Une responsabilité partagée Pour une action concertée - LA SANTÉ PUBLIQUE CHEZ LES PREMIÈRES NATIONS AU QUÉBEC
←
→
Transcription du contenu de la page
Si votre navigateur ne rend pas la page correctement, lisez s'il vous plaît le contenu de la page ci-dessous
DOCUMENT DE RÉFLEXION LA SANTÉ PUBLIQUE CHEZ LES PREMIÈRES NATIONS AU QUÉBEC Une responsabilité partagée Pour une action concertée
Rédaction : Marie-Noëlle Caron, M.D., M.Sc. Conseillère en santé publique Commission de la santé et des services sociaux des Premières Nations du Québec et du Labrador Collaboration : Anne Anderman, M.D., MPhil, DPhil, CCFP, FRCPC Medical Specialist – Public Health and Preventive Medicine First Nations and Inuit Health Branch, Health Canada Jean-Pierre Courteau, M.D., M.Sc., FRCPC Médecin spécialiste en santé publique et en médecine préventive Direction de santé publique, CISSS de l’Outaouais Odette Laplante, M.D., M.Sc., FRCPC Médecin spécialiste en santé publique et en médecine préventive Direction de santé publique, CISSS de Chaudière-Appalaches Sophie Picard Gestionnaire des services de santé Commission de la santé et des services sociaux des Premières Nations du Québec et du Labrador Faisca Richer, M.D., M.Sc., CMSQ, FRCPC Médecin spécialiste en santé publique et en médecine préventive Secteur Santé des Autochtones, INSPQ Révision linguistique : France Chouinard Graphisme : Mireille Gagnon, CSSSPNQL / Mise en page : Nancy Pomerleau, Siamois graphisme Ce document est accessible en version électronique, en français et en anglais, au www.cssspnql.com. À noter que ce rapport a été rédigé en français. En cas de divergence d’interprétation, la version française prévaut sur la version anglaise. Toute reproduction, totale ou partielle, doit être préalablement autorisée par la CSSSPNQL au moyen d’une demande envoyée par courrier ou par courriel aux coordonnées ci-dessous. Commission de la santé et des services sociaux des Premières Nations du Québec et du Labrador 250, place Chef-Michel-Laveau, bureau 102 Wendake (Québec) G0A 4V0 info@cssspnql.com ISBN : 978-1-77315-132-8 © CSSSPNQL 2018
TABLE DES MATIÈRES
AVANT-PROPOS............................................................................................................................................................ 6
MESSAGES CLÉS........................................................................................................................................................... 7
SOMMAIRE..................................................................................................................................................................... 9
1. Contexte.................................................................................................................................................................15
2. La santé dans les communautés des Premières Nations ................................................................................16
2.1 Les Autochtones au Canada et au Québec.................................................................................................16
2.1.1 Les Premières Nations au Québec : profil sociodémographique.................................................16
2.2 Les déterminants et l’état de santé des Premières Nations au Québec..................................................17
2.2.1 Le portrait de santé des Premières Nations.....................................................................................17
2.2.2 Les déterminants de la santé.............................................................................................................18
3. Organisation des services de santé et des services sociaux dans
les communautés des Premières Nations...........................................................................................................21
3.1 Prestation des services...................................................................................................................................21
3.1.1 Services offerts par les communautés..............................................................................................21 1
3.1.2 Responsabilités du Québec envers les Premières Nations............................................................22
La santé publique chez les Premières Nations au Québec
3.2 Financement des programmes et des services..........................................................................................23
Une responsabilité partagée pour une action concertée
3.2.1 Rôle de la Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits..........................24
3.2.2 Rôle d’Affaires autochtones et du Nord Canada.............................................................................25
3.3 Le cas particulier des services de santé publique......................................................................................27
4. Description de la démarche.................................................................................................................................28
4.1 Objectifs...........................................................................................................................................................28
4.2 Étapes de réalisation......................................................................................................................................28
4.2.1 Consultation du comité d’experts......................................................................................................28
4.2.2 Validation auprès des directeurs de la santé des communautés des Premières Nations..........29
5. Portrait de l’organisation des services de santé publique................................................................................30
5.1 Rôle du gouvernement fédéral.....................................................................................................................30
5.1.1 Rôle de la Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits..........................30
5.1.2 Rôle d’Affaires autochtones et du Nord Canada.............................................................................32
5.2 Rôle du réseau québécois de la santé et des services sociaux................................................................33
5.2.1 Responsabilités du Québec envers les Autochtones.....................................................................33
5.3 Rôle des communautés des Premières Nations.........................................................................................35
