Cadres de signification pour les groupes d’impacts de la discipline biodiversité ................ 56
Tableau 5-5 Cadre d’évaluation général de la discipline Sol et eau ........................................................ 63
Tableau 5-6 Cadre de signification concernant les effets sur le sol et l’eau ........................................... 63
Tableau 5-7 Cadre d’évaluation général de la discipline paysage, patrimoine architectural et archéologie
66
Tableau 5-8 Cadre de signification concernant la modification de la structure et des relations paysagères.
66
Tableau 5-9 Cadre de signification concernant la modification du groupe d’impacts Valeur paysagère du
patrimoine ........................................................................................................................... 67
Tableau 5-10 Cadre de signification concernant le groupe d’impacts dégradation du patrimoine
architectural ........................................................................................................................ 67
Tableau 5-11 Cadre de signification concernant le groupe d’impacts dégradation du patrimoine
archéologique ...................................................................................................................... 68
Tableau 5-12 Cadre de signification concernant le groupe d’impacts modification des caractéristiques
perceptives .......................................................................................................................... 68
Tableau 7-1 Équipe d’experts EIE agréés................................................................................................. 74
KENTER iii1. INTRODUCTION
1.1 Pourquoi cet avis ?
Le document que vous avez sous les yeux forme l’avis formel en vue de l’Étude d’impact sur
l’environnement (EIE) qui sera établie pour l’Approche programmatique de l’azote (APA).
Cet avis décrit le contexte et le contenu de l’APA et indique ce qui sera analysé dans l’EIE de plan 1 à
proprement parler et comment cela sera réalisé. La rédaction et la présentation de cet avis constituent
la première phase formelle de la procédure EIE2. L’avis forme l’avant-projet de l’étude d’impact sur
l’environnement (EIE) qui sera rédigée à une phase ultérieure sur la base de ce document et des
directives de l’administration compétente.
Le public ainsi que toutes les administrations concernées se verront offrir la possibilité, sur la base de
cet avis, de communiquer leurs remarques à propos du contenu désiré pour l’étude d’impact sur
l’environnement, des impacts qui en découlent et de la méthode selon laquelle les effets doivent être
étudiés. Cet avis informe toutes les parties concernées de l’intention d’établir une EIE (y compris une
évaluation adaptée) pour l’APA3 et se veut en parallèle une invitation à réfléchir au contenu qu’il
conviendrait d’inclure dans l’étude d’impact sur l’environnement.
Pour en savoir plus sur la façon de formuler et de soumettre vos réactions vis-à-vis de cet avis, voyez
le § 1.4.1.
1.2 Contexte de l’APA et de l’étude d’environnement
Il existe depuis longtemps, au niveau européen, une politique visant à faire cesser la dégradation de
la biodiversité. La directive concernant la conservation des oiseaux sauvages 4 (1979) et la directive
concernant la conservation des habitats naturels (1992) ont permis de définir un cadre valable pour
tous les États membres à ce sujet. L’enjeu que comportent ces deux directives visant la conservation
de la nature peut être résumé comme suit, en termes généraux : les États membres doivent parvenir
au maintien d’un état de conservation favorable des habitats et espèces naturellement présents sur
leur territoire. À cet effet, ils doivent notamment désigner et construire un réseau écologique intégré,
baptisé Natura 2000. Ce réseau est principalement constitué de ce que l’on appelle les « zones
spéciales de conservation » (ZSC).
Dans de nombreux cas, il s’avère que des dépôts d’azote trop importants (ajoutés à des facteurs tels
que le morcellement et l’assèchement de zones naturelles) constituent un problème majeur,
1
Étude d’impact sur l’environnement (EIE) portant sur un plan ou un programme
2
L’ensemble des phases que la loi impose pour la rédaction, l’évaluation et l’utilisation d’une EIE
3
Dans cet avis, l’on parle de l’APA dans le sens de « programme d’approche programmatique de l’azote ». En effet, il ne
s’agit pas seulement d’une approche, mais bien de l’ensemble du programme concret correspondant (composé de mesures
qui sont) à l’étude. En outre, il est question d’« Approche programmatique de l’azote » lorsque l’on aborde l’aspect de la
politique au sens large.
4
La directive 79/409/CEE a été remplacée par la directive 2009/147/CE.
4 Avis EIE APAs’agissant d’arrêter la dégradation de la qualité de la nature et d’atteindre les objectifs de conservation
(OC) proposés pour les ZSC5.
En effet, en cas de dépôts d’azote trop importants, la qualité et le fonctionnement des types d’habitats
sensibles peuvent s’en ressentir négativement de plusieurs façons. Les effets peuvent se manifester
soit immédiatement, soit seulement à long terme, par exemple à partir du moment où le système
devient saturé en azote.
