Évaluation des effets sur l'environnement pour les plans et programmes - Tour d'horizon - État des lieux en Suisse
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2018 | Connaissance de l’environnement Étude de l’impact sur l’environnement (EIE) Évaluation des effets sur l’environnement pour les plans et programmes Tour d’horizon – État des lieux en Suisse
2018 | Connaissance de l’environnement Étude de l’impact sur l’environnement (EIE) Évaluation des effets sur l’environnement pour les plans et programmes Tour d’horizon – État des lieux en Suisse Publié par l’Office fédéral de l’environnement OFEV Berne, 2018
Impressum
Éditeur Commande de la version imprimée et téléchargement
Office fédéral de l’environnement (OFEV) au format PDF
L’OFEV est un office du Département fédéral de l’environnement, www.bafu.admin.ch/uw-1809-f
des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC). (il n’est pas possible de commander une version imprimée)
Auteurs Cette publication est également disponible en allemand.
Cécile Bourigault, Nikolaus Hilty, Florian Kündig, OFEV, La langue originale est le français.
Section EIE et organisation du territoire
© OFEV 2018
Accompagnement
Thomas Baumann, OFEV, Section EIE et organisation du territoire
Noémie Gonseth, Salome Sidler et Sarah Wieser, OFEV, Division
Droit ;
Nadia Christinet, Direction générale de l’environnement du
canton de Vaud ;
Walter Vetterli, Maude Sauvain et Gilles Wachsmuth, Service de
l’environnement et des risques majeurs du canton de Genève
Contact
OFEV, Section EIE et organisation du territoire, 3003 Berne
uvp@bafu.admin.ch
Référence bibliographique
OFEV (éd.) 2018 : Évaluation des effets sur l’environnement pour les
plans et les programmes. Tour d’horizon et état des lieux en Suisse.
Office fédéral de l'environnement, Berne. Connaissances de
l’environnement no. 1809 : 44 p.
Graphisme
Zoi Environment Network
Mise en page
Cavelti AG, Marken. Digital und gedruckt, Gossau
Photo de couverture
© Markus Mainka, FotoliaTable des matières
Abstracts5 4 Quels sont les facteurs de réussite et qu’apporte 32
une évaluation des effets sur l’environnement (EEE) ?
Avant-propos6
5 Quels instruments sont actuellement utilisés 34
1 Qu’est-ce qu’une évaluation des effets sur 7 en Suisse ?
l’environnement (EEE) ? 5.1 Introduction 34
1.1 Introduction 7 5.2 Évaluation des planifications au niveau fédéral 34
1.2 Définition 7 5.3 Évaluation des planifications au niveau cantonal 35
1.3 Quel est le lien entre l’évaluation de la durabilité (EDD), 8 5.4 Normes 36
l’évaluation des effets/l’EEE resp. l’EES, et l’EIE ?
1.4 Quel est le but et les caractéristiques d’une EEE ? 10 6 Questions fréquemment posées 38
6.1 À quoi et à qui sert l’EEE ? 38
2 Comment est ancrée l’évaluation des effets sur 11 6.2 Est-ce que l’EEE est complexe ? 38
l’environnement (EEE) en Suisse et à l’échelon 6.3 Est-ce que l’investissement financier est important ? 39
international ? 6.4 Les procédures de planification sont-elles allongées ? 39
2.1 Introduction 11 6.5 L’EEE allège-t-elle l’EIE ? 40
2.2 Ancrage législatif de l’EEE en Suisse 11
2.2.1 Législation au niveau fédéral 11 7 Documentation 42
2.2.2 Motion « Meilleure coordination entre la protection 12
de l’environnement et l’aménagement du territoire »
2.2.3 L’EES au niveau cantonal 13
2.3 Ancrage législatif de l’EEE au niveau international 14
2.3.1 Directive de l’UE 14
2.3.2 Protocole EES de la CEE-ONU 15
3 Concrètement, comment se déroule une évaluation 16
des effets sur l’environnement (EEE) ?
3.1 Introduction 16
3.2 Quelles sont les étapes de l’EEE ? 16
3.3 Quels thèmes environnementaux doivent être traités ? 30
3.4 Quelles sont les tâches des participants ? 30
3.5 Quels sont les éléments centraux à prendre 31
en compte pour remplir les exigences d’une EEE ?Évaluation des effets sur l’environnement pour les plans et programmes © OFEV 2018 5
Abstracts
The environmental impact evaluation (EEE) aims to ensure that environmental objectives Keywords:
and requirements are taken into account in the development and approval of plans and environmental effects
programmes. The EEE has been established at international level for many years under evaluation (EEE), strategic
the heading of strategic environmental evaluation (SEA). It enables the t imely identi- environmental evaluation
fication of the major environmental impacts of a plan or programme and the potential (SEA), environmental impact
conflicts it may present. The EEE constitutes a component for the evaluation of envi- assessment (EIA), spatial
ronmental impacts, the introduction of which has been planned by the Federal Council planning, plans and
since 2008. This publication aims to present a synopsis of the topic in Switzerland. programmes, sectoral plans,
cantonal master plans
L’évaluation des effets sur l’environnement (EEE) vise la prise en compte des objec- Mots-clés :
tifs et prescriptions environnementales dans l’élaboration et l’approbation de plans et évaluation des effets sur
programmes. L’EEE est établie au niveau international depuis de nombreuses années l’environnement (EEE), évalua-
sous la dénomination d’évaluation environnementale stratégique (EES). Elle permet de tion environnementale
déceler à temps les principaux effets environnementaux d'un plan ou d’un programme stratégique (EES), étude de
et les conflits potentiels qu'il peut générer. L’EEE constitue le volet environnemental de l’impact sur l’environnement
l’évaluation des effets, dont l’introduction est prévue par le Conseil fédéral depuis 2008. (EIE), aménagement du
Le présent document effectue un tour d’horizon du sujet en Suisse. territoire, plans et pro-
grammes, plans sectoriels,
plans directeurs cantonaux.
