Analyse macroéconomique de la politique active de l'emploi en Suisse

Analyse macroéconomique de la politique active de l'emploi en Suisse

Analyse macroéconomique de la politique active de l’emploi en Suisse mandatée par l’assurance- chômage Rafael Lalive d’Epinay Tanja Zehnder Josef Zweimüller (Institut für Empirische Wirtschaftsforschung, Universität Zürich) Publication du SECO Politique du marché du travail no 19 (10- 2006) 1 / 73

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Analyse macroéconomique de la politique active de l’emploi en Suisse Rafael Lalive d’Epinay Tanja Zehnder Josef Zweimüller2 Université de Zurich 1 juin 2006 er 2 Nous remercions Marcel Egger qui nous a fourni les données concernant le processus d’allocation de mesures relatives au marché du travail, Jonathan Gast pour la préparation des données PLASTA/SIPAC et Jacek Micuta pour le traitement des données AVS correspondantes.

Nos remerciements s’adressent également à Patrick Arni et à Beatrix Brügger pour leur précieuse aide lors du traitement de l’importante quantité de données, Erika Meins, Antoine Lukac et Thomas Ragni pour leurs commentaires constructifs, Jan Boone, Reto Föllmi et Jan van Ours pour leurs précieux conseils lors du développement du modèle théorique du marché du travail suisse ainsi que Sandro Ambühl, Beatrix Brügger, Dominique Lalive d’Epinay, Manuel Oechslin et Jean-Phillippe Wüllrich pour la relecture du manuscrit. 3 / 73

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Chapitre 1 Condensé Le présent projet analyse la mesure dans laquelle les trois principaux éléments de la politique active de l’emploi en Suisse – cours, programmes d’emploi temporaire (PET) et gains intermédiaires – contribuent à la réduction du chômage. L’étude s’engage en terre inconnue dans la mesure où elle recourt à un cadre théorique strict pour présenter la dynamique du marché de l’emploi dans son ensemble. Cette démarche permet d’identifier des effets macroéconomiques de la politique de l’emploi. A ce jour, aucune étude macroéconomique procédant par simulation (calibration) n’a été effectuée pour la Suisse.

Notre projet s’attache à répondre aux deux questions suivantes, essentielles sous l’angle de la politique économique : 1. Comparé à un régime (hypothétique) qui ne prévoirait pas de telles mesures, le chômage recule-t-il sous l’effet des mesures relatives au marché du travail ? 2. Quelles sont les caractéristiques déterminantes pour le succès des mesures relatives au marché du travail ?

Dans une première étape, nous avons développé une série de modèles macroéconomiques du marché suisse de l’emploi. Ces modèles sont construits à partir d’hypothèses relatives aux effets des mesures relatives au marché du travail (MMT) sur l’attitude des demandeurs d’emploi en matière de recherche de travail et sur celle des entreprises an matière de création d’emplois. Ces hypothèses spécifiques ont été construites à partir de réflexions sur leur plausibilité ou de constatations empiriques faites dans le cadre d’études comparables effectuées à l’étranger. De plus, de nombreux tests de robustesse ont montré que la variation des hypothèses relatives aux paramètres exogènes influe peu sur les résultats de la présente étude.

Dans une seconde étape, nous avons calibré nos modèles de manière à faire correspondre les valeurs suivantes à la réalité suisse : (i) le taux de chômage, (ii) le taux de sortie du chômage, (iii) les taux d’accès aux différentes mesures, (iv) le taux d’inscription au chômage et (v) les indicateurs des effets des MMT estimés au moyen d’observations empiriques. Le modèle de référence simule la situation hypothétique sans MMT, passage obligé pour répondre à la première des deux questions posées ci-dessus. Pour répondre à la seconde question, nous avons ensuite cherché à savoir, pour chacune des mesures, quelle influence un changement de certaines de leurs caractéristiques (telles que l’augmentation du taux d’assignation de la mesure ou le temps consacré à la mesure) pouvait avoir sur le chômage.

Nous pouvons résumer les résultats de notre étude de la manière suivante (tableau 1.1) : Tableau 1.1 : Effets macroéconomiques des MMT 1 PET 2 Gains 3 Cours sur les modalités de 4 Cours de perfection- 5 / 73

intermédiaire s postulation nement Taux de chômage 4.0 3.5 3.2 3.7 Taux de demandeurs d’emploi 4.3 5.1 4.3 4.8 Remarque : Sur le marché de l’emploi de référence (c’est-à-dire sans MMT) utilisé pour la comparaison avec les trois premières colonnes, 4.4 % de toutes les personnes actives sont sans travail. La situation est plus complexe en ce qui concerne la colonne 4 ; dans ce cas, 4.1 % de toutes les personnes actives sont sans travail sur le marché de l’emploi de référence.

1. Les programmes d’emploi temporaire font reculer le taux de chômage et le taux des demandeurs d’emploi. Selon notre simulation la diminution atteint respectivement 0.4 et 0.1 point. Ce recul est dû au fait que, pour éviter de devoir participer à un PET, les demandeurs d’emploi consacrent plus d’efforts à la recherche d’emploi que dans un régime qui ne prévoit pas l’application d’une telle mesure. On constate en outre que le chômage agrégé diminue même si, en tant que tel, l’effet des PET est négatif (ce que les études microéconométriques effectuées en Suisse ont permis de constater). Les paramètres politiques sont le temps de travail consacré aux PET et le taux d’assignation d’un tel programme.