Il est un fait que les dépôts d’azote sont en grande partie responsables de deux impacts : l’acidification
et l’eutrophisation de l’environnement. Concrètement, à l’heure actuelle en Flandre, dans toutes les
ZSC-H définies en exécution de la directive Habitats, la valeur critique de dépôt (VCD) est dépassée
pour au moins un habitat6.
Afin d’améliorer cette situation, le Gouvernement flamand a décidé de se pencher sur la réduction des
émissions d’azote par le biais d’un programme. L’Approche programmatique de l’azote (APA) a pour
but global de contribuer à la réalisation des objectifs de conservation (OC) des zones spéciales de
conservation protégées au niveau européen en réduisant les émissions d’azote de manière régulée,
sans mettre en péril la continuité des octrois de permis ou la concurrence loyale pour les entreprises
et les secteurs. Cette réduction des émissions a pour but de faire baisser de manière systématique le
niveau des dépôts d’azote dans les ZSC-H afin que l’atteinte des OC ne soit pas (ou plus) grevée dans
les ZSC-H. Le Gouvernement flamand entend ainsi trouver un équilibre entre les objectifs européens
de conservation de la nature et la réalité économique 7.
Selon les art. 6.2. et 6.3. de la directive Habitats, l’APA doit pouvoir garantir, s’agissant la
problématique de l’azote, que les propriétés naturelles nécessaires à l’atteinte des OC ne sont plus
mises en péril dans aucune ZSC-H, que la réalisation des OC dans chaque ZSC-H séparée ne s’en
retrouve pas impossible et que la dégradation de la qualité des types d’habitats et des habitats des
espèces propres à chaque ZSC-H est évitée. En outre, l’approche programmatique à établir doit
garantir que des permis pourront encore être accordés, sans toutefois entraîner d’altération sérieuse
des habitats ou des espèces présents dans les ZSC-H. Les mesures prévues dans l’APA doivent
contribuer à la matérialisation de ces objectifs.
La bonne application et le bon suivi des mesures de l’APA doivent assurer que le développement des
activités économiques reste possible et s’inscrit dans le cadre de la conservation durable des espèces
et habitats à protéger. L’EIE de ce programme et son évaluation adaptée, dont l’approche est
présentée dans cet avis, constituent un pan important de ce suivi de l’APA dans son ensemble.
Conformément à la disposition fondamentale du Décret nature, l’APA comporte d’une part des
mesures de réduction à la source des émissions d’azote et d’autre part des mesures de restauration.
Les mesures de réduction des émissions d’azote prévoient (1) le renforcement de la politique de
restriction des émissions provoquant l’eutrophisation et (2) des mesures supplémentaires visant à
limiter à leur source les émissions provoquant l’eutrophisation. Ces mesures supplémentaires peuvent
comporter des mesures (a) génériques et (b) ciblées. Les mesures de restauration de la nature dans
5
Il s’agit concrètement de territoires de la directive Habitats, que nous désignerons plus loin par le terme « ZSC-H ».
6
La VCD est ici considérée comme un indicateur montrant que la qualité du type d’habitat peut être significativement mise
à mal en cas de valeurs de dépôt importantes. Toutefois, cet indicateur ne permet pas, sur sa seule base, d’établir qu’un
habitat est en bon ou mauvais état, ni de juger s’il est question ou non d’une atteinte significative.
7
L’article 2.3 de la directive Habitats précise en effet que les mesures prises doivent tenir compte des exigences
économiques, sociales et culturelles. L’article 2 de la directive Oiseaux contient une disposition analogue.
KENTER 5les ZSC-H peuvent être aussi bien des mesures de gestion que des travaux d’aménagement. Elles ont
lieu en exécution de la stratégie globale de restauration et des analyses spécifiques de territoire visant
les diverses zones spéciales de conservation.
1.3 Examen vis-à-vis de l’obligation d’EIE
L’évaluation des conséquences pour l’environnement des plans et programmes est régie par le décret
du 27 avril 2007 et par l’arrêté du Gouvernement flamand du 12 octobre 2007. Pour déterminer si un
plan ou programme, dans ce cas le programme APA, est soumis à l’obligation d’EIE de plan, on procède
en 3 étapes :
1re ÉTAPE Le plan tombe-t-il sous le coup de la définition d’un plan ou programme telle que figurant
dans le décret flamand contenant des dispositions générales concernant la politique de
l’environnement (DABM) ? Pour cela, trois conditions doivent être simultanément remplies :
− Les dispositions légales ou administratives doivent prescrire l’établissement ou la fixation
d’un plan ou programme ;
− Il doit s’agir d’un plan ou programme élaboré par une instance du niveau régional, provincial
ou local ;
− Le plan ou programme doit être fixé par une instance du niveau régional, provincial ou local.