Die Wirkungsbeurteilung Umwelt hat zum Ziel, bei der Erarbeitung und Genehmigung von Stichwörter:
Plänen und Programmen Umweltziele und Umweltvorschriften einzubeziehen. Sie ist auf Wirkungsbeurteilung Umwelt,
internationaler Ebene seit einigen Jahren unter der Bezeichnung « trategische Umwelt- strategische Umweltprüfung
prüfung » (SUP) etabliert. Damit lassen sich die relevanten Umweltauswirkungen eines (SUP), Umweltverträglichkeits-
Plans oder eines Programms und die voraussichtlich damit einhergehenden Konflikte prüfung (UVP), Raumplanung,
rechtzeitig erkennen. Die Wirkungsbeurteilung Umwelt deckt somit den Umweltteil der Pläne und Programme, Sach-
Wirkungsbeurteilung ab, deren Einführung der Bundesrat seit 2008 anstrebt. Das vorlie- pläne, kantonale Richtpläne
gende Dokument gibt einen Überblick über das Thema und die Situation in der Schweiz.
Lo scopo della valutazione degli effetti sull’ambiente (VEA) è di includere gli obiettivi e Parole chiave:
le disposizioni in materia ambientale nell’elaborazione e nell’approvazione di piani e valutazione degli effetti
programmi. Nella comunità internazionale, la VEA è nota da molti anni con la sull’ambiente (VEA), esame
denominazione di esame ambientale a livello strategico (EAS). Tale esame consente di ambientale a livello strategico
identificare per tempestivamente gli effetti sull’ambiente di un piano o di un (EAS), esame dell’impatto
programma e i conflitti potenziali che può provocare. La VEA rappresenta la parte sull’ambiente (EIA), pianifi-
ambientale dell’esame sugli effetti, di cui il Consiglio federale auspica l’introduzione cazione del territorio, piani e
sin dal 2008. Il presente documento intende fornire una breve panoramica a livello programmi, piani settoriali,
svizzero su questa tematica. piani direttori cantonaliÉvaluation des effets sur l’environnement pour les plans et programmes © OFEV 2018 6 Avant-propos « Mieux vaut prévenir que guérir » : en matière environnementale comme en toute chose, il est essentiel de déterminer les effets des futures activités humaines afin d’être en mesure de les optimiser en amont, avant que des décisions définitives ne soient prises. Or, généralement, les projets de construction, d’infrastructures ou d’urbanisation ayant des impacts potentiels importants sur l’environnement s’inscrivent tout d’abord dans une planification. La connaissance des effets sur l’environnement d’une planification (p. ex. de plans sectoriels fédéraux et de plans directeurs cantonaux) et des conflits qu’elle est susceptible d’engendrer permet une pesée des intérêts bien étayée avant qu’une décision ne soit prise concernant un plan ou un programme. L’évaluation des effets sur l’environnement (EEE) pour les plans et programmes, intitulée évaluation environnementale stratégique (EES) au niveau international, intègre la prise en compte des considérations environnementales dans l’élaboration et l’approbation de plans et programmes, principalement des plans sectoriels et conceptions de la Confé- dération, et des planifications territoriales cantonales et communales. L’EEE recense et évalue les effets sur l’environnement et accompagne les procédures de planification existantes. Le niveau de détail des investigations est moins élevé que pour l’étude de l’impact sur l’environnement (EIE) relative à des projets spécifiques, mais l’échelle ter- ritoriale de l’étude est plus étendue. Tous les pays limitrophes de la Suisse ainsi que l’Union européenne (UE) ont ancré l’EES dans leur législation. Dans son rapport relatif à son troisième Examen environnemental de la Suisse 2017 [36], l’OCDE recommande l’introduction de l’EES en Suisse. La Suisse entend introduire un instrument allant au-delà de l’EEE et couvrant les aspects environnementaux, économiques et sociaux (cf. réponse du Conseil fédéral à la motion 04.3664 « Meilleure coordination entre la protection de l’environnement et l’aménage- ment du territoire »). Par conséquent, des dispositions relatives à l’évaluation des effets en cours de procédure seront proposées par voie de loi (loi fédérale sur la protection de l’environnement [LPE] et loi fédérale sur l’aménagement du territoire [LAT]). La Suisse n’a jusqu’à présent pas introduit d’EEE à l’échelon fédéral. L’EEE (ou resp. EES) est toutefois déjà ancrée dans la législation du canton de Genève et appliquée dans le canton de Vaud sur une base volontaire. Le présent document constitue une information de base destinée aux services adminis- tratifs, aux bureaux d’études et autre public intéressé. Il décrit les principales caracté- ristiques et le processus d’un tel instrument et illustre les instruments déjà existants en Suisse. Nous espérons que ce document contribuera à faciliter l’application et le déve- loppement de l’EEE. Cet instrument devrait permettre d’identifier suffisamment tôt les multiples interactions entre protection de l’environnement et aménagement du territoire. Franziska Schwarz, Sous-directrice Office fédéral de l’environnement (OFEV)
Évaluation des effets sur l’environnement pour les plans et programmes © OFEV 2018 7
1 Qu’est-ce qu’une évaluation des
effets sur l’environnement (EEE) ?