Lorsque l’on double le temps de travail consacré aux PET (en le faisant passer de 40 à 80 % d’un emploi à plein temps), l’effet sur les efforts consacrés à la recherche d’un emploi est renforcé. Le taux de chômage et le taux de demandeurs d’emploi reculent de 0.2 point chacun. La situation est différente lorsqu’on double le taux d’assignation (en le faisant passer de 2.5 à 5 % par trimestre). Dans ce cas, le taux de chômage recule de 0.3 point alors que le taux de demandeurs d’emploi ne diminue presque pas. Cela est dû au fait que l’augmentation du nombre de participants à ces programmes fait reculer le taux de sortie du chômage agrégé même si le taux de sortie des non-participants augmente.

Lors de la calibration, la réduction du nombre de demandeurs d’emploi et de personnes inscrites au chômage a lieu sous l’effet de la menace de devoir participer à un PET. Puisque les individus inscrits au chômage veulent éviter de participer à un PET, ils vont consacrer plus d’efforts à la recherche d’un emploi régulier. Les études effectuées pour des programmes comparables aux Etats-Unis et en Australie confirment que cet effet de menace est important. A ce jour, aucune constatation empirique comparable n’a été faite pour la Suisse. Toutefois, le fait que, dans la plupart des cas, la participation à un PET a lieu à l’initiative du conseiller ORP et non du demandeur d’emploi est compatible avec l’existence d’un tel effet de menace.

2. L’introduction de la possibilité de réaliser des gains intermédiaires entraîne une réduction nette du taux de chômage qui passe de 4.4 % en régime (hypothétique) sans MMT à 3.5 % en régime intégrant les gains intermédiaires. Toutefois, le taux de demandeurs d’emploi (les personnes qui réalisent un gain intermédiaire sont comptabilisées dans ce taux) augmente nettement et passe à 5.1 %. Cette augmentation découle du fait que des emplois subventionnés (c’est-à-dire des emplois qui permettent de réaliser des gains intermédiaires) ont tendance à se substituer aux emplois réguliers. Dans ce cas de figure, le taux d’occupation agrégé (emplois subventionnés plus emplois réguliers) augmente de 0.9 point alors même que le nombre de personnes occupant un emploi régulier (à temps complet) recule de 0.7 point.

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Nous avons effectué notre simulation à partir de l’hypothèse selon laquelle les emplois permettant de réaliser un gain intermédiaire sont des emplois dont la durée du temps de travail correspond à 40 % d’un horaire à temps complet. Une augmentation de ce temps partiel à 80 % entraine une augmentation nette du taux de chômage (à 4.3 %) ainsi qu’une diminution, nette elle aussi, du taux de demandeurs d’emploi (à 4.5 %). Cela est dû au fait que, en raison de l’augmentation du facteur de temps partiel, les demandeurs d’emploi sont nettement moins enclins à accepter de réaliser un gain intermédiaire.

Les chances des travailleurs en situation de gain intermédiaire de trouver, à efforts de recherche égaux, un emploi régulier sont certes augmentées, mais ils doivent consentir plus d’efforts en raison de l’augmentation du temps de travail, ce qui réduit l’attrait des gains intermédiaires. Pour cette raison, les entreprises doivent proposer des salaires plus importants pour ces emplois, ce qui les incite à réduire leur offre en la matière. Au total, la part des personnes réalisant des gains intermédiaires diminue fortement.

Notre simulation suggère aussi que les effets sont d’autant plus importants que le régime des allocations de chômage est généreux. Lorsque le taux d’indemnisation de la perte de gain est fixée non pas à 70 % (comme cela est le cas en Suisse pour la majorité des demandeurs d’emploi), mais d’une manière générale à 80 %, l’impact sur le taux de chômage se réduit de moitié. La raison de cette forte variation réside dans le fait que le taux d’indemnisation définit le montant des indemnités compensatoires versées lors de la réalisation de gains intermédiaires : plus les travailleurs en situation de gain intermédiaire obtiennent de telles indemnités, plus leurs exigences salariales sont basses et plus les entreprises auront tendance à créer des postes de travail correspondants.

3. Les cours sur les modalités de postulation sont destinés à améliorer les chances des demandeurs d’emploi dans le processus d’embauche. L’introduction de tels cours fait passer le taux de demandeurs d’emploi de 4.4 à 4.3 % et le taux de chômage de 4.4 à 3.2 %. Cela signifie que 26.4 % de tous les demandeurs d’emploi participent à un cours sur les modalités de postulation au cours de leur épisode de chômage. Par rapport à la situation sans cours sur les modalités de postulation, le sens des effets d’une politique active de l’emploi sous le régime de laquelle les travailleurs inscrits au chômage peuvent se voir assigner de tels cours est a priori indéterminé.

Les non-participants peuvent être motivés à intensifier leur recherche d’un nouvel emploi afin d’éviter de devoir participer à un cours (et, partant, de devoir fournir des efforts supplémentaires). Néanmoins, lorsque ces cours sont efficaces, ils seront tentés d’y participer et consacreront moins d’efforts à la recherche d’emploi. Lorsque les efforts de recherche d’emploi sont déterminés de manière endogène, les simulations que nous avons effectuées montrent que c’est ce dernier effet qui domine. Dès lors que de nombreux demandeurs d’emploi suivent ces cours plus efficaces, le taux agrégé de sortie du chômage augmente (la durée moyenne du chômage baisse simultanément).