Le programme APA est réalisé en exécution du programme Natura 2000, qui constitue le cadre de
mise en œuvre de la politique Natura 2000 en Flandre. L’article 50 ter, § 4 du Décret nature crée une
base de droit pour le développement d’une ou de plusieurs approche(s) programmatique(s). C’est
dans son arrêté du 23 avril 2014 que le Gouvernement flamand a décidé d’affronter la problématique
de l’azote au travers d’une approche programmatique. Le programme APA a été élaboré par les
pouvoirs publics flamands (Agence pour la nature et la forêt, Département agriculture et pêche,
Département mobilité, Société terrienne flamande, Société environnementale flamande) sous la
coordination du Département environnement et avec le soutien des institutions de recherche et de
savoir flamandes que sont l’Institut pour la recherche agricole et piscicole et l’Institut pour la
recherche en matière de nature et de forêt. Le ministre compétent en matière d’environnement, de
nature et d’agriculture soumet une proposition de décision relative au programme APA au
Gouvernement flamand, qui fixe définitivement l’APA.
En d’autres termes, le programme APA s’inscrit pleinement dans la définition d’un plan ou programme
telle que figurant dans le DABM.
2e ÉTAPE Le plan entre-t-il dans le champ d’application du DABM ? C’est le cas si :
− Le plan constitue le cadre d’octroi d’un permis pour un projet ; ou
− Le plan est susceptible d’avoir un impact significatif sur des zones spéciales de conservation,
exigeant dès lors une évaluation adaptée.
Le programme APA intervient au niveau du permis pour de nouvelles implantations et installations
(concernant des extensions ou des renouvellements de permis), notamment par le biais des cadres de
signification du NH3 et des NOx dans les différents secteurs (agriculture, industrie, transports, énergie,
commerce et services). Il forme de ce fait un cadre direct à l’octroi de permis. De plus, les mesures de
limitation à la source et les mesures de restauration peuvent également avoir un impact notable sur
les zones spéciales de conservation, en modifiant les émissions ou par leur emprise sur l’espace,
nécessitant ainsi une évaluation adaptée.
6 Avis EIE APAVu que le programme APA peut avoir un impact sur les ZSC-H, il doit également faire l’objet d’une
évaluation adaptée. En effet, le but premier de l’APA est de contribuer à la réalisation des objectifs de
conservation ciblant ces ZSC-H. L’efficacité de cette contribution (vis-à-vis de l’EIE de plan à établir – y
compris l’évaluation adaptée) fera l’objet d’un examen.
Il ressort clairement des éléments ci-dessus que le programme APA entre bien dans le champ
d’application du DABM, en raison aussi bien du fait qu’il forme un cadre pour les permis ultérieurs que
de son impact potentiellement important sur les zones spéciales de conservation.
3e ÉTAPE Le plan est-il concerné par l’obligation d’EIE de plan ? Il faut ici faire une distinction entre :
− Les plans qui sont soumis « d’office » à l’obligation d’EIE de plan (aucun screening préalable
requis) :
▪ Les plans qui forment le cadre de projets relevant de l’annexe I, II ou III de l’arrêté du
Gouvernement flamand du 10 décembre 2004 (screening EIE d’un projet) et qui ne
régissent pas l’usage d’un petit territoire au niveau local et ne contiennent pas de
modification mineure et qui concernent l’agriculture, la sylviculture, la pisciculture,
l’énergie, l’industrie, les transports, la gestion des déchets, la gestion de l’eau, les
télécommunications, le tourisme et l’aménagement du territoire,
▪ Les plans pour lesquels une évaluation adaptée est requise et qui ne régissent pas
l’usage d’un petit territoire au niveau local et ne contiennent pas de modification
mineure ;
− Les plans qui n’entrent pas dans les catégories précédentes et pour lesquels il convient
d’évaluer au cas par cas s’ils sont susceptibles d’avoir un impact notable sur l’environnement
(« obligation de screening ») ;
− Les plans relatifs à des situations d’urgence (non soumis à l’obligation d’EIE de plan, mais il
ne s’agit pas ici, au sens strict, d’une situation d’urgence).
La directive européenne relative à l’EIE de plan établit que tous les plans et programmes des secteurs
qu’elle cite et qui forment le cadre de l’octroi de futurs permis de projets mentionnés aux annexes I,
II et III de la directive d’EIE de projet (directive 85/337/CEE) sont soumis à une EIE de plan. Le
programme APA constitue un cadre d’octroi de permis pour les projets mentionnés aux annexes de
l’arrêté de 2004 relatif à l’EIE de projet susceptibles d’avoir un impact sur les émissions ou dépôts
d’azote. Par conséquent, la formation du programme APA est soumise à l’obligation d’EIE.