L’EEE est un instrument qui consiste à intégrer la Les projets d’infrastructure et d’équipement qui entraînent
problématique environnementale dans le processus des effets importants sur l’environnement sont souvent
d’élaboration d’un plan ou programme dans le but de choisis dans le cadre de plans et programmes plus géné-
minimiser les impacts environnementaux défavorables raux, bien avant la préparation des projets concrets. Ain-
de celui-ci. si, les aspects de la desserte, de l’emplacement ou du
tracé sont généralement déjà traités dans le cadre des
plans sectoriels fédéraux, des planifications territoriales
1.1 Introduction cantonales ou communales et peuvent être alors figés.
Il est ensuite plus difficile de modifier ou d’optimiser les
L’EEE promeut l’échange et la discussion le plus en conditions générales lors de l’élaboration des projets
amont possible d’une planification à l’échelle locale, concrets. Il est donc bénéfique d’exploiter la marge de
régionale ou nationale afin que, sur la base d’un com- manœuvre existant au moment de la première phase de
promis solide, celle-ci puisse aboutir dans le plus grand planification et d’intégrer les questions environnemen-
respect des intérêts de tous, à commencer par ceux de tales dans les processus de décision le plus tôt possible
l’environnement. Cet instrument a pour vocation d’inté- et lors des étapes qui s’y prêtent.
grer les questions d’environnement le plus tôt possible
dans le processus décisionnel qui entoure la planification C’est lors de cette première phase de planification que
dans le but de minimiser son impact. En outre, il contribue l’EEE est utile. Elle permet la prise en compte appro-
à ce que le plan ou le programme lui-même aboutisse priée des aspects environnementaux (voir chap. 3.3 relatif
de manière optimale en termes d’acceptation générale, aux thèmes environnementaux à traiter) dans l’élabora-
y compris par la population, ainsi que de respect des tion et l’approbation des plans et programmes. Il s’agit
contraintes légales et de coût. principalement des plans sectoriels et conceptions de la
Confédération, ainsi que des planifications territoriales
cantonales ou communales (par ex. plans directeurs can-
1.2 Définition tonaux) qui contiennent des projets soumis à l’évaluation
de l’impact sur l’environnement (EIE) (voir aussi chap. 3.2
Intitulée évaluation environnementale stratégique (EES) relatif aux plans concernés).
au niveau international, l’EEE est un instrument d’aide à la
décision lors des phases de planification de plans d’amé- L’EEE constitue un processus itératif structuré associant
nagement du territoire et de programmes d’infrastructure autorités concernées, experts et acteurs publics au cours
susceptibles d’avoir un impact notable sur l’environne- duquel se succèdent des phases d’évaluation des impacts
ment. Elle vise à recenser et évaluer les impacts d’un potentiels, des propositions de mesures d’atténuation ou
plan (et de ses variantes) sur l’environnement, à propo- des alternatives ainsi que de suivi des résultats, le tout
ser des mesures d’atténuation et documente de manière dans un esprit de transparence et de partage d’infor-
transparente les résultats et les choix ayant menés à mation. Ce processus doit être engagé dès le démar-
ces résultats. Il s’agit d’un instrument de planification rage de l’élaboration d’un plan ou programme. L’objectif
stratégique et d’aide à la décision, qui accompagne les est de choisir les meilleures options pour minimiser les
procédures de planification en associant les autorités impacts environnementaux du plan afin qu’il soit le plus
concernées et le public. respectueux possible de l’environnement, de favoriser
l’acceptation du plan, entre autres grâce à la réalisation
d’une documentation relative aux options choisies et àÉvaluation des effets sur l’environnement pour les plans et programmes © OFEV 2018 8
la participation du public et des milieux intéressés, et de 1.3 Quel est le lien entre l’évaluation de la
renforcer la sécurité juridique du plan (par ex. en met- durabilité (EDD), l’évaluation des effets/l’EEE
tant en évidence les éventuels obstacles insurmontables resp. l’EES, et l’EIE ?
(« no-gos ») dès le début de la planification). L’EEE forme
donc le cadre méthodologique pour une intégration opti- Les figures 1 et 2 résument de manière schématisée les
male des préoccupations environnementales et prévoit champs d’application de l’EDD, de l’évaluation des effets,
des exigences relatives au processus. En encourageant de l’EEE/EES et de l’EIE.
les planificatrices et planificateurs à prendre davantage
en compte l’environnement lors de l’élaboration et de
l’évaluation des variantes, elle permet de déboucher sur
des plans meilleurs non seulement du point de vue de
l’environnement mais souvent aussi du point de vue des
coûts.