5.4 Rôle de la Commission de la santé et des services sociaux des Premières Nations
du Québec et du Labrador...........................................................................................................................36
5.4.1 Améliorer la connaissance de l’état de santé des Premières Nations...........................................36
6. Portrait de l’offre de services en santé publique................................................................................................38
7. Analyse de l’organisation et de l’offre de services en santé publique............................................................48
7.1 Enjeux de compétence..................................................................................................................................48
7.1.1 Variabilité des possibilités de collaboration entre les directions de santé publique
et les Premières Nations......................................................................................................................50
7.2 Processus de planification de la santé.........................................................................................................50
7.2.1 Enjeux sur le plan de l’identification des besoins...........................................................................51
7.2.2 Enjeux sur le plan du choix des interventions de santé publique.................................................51
7.2.3 Enjeux en matière d’intégration des services..................................................................................54
8. Constats et pistes de solution..............................................................................................................................56
2
8.1 Constats...........................................................................................................................................................56
8.2 Pistes de solution............................................................................................................................................57
La santé publique chez les Premières Nations au Québec
Une responsabilité partagée pour une action concertée
CONCLUSION..............................................................................................................................................................59
ANNEXE I
Carte des communautés autochtones......................................................................................................................60
ANNEXE II
Programmes de la DGSPNI........................................................................................................................................61
ANNEXE III
Programmes d’AANC..................................................................................................................................................62
ANNEXE IV
Questions soulevées au sujet du document Prestation et financement des services de santé
et des services sociaux destinés aux Autochtones (Premières Nations et Inuits) –Cadre de référence.............64
BIBLIOGRAPHIE...........................................................................................................................................................65
LISTE DES TABLEAUX
TABLEAU 1
Inégalités de santé (Premières Nations et population québécoise, 2007-2008)................................................18
TABLEAU 2
Inégalités au regard de certains déterminants de la santé
(Premières Nations et population québécoise, 2008)............................................................................................20
TABLEAU 3
Caractéristiques des établissements offrant des soins de santé primaires
dans les communautés des Premières Nations au Québec...................................................................................22
TABLEAU 4
Résumé des rôles et responsabilités relatifs aux services de santé et aux services sociaux
offerts aux Premières Nations.....................................................................................................................................26
TABLEAU 5
Fonctions stratégiques de la DGSPNI en santé publique......................................................................................30
TABLEAU 6
Axes d’intervention en santé publique, PNSP 2015-2025......................................................................................33
TABLEAU 7
Responsabilités que s’attribue le Québec envers les Premières Nations en matière de santé publique........34
TABLEAU 8
Offre de services en santé publique dans les communautés des Premières Nations au Québec....................39
3
La santé publique chez les Premières Nations au Québec
Une responsabilité partagée pour une action concertée
LISTE DES FIGURES
FIGURE 1
La roue de médecine..................................................................................................................................................17
FIGURE 2
Les déterminants de la santé des populations autochtones..................................................................................19
FIGURE 3
Cadre stratégique en santé publique de la DGSPNI à l’intention des Premières Nations.................................31
FIGURE 4
Modèle de prise de décision en santé publique fondée sur les données probantes........................................52
LISTE DES ENCADRÉS
ENCADRÉ 1
La responsabilité populationnelle au Québec.........................................................................................................23
ENCADRÉ 2
Les buts du processus de planification de la santé tels qu’ils sont décrits par Santé Canada..........................24
ENCADRÉ 3
Processus de planification de la santé tel qu’il est décrit par Santé Canada.......................................................25
ENCADRÉ 4
Le Réseau des directeurs de la santé........................................................................................................................29
ENCADRÉ 5
Plan directeur de la santé et des services sociaux des Premières Nations du Québec 2007-2017..................35
ENCADRÉ 6
Secteurs d’activité de la CSSSPNQL..........................................................................................................................36
ENCADRÉ 7
La surveillance..............................................................................................................................................................37