Les clauses contraignantes en matière d’émissions d’azote que reprend le programme APA couvrent
l’ensemble du territoire géographique de la Région flamande ; il ne s’agit donc pas d’un « petit
territoire au niveau local ».
Il ressort donc de ce qui précède que le programme APA est soumis de plein droit à l’obligation d’EIE
de plan. Du reste, la décision du Gouvernement flamand du 30 novembre 20168 prévoyait déjà que le
programme APA serait soumis à une EIE de plan et à une évaluation adaptée9.
8
Voir note conceptuelle VR 2016 3011 DOC.0725/1QUINQUIES. Du reste, cette décision porte notamment aussi sur des
zones de recherche et des plans de management dans le cadre de la réalisation des objectifs de conservation des territoires
Natura 2000, ainsi que, dans le cadre du programme APA, sur les attributions d’émissions, les cadres de signification, la
politique d’accompagnement, la politique de restauration et le suivi.
9
L’évaluation adaptée fait partie intégrale de l’EIE de plan, tout en en constituant un élément clairement distinct.
KENTER 71.4 Procédure d’EIE de plan et lien avec la procédure de plan de l’APA
1.4.1 Procédure d’EIE de plan
Pour les plans et programmes qui sont soumis d’office à l’obligation d’EIE de plan, l’initiateur doit faire
établir une EIE de plan. La Figure 1-1 montre la procédure à suivre.
Figure 1-1 Schéma de procédure EIE pour les plans et programmes (EIE de plan)
Le présent document constitue l’avis relatif à l’EIE de plan pour le programme APA. Étant donné que
l’APA peut avoir un impact notable sur l’homme et l’environnement dans d’autres États membres
(Pays-Bas, Allemagne, France) et dans d’autres régions (Région de Bruxelles-Capitale et Région
wallonne), la procédure transfrontalière est appliquée et l’avis pourra être consulté pendant 60 jours.
Cet avis est un document public qui décrit les objectifs, le contenu et les alternatives du programme
et qui indique de quelle façon l’étude sera menée dans le cadre de l’EIE de plan pour le programme
APA, à savoir ce qui sera analysé et comment. Cet avis constitue un élément essentiel du caractère
public actif de l’EIE de plan, qui offre au grand public ainsi qu’aux instances de conseil l’opportunité
de consulter le programme et de réagir à sa définition, aux critères d’évaluation proposés et aux
méthodologies de recherche de l’EIE de plan. Les réactions à l’avis seront directives pour la suite de
l’enquête.
8 Avis EIE APALa mise à disposition de cet avis n’a pas le statut d’enquête publique. Le programme APA fera
effectivement l’objet d’une enquête publique lorsque la version conceptuelle de l’EIE de plan (de
même que l’évaluation adaptée allant de pair) sera prête.
Au stade de l’avis, les réactions adaptées ont trait à la portée, au niveau de détail et à l’approche
adoptée pour l’EIE de plan. Ces réactions peuvent notamment porter sur :
− d’éventuelles alternatives ou variantes au plan non reprises dans l’avis et dont vous estimez
qu’elles devraient également être explorées ;
− des impacts possibles sur l’environnement dont il est stipulé dans l’avis qu’ils ne seront pas
explorés ;
− certains points d’attention et domaines sur lesquels le plan peut avoir un impact et qui ne
sont pas mentionnés dans l’avis.
Les réactions formulant une objection contre le programme à proprement parler 10 (sous forme par ex.
de lettres de réclamation ou de pétitions) ne sont pas prises en considération à ce stade.
L’initiateur du projet de l’EIE de plan est l’Autorité flamande :
Département environnement
Service Développement territorial, Planification et Projets environnementaux
Boulevard Roi Albert II 20, boîte 8
1000 Bruxelles
www.omgevingvlaanderen.be
L’élaboration de l’EIE de plan et de l’évaluation adaptée11 relatives au programme APA est menée par
un groupe directeur qui, en plus du Département environnement, comprend aussi des représentants
de l’Agence pour la nature et la forêt, du Département agriculture et pêche et du Département
mobilité et travaux publics.
La période de réaction (mise à disposition) court du 16 août au 16 octobre. L’avis ainsi que la période
pour réagir à son sujet ont été annoncés par une publication dans De Standaard, ainsi que sur les sites
Internet de l’initiateur et du service EIE. Toutes les communes flamandes se chargent par ailleurs de
l’annoncer par affichage. L’avis peut être consulté dans la base de données des dossiers, sur
www.mervlaanderen.be ainsi que, en version électronique, dans les services des diverses communes
flamandes. Un exemplaire papier est disponible à la consultation dans les administrations des
provinces flamandes.