C’est pour cette raison qu’en régime intégrant des cours sur les modalités de postulation, le marché de l’emploi est caractérisé par un taux de demandeurs d’emploi inférieur à ce qu’il serait en l’absence de cette mesure. En outre, une augmentation du taux d’indemnisation de la perte de gain, de la probabilité d’une assignation ou du temps devant être consacré à de tels cours renforce cet effet.

4. Nous avons également examiné les effets des cours de perfectionnement sur un marché de l’emploi caractérisé par la déqualification des demandeurs 7 / 73

d’emploi en chômage de longue durée. Dans le modèle de référence, les demandeurs d’emploi peuvent se (re)qualifier en emploi ou en suivant des cours de perfectionnement. Nos simulations partent de l’hypothèse (conforme aux évaluations microéconométriques effectuées jusqu’ici en Suisse) selon laquelle un tel cours ne permet pas forcément aux participants de trouver un emploi plus rapidement. Autrement dit, la probabilité de succès du cours est en tout état de cause inférieure à 100 %.

Nous avons effectués des simulations avec des taux de succès des cours de 50 et de 100 %.

Dans nos simulations, le taux de chômage sur un marché de l’emploi qui permet de suivre des cours de perfectionnement est de 3.7 % (soit de 1.7 % pour les travailleurs qualifiés et de 2.0 % pour les travailleurs non qualifiés). Le taux de participation aux cours de perfectionnement (exprimé en fonction de l’ensemble des actifs occupés et des demandeurs d’emploi) atteignant 1.1 %, le taux de demandeurs d’emploi s’établit à 4.8 %. En l’absence de cours de perfectionnement, le taux de demandeurs d’emploi atteint presque 4.1 % (1.5 % pour les travailleurs qualifiés et 2.6 % pour les travailleurs non- qualifiés).

Les cours de perfectionnement ont l’avantage d’améliorer la structure des qualifications du potentiel de main d’œuvre. En l’absence de cours de perfectionnement, la part des personnes qualifiées qui cherchent un emploi est de 37 %, alors que cette part est de 46 % lorsque celles-ci ont la possibilité de suivre de tels cours. Cette amélioration engendre cependant des coûts. En situation (hypothétique) sans cours de perfectionnement, le taux de demandeurs d’emploi est légèrement inférieur à 4.1 % alors qu’il dépasse 4.8 % en régime intégrant de tels cours.

Le sens de ces deux effets ne change pas lorsque nous faisons passer la probabilité de succès des cours de perfectionnement de 50 à 100 %.

La structure des qualifications s’améliore légèrement. Le taux de chômage recule à 3.6 % et celui des demandeurs d’emploi à 4.6 %. D’une manière générale, le taux de demandeurs d’emploi est plus élevé en régime intégrant des cours de perfectionnement qu’en situation dans laquelle il n’est pas possible de suivre de tels cours.

L’encouragement du perfectionnement dans les entreprises (learning by doing) pourrait constituer une variante à l’instrument des cours de perfectionnement. La calibration d’un modèle dans lequel on encourage la (re)qualification en emploi des travailleurs permet de constater que les effets de cette forme de perfectionnement sur la structure des qualifications serait importants. En effet, la part des travailleurs non qualifiés mesurée à tous les actifs occupés s’en trouverait notablement diminuée. De plus, le taux de demandeurs d’emploi reculerait légèrement (de 0.1 point).

Au total, nos résultats montrent que si l’objectif d’une réduction du taux de chômage est atteint, celui visant l’augmentation de la proportion des travailleurs qui ont un emploi régulier ne l’est pas forcément.

Ainsi, la possibilité de réaliser des gains intermédiaires génère nettement plus d’emplois qu’un régime qui n’offre pas cette possibilité, mais les emplois subventionnés ainsi créés ont tendance à supplanter les emplois réguliers. Quant aux cours de perfectionnement, ils améliorent, certes, la structure des qualifications, mais ils font aussi augmenter le nombre de demandeurs d’emploi. En revanche, les PET et les cours sur les modalités de postulation permettent de réduire le taux de demandeurs d’emploi. D’une manière générale, nous constatons que les MMT peuvent influer fortement sur le fonctionnement du marché de l’emploi.

Les effets que ces mesures déploient ne sont pas forcément conformes à ceux qui ressortent des évaluations 8 / 73

microéconométriques. Ainsi, alors même qu’ils réduisent les perspectives des travailleurs qui y participent (voir notamment Gerfin et Lechner 2000), les PET permettent d’augmenter la proportion des travailleurs qui ont un emploi régulier. 9 / 73

Chapitre 2 La politique active de l’emploi en Suisse Les premières sections de ce chapitre sont consacrées aux principaux changements qui ont modifié le cadre légal. La troisième section présente des informations agrégées sur les participants aux mesures relatives au marché du travail (MMT) et sur les coûts qu’elles engendrent.

Pour la plupart, ces informations ont été mises à notre disposition par Jonathan Gast du secteur Statistiques du marché du travail du Seco.