Figure 1
Domaine d’application de l’évaluation de la durabilité (EDD), de l’évaluation des effets/des effets sur l’environnement (EEE ou EES) et de
l’étude de l’impact sur l’environnement (EIE)
Évaluation de
la durabilité
(EDD)
Politiques
Évaluation des
effets/Évaluation
des effets sur
l'environnement
Plans et programmes (EEE/EES)
(entrepris par les autorités)
Étude de l’impact
sur l’environnement
(EIE)
Projets
(entrepris par des requérants)Évaluation des effets sur l’environnement pour les plans et programmes © OFEV 2018 9
Figure 2
Comparatif entre EDD, Evaluation des effets, EEE/EES et EIE
POLITIQUE
L’évaluation de la durabilité (EDD) est un processus dynamique qui a pour
objectif de prendre en compte les principes du développement durable (c’est-à-
Économie
dire les aspects écologiques, sociaux et économiques) dans les planifications de
grande envergure et les décisions politiques (dans les lois, plans d’actions et
projets publics) au niveau local ou national. À ce jour il n’existe aucune base PLANS Environnement
légale relative à l’application de cet instrument.
Société
PROJETS
POLITIQUE
L’évaluation des effets serait effectuée dans le cadre de la procédure d’autorisa-
tion d’un plan ou programme et vise à optimiser et évaluer ce dernier en tenant
Économie
compte des aspects environnementaux, sociaux et économiques. L’évaluation des
effets se concentre davantage sur les plans que l’EDD, qui constitue un instru-
ment axé plutôt sur la politique. PLANS Environnement
Société
PROJETS
L’évaluation des effets sur l'environnement (EEE, intitulée EES dans de POLITIQUE
nombreux pays), représente le volet environnemental de l’évaluation des effets.
Elle vise à intégrer les préoccupations environnementales dans l’élaboration des Économie
plans ou programmes et à proposer des mesures de protection de l’environne-
ment. Une EEE est réalisée en amont de l’EIE des projets, lors des phases de Environnement
PLANS
planification ou d’avant-projet, lorsqu’il existe encore une marge de manœuvre
significative dans le cadre du développement d’un projet.
Société
PROJETS
L’Etude de l'impact sur l'environnement (EIE) est effectuée dans le cadre de la POLITIQUE
procédure de planification et d’autorisation de projets concrets et consiste à
Économie
examiner si une installation projetée respecte les dispositions relatives à la
protection de l’environnement. Il s’agit donc d’un examen de la conformité d’une
installation avec la loi. (cf. loi sur la protection de l’environnement [LPE ; Environnement
PLANS
RS 814.01] et ordonnance relative à l’étude de l’impact sur l’environnement [OEIE ;
RS 814.011]). Dans le cadre de l’approbation d’une installation (et donc le cas
Société
échéant de la réalisation d’une EIE), la dimension stratégique présente dans l’EEE PROJETS
n’est plus présente, la marge de manœuvre étant sensiblement plus faible.Évaluation des effets sur l’environnement pour les plans et programmes © OFEV 2018 10
1.4 Quel est le but et les caractéristiques décision. La prise en compte précoce des effets sur
d’une EEE ? l’environnement dans les décisions politiques relatives
à un plan ou un programme assure la cohérence entre
Les objectifs principaux d’une EEE peuvent être décrits ces décisions et les objectifs existants des politiques
ainsi : environnementales. Une des principales valeurs ajou-
tées de l’EEE réside dans la mise à disposition d’une
• Garantir un niveau élevé de protection de l’environ- documentation complète pour la prise de décision.
nement : vérifier si le respect des objectifs environne- • Compléter et alléger partiellement l’EIE des projets :
mentaux généraux est garanti à l’échelon supérieur et les données et les résultats collectés dans l’EEE ainsi
si les objectifs et prescriptions applicables en matière que les conditions-cadres définies pour les étapes de
d’environnement sont ou pourront en principe être res- planification suivantes peuvent être utilisés dans le
pectés. Aider à déterminer dans quelle mesure le plan cadre de l’EIE. L’EIE des projets peut donc être plus
doit être adapté. ciblée. De plus, la clarification de questions de fond
• Recenser suffisamment tôt les effets sur l’environ- (p. ex. l’emplacement et les conditions générales d’ex-
nement afin d’optimiser les options (variantes) : per- ploitation d’une installation) à une étape antérieure
mettre de recenser, d’évaluer et d’intégrer assez tôt les permet potentiellement d’alléger l’EIE des projets et
aspects environnementaux dans le processus d’éva- peut apporter un surplus de sécurité juridique. C’est
luation et de décision. La prise en compte précoce des toutefois dans le cadre de l’autorisation du projet, res-
questions environnementales permet d’adapter ou au pectivement de l’EIE, que le respect de la législation
contraire d’abandonner certaines options non réali- sur la protection de l’environnement sera examiné en
sables du point de vue juridique en amont du processus, détail.
de définir des mesures de protection de l’environne-
ment adéquates, d’identifier de nouvelles solutions de Pour qu’elle soit utile, l’EEE doit constituer une partie
remplacement ou des variantes, d’expliquer les options intégrante des processus de planification et elle ne doit
retenues et d’augmenter au final les chances de par- pas être établie a posteriori. L’EEE constitue davantage
venir à des solutions plus respectueuses de l’environ- un instrument d’accompagnement environnemental de
nement. la planification qu’un instrument d’évaluation environne-
• Recenser les effets sur l’environnement de la somme mentale du plan abouti.
des différents projets sur un large territoire : permettre
de recenser à temps les effets cumulés et dynamiques En rendant les processus de planification systématiques,
de différents projets et proposer des mesures et des en considérant des variantes, en intégrant les acteurs
décisions adéquates. concernés et en documentant les résultats, on obtient
• Associer le public et les autorités concernées : l’infor- des bases de décisions plus solides, ce qui favorise l’ac-
mation, la participation et la consultation du public et ceptation des planifications et des projets en découlant.
des autorités font partie intégrante d’un processus de
planification. Leurs demandes et observations peuvent L’EEE est un processus dont les caractéristiques princi-
permettre d’optimiser les plans et programmes, ce qui pales se résument par l’information, la participation, la
peut favoriser leur acceptation par le public. En Suisse, transparence ainsi que la capacité d’optimiser des plans
les exigences principales relatives à la participation du et programmes en cours de développement.
public sont réglées pour les plans (par ex. plans direc-
teurs) dans les prescriptions juridiques.