Les réactions à la consultation peuvent être remises au service Étude d’impact sur l’environnement
(service EIE, mer@vlaanderen.be). Les réactions peuvent également être envoyées à ou directement
remises aux communes où l’avis est disponible à la consultation. Chaque commune rassemblera toutes
les remarques et les transmettra au service EIE, c'est-à-dire une administration publique indépendante
qui veille au respect des procédures EIE et à la qualité des études d’impact sur l’environnement.
10
Les réactions telles que « je suis contre le plan » ou « je ne veux pas que ce plan passe » n’apportent aucune plus-value
intrinsèque à l’étude d’environnement.
11
Qui fait partie intégrante de l’EIE de plan.
KENTER 91.4.1 Intégration de l’EIE de plan dans la décision ultérieure
Dès que la version conceptuelle de l’EIE de plan sera prête, elle fera l’objet d’une enquête publique,
de même que le document du programme APA. En l’occurrence, ce dernier document tiendra
naturellement compte (et, le cas échéant, sera adapté sur cette base) des résultats de l’EIE de plan,
en termes aussi bien d’efficacité du programme que de ses effets connexes non désirés.
L’EIE de plan sera adaptée si nécessaire, sur la base de la concertation survenant lors de l’enquête
publique, puis sera finalisée. Le document du programme APA sera lui aussi adapté, lorsque cela est
nécessaire et pertinent, afin de tenir compte des résultats de l’enquête publique. Un document
d’évaluation (déclaration) sera établi à cette fin et :
− indiquera de quelle façon les considérations environnementales seront intégrées au
programme APA ;
− motivera le choix du programme finalement arrêté (à la lumière d’éventuelles autres
alternatives raisonnables qui auront été considérées) ;
− résumera les mesures de suivi qui auront été décidées.
10 Avis EIE APA2. DESCRIPTION DE L’APA (PROGRAMME DE BASE)
2.1 Contexte du programme APA
Il existe depuis longtemps, au niveau européen, une politique visant à faire cesser la dégradation de
la biodiversité. La directive concernant la conservation des oiseaux sauvages 12 (1979) et la directive
concernant la conservation des habitats naturels (1992) ont permis de définir un cadre valable pour
tous les États membres à ce sujet. L’enjeu que comportent ces deux directives visant la conservation
de la nature peut être résumé comme suit, en termes généraux : les États membres doivent parvenir
au maintien d’un état de conservation favorable des habitats et espèces naturellement présents sur
leur territoire. À cet effet, ils doivent notamment désigner et construire un réseau écologique intégré,
baptisé Natura 2000. Ce réseau est principalement constitué de ce que l’on appelle les « zones
spéciales de conservation » (ZSC).
L’objectif des ZSC n’est pas de transformer par définition toutes les zones qu’elle reprend en réserves
ou en zones protégées à strictement parler. Dans ces zones, une activité humaine reste donc
effectivement possible, et parfois même souhaitable, à la condition toutefois que la finalité, à savoir
le maintien ou la restauration de l’état positif de conservation des habitats et espèces protégés au
niveau européen, ne soit pas mise à mal.
En tout cas, les États membres sont tenus, dans ces zones spéciales de conservation, de prendre les
mesures nécessaires afin d’assurer la protection, la restauration ou la conservation de ces habitats et
espèces13. Les États membres doivent également prendre des mesures visant à empêcher la
dégradation ou la perturbation grave de ces habitats et espèces14. Les États membres doivent en outre,
quand ils y sont tenus, donner leur accord sur des activités, projets ou plans proposés, juger ces
initiatives de façon appropriée et les refuser si nécessaire, c’est-à-dire entre autres s’il s’avère qu’elles
auront un impact négatif notable sur l’état favorable de conservation des habitats et espèces
considérés15. Enfin, lorsqu’ils remplissent ces obligations, les États membres doivent se fonder sur les
critères écologiques des habitats et espèces, sur les objectifs de conservation qui y sont attachés, à
déterminer par les États membres eux-mêmes, ou sur les priorités établies dans ce cadre16.
Ex exécution de ces directives, le Gouvernement flamand a désigné une série de ZSC de manière
définitive le 23 avril 2014, au terme d’une procédure exhaustive de pondération, de concertation et
de décision, et a défini les objectifs de conservation (OC) et priorités s’appliquant à celles ZSC 17. En
pratique, la réalisation de ces OC et priorités confronte la Flandre à un défi de taille, notamment en
raison de la structure relativement fragmentée des ZSC et de la densité relativement importante des
activités sociales dans ces ZSC et alentour, de même que de leur importance économique.