2.1 L’évolution de l’assurance-chômage Le 1er janvier 1997, avec l’entrée en vigueur de la deuxième révision de la loi sur l’assurance-chômage (LACI), la politique de l’emploi est passée d’un système passif se limitant à assurer le risque de perte du revenu à un système de soutien actif des demandeurs d’emploi. Les éléments clés de cette révision sont le regroupement des offices communaux de placement en offices régionaux de placement (ORP), le renforcement des contacts entre les ORP et les entreprises, la création d’une offre de MMT ainsi que l’obligation faite à tous les cantons de veiller à une offre minimale de postes de travail relevant des MMT sur leur territoire et aux personnes en quête d’emploi de suivre les MMT ordonnées.

En outre, les cantons se sont vu confier un rôle central dans l’exécution de la politique active de l’emploi (art. 76, al. 2, LACI). Il n’y a toutefois pas de rapport direct entre, d’une part, l’occupation d’un minimum de postes de travail relevant des MMT et, d’autre part, le but final de celles-ci, soit la réinsertion rapide et durable des demandeurs d’emploi sur le marché du travail. C’est pour cette raison que, en 2000, la Confédération (Seco) a conclu avec les cantons un accord axé sur les résultats. Cet accord récompensait les cantons qui parvenaient à réinsérer leurs demandeurs d’emploi rapidement, contribuant ainsi à prévenir le chômage de longue durée, l’arrivée en fin de droits et la réinscription pour un nouveau délai-cadre.

L’exigence faite aux cantons de veiller à une offre minimale de postes de travail MMT sur leur territoire a été levée le 1er janvier 2001 et la récompense monétaire des cantons a été supprimée avec effet au 1er janvier 2003. La mesure de l’efficacité au moyen d’indicateurs idoines est toutefois poursuivie à des fins d’analyse comparative des performances. La troisième révision de la LACI entrée en vigueur le 1er juillet 2003 a modifié des éléments importants du système de protection passif. Premièrement, le nombre d’indemnités journalières versées a été réduit de 520 à 400. Cette réduction ne s’applique toutefois pas aux demandeurs d’emploi de plus de 55 ans qui justifient d’une période de cotisation à l’assurance-chômage d’au moins 18 mois.

Deuxièmement, les cantons particulièrement touchés par le chômage peuvent demander une extension du nombre d’indemnités journalières à 520 jours, à condition de supporter 20 % des charges supplémentaires. Cette extension est cependant limitée à 6 mois. Troisièmement, l’exigence relative à la durée de 6 mois de cotisation au cours des deux années qui ont précédé le début du chômage a été relevée à 12 mois. En outre, depuis 2003, le Seco exige également que les cantons concluent des accords d’objectifs avec les organisateurs de MMT. Les cantons sont habilités à statuer sur toute demande portant sur des mesures dont le coût 10 / 73

budgétisé est inférieur à 5 millions de francs. Au-delà de ce seuil, la décision relève de la compétence du Seco. 2.2 Les réglementations spécifiques aux MMT et au gain intermédiaire Les cantons sont chargés de mettre en place une offre de MMT tenant compte des besoins (ch. m. A11, circulaire relative aux mesures du marché du travail [CMMT]). Conformément à la directive du 19 juin 2003, les cantons ont la compétence de statuer sur les demandes de subventionnement des mesures de marché du travail collectives pour lesquelles les frais de projet à prendre en compte sont inférieurs à 5 millions de francs (ch.

m. A12 CMMT). Pour les projets dont les frais imputables dépassent cette limite, la décision incombe à la centrale de compensation de l’AC. Les cantons élaborent un accord de prestations avec les organisateurs de chaque MMT. Cet accord fixe notamment la durée et le but de la mesure, les valeurs cibles et les indicateurs correspondants ainsi que le genre et le montant de la subvention (ch. m. 13 CMMT). Pour leur part, les organisateurs conviennent d’objectifs individuels avec chaque participant à une MMT (ch. m. 14 CMMT). Les conseillers ORP sont en permanence informés du déroulement et des résultats de la mesure.

Le refus de participer à une mesure ou son interruption prématurée sont sanctionnés par la suspension du versement des indemnités journalières (ch. m. A26 à A29 CMMT).

Les cours de perfectionnement ont pour but d’améliorer effectivement et substantiellement l’aptitude au placement des demandeurs d’emploi (ch. m. C32 CMMT). Ce but est notamment atteint lorsqu’un cours permet aux participants d’acquérir des qualifications clés. Dans le système suisse, les mesures de formation ont principalement pour but de renforcer les qualifications des assurés dans le domaine du développement de la personnalité, d’améliorer leurs connaissances linguistiques et informatiques ainsi que de leur permettre de se perfectionner dans le commerce et la vente, l’artisanat et la technique ou la santé et le secteur social (ch.

m. A2 CMMT). Les reconversions dans des branches où le marché de l’emploi est saturé ne peuvent pas être subventionnées. Il en va de même pour les qualifications qui ne sont pas directement exploitables sur le marché de l’emploi (comme les cours préparatoires aux hautes écoles spécialisées). La fréquentation d’un cours peut être ordonnée par assignation ou en répondant favorablement à une demande correspondante (ch. m. C39 CMMT). La durée et l’intensité des cours de perfectionnement sont variables. Les participants sont libérés de l’obligation d’être aptes au placement durant la fréquentation de ces cours.