ENCADRÉ 8
Sources de données................................................................................................................................................................. 37
ENCADRÉ 9
Limites du portrait de l’offre de services en santé publique..................................................................................38
PLEINS FEUX SUR LES PREMIÈRES NATIONS
Miser sur les enfants....................................................................................................................................................40
PLEINS FEUX SUR LES PREMIÈRES NATIONS
Le retour d’une tradition.............................................................................................................................................40
4 PLEINS FEUX SUR LES PREMIÈRES NATIONS
Une communauté engagée dans la prévention du diabète..................................................................................43
PLEINS FEUX SUR LES PREMIÈRES NATIONS
La santé publique chez les Premières Nations au Québec
Une responsabilité partagée pour une action concertée
Cultiver sa fierté...........................................................................................................................................................44
PLEINS FEUX SUR LES PREMIÈRES NATIONS
Enquête régionale sur la santé des Premières Nations..........................................................................................47
ENCADRÉ 10
Exemples de stratégies en santé publique..............................................................................................................53
ENCADRÉ 11
Compétences essentielles en santé publique au Canada.....................................................................................54
ENCADRÉ 12
Sources de soutien extérieures à la DGSPNI qui pourraient être envisagées par les communautés..............54
ENCADRÉ 13
Programme national de santé publique 2015-2025...............................................................................................55
ABRÉVIATIONS ET SIGLES
AANC Affaires autochtones et du Nord Canada
CEPN Conseil en Éducation des Premières Nations
CISSS Centre intégré de santé et de services sociaux
CIUSSS Centre intégré universitaire de santé et de services sociaux
CSSSPNQL Commission de la santé et des services sociaux des
Premières Nations du Québec et du Labrador
CNESST Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail
DGSPNI Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits
ERS Enquête régionale sur la santé des Premières Nations
FAQ Femmes Autochtones du Québec
IDA Initiative sur le diabète chez les Autochtones
INSPQ Institut national de santé publique du Québec
ISBE Initiative en santé buccodentaire des enfants
ITSS Infection transmissible sexuellement et par le sang
MSSS Ministère de la Santé et des Services sociaux
OMS Organisation mondiale de la santé
PAPPN Programme d’aide préscolaire aux Premières Nations
PCNP Programme canadien de nutrition prénatale
PCP Pratique clinique préventive
PNLAADA Programme national de lutte contre l’abus de l’alcool
et des drogues chez les Autochtones
5
PNSP Programme national de santé publique
RAMQ Régie de l’assurance maladie du Québec
La santé publique chez les Premières Nations au Québec
Une responsabilité partagée pour une action concertée
SAA Secrétariat aux affaires autochtones
SMI Santé maternelle et infantile
SSNA Services de santé non assurés
TSAF Trouble du spectre de l’alcoolisation fœtale
AVANT-PROPOS
La Commission de la santé et des services sociaux des Premières Nations du
Québec et du Labrador (CSSSPNQL) a pour mission d’accompagner les Premières
Nations au Québec dans l’atteinte de leurs objectifs en matière de santé, de mieux-
être, de culture et d’autodétermination. Au moyen d’une approche fondée sur les
forces, la CSSSPNQL s’engage à promouvoir de saines habitudes de vie en harmonie avec la
diversité des cultures, à fournir un soutien et des services de qualité afin de répondre aux besoins
spécifiques des Premières Nations, à contribuer au renforcement des capacités locales et à la mobilisation
d’actions collectives et à appuyer les Premières Nations dans la défense de leurs droits en matière de santé
et d’accès à des services de santé de qualité (CSSSPNQL, 2017).
Le Plan directeur de la santé et des services sociaux des Premières Nations du Québec 2007-2017
(CSSSPNQL, 2007) souligne l’importance de réduire les disparités sur le plan de la santé entre les
Premières Nations et la population non autochtone de la province, notamment par un travail en amont
des problèmes et l’élaboration d’approches communautaires et holistiques en santé. Pour atteindre
cet objectif, la CSSSPNQL a souhaité avoir une meilleure connaissance des services de santé publique
offerts aux communautés des Premières Nations au Québec.
En 2014, des travaux ont été entrepris par la CSSSPNQL et un comité d’experts afin d’analyser l’offre et
l’organisation actuelles des services de santé publique dans les communautés des Premières Nations.
Ce document présente les principaux constats et recommandations issus de ces travaux. Il est probablement
un des premiers à rassembler une grande quantité d’informations souvent méconnues des décideurs et
6 des acteurs de santé publique des Premières Nations, du réseau québécois de la santé et du gouvernement
fédéral. Nous espérons qu’il guidera l’élaboration et la mise en œuvre d’orientations de santé publique par
et pour les Premières Nations afin de contribuer au mieux-être de toutes les communautés.
La santé publique chez les Premières Nations au Québec
Une responsabilité partagée pour une action concertée
MESSAGES CLÉS
Contexte
›› L’état de santé et les conditions de vie des
Premières Nations au Québec accusent toujours
un retard comparativement au reste de la
population québécoise.
›› Heureusement, plusieurs facteurs identitaires,
dont la culture, le lien avec le territoire et l’esprit
communautaire, ont un impact positif sur le bien-être
des Premières Nations.
›› L’organisation des services de santé et des services sociaux
dans les communautés des Premières Nations comporte des
particularités et des défis découlant du partage des responsabilités entre
les gouvernements fédéral et provincial.
Les services de santé publique : une réalité complexe et souvent méconnue
›› Différents acteurs se partagent la responsabilité de financer et d’offrir des services de santé publique aux
communautés des Premières Nations.
