6 enseignements sur les directions générales - Synthèse de l'étude menée par 6 élèves administrateurs de la promotion Paul Eluard
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6 enseignements sur les directions
générales
Synthèse de l’étude menée par 6 élèves
administrateurs de la promotion Paul Eluard
Une étude proposée par :
En partenariat avec :
L’Association des Directeurs
Généraux de Grandes Collectivités
Auteurs
:
Emmanuel AUBER
Patrick GENEVAUX
Justine DALPHIN
Carine PILLET
Clothilde FRETIN-BRUNET Jacques PRENTOUT
2
1
« Une diversité de DGS organise une toute aussi
grande diversité de directions générales »
pionnier
Le DGS a un fort impact sur la
physionomie et l’état d’esprit de la
direction générale. Sa personnalité,
son parcours et ses compétences se
retrouvent dans le fonctionnement de
focalisé
cette équipe de direction. La typologie
des directions générales entrent
ancré
souvent en résonnance directe avec
celle des DGS. On parlera ainsi d’une
direction générale ancrée,
gestionnaire, focalisée, entrepreneure,
gestionnaire
mercenaire
équilibriste, mercenaire ou pionnière.
♠ Le DGS ancré se caractérise par
un très fort attachement au territoire
sur lequel il vit et pour lequel il
travaille. Il a pu développer un
important réseau local et cultive une
équilibriste
n’ont pas abouties et prouvées doit élargir le champ de la
interface forte avec les élus locaux. leur efficacité. Le DGS pionnier consultation pour impliquer les
Parce qu’il maitrise son
ne cesse d’interroger le sens de acteurs et obtenir de l’information. Ce
environnement, il est relativement l’action, il joue de ses capacités poste réclame un investissement
ouvert, mais ne recherche pas
pédagogiques pour faire personnel fort qui peut être en
l’innovation. En ce qui concerne son comprendre l’intérêt de travailler décalage avec les résultats obtenus
mode de management, il peut être
en mode-projet. Il attend des élus et la reconnaissance qui en découle.
défini comme participatif, délégatif, qu’ils lui laissent une grande
responsabilisant avec le collectif de
marge de manœuvre pour le
direction, mais aussi plus largement, il pilotage interne de la collectivité
peut tenir compte de l’avis de tous les
agents. Dans certaines situations, il
♠ Le DGS mercenaire se
peut paraitre intimidant ou caractérise par sa grande proximité
déstabilisant. Le DGS ancré s’entoure aux élus, et en particulier à l’exécutif
de DGA et/ou de chargés de mission
♠ Le DGS équilibriste se définit de la collectivité, sans pour autant
directement rattachés à lui. Il peut avant tout par les contraintes partager forcément son orientation
encore être seul à diriger la auxquelles est soumise la politique. Sa compétence dans la
collectivité dans laquelle il évolue. gestion du changement, sa neutralité
collectivité.
Il intervient dans un et le lien de confiance établi avec les
environnement où le poids de la élus s’avèrent souvent suffisants. Sa
culture, les rapports entre mission est d’appliquer, voire
services, la structure de d’imposer, le programme de
♠ Le DGS pionnier est en quête de
l’Assemblée ou la composition de l’exécutif. Son management peut
reconnaissance professionnelle, non l’exécutif sont à l’origine de donc être directif et centré sur
seulement par les agents de sa difficultés tant dans la mise en l’atteinte des objectifs qui lui sont
collectivité territoriale, mais surtout par œuvre des projets de la assignés. La séparation entre
ses pairs de la « territoriale ». Son collectivité que dans sa gestion direction générale et cabinet peut se
maître-mot est l’innovation, en se quotidienne. Le DGS équilibriste révéler poreuse. Des conflits peuvent
posant en modèle à imiter. Le DGS doit être diplomate, expert des exister au sein de la direction
pionnier sait communiquer sur ses dossiers, agile dans les relations générale sur les orientations retenues
réalisations, car il se veut à la fois humaines pour déminer les par le DGS, qui sera donc plutôt
manager et gestionnaire. Il n’hésite conflits et obtenir un consensus. restreinte. Le développement d’outils
pas s’investir dans les réseaux, se L’accès à l’information revêt une de management innovants n’est pas
démultiplie. En sens inverse, ce type importance stratégique. Il utilise la priorité. Le DGS mercenaire a un
de DG, qui se place volontairement largement le mode informel pour parcours marqué par une mobilité
dans un univers compétitif, a la prise de décision. Il délaisse les géographique importante passant
tendance à survaloriser le secret tant outils de management lourds et d’une collectivité à réformer à une
que les réformes qu’il a envisagées formalisés, s’appuie sur une autre.