Le but des programmes d’emploi temporaire (PET) est de favoriser la réinsertion professionnelle rapide et durable des demandeurs d’emploi, notamment en portant sur des activités proches de la réalité professionnelle qui répondent le mieux possible à la formation et aux aptitudes de l’assuré et qui intègrent un volet de formation conçu en fonction des besoins du marché du travail et de l’assuré (ch. m. G1 CMMT). La durée de la participation à un PET est limitée à 6 mois. La participation à un tel programme ne libère pas les personnes en quête de travail de leur obligation de rechercher un emploi régulier.

En règle générale, la décision relative à la participation à un PET incombe à l’ORP.

Lors d’un gain intermédiaire, l’assurance-chômage compense la perte de gain des demandeurs d’emploi qui acceptent un travail temporaire qui n’est pas réputé convenable. Un travail n’est notamment pas réputé convenable s’il procure à l’assuré une rémunération qui est inférieure à 70 % du gain assuré (art. 16, al. 2, let. i, LACI). L’assurance-chômage compense la perte de gain, c’est-à-dire la 11 / 73

différence entre le revenu réalisé au cours du mois calendaire et le gain assuré1 au taux d’indemnisation applicable2 (art. 24, al. 1 et 3, LACI). Le droit à la compensation de la perte de gain est limité aux douze premiers mois de l’activité donnant lieu au gain intermédiaire et à deux ans pour les assurés qui ont des obligations d’entretien envers des enfants ou qui sont âgés de plus de 45 ans (art.

24, al. 4, LACI). Les gains intermédiaires et les indemnités compensatoires sont prises en compte pour le calcul du gain intermédiaire (art. 23, al. 4, LACI). Les périodes de gain intermédiaire sont ajoutées à la prochaine période de cotisation, cela dans la mesure où l’activité en question a permis de générer un revenu soumis à cotisation. Les demandeurs d’emploi en situation de gain intermédiaire sont tenus de continuer de chercher un travail régulier. L’application de cette règle permet aux personnes en quête d’emploi qui acceptent de réaliser un gain intermédiaire de générer un revenu supérieur à celui qu’elles auraient si elles continuaient de chômer tout en garantissant que la somme du gain intermédiaire et des indemnités compensatoires demeure en dessous du gain assuré, les incitant ainsi à retrouver un travail régulier.

2.3 L’ampleur et les coûts de la politique de l’emploi La présente section est consacrée à la discussion de l’évolution du chômage et des instruments de la politique active de l’emploi en Suisse à partir des sources de données officielles du Seco.3 La récession du début des années 90 a provoqué une augmentation du chômage sans précédent dans notre pays (voir figure 2.1). Le taux de chômage relevé par le Seco a bondi de 0.5 % en 1990 à 4.5 % en 1993. Au cours des années 1994 à 1997, il s’est maintenu à un niveau nettement supérieur à 4 %. De 1998 à 2001, il est passé de 3.9 % à 1.7 % pour recommencer à grimper sous l’effet du ralentissement de la conjoncture à partir de 2002.

En 2004, le taux de chômage moyen mesuré par le Seco était de 3.9 %.

Figure 2.1 : Evolution du taux de chômage, 1990 - 2004 La présente étude porte plus spécifiquement sur la période qui va de 1998 à 2004. Le Seco nous a fourni les données dont nous avions besoin sous forme agrégée. Pour les années 1998 à 2004, la forme en U de la courbe qui représente l’évolution du taux de chômage suit l’évolution du nombre de bénéficiaires d’indemnités journalières telle qu’elle ressort du tableau 2.1 ci-après. Le nombre de bénéficiaires d’indemnités journalières passe de quelque 320 000 en 1998 à un peu moins de 192 000 en 2001 pour augmenter à 330 000 en 2004. Durant la même période, la courbe représentant l’évolution du nombre de participants à des MMT et du nombre de demandeurs d’emploi réalisant un gain intermédiaire prend également une forme en U.

Alors que le nombre de bénéficiaires d’indemnités journalières en 2004 est à peu près identique à celui de 1998, on constate une augmentation du nombre de 1 Le gain assuré est calculé sur la base du salaire moyen des six derniers mois de cotisation qui précèdent le début du chômage (art. 37, al. 1, OACI). 2 Le taux d’indemnisation est de 80 % du gain assuré. Pour les personnes qui bénéficient d’une indemnité journalière entière dont le montant dépasse 140 francs et qui n’ont pas d’obligation d’entretien, le taux d’indemnisation est de 70 % du gain assuré.

3 Nous remercions Jonathan Gast pour la préparation des données relatives à l’évolution de la politique active dans le domaine du marché du travail. 12 / 73

participants à des cours de perfectionnement.4 Alors qu’en 1998, 87 000 demandeurs d’emploi environ avaient suivi au moins un cours de perfectionnement, ils étaient plus de 113 000 dans ce cas en 2004, ce qui correspond à une augmentation de plus de 30 %. Tableau 2.1 : Bénéficiaires d’indemnités journalières, participants à des MMT et demandeurs d’emploi réalisant un gain intermédiaire, 1998 - 2004 Bénéficiaires d’indemnités journalières Cours de perfectionneme nt Programmes d’emploi temporaire Gain intermédiaire 199 8 319 655 87 319 48 287 96 521 199 9 256 427 69 944 39 486 75 566 200 207 074 53 605 25 734 57 515 200 1 191 756 48 407 21 597 44 476 200 2 252 192 71 924 25 250 55 498 200 3 313 371 103 758 31 735 75 657 200 4 330 328 113 880 36 668 85 146 Source : Seco Une comparaison avec les cours de perfectionnement permet de constater que le nombre de participants à des PET diminue notablement.