12
La directive 79/409/CEE a été remplacée par la directive 2009/147/CE.
13
Directive Habitats, art. 6.1 et directive Oiseaux, art. 4.1 et 4.2
14
Directive Habitats, art. 6.2
15
Directive Habitats, art. 6.3 et 6.4
16
Directive Habitats, art. 6.1, 6.3 et 4.4 ; directive Oiseaux, art. 4.1 et 4.2
17 Ces arrêtés ont été publiés au MB le 15/10/2014.
KENTER 11Il s’avère dans de nombreux cas que les dépôts d’azote constituent un sérieux problème (en plus de
facteurs tels que le morcellement et l’assèchement) en vue de mettre un terme à la régression de la
qualité de la nature et d’atteindre les OC arrêtés en lien avec les ZSC-H. En effet, la qualité et le
fonctionnement des types d’habitats sensibles aux dépôts d’azote subissent un impact de plusieurs
façons. Les effets de ces dépôts peuvent se manifester soit immédiatement, soit à terme, par exemple
lorsque le système devient saturé en azote. Il est un fait que les dépôts d’azote sont en grande partie
responsables de deux impacts : l’acidification et l’eutrophisation de l’environnement. Concrètement,
à l’heure actuelle, dans toutes les ZSC-H définies en exécution de la directive Habitats, la valeur critique
de dépôt (VCD) est dépassée pour au moins un habitat18.
Dès lors, si la Région flamande souhaite obtenir une politique de conservation efficace, il faut que la
charge d’azote dans les ZSC-H soit réellement réduite au fil du temps, jusqu’à atteindre un niveau qui
ne grève plus l’obtention d’un niveau de conservation local favorable des habitats concernés.
Cette charge en azote provient majoritairement de sources externes aux ZSC-H. Les causes principales
sont, par ordre décroissant d’importance : « l’étranger » (soit toutes les sources d’émissions situées
hors de Flandre, y compris donc dans les régions wallonne et bruxelloise), l’agriculture, les transports,
l’industrie et les sources domestiques. Parmi ces causes, l’évolution de « l’étranger » est déterminée
par les développements de la politique européenne en matière de qualité de l’air, et le secteur
« sources domestiques » est guidé par les politiques générales de qualité de l’air et des produits. Au
contraire, les secteurs « agriculture » et « industrie » dépendent principalement de la politique en
matière de permis. Le secteur « transports » est avant tout guidé par la politique globale de mobilité
et par celles de qualité de l’air et des produits, mais peut être régi, dans une moindre mesure, par la
politique des permis au niveau des projets d’infrastructure. Ces décisions relatives aux permis tombent
sous le coup de l’art. 6.3 de la directive Habitats : une évaluation adaptée est obligatoire, et un permis
peut être refusé si nécessaire.
Le Gouvernement flamand estime crucial, pour la société, que des (nouveaux) développements
économiques restent possibles dans ce contexte. C’est pourquoi il choisit une politique faisant
l’équilibre entre nature et économie. Les directives Oiseaux et Habitats offrent la liberté de ce faire,
d’une part car elles imposent de tenir compte, pour la prise de mesures, des conditions sociales et
économiques (directive Habitats, art. 2.3 et directive Oiseaux, art. 2), et d’autre part parce que, dans
la directive Habitats, aucune date explicite n’est attachée à la réalisation des OC. La stratégie de l’UE
18 La VCD est ici considérée comme la limite au-dessus de laquelle la qualité du type d’habitat est susceptible d’être
significativement mise à mal. Cet indicateur ne permet donc pas, sur sa seule base, d’établir qu’un habitat est en bon ou
mauvais état, ni de juger s’il est question ou non d’une atteinte significative.
12 Avis EIE APAen matière de biodiversité19 impose des objectifs pour 202020 et 205021, l’obtention de la réduction
imposée pouvant être étalée sur plusieurs périodes par l’application progressive des mesures requises.
Le 23 avril 2014, le Gouvernement flamand a donc, après concertation avec la société civile, décidé de
s’attaquer à l’enjeu de la problématique de l’azote, et ce au travers d’une approche programmatique.