• Fournir des informations vérifiables et transparentes
aux décideurs, aux autorités politiques et au public
intéressé : améliorer la transparence (par exemple en
expliquant les raisons du choix d’une variante) et donc
les bases pour la pesée des intérêts lors de la prise deÉvaluation des effets sur l’environnement pour les plans et programmes © OFEV 2018 11
2 Comment est ancrée l’évaluation des
effets sur l’environnement (EEE) en
Suisse et à l’échelon international ?
L’EEE est ancrée dans la législation de nombreux pays Le canton de Vaud pratique quant à lui l’EES depuis
sous la forme de l’EES, dont tous ceux limitrophes de la 2006 mais hors cadre légal ni contraintes méthodolo-
Suisse. En Suisse, seul le canton de Genève s’est doté giques. Les communes du canton de Vaud sont quant à
jusqu’à présent d’une telle législation. elles libres de procéder ou non à une EES, faute de l’avoir
ancrée dans la loi.
2.1 Introduction
2.2 Ancrage législatif de l’EEE en Suisse
La prise de conscience de l’intérêt que représente la
mise en œuvre systématique d’évaluations sur l’environ- 2.2.1 Législation au niveau fédéral
nement progresse à l’échelle suisse et internationale, et En Suisse, l’EEE, resp. l’EES, n’a jusqu’à présent pas été
il faut s’en réjouir. Mais on est encore loin d’une pratique introduite à l’échelon fédéral. Les exigences y relatives
homogène qui permette de faire face aux enjeux envi- devraient être introduites dans un instrument – l’éva-
ronnementaux dans le cadre d’une vision partagée des luation des effets – dont l’EEE représenterait le volet
questions de développement durable. On observe encore environnemental. Les cantons et communes sont libres
une très grande disparité des usages, certains inscrits de procéder à une EEE, resp. l’EES, dans le cadre de la
dans la loi, d’autres laissés au bon vouloir des acteurs définition de leurs politiques, programmes et plans et de
politiques et économiques. créer les bases légales correspondantes, comme l’a déjà
fait le canton de Genève.
À l’échelon international, l’EES est ancrée dans la légis-
lation de nombreux Etats, dont tous les pays limitrophes Du point de vue matériel, le droit suisse contient notam-
de la Suisse ainsi que l’Union européenne. ment déjà certaines exigences relatives à l’évaluation des
impacts sur l’environnement dans le cadre de l’établisse-
En Suisse, aucune EES, respectivement EEE, n’a en ment des conceptions et plans sectoriels de la Confédé-
revanche été introduite au niveau fédéral jusqu’à présent. ration (art. 15, al. 3, de l’ordonnance sur l’aménagement
La Confédération entend néanmoins introduire un instru- du territoire [OAT ; RS 700.1]).
ment, une évaluation des effets, couvrant les aspects non
seulement environnementaux mais aussi économiques Sur mandat de l’Office fédéral de l’environnement (OFEV),
et sociaux. Un tel instrument est en discussion dans le une étude présentant entre autres l’approche matérielle
cadre de la deuxième étape de la révision de la loi fédé- relative à l’EES dans le droit suisse a été effectuée en
rale sur l’aménagement du territoire (élément d’une pesée 2010 [6]. Ci-après, nous reprenons les points principaux.
des intérêts en aménagement du territoire). Une expertise relative au droit sur la planification envi-
ronnementale dans l’Union européenne et les implica-
Au niveau cantonal, Genève est le seul canton dans tions pour le droit suisse publiée en 2011 [7] confirme
lequel l’EES est ancrée dans la législation. Son champ également ces constats.
d’application concerne « toute planification directrice ou
sectorielle dont la mise en œuvre est susceptible d’in-
fluencer l’environnement ou l’organisation du territoire ».Évaluation des effets sur l’environnement pour les plans et programmes © OFEV 2018 12
Dans le droit de l’environnement fédéral, notamment de la législation sur la protection de
Dans le cadre d’une procédure EIE par étapes, une pre- l’environnement.
mière EIE doit être effectuée au niveau de l’approba-
tion stratégique du projet. Un exemple en est l’EIE de Deux autres éléments importants de l’EES telle qu’ap-
1ère étape relative à l’approbation du tracé général d’un pliquée au niveau international sont contenus dans l’art.
projet de route nationale (annexe 1, ch. 11.1 OEIE), qui 4 LAT. D’une part, les autorités chargées de l’aménage-
est suivie de l’EIE de 2ème étape relative à l’approba- ment du territoire doivent veiller à ce que la population
tion du projet général et de l’EIE de 3ème étape relative à puisse participer de manière adéquate à l’établissement
l’approbation des plans. L’approbation du tracé général des plans (art. 4, al. 2, LAT). Pour les plans directeurs, la
comprend la planification générale de l’infrastructure de coopération des ONGs est également requise (art. 10, al.
transport, il s’agit donc d’une décision stratégique. En 2, LAT). D’autre part, la LAT établit de manière explicite
Allemagne, par exemple, une telle décision ferait l’objet la nécessité de la mise à disposition du public des plans
d’une EES (Anlage 3, Nr. 1.1 de la loi sur l’EIE allemande (art. 4, al. 3, LAT).
[Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, UVPG]).
Du point de vue matériel, il existe donc une évaluation 2.2.2 Motion « Meilleure coordination entre la
environnementale institutionnalisée en matière de nou- protection de l’environnement et l’aménagement
velle route nationale. du territoire »
Dans le rapport du 3 septembre 2008 concernant la mise
Selon l’art. 9, al. 4, OEIE, le rapport d’impact doit égale- en œuvre de la motion 04.3664 « Meilleure coordination
ment présenter la manière dont les résultats des études entre la protection de l’environnement et l’aménagement
environnementales effectuées dans le cadre de l’aména- du territoire » [1], le Conseil fédéral retient qu’une coor
gement du territoire ont été pris en compte (si celles-ci dination réussie entre l’aménagement du territoire et la
sont disponibles). protection de l’environnement exige d’intégrer en temps
utile les objectifs et prescriptions applicables en matière
Dans le droit de l’aménagement du territoire de protection de l’environnement à toutes les étapes de la
Le droit de l’aménagement du territoire prévoit une pesée procédure de planification et dans la pesée des intérêts
globale des intérêts en présence selon les art. 1 et 3 de de l’aménagement du territoire. Cela doit permettre d’évi-
la loi sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) et ter la planification de bâtiments et d’installations dans
l’art. 3 OAT. De manière générale, il est ouvert à la prise des sites inappropriés.
en compte du droit de l’environnement conformément
à l’art. 2, al. 1, let. c, OAT. En particulier, les exigences Le Conseil fédéral exige que les effets des plans d’amé-
fixées à l’art. 15, al. 3, OAT concernant l’arrêté d’un projet nagement sur l’environnement soient évalués dès leur
en tant que « coordination réglée » dans un plan sectoriel conception. Le rapport précité propose donc de définir
se rapprochent de certains aspects d’évaluation visés par des consignes à suivre pour une Appréciation des effets
l’EES. Selon celles-ci, il convient d’examiner d’autres lieux (ou Evaluation des effets) des plans d’aménagement
d’implantation (let. b) et les incidences majeures du projet en cours de procédure. En se fondant sur les éléments
sur le territoire et l’environnement doivent pouvoir être méthodologiques de l’EDD et sur les exigences relatives
appréciées d’une manière qui corresponde à ce niveau à l’EES telle qu’appliquée au niveau international, l’Office
de planification (let. c). De plus, le droit de l’aménage- fédéral de l’aménagement du territoire (ARE) et l’OFEV
ment du territoire prévoit une mise en conformité (let. d) ont élaboré une proposition de méthode pour les plans
du plan avec la législation s’agissant des plans sectoriels directeurs cantonaux (cf. chap. 5.3).
et des conceptions. On peut mentionner dans ce contexte
le rapport au sens de l’art. 47 OAT, qui exige des infor- Le Conseil fédéral envisage de régler l’évaluation des
mations démontrant la conformité du plan d’affectation effets par voie de loi ; dans son rapport du 3 septembre
avec les exigences découlant des dispositions du droit 2008, il a en effet indiqué qu’« en ce qui concerne les lois
(LPE et LAT), il sera proposé […] des dispositions concer-Évaluation des effets sur l’environnement pour les plans et programmes © OFEV 2018 13
nant une appréciation des effets en cours de processus ». Confédération. Le rapport de ce groupe de travail [2] pré-
Ainsi, dans le cadre de la deuxième révision de la LAT, voit la prise en compte de l’évaluation des effets dans le
mise en consultation pour la première fois du 5 décembre cadre de l’élaboration des check-list relatifs à la « pesée
2014 au 15 mai 2015, il a été proposé d’ajouter un article des intérêts en aménagement du territoire ». Le message
dans la LPE (art. 10bis LPE) et dans la LAT (art. 2 LAT). relatif à la deuxième révision de la LAT devrait être sou-
Sur la base des avis exprimés, le Conseil fédéral a néan- mis au Conseil fédéral fin 2018 [3].
moins décidé le 4 décembre 2015 de concentrer la suite
des travaux de révision sur les thèmes essentiels de 2.2.3 L’EES au niveau cantonal
l’aménagement du territoire. Il s’agit de la « construction Le canton de Genève est le seul en Suisse qui a insé-
hors de la zone à bâtir », de la « planification en sous- ré l’EES dans sa législation. Les bases légales de l’EES
sol » et de l’« aménagement du territoire dans les espaces figurent dans le règlement cantonal d’application de l’or-
fonctionnels ». En outre, le thème de la « pesée des inté- donnance relative à l’étude de l’impact sur l’environne-
rêts en aménagement du territoire » a aussi fait l’objet ment (art. 3 du Règlement d’application de l’ordonnance
d’un examen détaillé par un groupe de travail mené par fédérale relative à l’étude de l’impact sur l’environnement
les cantons (Conférence suisse des directeurs cantonaux [ROEIE]) [24]. La nouvelle directive sur les plans direc-
des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de teurs communaux présente également brièvement l’EES
l’environnement – DTAP), avec la participation de la ([25]). L’application de l’EES se limite jusqu’à présent
Règlement d’application de l’ordonnance relative à 4 Le service spécialisé visé à l’article 9 est consulté
l’étude de l’impact sur l’environnement (ROEIE) dès le début de l’étude de planification. Il assiste
[État septembre 2017, le règlement est en cours de ensuite l’autorité en charge de la planification direc-
mise à jour] trice ou sectorielle, tout au long de la démarche
d’évaluation environnementale stratégique, et assure
Art. 3 Évaluation environnementale stratégique la coordination avec les offices et directions géné-