Alors que le nombre de participants à un tel programme était encore légèrement supérieur à 48 000 en 1998, il est tombé à moins de 37 000 en 2004, ce qui est nettement moins qu’au début de la période d’observation. La diminution est particulièrement marquée à la fin des années 90. En effet, de 1999 à 2000, le nombre de participants à des PET tombe de plus de 39 000 à moins de 26 000, recul nettement plus important que celui du nombre de bénéficiaires d’indemnités journalières. Le nombre de personnes qui réalisent au moins un gain intermédiaire fléchit également au cours de la période d’observation et passe de près de 97 000 à un peu plus de 85 000.

La figure 2.2 présente le nombre de participants à des MMT et le nombre de demandeurs d’emploi réalisant un gain intermédiaire par rapport au nombre total de bénéficiaires d’indemnités journalières. Cette comparaison montre, d’une part, que les cours de perfectionnement et les gains intermédiaires sont les instruments principaux de la politique active de l’emploi en Suisse. En 1997, près de 30 % de tous les bénéficiaires d’indemnités journalières ont également profité au moins une fois de l’une de ces deux mesures. En revanche, les bénéficiaires d’indemnités journalières qui ont participé à un PET sont moins nombreux (15 %).

4 Chaque personne n’est comptée qu’une seule fois pour chaque mesure. Une personne peut toutefois participer à plusieurs mesures (participation à un cours puis à un programme d’occupation, par exemple).

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Figure 2.2 : Participants à au moins une mesure par rapport au nombre de bénéficiaires d’indemnités journalières, 1998 - 2004 D’autre part, a figure 2.2 permet de constater que les cours de perfectionnement connaissent une expansion entre 1998 et 2004. La proportion de bénéficiaires d’indemnités journalières qui ont suivi au moins un cours de perfectionnement augmente fortement et passe d’environ 27 % en 1998 à près de 35 % en 2004. En revanche, au cours de la même période, les taux de participation aux deux mesures d’emploi temporaire (gain intermédiaire et PET) reculent d’environ 4 points chacun (soit respectivement de 30 à 26 % et de 15 à 11 %).

L’augmentation de la participation à des cours de perfectionnement correspond à peu près au recul enregistré pour les deux autres mesures. On recourt donc plus souvent aux cours de perfectionnement pour atteindre le but final, soit une réinsertion rapide et durable des demandeurs d’emploi sur le marché du travail.

La figure 2.3 présente une comparaison internationale des dépenses consenties par certains pays membres de l’OCDE en faveur d’une politique active de l’emploi (OCDE, 2005).5 Cette figure présente la part de leurs dépenses pour une politique active de l’emploi à leur produit intérieur brut pondérée par leur taux de chômage. Ce rapport constitue une bonne mesure de l’intensité de la politique de l’emploi puisque les dépenses en faveur du perfectionnement et de l’emploi sont corrigées du niveau de chômage. La figure 2.3 montre que les pays du nord de l’Europe, en particulier, poursuivent une politique très active en la matière.

Les trois pays qui constituent le groupe de tête, soit les Pays-Bas, la Suède et l’Irlande, consacrent aux mesures actives de 0.3 à 0.6 % de leur PIB par pourcent de chômage. La Suisse, comme la Norvège, la Belgique, l’Allemagne et l’Autriche fait partie d’un groupe intermédiaire de pays qui y consacrent de 0.13 à 0.17 % de leur PIB. Les pays anglo-saxons (l’Australie, la Grande-Bretagne et les Etats-Unis), les pays asiatiques membres de l’OCDE (le Japon et la Corée), certains pays d’Europe de l’Est (la République tchèque et la République slovaque) ainsi que la Finlande font partie d’un troisième groupe d’Etats qui consacrent aux mesures actives à peine plus de 0.1 % de leur PIB par pourcent de chômage.

Figure 2.3 : Politique active de l’emploi dans la zone OCDE, 2002/2003 Le tableau 2.3 donne un aperçu du coût des mesures pour la Suisse en 2003. Les chiffres présentés correspondent au coût par jour de mesure. Le coût des cours de perfectionnement est clairement plus élevé que celui des PET. Alors que les frais de projet pris en compte pour les PET se montent à environ 98 francs par jour, le montant correspondant pour les cours de perfectionnement dépasse 110 francs par jour, ce qui représente un surcoût d’environ 12 %. L’occupation d’un poste permettant de réaliser un gain intermédiaire ne génère pas de frais.

Au contraire, les personnes en situation de gain intermédiaire génèrent des économies sur le versement des prestations d’assurance étant donné que, durant les périodes de contrôle au cours desquelles les assurés réalisent un gain intermédiaire, seule la 5 Au moment de la mise sous presse des Perspectives de l’emploi de l’OCDE – édition 2005 (OECD Employment Outlook – 2005 Edition), six pays membres n’avaient fourni aucune donnée sur leurs dépenses en faveur d’une politique active dans le domaine du marché de l’emploi pour les années 2002 à 2003. 14 / 73

perte de salaire doit être compensée. Le tableau permet en outre de constater que, en moyenne, l’indemnité journalière versée aux personnes qui suivent un cours de perfectionnement atteint 149 francs alors qu’elle ne se monte qu’à 127 francs pour les participants à des PET. Cette situation reflète la sélection des participants à ces mesures. Les cours de perfectionnement s’adressent en règle générale à un groupe cible de personnes qui ont de bonnes perspectives sur le marché de l’emploi alors que les PET sont conçus pour les chômeurs de longue durée dont les perspectives sont en règle générale moins bonnes.