La base juridique peut être trouvée dans l’art. 50ter, § 4, du décret du 21 octobre 1997 concernant la
conservation de la nature et le milieu naturel, dont le premier paragraphe énonce ceci : « En exécution
du programme Natura 2000 flamand, une approche programmatique sera développée par le
Gouvernement flamand,[…] afin d’atténuer une ou plusieurs pressions sur l’environnement provenant
de sources présentes en Région flamande, en vue de la réalisation des objectifs de conservation et de
la prévention de la dégradation de la qualité de la nature et du milieu naturel des habitats à protéger
au niveau européen et des espèces à protéger au niveau européen et de leurs habitats. » Il est ajouté
que cette approche programmatique doit comprendre au moins une analyse qui décrive la portée de
la pression sur l’environnement, les activités qui y contribuent, le développement attendu et le
contexte socioéconomique, et qui serve de base à un plan d’approche à adopter en même temps, qui
doit être axé sur le développement d’une politique à la source et d’une politique de restauration.
En s’appuyant sur le programme APA, le Gouvernement flamand entend allier le développement
économique durable et la réalisation des OC visant le réseau des zones spéciales de conservation (ZSC-
H). Cette approche doit accélérer une restauration durable des types d’habitats sensibles à l’azote et
entraîner une plus grande sécurité juridique pour les acteurs socioéconomiques, au sein d’un cadre
équilibré qui mette en avant la réalisation des objectifs européens en matière de nature. La bonne
application et le bon suivi des mesures, combinés à un mécanisme adapté de remontée d’information,
doivent assurer que le développement des activités économiques reste possible et s’inscrit dans le
cadre de la conservation durable des espèces et habitats devant être protégés. Dès lors, l’approche
programmatique doit garantir que des permis pourront encore être accordés, sans qu’ils puissent
entraîner une altération sérieuse des habitats ou des espèces présents dans les ZSC-H.
2.2 Objectif du programme APA
L’Approche programmatique de l’azote a pour but global de contribuer à la réalisation des OC en
réduisant de manière régulée, et sans mettre en péril la continuité des octrois de permis ou la
concurrence loyale pour les entreprises et les secteurs, les émissions d’azote, de telle sorte que le
19 Version française :
http://ec.europa.eu/environment/pubs/pdf/factsheets/biodiversity_2020/2020%20Biodiversity%20Factshe
et_FR.pdf.
20 L’un des six objectifs spécifiques de la stratégie biodiversité de l’UE (objectif 1) vise à « mettre pleinement en œuvre » les
directives Habitats et Oiseaux. Cet objectif est notamment défini comme suit : « Enrayer la détérioration de l’état de
l’ensemble des espèces et habitats couverts par la législation de l’UE relative à la nature et améliorer leur état de manière
significative et mesurable de façon à ce que, d’ici à 2020, par rapport aux évaluations actuelles : (i) 100 % des évaluations
supplémentaires d’habitats et 50 % des évaluations supplémentaires d’espèces, effectuées au titre de la directive Habitats,
indiquent un état de conservation favorable ou amélioré ; et ii) 50 % des évaluations supplémentaires d’espèces, effectuées
au titre de la directive Oiseaux, indiquent un état stabilisé ou amélioré. »
21 D’ici à 2050, il convient que la biodiversité de l’Union européenne et les services écosystémiques qui en découlent, c’est-à-
dire son capital naturel, soient protégés, évalués et adéquatement rétablis pour leur valeur intrinsèque afin qu’ils
continuent de contribuer au bien-être de l’homme et à la prospérité économique et afin d’éviter des changements
catastrophiques liés à la perte de biodiversité.
KENTER 13niveau des dépôts d’azote dans les ZSC-H diminue de manière systématique. Le Gouvernement
flamand souhaite ainsi trouver un équilibre entre les objectifs européens de conservation de la nature
et la réalité économique22.
Vu que le programme APA est réalisé en exécution du programme Natura 2000, il est logique que la
périodicité de ce programme Natura 2000 soit suivie. Cette périodicité 23 vise à son tour à pouvoir
répondre de manière adéquate à la périodicité des rapports que les États membres doivent remettre
à la Commission européenne à propos de la mise en œuvre de la directive Habitats 24. Voilà pourquoi
le programme APA couvre deux périodes complètes de six ans : une première période de 2020 à 2025
et une deuxième de 2026 à 2031.
En vue de préparer cette APA, une estimation 25 de l’impact des sources contribuant aux dépôts d’azote
et de la différence entre ces dépôts et la VCD est effectuée pour chaque zone spéciale de conservation.
Les résultats de ces analyses sont résumés dans des figures synoptiques. La Figure 2-1 présente un
résumé des résultats de toutes les ZSC-H concernées pour l’année 2015. Il ressort clairement de ces
figures que les écarts par rapport aux VCD sont très variables d’une ZSC-H à l’autre, et généralement
aussi très importants. La contribution des différents secteurs varie elle aussi fortement entre les ZSC-
H. Tenter d’atteindre les VCD en introduisant une politique axée sur l’impact d’un seul secteur n’a
donc aucun sens.