rales concernés par les champs d’application de
1 L’évaluation environnementale stratégique (EES) l’évaluation environnementale stratégique.
consiste en une démarche méthodologique permet- 5 La démarche d’évaluation environnementale straté-
tant à l’autorité en charge d’une planification direc- gique présente au moins les phases suivantes :
trice ou sectorielle d’assurer une prise en compte a) élaboration, à l’échelle de la planification, d’un
optimale des différents domaines de l’environnement état des lieux environnemental spécifique au ter-
dans le cadre du processus de planification concerné. ritoire et/ou au domaine concerné;
2 Toute planification directrice ou sectorielle dont la b) définition, sur la base de l’état des lieux précité,
mise en œuvre est susceptible d’influencer l’environ- d’objectifs environnementaux adéquats;
nement ou l’organisation du territoire fait l’objet c)
définition de critères permettant d’évaluer les
d’une évaluation environnementale stratégique. options envisagées par rapport aux objectifs fixés;
L’initiateur de la planification peut y renoncer, d’en- d) prise en compte adéquate des objectifs environ-
tente avec le service spécialisé visé à l’article 9. nementaux lors de l’élaboration desdites options;
3 Toute procédure pouvant mener à la réalisation d’une e)
rédaction d’un rapport de synthèse intégré au
installation commerciale à forte fréquentation (ICFF) rapport explicatif de la planification directrice ou
au sens du plan directeur cantonal, doit, par le biais sectorielle.
d’une démarche d’évaluation environnementale stra- 6 Les résultats de la démarche d’évaluation environ-
tégique, démontrer que le périmètre sélectionné par nementale stratégique peuvent être consultés
le requérant est, à l’échelle cantonale, judicieux en auprès de l’autorité compétente.
matière de protection de l’environnement.Évaluation des effets sur l’environnement pour les plans et programmes © OFEV 2018 14
presque exclusivement au domaine de l’aménagement du (p. ex. Lausanne-Morges) ou pour des installations à forte
territoire (plan directeur cantonal, planification directrice fréquentation. L’EES n’est soumise à aucune contrainte
régionale et études de base découlant de ces derniers, méthodologique ; la procédure est adaptée de cas en cas,
plans communaux, schémas directeurs, plans directeurs la responsabilité méthodologique incombant à la Direc-
de quartiers et de zone industrielle) et à celui des projets tion générale de l’environnement du canton.
d’agglomération, mais accompagne également des pro-
jets de construction de nouvelles infrastructures.
2.3 Ancrage législatif de l’EEE au niveau
Le canton de Genève n’impose pas une méthode stricte international
mais il prévoit que la démarche de l’EES comporte au
moins les étapes indiquées à l’art. 3, al. 5, ROEIE. 2.3.1 Directive de l’UE
La Directive de l’Union européenne (UE) relative à l’éva-
Dans le canton de Vaud, l’EES est pratiquée depuis 2006 luation des incidences de certains plans et programmes
sans être ancrée dans aucune loi (contrairement au can- sur l’environnement1 est entrée en vigueur en juillet 2001
ton de Genève), et n’y est donc pas obligatoire. Dans ce [29]. Il s’agit d’une directive-cadre qui fixe les exigences
canton, l’EES est un instrument utilisé pour les plans et fondamentales pour l’EEE de plans et programmes dans le
programmes qui relèvent de l’aménagement du territoire domaine de l’aménagement du territoire. La transposition
(plans directeurs cantonaux, régionaux, communaux et de ces exigences dans les systèmes nationaux incombe
plans d’affectation), pour des projets d’agglomération aux États membres. La directive a notamment pour objet
Figure 3
Parties au Protocole EES de la CEE-ONU au 1er mars 2016 [30]
Légende
Parties
Signataires
1 Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin
2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et pro-
grammes sur l’environnementÉvaluation des effets sur l’environnement pour les plans et programmes © OFEV 2018 15 « d’assurer un niveau élevé de protection de l’environne- en considération les préoccupations environnementales ment et de contribuer à l’intégration de considérations dans l’élaboration des politiques et des textes de loi. environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et de programmes ». Le champ d’application de cet La CEE-ONU a publié un Manuel pratique d’application instrument est essentiellement la planification territo- du Protocole EES ([35]). riale globale, p. ex. les programmes d’aménagement du territoire, les programmes régionaux ou les programmes À l’échelon international, l’EES est ancrée dans la légis- d’utilisation des surfaces. L’évaluation environnementale lation de nombreux Etats, tels que : pays membres de s’applique aux plans et programmes qui déterminent le l’Union européenne, Australie, Canada, Hong Kong, cadre de projets soumis à l’EIE. Elle n’est pour l’instant Nouvelle Zélande, Norvège, États-Unis, Afrique du Sud. pas utilisée aux échelons politiques supérieurs tels que Certaines organisations, telle que la Banque mondiale, les stratégies et les objectifs de gouvernement. appliquent également l’EES. 2.3.2 Protocole EES de la CEE-ONU Le Protocole de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CEE-ONU) relatif à l’EES2 a été adopté à Kiev en mai 2003 [30]. Il est en vigueur depuis juillet 2010 et