Tableau 2.3 : Frais et indemnités journalières payées (en francs par jour de mesure), 2003 Cours de perfectionnement Programme d’emploi temporaire Frais de cours / de projet 110.44 97.50 Frais de déplacement, de logement et de repas 10.71 12.07 Total 121.15 109.57 Indemnités journalières 149.45 127.13 Source : Seco 15 / 73

Chapitre 3 La dynamique du marché du travail Suisse Ce chapitre est consacré aux principaux aspects dynamiques de la politique active de l’emploi. L’analyse a été effectuée sur la base d’extraits des bases de données du Seco relatives aux demandeurs d’emploi (PLASTA, système informatique pour le placement et les statistiques concernant le marché du travail) et aux paiements de l’assurance-chômage (SIPAC, système électronique de paiement de l’assurance- chômage).

Ces extraits comprennent les données concernant toutes les personnes qui ont été au moins une fois sans travail entre 1998 et 2003.6 3.1 La préparation des données Les données ont été organisées par périodes de chômage individuelles par l’Institut de recherche économique empirique de l’Université de Zurich (Institut für Empirische Wirtschaftsforschung, IEW). Les bases de données recensent tous les inscriptions au chômage, toutes les sorties du chômage et l’effectif des demandeurs d’emploi. Les périodes de chômage individuelles ont été établies sur la base des informations relatives à l’effectif.

Les données relatives aux inscriptions et aux sorties de la base de données PLASTA posent certains problèmes car il est possible que plusieurs intervalles de chômage se superposent. Ce problème a été résolu en reconstituant des intervalles de chômage individuels sur la base des mois de chômage consécutifs inscrits au fichier des effectifs.

Plus concrètement, nous avons, dans une première étape, trié la base de données par personne et par jour de référence.7 Un épisode de chômage (ou de recherche d’emploi) correspond à un bloc d’inscriptions consécutives dans le fichier des effectifs. Cette manière de procéder a pour avantage d’utiliser l’information disponible de la même manière que la statistique officielle. Elle permet en outre de délimiter strictement la durée d’un intervalle de chômage.8 Son inconvénient réside dans le fait que les épisodes qui débutent et finissent au cours d’un même mois calendaire ne sont pas recensés.

3.2 La dynamique du chômage L’analyse porte sur les personnes qui étaient complètement ou partiellement au chômage le premier jour de référence de leur période de chômage.9 Le nombre de personnes complètement ou partiellement au chômage correspond au nombre de chômeurs au jour de référence selon la statistique officielle.

La figure 3.4 présente, pour la période allant du deuxième trimestre 1998 au troisième trimestre 2003, le 6 Nous remercions Jonathan Gast et Jacek Micuta pour les données relatives au chômage tirées des bases de données PLASTA/SIPAC et de l’AVS. 7 Le jour de référence est toujours le dernier jour du mois, c’est-à-dire le 31 janvier, le 28 (ou 29) février, etc.

8 Le fichier qui enregistre les inscriptions et les sorties contient aussi bien des séquences de sorties sans inscriptions intercalaires que des séquences d’inscriptions sans sorties intercalaires. 9 Sont au chômage partiel les personnes qui subissent une perte de gain inférieure à 100 %. 16 / 73

nombre de chômeurs moyen (selon la définition du Seco) par trimestre par rapport à la population active selon le recensement de la population 2000.10 Les données montrent clairement que le marché suisse du travail a connu des moments difficiles en 1998 et en 2003.

Durant ces deux années-là, presque quatre actifs sur 100 étaient à la quête d’un emploi. En revanche, 2001 a été une bonne année puisque moins de deux personnes actives sur 100 étaient sans emploi. Il est intéressant de constater que la période de 1998 à 2003 comporte à la fois des phases de récession et de prospérité économique.

Figure 3.4 : Taux de chômage selon la définition du Seco (par trimestre), 1998 - 2003 Toutes les analyses empiriques ont été effectuées à partir des personnes qui n’ont pas travaillé (ni MMT, ni gain intermédiaire) au cours du mois durant lequel elles se sont inscrites au chômage. Il était important de s’assurer que les personnes inscrites au chômage qui ont participé à une MMT ou réalisé un gain intermédiaire après le premier jour de référence demeurent dans nos enregistrements, cela afin qu’il soit possible de garder une vue d’ensemble de la période de recherche d’emploi d’une personne donnée.

En plus du taux de chômage selon la définition du Seco (TC sans MMT), la figure 3.5 présente également le taux de chômage total (TC avec MMT). Ce taux de chômage total ou taux de demandeurs d’emploi correspond au taux de toutes les personnes en quête d’emploi qui étaient sans travail au cours du premier mois de leur épisode de chômage. L’analyse révèle d’importantes différences entre ces deux manières de considérer le chômage. Au cours des années de récession, il y a nettement plus de cinq personnes actives sur 100 qui sont en quête d’un emploi. Cette situation est notoire. Il est cependant important de comprendre la différence entre le taux de chômage officiel et le taux de demandeurs d’emploi (ou taux de chômage total) tant il est vrai que les effets des MMT peuvent être différents selon le taux considéré.