›› De manière générale :
• La Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits (DGSPNI) de Santé Canada et
Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) définissent les programmes et services et en sont les
principaux bailleurs de fonds.
• Le réseau québécois de la santé et des services sociaux s’attribue et exerce des responsabilités en
matière de protection de la santé, de surveillance de l’état de santé et de transfert d’expertise.
• Les communautés des Premières Nations ont la responsabilité de déterminer leurs besoins et priorités,
de planifier leurs activités et de fournir les services.
• La Commission de la santé et des services sociaux des Premières Nations du Québec et du Labrador
(CSSSPNQL) offre son soutien aux communautés et organisations, notamment en matière de défense 7
des intérêts, de formation et d’accompagnement.
›› Cependant, plusieurs facteurs nuisent à une offre fluide et complète de services de santé publique aux
La santé publique chez les Premières Nations au Québec
Une responsabilité partagée pour une action concertée
communautés des Premières Nations:
• Les différents acteurs se connaissent peu et leurs mandats et actions manquent de coordination.
• De plus, ils interprètent de façon variée le contenu des deux guides publiés par le ministère de la
Santé et des Services sociaux (MSSS) du Québec qui expriment sa position officielle sur la santé des
Premières Nations, soit Prestation et financement des services de santé et des services sociaux destinés
aux Autochtones (Premières Nations et Inuits) – Cadre de référence (2007) et Particularités des services
aux Premières Nations et aux Inuits (disponible sur le site du MSSS depuis juin 20161).
• Les textes de loi québécois traitant de santé publique n’incluent pas de dispositions spécifiques au
regard des Premières Nations non conventionnées.
• En principe, les communautés des Premières Nations ont accès à de nombreux programmes et
services de santé publique, mais elles n’en bénéficient pas nécessairement.
• Les mécanismes de planification et de surveillance de la santé actuellement en place comportent
plusieurs limites.
1 http://www.msss.gouv.qc.ca/professionnels/soins-et-services/particularites-des-services-aux-communautes-autochtones/.
Les pistes de solution proposées
La situation actuelle exige un passage à l’action coordonné de l’ensemble des acteurs de santé publique
afin d’améliorer la santé et le bien-être des Premières Nations au Québec.
›› Les partenaires fédéraux, provinciaux et des Premières Nations doivent améliorer la coordination de leurs
actions, définir les zones de « collaboration incontournable » et préciser leurs rôles respectifs au regard
de l’offre de services de santé publique aux communautés des Premières Nations.
›› Le processus de planification en santé des Premières Nations pourrait être bonifié par un plus grand
engagement communautaire, l’intégration de l’ensemble des activités de santé publique à l’intérieur
du Plan de santé communautaire et l’arrimage au processus de planification des acteurs du réseau
québécois et du gouvernement fédéral. Plusieurs documents d’orientation publiés par le MSSS,
notamment le Programme national de santé publique 2015-2025 (PNSP) et la Politique gouvernementale
de prévention en santé, soulignent d’ailleurs les enjeux particuliers vécus par les populations autochtones
et lancent un appel à la collaboration avec les organisations autochtones. Le lancement du Plan d’action
gouvernemental pour le développement social et culturel des Premières Nations et des Inuits va aussi
dans ce sens.
›› Les efforts doivent être maintenus afin d’augmenter le partage et l’utilisation des données de surveillance
pour guider la planification des actions de santé publique. L’accès aux données sociosanitaires
provinciales relatives aux Premières Nations demeure limité, mais des travaux sont en cours pour y
remédier.
›› Il est essentiel de développer les compétences en santé publique des Premières Nations et de leurs
partenaires fédéraux et provinciaux afin que les interventions mises en œuvre dans les communautés
soient efficaces et répondent aux besoins cernés.
Conclusion
Les résultats des travaux présentés dans ce document révèlent que des améliorations doivent être
apportées à l’offre de services actuelle afin d’assurer aux Premières Nations l’accès à des services de santé
publique équivalents à ceux offerts à l’ensemble des Québécois.
›› Les partenaires expriment un désir partagé d’agir afin d’améliorer l’accès des Premières Nations à des
services de santé publique qui répondent à leurs besoins.
8
›› Un plan d’action visant la mise en œuvre des pistes de solution proposées sera élaboré par la CSSSPNQL
en collaboration avec les Premières Nations et les partenaires concernés. Ce plan amorcera un passage
à une meilleure coordination de l’ensemble des acteurs de santé publique au bénéfice de la santé et du
La santé publique chez les Premières Nations au Québec
Une responsabilité partagée pour une action concertée
bien-être des Premières Nations au Québec.SOMMAIRE
La santé dans les communautés des
Premières Nations
Au Québec, les Premières Nations et les Inuits représentent un peu
plus de 1 % de la population. Dans ce document, nous porterons
notre attention sur les communautés des Premières Nations dites
« non conventionnées2 ». Cet intérêt particulier pour la situation
des Premières Nations non conventionnées découle des enjeux
spécifiques issus de la complexité des liens qui les unissent à la fois au
gouvernement fédéral et au gouvernement provincial.