direction générale restreinte mais
3
♠ Le DGS entrepreneur gère ♠ Le DGS focalisé se ♠ Le directeur général des
sa collectivité comme une singularise par l’attention services gestionnaire est un cadre
entreprise, soumise à la particulière qu’il porte à une ou dirigeant qui a une expérience
concurrence, dans un contexte plusieurs politiques, qu’il va importante dans un emploi
économique difficile. Le DGS directement superviser. Le plus fonctionnel. Il maîtrise l’art de la
intègre la performance, souvent, le DGS focalisé délégation : il sait accorder sa
l’efficacité voire l’efficience au rattache directement les services confiance aux DGA et aux
cœur des politiques publiques. Il concernés sous son contrôle, directeurs de son administration et
communique cette exigence aux mais il est également possible de encourage le contrôle de gestion,
membres de la DG, entièrement mettre en place des procédures pilote le processus budgétaire de la
convertis à cette logique. Le qui impliquent nécessairement collectivité. Le DGS gestionnaire est
DGS entrepreneur a une vraie l’intervention du DGS. Le DGS proche de ses collaborateurs et
vision de son territoire, de son focalisé présente un profil facilite les relations entre élus et
potentiel, de sa place par rapport diversifié ou atypique, ce qui lui membres de la direction. Le DGS
aux territoires voisins. Tout se donne une vision plus originale gestionnaire est en moyenne âgé
passe comme si sa collectivité, de sa mission et une sensibilité de 55 ans, et a une expérience
son entreprise, était en plus forte à certaines politiques. importante du métier de dirigeant
concurrence avec les autres, Le DGS focalisé bénéficie d’un territorial. Les missions qui lui sont
d’où l’impératif de résultat. Le rapport aux élus qui est à son souvent rattachées sont la
DGS entrepreneur aime innover. avantage. Le DGS focalisé communication interne, l’évaluation
Le périmètre de la direction cumule les fonctions de DGS et et la prospective et le secrétariat
générale est nécessairement de directeur sectoriel. Le DGS général. Il a une conception
restreint. La DG a une focalisé se situe volontiers dans restreinte de la direction générale,
appétence pour les sujets un processus de coordination, limitée en général aux DGA. Si le
dynamiques. Les élus sont d’impulsion et d’arbitrage, afin de DGS a majoritairement un rôle
cantonnés à l’affichage politique. ne pas déséquilibrer en sa faveur d’impulsion des politiques
Il s’entoure de personnes qu’il l’organisation de la direction publiques, son action est
considère comme expertes. Les générale. Le DGS focalisé aura reconnaissable à travers les
outils sont nombreux et visent la tendance à prioriser les outils moyens formalisés qu’il mobilise
performance : démarche qualité, relatifs à ses domaines de (communication, méthodologie de
certification, nombreux prédilection. projet, finances, procédures écrites
indicateurs, contrôle de gestion, – suivi).
fonctionnement en mode
projet…
2
« La composition de la direction générale : mythes et
réalités »
♠ La Direction générale est positionnements par rapport aux
directions très variables.