Les résultats du modèle macroéconomique seront analysés de manière détaillée afin de comprendre comment les MMT influent sur le taux de chômage total et sur le taux de chômage officiel.

Figure 3.5 : Taux de chômage et taux de demandeurs d’emploi (par trimestre), 1998 - 2003 Deux causes peuvent être à l’origine d’un effectif élevé de demandeurs d’emploi. D’une part, le taux de chômage peut être important parce que de nombreux travailleurs perdent leur emploi. La probabilité de perdre son emploi et de devoir s’inscrire auprès de l’office du travail est désignée par le terme de taux d’inscription au chômage. D’autre part, le taux de chômage peut être élevé parce qu’il est difficile de trouver un nouvel emploi et de sortir du chômage. La probabilité d’être rayé des listes de l’office du travail est désignée par le terme de taux de sortie du chômage.

La figure 3.6 présente le taux de sortie du chômage pour la période allant du deuxième trimestre 1998 au troisième trimestre 2003. Le taux de sortie du chômage exprime le rapport qu’il y a entre le nombre de sorties du chômage – c’est-à-dire le 10 Les estimations pour le premier trimestre de 1998 et le quatrième trimestre de 2003 ne sont pas prises en compte parce qu’entachées de problèmes de début et de fin de période auxquels il n’est pas possible de remédier. 17 / 73

nombre de personnes qui sont sorties du fichier de recensement de l’effectif des inscrits entre le dernier jour des trois mois qui constituent un trimestre et le dernier jour des trois mois suivants – et le total des personnes inscrites au chômage le dernier jour des trois mois qui constituent le premier de ces deux trimestres. Le taux de sortie ainsi calculé est présenté à la figure 3.6 pour chaque trimestre de la période sous revue. En 1998 et 2003 – les années de récession – il est difficile de trouver un nouvel emploi. La probabilité de sortir du chômage au cours d’un trimestre est d’environ 30 %.

Le taux de sortie du chômage augmente considérablement au cours des périodes d’embellie conjoncturelle. En 2001, près de 40 % de tous les demandeurs d’emploi quittent l’ORP au cours d’un trimestre. La figure 3.6 montre que l’amélioration des chances de trouver un nouvel emploi est une cause importante du faible taux de chômage en période de haute conjoncture. Figure 3.6 : Taux de sortie du chômage (par trimestre), 1998 - 2003 Le rapport inverse entre le taux de chômage et le taux de sortie du chômage ressort très bien de la comparaison des figures 3.4 et 3.6. En 1998, le taux de sortie du chômage se situe aux alentours de 30 % par trimestre, ce qui correspond à une durée moyenne du chômage d’environ 3.34 trimestres.11 Durant la même période, on mesure aussi un taux de chômage très élevé se situant entre 3 et 5 %.

Les années 2000 et 2001 sont caractérisées par une probabilité très élevée de sortir du chômage – celle-ci se situe aux alentours de 40 % par trimestre et la durée moyenne du chômage dépasse à peine une demi-année (2.5 trimestres). Durant cette période, le taux de chômage baisse considérablement et se cale à environ 1.7 % de juin 2000 à juin 2001. Vers la fin de la période sous revue, on constate une forte baisse du taux de sortie du chômage qui atteint alors le même niveau qu’en 1998 et qui coïncide exactement avec une forte poussée du chômage. Il apparaît également que le taux de sortie du chômage suit un schéma saisonnier caractéristique.

Pour chaque année de l’intervalle 1998 à 2003, le taux de sortie du chômage est relativement élevé au cours du deuxième trimestre et très bas au cours du quatrième trimestre. Ce phénomène est probablement dû aux fluctuations saisonnières dans le secteur de la construction.

Le taux de chômage est aussi fortement déterminé par le taux d’inscription au chômage. La figure 3.7 montre la probabilité de perdre son emploi et de devoir s’annoncer auprès de l’office du travail pour chaque trimestre entre le deuxième trimestre 1998 et le troisième trimestre 2003. Le taux d’inscription au chômage correspond au rapport entre les personnes nouvellement inscrites au chômage et toutes les personnes actives. Le nombre d’actifs en emploi est estimé à partir de l’effectif de tous les actifs selon le recensement de la population 2000 auquel on a soustrait toutes les personnes inscrites au chômage à la fin du dernier mois de chaque trimestre.

Le taux d’inscription au chômage a été calculé pour chaque 11 Le calcul à la base de ce résultat part de l’hypothèse que le chômage peut être approché par un processus de Poisson. Soit θ la probabilité de sortir du chômage (taux de sortie du chômage), si le processus de sortie du chômage suit un processus de Poisson, alors la variable aléatoire durée du chômage, T, a la fonction de densité θexp(-θt) où t représente la durée de chômage écoulée. La durée attendue du chômage correspond à . Nous pouvons démontrer que E(T)=1/θ, c’est-à-dire que la durée attendue du chômage se comporte de manière exactement inversement proportionnelle au taux de sortie du chômage.

∫ ∞ ≡ ) ( ) ( dt t tf T E 18 / 73

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