Il est maintenant reconnu que des facteurs sociaux particuliers ont des
impacts majeurs sur la santé des Premières Nations. Les recherches
historiques et épidémiologiques montrent clairement un lien entre les
inégalités sociales créées par le colonialisme et de nombreux problèmes
de santé auxquels font face les peuples autochtones au Canada (comme les
maladies, les handicaps, la violence et les décès précoces). Ainsi, on constate
d’importants écarts entre l’état de santé des Premières Nations et celui de la
population allochtone du Québec. Par exemple, les taux d’obésité et de diabète
chez les adultes sont plus de deux fois plus élevés chez les Premières Nations que
dans la population générale (CSSSPNQL, 2013). On remarque aussi que certains
comportements défavorables à la santé (comme le tabagisme et l’abus d’alcool) sont
plus courants chez les Premières Nations (CSSSPNQL, 2013).
Organisation des services de santé et des services sociaux
dans les communautés des Premières Nations
Les acteurs fédéraux, provinciaux et des Premières Nations ont chacun un rôle à jouer dans l’offre
de services de santé et de services sociaux aux membres des Premières Nations. Au Québec, la
prestation des programmes et des services est assurée par deux acteurs principaux : les établissements
gérés par les Premières Nations et ceux du réseau québécois. Des services de première ligne sont offerts
par le personnel du poste de soins, du centre de santé, ou du CLSC3 situé dans chacune des communautés.
Les membres des Premières Nations peuvent aussi recourir en tout temps aux services offerts dans un 9
établissement du réseau québécois (de première, deuxième ou troisième ligne). Ces soins sont alors
pleinement couverts par la Loi sur l’assurance maladie et la Loi sur l’assurance-hospitalisation, peu importe
leur lieu de résidence.
La santé publique chez les Premières Nations au Québec
Une responsabilité partagée pour une action concertée
Le financement des programmes de santé et de services sociaux offerts dans les communautés provient
majoritairement de deux ministères fédéraux, soit la Direction générale de la santé des Premières Nations
et des Inuits (DGSPNI) de Santé Canada et Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC). La DGSPNI
finance des programmes de promotion de la santé et de prévention des maladies, de soins primaires et
de protection de la santé publique. Le financement des services sociaux provient essentiellement des
programmes d’AANC, lesquels visent entre autres les services à l’enfance et à la famille, l’aide à la vie
autonome, l’aide au revenu et la prévention de la violence.
2 Les communautés non conventionnées n’ont pas signé d’entente avec le gouvernement du Québec pour la gestion de leurs services de santé et
de leurs services sociaux. Nous inclurons la nation naskapie à notre analyse, car bien qu’elle ait signé une convention avec le Québec, sa situation
comporte plusieurs similitudes avec celles des autres nations dont il est question dans ce document.
3 CLSC situé dans la communauté naskapie de Kawawachikamach.Pour les services de santé, le financement est octroyé à une communauté sur la base du Plan de santé
communautaire qu’elle dépose à la DGSPNI. Le Plan de santé regroupe à la fois des éléments administratifs,
cliniques et de santé publique. Le processus de planification de la santé proposé par la DGSPNI est une
démarche déterminante qui guide l’offre de services de santé et de services sociaux dans les communautés.
Il vise à accroître la capacité des communautés à répondre à leurs besoins et à favoriser l’intégration des
services de santé. La DGSPNI offre un soutien consultatif et technique aux communautés qui le désirent
pour l’élaboration de leur plan de santé.
Description de la démarche
Afin d’explorer les particularités de l’organisation et de l’offre de services en santé publique chez les
Premières Nations au Québec, une démarche de réflexion a été entreprise par la Commission de la santé et
des services sociaux des Premières Nations du Québec et du Labrador (CSSSPNQL) et un comité d’experts.
Les travaux poursuivaient les objectifs suivants :
›› Dresser le portrait actuel de l’offre de services en santé publique dans les communautés des Premières
Nations;
›› Analyser l’offre de services, en relever les lacunes ainsi que leurs causes;
›› Proposer des pistes de solution visant à améliorer l’offre de services de santé publique dans les
communautés.
Les travaux ont été réalisés en deux temps : 1) la consultation d’un comité d’experts en santé publique
et d’acteurs clés des Premières Nations ainsi que l’examen de différents documents d’orientation, et 2)
la validation des constats et des pistes de solution par des représentants locaux des Premières Nations.