resserrement
une organisation qui se
DGA
cherche : de taille, de
structuration et d’ancienneté très
diverse selon les cas, sa forme et
son fonctionnement revêtent ♠ Loin d’être générique et
pourtant une importance cruciale transposable d’une collectivité à
?
pour la prise de décision dans la l’autre, la composition de la DG
collectivité. Certains DGA sont en colle au territoire et à l’histoire de
charge de dossiers à la fois l’administration : les
ressources et opérationnels, caractéristiques locales, qui
d’autres pilotent des projets sans tiennent à la fois au territoire et au
chapeauter de directions : toutes niveau d’échelon, ainsi que
Chargés
de
missions
les configurations existent. Cette l’ancienneté de la structure
absence d’homogénéité se hiérarchique, façonnent
retrouve d’ailleurs au sein même profondément la composition de la
des directions générales, ses direction générale et le rôle de
membres pouvant se voir attribuer chacun des acteurs en son sein.
des portefeuilles et des
4
♠ La configuration de la nouvelles dénominations
moins en mois à un râteau et de plus
(directeurs généraux délégués,
Direction générale est rarement en plus à un « pack ». Son processus
directeurs de pôles, adjoints au
gravée dans le marbre et sa re- de décision est d’autant plus collégial
DGS) par volonté d’innovation, du
configuration accompagne et son impulsion des politiques
fait de contraintes ou de réformes
naturellement l’arrivée dans la publiques d’autant plus forte que la
pesant sur la collectivité, voire par
collectivité d’un nouveau DGS, cohésion entre le DGS et ses DGA
effet de mode.
comme un outil malléable au service s’accompagne de réunions
de l’esprit administratif que souhaite fréquentes, d’une écoute réciproque
insuffler le DGS à ses agents. En et transversale et d’outils communs.
fonction des priorités assignées à Plus restreinte, la DG reste pour
l’administration par le binôme
♠ Enfin, on observe une
autant très ouverte, en ce sens que le
Président-DGS mais surtout au tendance au resserrement de la DGS s’entoure non seulement de ses
regard des besoins du DGS, le direction générale. Plus DGA mais aussi parfois de chargés
« staff » composant la DG sera restreinte mais aussi plus soudée de mission ou d’autres collaborateurs,
sensiblement différent. Il se peut et interdépendante, l’équipe de en fonction des sujets qu’il souhaite
même que les DGA prennent de direction générale ressemble de traiter
3
« Les directions générales font un usage encore
timide des outils d’aide à la décision »
informel
♠ Le mouvement de
développement et Evaluation
SIAD
d’appropriation des outils
formalisés de management
par les directions générale
n’est pas achevé. Derrière les
objectifs affichés et
Culture
de
l’oral
pilotage
l’identification de fonctions
dédiées dans l’organigramme, Tableaux
de
bord
les obstacles au développement
d’instruments performants pour
synthétiser et analyser
l’information restent nombreux.
La culture de l’oral, l’implication
nécessaire des élus, la lourdeur
de la mise en œuvre en raison souvent ponctuel. Il répond à un sur des outils techniquement
d’un défaut d’expertise en la besoin précis dans un contexte performants mais surtout sur un
matière et les coûts élevés à donné : évolution de portage politique et administratif de
l’échelle d’une collectivité sont l’organisation, chantier à fort haut niveau ainsi que sur des
souvent cités pour expliquer le enjeu ou suivi des priorités ressources humaines dédiées,
décalage entre une politiques. Les démarches plus qualifiées et volontaires. Une
professionnalisation souhaitée et ambitieuses ou systématiques tendance générale à la
un fonctionnement informel tels le SIAD (système professionnalisation des outils est
solidement ancré. d’information d’aide à la donc à l’œuvre. Elle s’oriente
décision) et l’évaluation sont notamment vers l’appui à la recherche
♠ Les outils d’aide à la minoritaires dans les de marges de manœuvre dans un
collectivités. contexte de contrainte sur les
décision, lorsqu’ils existent,
restent sous-utilisés par moyens.