Figure 2-1 Dépôts d’azote par ZSC et par secteur par rapport aux valeurs critiques de dépôts (VCD),
pour toutes les ZSC-H concernées (source : Analyses par zone dans le cadre du
Programme d’approche programmatique de l’azote – VITO, 2015)
22 L’article 2.3 de la directive Habitats précise en effet que les mesures prises doivent tenir compte des exigences
économiques, sociales et culturelles. L’article 2 de la directive Oiseaux contient une disposition analogue.
23 Voir le Décret nature, art. 50 ter, §1.
24 Directive Habitats, art. 17.1.
25 VITO – analyses APA par zone – version printemps 2015.
14 Avis EIE APASelon les art. 6.2. et 6.3. de la directive Habitats, le programme APA doit pouvoir garantir, s’agissant
de la problématique de l’azote, que les propriétés naturelles nécessaires à l’atteinte des OC ne sont
pas mises en péril dans aucune ZSC-H, que la réalisation des OC dans chaque ZSC-H séparée n’est pas
rendue impossible et que la dégradation de la qualité des types d’habitats et des habitats des espèces
propres à chaque ZSC-H est évitée.
Conformément à la disposition fondamentale du Décret nature, le programme APA comporte d’une
part des mesures de réduction à la source des émissions d’azote et d’autre part des mesures de
restauration. Ces mesures sont examinées par le détail au § 2.4. Les mesures de réduction des
émissions d’azote prévoient (1) le renforcement de la politique de restriction des émissions
provoquant l’eutrophisation et (2) des mesures supplémentaires visant à limiter à leur source les
émissions provoquant l’eutrophisation. Ces mesures supplémentaires peuvent comporter des
mesures (a) génériques et (b) ciblées. Les mesures de restauration de la nature dans les ZSC-H
comprennent aussi bien des mesures de gestion que des travaux d’aménagement, selon la stratégie
de restauration prévue.
2.3 Situation actuelle en matière de dépôts d’azote
La note conceptuelle du 30 novembre 2016 indique que la superficie d’habitat des ZSC-H est
actuellement de 44 360 ha, dont 31 586 ha (soit env. 71 %) dépassent d’une façon ou d’une autre les
VCD pour les dépôts d’azote.
Dans le cadre de la mise en place d’une politique de restauration, les types d’habitats ont été classés
selon leur caractère problématique – ce qui donne d’emblée une idée du défi que représentera la
gestion de la restauration. Deux catégories ont été établies :
− Dans la première catégorie de types d’habitats (ou de sous-habitats), ci-après dénommés les
« types d’habitats A », l’impact des dépôts d’azote sur les habitats est tellement grand qu’il y
a très peu de chances que la qualité puisse être améliorée par une restauration tant que ces
habitats sont en excédent d’azote. Il s’agit en général de types d’habitats où les dépôts
d’azote constituent la pression déterminante sur l’environnement. Dans le cas des « types
d’habitats A », une restauration axée sur la gestion de l’azote est en grande partie inefficace
ou efficace uniquement à titre temporaire, soit en raison des effets connexes indésirables
importants qui accompagneraient la gestion de restauration intensive qui serait nécessaire,
soit parce que la restauration ne peut aborder en même temps les aspects « acidification »
et « eutrophisation » (par ex., dans les forêts, une coupe de bois plus intensive permet de
libérer de l’azote, mais contribue à l’acidification), si bien que la dégradation se poursuivrait
inévitablement, soit parce que l’effet positif de la restauration serait très vite épuisé dans les
habitats demeurant en excès d’azote.
− Dans la deuxième catégorie de types d’habitats (ou de sous-habitats), ci-après dénommés les
« types d’habitats B », l’on peut espérer une amélioration durable de la qualité, même dans
les habitats en excédent, en appliquant une gestion de restauration. Il s’agit en général de
types d’habitats où les dépôts d’azote ne constituent pas la pression déterminante sur
l’environnement. L’on peut dès lors enregistrer des progrès notables de la qualité si la gestion
de la restauration est axée sur l’amélioration de la qualité globale de l’environnement, c’est-
à-dire en comprenant d’autres pressions sur l’environnement que les dépôts aériens d’azote.
Les « types d’habitats B » dépendent parfois de la bonne qualité, quantité et dynamique des
eaux souterraines. Une restauration hydrologique peut amener les caractéristiques des eaux
souterraines dans une plage favorable, afin de limiter la disponibilité d’azote et d’augmenter
la capacité de tampon du sol contre l’acidification. À l’inverse, cette restauration
hydrologique est une condition essentielle à remplir avant que la qualité puisse être
améliorée dans ces types d’habitats (ou de sous-habitats).
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