Portrait de l’organisation et de l’offre de services en santé publique
Rôle du gouvernement fédéral
La DGSPNI de Santé Canada et AANC sont les deux instances fédérales ayant un rôle majeur à jouer dans
l’offre de services de santé publique aux communautés des Premières Nations. La majorité des programmes
financés par la DGSPNI visent la promotion de la santé et la prévention des maladies, ciblant, par exemple,
le développement des enfants, le mieux-être mental et l’adoption de saines habitudes de vie. D’autres ont
pour objectif la protection de la santé publique (« Contrôle et gestion des maladies transmissibles » et
10 « Hygiène du milieu »).
Le mandat d’AANC est de soutenir les Premières Nations, Inuits et Métis dans leurs efforts visant à établir
des collectivités saines et durables. Certains programmes s’adressent aux Autochtones vivant dans les
La santé publique chez les Premières Nations au Québec
Une responsabilité partagée pour une action concertée
communautés et d’autres visent les populations autochtones qui résident à l’extérieur de celles-ci. AANC
finance des programmes liés directement au domaine de la santé (comme la gestion des urgences, les
services à l’enfance et à la famille et l’aide à la vie autonome), mais sa portée est beaucoup plus large.
En effet, AANC est aussi responsable du financement de plusieurs programmes qui ont un impact sur les
conditions de vie des Premières Nations et qui contribuent ainsi à leur santé (comme l’accès au logement,
l’aide au revenu et l’éducation).
Rôle du réseau québécois de la santé et des services sociaux
Les textes de loi québécois n’incluent pas de dispositions spécifiques au regard des Premières Nations
non conventionnées en matière de santé publique. Cependant, le document Prestation et financement
des services de santé et des services sociaux destinés aux Autochtones (Premières Nations et Inuits) –
Cadre de référence, publié par le MSSS en 2007, exprime la position officielle du Ministère et résume
certaines responsabilités que s’attribue le Québec envers les Premières Nations, notamment en matière
de santé publique. On peut y lire que la Loi sur la santé publique s’applique aussi aux communautés des
Premières Nations non conventionnées et que les directeurs de santé publique ont la responsabilité decommuniquer à celles-ci toute l’information concernant la protection de la santé publique, notamment
au sujet des épidémies et des situations à risque pouvant les toucher. De plus, les directions de santé
publique du réseau québécois doivent leur offrir les mêmes services de contrôle des maladies infectieuses
(p. ex. fournir et payer les vaccins et assurer le suivi des contacts lors des enquêtes épidémiologiques).
Cependant, la promotion de la santé et la prévention des maladies sont considérées comme des fonctions
de santé publique sous la responsabilité financière du gouvernement fédéral. Les acteurs du réseau
doivent donc recevoir les demandes de soutien des communautés autochtones en matière de promotion
et de prévention et assurer le transfert de connaissances et d’expertise, mais en respectant leur capacité
financière et la responsabilité de financement du gouvernement fédéral. Plus récemment, sur le portail
Particularités des services aux Premières Nations et aux Inuits accessible sur le site du MSSS4, on mentionne
que la Direction générale de la santé publique du MSSS assure la surveillance de l’état de santé de la
population québécoise, incluant les Premières Nations et les Inuits.
D’autres documents d’orientation publiés par le MSSS, notamment le Programme national de santé
publique 2015-2025 (PNSP) et la Politique gouvernementale de prévention en santé, soulignent la
nécessité de s’attaquer aux inégalités sociales de santé dont les Autochtones sont victimes et font appel
à la collaboration avec les organisations autochtones. De plus, le Plan d’action gouvernemental pour le
développement social et culturel des Premières Nations et des Inuits 2017-2022 (Secrétariat aux affaires
autochtones [SAA], 2017) renferme plusieurs mesures qui auront un impact sur les conditions de vie et la
santé des Premières Nations.
Depuis juin 2016, on trouve une version électronique du cadre de référence Prestation et financement
des services de santé et des services sociaux destinés aux Autochtones (Premières Nations et Inuits)
(MSSS, 2007) sur le site Web du MSSS5. Le contenu général est semblable, mais le texte a été allégé et
son degré de précision a diminué. Puisque les travaux présentés dans ce document ont été réalisés avant
la mise en ligne de la version Web, nos analyses réfèrent essentiellement au document Prestation et
financement de 2007.
Rôle des communautés des Premières Nations
Chaque communauté a la responsabilité de déterminer ses besoins et priorités, de planifier ses activités et
d’assurer la prestation des services de santé publique pour ses résidents. La plupart des interventions de
santé publique sont portées par le secteur de la santé et des services sociaux de la communauté et figurent
dans son Plan de santé communautaire. Les collaborations intersectorielles sont encouragées et donnent
lieu à des partenariats communautaires, notamment avec le milieu scolaire, les services de garde et les
services de loisirs. En adoptant leur Plan directeur de la santé et des services sociaux des Premières Nations 11
du Québec 2007-2017, les Premières Nations se sont engagées à agir en faveur de la prévention, de la
promotion de la vie, de l’amélioration de la santé et de la qualité de vie de leurs membres.