rapport à leur potentiel. La ♠ Ce tableau doit toutefois être
plupart des collectivités nuancé par des exemples locaux
disposent de tableaux de bord et par la conscience certaine
ou de documents formalisant que l’information constitue la
leur stratégie et leurs objectifs. matière première des
L’usage qui en est fait au niveau directions générales. Les
de la direction générale est collectivités qui ont réussi se
sont appuyées non seulement5
4
« La confiance et le sens du service public au coeur
de la relation politico-administrative : une politisation
noble de la direction générale»
La politisation noble des emplois participe à la mise en la qualité de cette relation est la
fonctionnels peut s’analyser sous cohérence de leurs actions. confiance.
trois registres : les interactions entre
la direction générale et la sphère
politique, la relation de confiance ♠ En raison de son mode de
entre deux individus – DGS et ♠ Au delà relation politico-
recrutement, de sa place
exécutif - et l’intérêt personnel qu’ils administrative, les directeurs généraux
spécifique dans l’organigramme,
nourrissent pour l’action publique. ont souvent développé un intérêt
le DGS a une relation particulière
avec l’exécutif de la collectivité. personnel marqué pour les affaires
Elle s’inscrit dans un processus publiques. A travers les compétences
décisionnel, qui rappelle la sur lesquelles ils agissent et leur
♠ Les membres de la direction
légitimité démocratique du maire proximité directe avec le territoire et les
générale doivent non seulement ou du président. Ainsi, le DGS élus, ils occupent une position
posséder un sens managérial dans développe non seulement une privilégiée pour décoder les enjeux
l’animation et l’organisation du travail capacité à réguler les échanges autour des politiques publiques. Ce
des équipes, mais aussi une d’information entre la sphère sont, pour beaucoup, des citoyens
sensibilité, une empathie particulière politique et la sphère passionnés, souvent grands lecteurs de
dans la relation avec le maire ou le administrative mais aussi à la presse, qui ont acquis une expérience
président. La posture de la DG par influencer la décision. Parce que fine de la mécanique politique, la
rapport à la sphère politique peut le DGS et l’exécutif sont le point traduction d’une volonté en action et
revêtir trois formes : de rencontre entre les élus et les d’une action en résultats. Bien plus que
agents, ils forment un tandem, la des techniciens ou des managers, ils se
-‐ la DG « partenaire » du politique clé de voûte du fonctionnement de vivent pour beaucoup comme des
dans laquelle les différentes la collectivité. Le critère commun à contributeurs du débat public.
composantes ont tissé des liens
!
de confiance avec l’exécutif. Un
dialogue nourri et une implication
convictions
élus
réciproque (des élus dans les
questions administratives et de la
cabinet
DG dans les options politiques)
s’installent alors entre ces deux
sphères ;
-‐ la DG « dissociée » où chaque
sphère joue un rôle clairement
défini et imperméable ; politico-‐administratif
-‐ la DG « matricielle » qui se
caractérise par des liens étroits
tissés entre les DGA et les
engagement
passion
VP/adjoints associés. Dans ce
type de configuration, le DGS
n’est pas au centre de l’interface
confiance
entre les élus et les services ; il
5
« Le DGS : un dirigeant dont les spécificités poussent
à son isolement et à la relativité de son pouvoir ? »
♠ Le DGS, un dirigeant seul et positionnement hiérarchique du contradictoires afin d’assurer
au pouvoir
relatif ? Une assertion DGS pousse naturellement à une efficacement sa mission.