a été ratifié par 31 États ainsi que par l’UE (état le 20 septembre 2017, voir aussi figure 3). Le Conseil fédéral suisse a approuvé le protocole par arrêté du 14 mai 2003, sans toutefois ni signer ni ratifier le texte. Il s’agit d’un protocole à la Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfron- tière (Convention d’Espoo). Cette convention, ratifiée par la Suisse en 1996, est en vigueur depuis 1997. Le Protocole exige que les Parties intègrent les considé- rations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et programmes. Certains plans et programmes, susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environne- ment, y compris sur la santé, doivent être soumis le plus tôt possible à une évaluation environnementale stra- tégique. Une EES doit être effectuée pour les plans et programmes qui sont élaborés dans différents domaines tels que l’agriculture, l’énergie, l’industrie, les transports, le développement régional, le tourisme, l’utilisation des sols, etc. Le protocole s’appuie largement sur la directive de l’UE tout en allant au-delà. Il insiste en plus sur les effets sur la santé et recommande – sur une base volon- taire – de consulter le public pour déterminer la nécessité d’une EES, ainsi que pour délimiter le champ de l’éva- luation. En outre, il recommande également de prendre 2 CEE-ONU: Protocole à la Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, relatif à l’évaluation stratégique environnementale, 21 mai 2003
Évaluation des effets sur l’environnement pour les plans et programmes © OFEV 2018 16
3 Concrètement, comment se
déroule une évaluation des effets
sur l’environnement (EEE) ?
L’EEE consiste en une démarche systématique basée sur se caler aux étapes et au déroulement prévu de la pla-
des règles formelles qui s’intègre aux différentes phases nification pour déployer sa plus-value. L’EEE permet
du processus d’élaboration d’un plan ou programme. de fournir des informations appropriées aux différentes
étapes et de rendre ainsi le processus systématique et
transparent, en particulier en ce qui concerne l’informa-
3.1 Introduction tion et la participation.
En tant que processus, l’EEE repose sur des principes La figure 4 présente comment l’EEE est intégrée dans le
d’échange et de concertation entre les parties prenantes processus d’élaboration d’un plan ou d’un programme en
d’un projet. La mise en œuvre d’une EEE doit avant toute se basant sur l’exemple des étapes de planification défi-
chose répondre à une nécessité clairement identifiée nies dans la norme SIA 111:2014 « Modèle ‹planification
dans la phase préparatoire (screening) d’un plan ou d’un et conseil› » [18]. Les différentes étapes d’une EEE sont
programme. Dès lors que ce besoin est avéré, l’EEE se détaillées dans la suite de ce chapitre en se basant prin-
déroule en plusieurs phases corrélées aux différentes cipalement sur le Protocole EES de la CEE-ONU. Il s’agit
étapes de la planification du plan ou du programme. La d’une description idéal typique du déroulement d’une
phase de cadrage environnementale (scoping) sert à déli- évaluation. Dans la pratique, les étapes doivent être dis-
miter les thèmes sur lesquels l’évaluation doit porter tant cutées et définies au cas par cas.
du point de vue quantitatif que qualitatif. Elle est suivie
par une phase itérative pendant laquelle des variantes Dans un premier temps, il y a lieu de définir la nécessi-
du plan ou du programme sont élaborées et évaluées té de réaliser une EEE (Étape I), en amont du processus
en concertation avec ses différents acteurs dans le but de planification lors des travaux préparatoires. Si une
d’optimiser celui-ci du point de vue environnemental. La EEE est nécessaire, un cadrage environnemental doit
phase suivante (reporting) consiste en la rédaction d’un être effectué (Étape II). Celui-ci sera réalisé idéalement
rapport de synthèse qui résume les étapes précédentes dans la phase stratégique qui prévoit la définition d’un
et présente la variante retenue à l’attention du décideur état des lieux et d’objectifs. Dans la phase de concep-
tout en expliquant pourquoi les autres ont été écartées. tion et de définition de variantes s’en suit un processus
Ce rapport est partagé avec le public sous forme de mise itératif d’optimisation de la planification du point de vue
à l’enquête. Après approbation du plan ou du programme, environnemental (Étape III). Les informations et résultats
l’ultime phase d’une EEE consiste à effectuer un suivi en matière d’environnement collectés au cours des pré-
de ses effets sur le terrain (monitoring) et à définir des cédentes étapes sont à résumer dans un rapport (Étape
mesures correctives si nécessaire. IV), qui peut être intégré au rapport de synthèse à rédiger
dans le cadre de la décision formelle du choix du plan
ou du programme retenu. Tout au long du processus, les
3.2 Quelles sont les étapes de l’EEE ? autorités et le public devraient avoir la possibilité de par-
ticiper (Étape V) ; le concept d’information, de participa-
L’EEE s’insère dans le processus d’élaboration du plan ou tion et de consultation est en principe déjà à élaborer au
du programme et s’adapte aux étapes qui s’y rapportent. cours des travaux préparatoires. Après la consultation
L’EEE soutient la planification et doit pouvoir évoluer et formelle des autorités et du public, l’autorité compétenteVous pouvez aussi lire