La santé publique chez les Premières Nations au Québec
Une responsabilité partagée pour une action concertée
Rôle de la CSSSPNQL
Dans son plan stratégique 2017-2020, la CSSSPNQL met l’accent sur la poursuite du processus de
gouvernance en santé et en services sociaux déjà entrepris. Ce dernier servira à concevoir, d’ici 2020, un
modèle de gouvernance adapté à la réalité, aux besoins et à la culture des Premières Nations (CSSSPNQL,
2017). À travers son mandat de soutien aux communautés des Premières Nations, la CSSSPNQL offre de
nombreux services relevant de la santé publique : adaptation et soutien à l’implantation de programmes,
formation et accompagnement des intervenants locaux, conception de campagnes de sensibilisation,
mobilisation des partenaires, recherche et évaluation, etc.
4 http://www.msss.gouv.qc.ca/professionnels/soins-et-services/particularites-des-services-aux-communautes-autochtones/.
5 http://www.msss.gouv.qc.ca/professionnels/soins-et-services/particularites-des-services-aux-communautes-autochtones/.La CSSSPNQL mène aussi des activités visant à améliorer les connaissances
sur l’état de santé des Premières Nations. C’est dans cette optique
qu’elle réalise, depuis 1997, l’Enquête régionale sur la santé des
Premières Nations (ERS), une enquête transversale qui vise à recueillir
des renseignements sur l’état de santé, l’utilisation des services de santé
et les déterminants de la santé des Premières Nations vivant dans les
communautés. La CSSSPNQL se charge de l’élaboration d’indicateurs
de santé qui reposent en grande partie sur les données de l’ERS. Des
travaux sont également en cours afin d’accéder aux données propres
aux Premières Nations qui sont conservées dans les fichiers médico-
administratifs et sociosanitaires provinciaux.
Analyse de l’organisation et de l’offre de services
en santé publique
La planification, la prestation et le financement des services de santé publique dans
les communautés des Premières Nations sont sous la responsabilité de multiples
acteurs qui relèvent de différents paliers gouvernementaux et qui pratiquent à
l’intérieur de cadres législatifs distincts. De cette situation découlent plusieurs enjeux
qui ont des répercussions sur l’offre de services aux Premières Nations.
Enjeux de compétence
L’analyse des lois provinciales et fédérales révèle l’existence de zones grises quant au
rôle précis que chaque acteur devrait jouer auprès des Premières Nations en matière de
santé publique. On constate un manque de connaissance et de coordination des mandats
respectifs des acteurs, lequel crée des lacunes dans l’offre de services de santé publique
aux communautés. Le comité d’experts propose de considérer ces vides comme des zones de
« collaboration incontournable » où les acteurs (fédéraux, provinciaux et des Premières Nations)
doivent s’interpeller mutuellement et définir leurs rôles respectifs afin d’assurer aux communautés
des Premières Nations une offre de services de santé publique complète.
Enjeux liés aux processus de planification
La DGSPNI propose aux communautés un processus de planification bien défini pour l’élaboration des
12 Plans de santé communautaire. Toutefois, le processus proposé présente des défis importants :
1. Sur le plan de l’identification des besoins : La consultation de la population est fortement suggérée
afin de cerner les besoins communautaires. Cependant, toutes les communautés n’ont pas
La santé publique chez les Premières Nations au Québec
Une responsabilité partagée pour une action concertée
systématiquement recours à cette méthode. Par ailleurs, l’accès à des données de surveillance valides
sur l’état de santé des Premières Nations au Québec est limité, et encore peu de communautés
utilisent les données disponibles à des fins de planification. Ces enjeux nuisent tant à l’identification
des besoins qu’à l’évaluation des programmes mis en place et des interventions réalisées.
2. En ce qui a trait au choix des interventions de santé publique : Les activités de promotion de la santé
mises en place dans les communautés font plus souvent appel aux stratégies d’éducation à la santé
et au développement des compétences des individus, laissant une moindre place aux stratégies
agissant sur les environnements physique, social, économique et politique. Or, on sait que l’utilisation
simultanée de plusieurs stratégies appliquées à différents niveaux permet souvent d’optimiser les
répercussions d’une intervention sur la santé.
Le choix des interventions qui auront le plus d’impacts sur la santé repose sur une bonne
connaissance des stratégies possibles et des caractéristiques qui rendent une intervention efficace.