à première vue paradoxale pour certaine distanciation envers
qualifier la fonction de DGS, qui l’administration et que son pouvoir ♠ L’isolement du DGS est une
apparaît de prime abord comme s’exprime essentiellement par la conséquence contraignante de son
un personnage très entouré. délégation et non l’action directe, le positionnement hiérarchique. A
Pourtant, alors que le DGS doit concilier des impératifs6
l’image des autres dirigeants relativité de son pouvoir. Malgré
les capacités étendues qu’il tient
pouvoir
de grandes organisations
publiques ou privées, il est de l’exécutif, le DGS n’a pas de
seul face à la prise de statut spécifique et ne dispose
décision - même si l’équipe de en direct que de peu d’outils, à
DG est là pour le conseiller -
et seul responsable des choix
part un pouvoir de délégation
octroyé par le responsable de relativité
vie
personnelle
faits. De façon plus l’exécutif.
spécifique, le DGS se
fragile
caractérise également par un ♠ Dans ce cadre, et malgré le
rapport étroit aux élus et en constat que la taille de la
particulier à l’exécutif. Si le direction générale tend à se
DGS constitue le sommet de restreindre dans la plupart des
la structure administrative, il grandes collectivités, le
rend néanmoins compte à fonctionnement de la direction
l’élu de sa gestion. Une générale en mode collaboratif,
isolement administrative qui ou en« pack », le recours aux
se renforce alors d’une réseaux professionnels ou à
isolement
précarité consécutive de la certains outils de management
nature fonctionnelle du poste. comme les tableaux de bord ou
Mais la solitude peut aussi le reporting stratégique,
être la conséquence choisie permettent d’atténuer cette
d’un management centralisé « solitude du pouvoir » que
et hypertrophié autour de la connaît le dirigeant territorial
personne du DGS. dans l’exercice de sa fonction.
Autre paradoxe de la fonction
de DGS, il s’agit de la
6
« Animateurs de leur territoire, les DGS s'investissent dans
des réseaux locaux mais aussi nationaux »
♠ Le rôle d’animateur du
utile pour assurer le relationnel
ARF…) sont devenues des lieux de
territoire du DGS est essentiel, et synthèse et de lobbying. Elles individuel et se former au fil de
même conforté par la crise
permettent au DGS d’obtenir, l’eau. En effet, le réseau de cadres
économique qui exige des rapidement, une aide peut être appréhendé comme un
résultats immédiats en matière
méthodologique et des éléments de refuge permettant de rompre avec la
de performance. De fait, les DGS benchmarking. Ce décentrement solitude dans l’exercice du métier de
sont des « têtes de réseau » au
est aussi susceptible d’instruire le DG. En outre, pour un DGS dont les
centre d’un maillage local constitué DGS sur le jeu des acteurs de son fonctions sont très prenantes, côtoyer
de multiples acteurs. Il en résulte
propre territoire. Enfin, le DGS ses pairs à l’extérieur de sa
que bon nombre d’entre eux pourra s’appuyer sur l’association collectivité est un moyen de se
consacrent une grande partie de
pour entrer en contact avec la former. De même, un DG peut se
leur temps de travail aux relations presse spécialisée afin d’y exposer former en formant, par exemple en
extérieures, que ce soit avec des
les réformes entreprises dans sa assurant un séminaire de
élus ou avec des collègues d’autres collectivité et, par là, faire valoir management. Il se forme aussi en
niveaux de collectivités locales. En « bougeant », c’est-à-dire en
celle-ci au niveau national.
particulier, cette activité s’avère participant aux Entretiens Territoriaux
indispensable pour obtenir les de Strasbourg, à des colloques et
financements auxquels la
♠ S’investir dans l’association
autres conférences, surtout auprès
collectivité peut prétendre. professionnelle de son grade est d’experts de haut niveau.
un signe de solidarité, également
♠ S’investir dans les
Associations
professionnelles
formation
réseau
associations d’élus permet de
renseigner le chef de l’exécutif et
de ne pas se laisser enfermer
dans sa fonction, ce qui
représente un risque certain. Les
associations nationales d’élus
(AMF, AMGVF, AdCF, ACUF, ADF,
animateur
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