Malheureusement, plusieurs communautés disposent de peu d’outils pour guider leurs choix en
fonction des caractéristiques d’efficacité des interventions.3. Sur le plan de l’intégration des services : Le contenu des Plans de santé communautaire ne reflète pas
toujours l’ensemble des services de santé publique offerts dans la communauté. Certains services de
santé publique financés par d’autres bailleurs de fonds que la DGSPNI ne figurent pas dans le Plan de
santé communautaire, mais plutôt dans d’autres plans d’action. Ces multiples plans peuvent donner
lieu à une offre de services moins bien coordonnée, parfois redondante, ou au contraire incomplète.
Enfin, seule une minorité de communautés collaborent avec les partenaires du réseau québécois lors
de leur exercice de planification.
Constats et pistes de solutions
Les travaux réalisés nous permettent de dégager quatre constats principaux, ainsi que les pistes de
solution suivantes. Ces constats et ces pistes de solution ont été validés auprès des directeurs de la santé
des communautés des Premières Nations.
Constats
1. Il persiste de nombreuses zones grises juridictionnelles et un manque de cohérence entre les
mandats et les actions des partenaires (fédéraux, provinciaux et des Premières Nations), ce qui crée
des lacunes dans l’offre de services de santé publique aux communautés. De cette situation émergent
des zones de « collaboration incontournable » où les acteurs doivent s’interpeller mutuellement et
définir leurs rôles respectifs afin d’assurer aux communautés des Premières Nations une offre de services
de santé publique qui répond à leurs besoins et contribue à la réduction des inégalités de santé.
2. En principe, les communautés des Premières Nations ont accès à de nombreux programmes et
services de santé publique, mais elles n’en bénéficient pas nécessairement. En effet, l’offre, l’accès et
la mise en œuvre des services de santé publique varient d’une communauté à l’autre en fonction des
priorités communautaires, des programmes fédéraux et des possibilités de collaborer avec le réseau
québécois de santé publique.
3. Le processus de planification en santé est bien établi, mais présente des défis qui nuisent à l’atteinte
de ses objectifs initiaux, notamment en ce qui concerne l’identification des besoins communautaires,
du choix des interventions de santé publique à inclure dans les Plans de santé communautaire et de
l’intégration des services offerts par les différents partenaires.
4. Les données disponibles ne sont pas facilement accessibles ni exploitées au maximum par les
Premières Nations et les partenaires. Les Premières Nations ont difficilement accès aux données
sociosanitaires provinciales les concernant, et encore peu de communautés utilisent les données 13
disponibles à des fins de planification.
Pistes de solution proposées
La santé publique chez les Premières Nations au Québec
Une responsabilité partagée pour une action concertée
1. Améliorer la coordination des actions des partenaires et préciser leurs rôles respectifs quant à l’offre
de services de santé publique aux communautés des Premières Nations.
2. Améliorer le processus de planification pour augmenter l’impact des activités mises en œuvre en
favorisant des approches plus intégrées et l’implication des communautés. S’arrimer au réseau
québécois et profiter de son ouverture à collaborer avec les populations autochtones.
3. Se donner les moyens de surveiller l’état de santé et d’augmenter l’utilisation des données de
surveillance pour guider la planification des actions de santé publique et en faire le suivi.
4. Développer les capacités en santé publique des acteurs des Premières Nations et de leurs
partenaires, notamment sur le plan de l’approche populationnelle, des stratégies et interventions
efficaces et de la surveillance. Ainsi, les interventions mises en œuvre dans les communautés
répondront mieux aux besoins cernés.Conclusion
Les interventions de santé publique ont le pouvoir d’améliorer l’état de santé des populations des
Premières Nations, et de nombreuses initiatives de cette nature sont déjà en place dans les communautés.
Cependant, les résultats des travaux présentés dans ce document révèlent que des améliorations doivent
être apportées à l’offre de services actuelle afin d’assurer aux Premières Nations l’accès à des services de
santé publique au moins équivalents à ceux offerts à l’ensemble des Québécois.
Heureusement, les partenaires expriment un désir partagé d’agir afin d’améliorer l’accès des Premières
Nations à des services de santé publique qui répondent à leurs besoins.
Un plan d’action visant la mise en œuvre des pistes de solution proposées sera élaboré par la CSSSPNQL
en collaboration avec les Premières Nations. De plus, les partenaires seront appelés à y collaborer pour les
actions qui les concernent. Ce plan amorcera un passage à une meilleure coordination de l’ensemble des
acteurs de santé publique au bénéfice de la santé et du bien-être des Premières Nations au Québec.
14
La santé publique chez les Premières Nations au Québec
Une responsabilité partagée pour une action concertéeVous pouvez aussi lire
