Dépenses fédérales pour l'éducation postsecondaire - Ottawa, Canada 5 mai 2016 www.pbo-dpb.gc.ca
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Dépenses fédérales
pour l’éducation
postsecondaire
Ottawa, Canada
5 mai 2016
www.pbo-dpb.gc.caLe directeur parlementaire du budget (DPB) est chargé de fournir des analyses indépendantes au Parlement sur l’état des finances publiques, les prévisions budgétaires du gouvernement et les tendances de l’économie nationale. À la demande d’un comité ou d’un parlementaire, il est tenu de faire une estimation des coûts de toute proposition concernant des questions qui relèvent de la compétence du Parlement. Le DPB souhaite remercier les représentants des Affaires autochtones et du Nord Canada, du Bureau du surintendant des institutions financières Canada, d’Emploi et Développment Social Canada, de Finances Canada, de la Société de recherché social appliquée et de Statistique Canada, qui ont gracieusement fourni des données et des précisions. Le présent rapport a été préparé par le personnel du directeur parlementaire du budget. Elizabeth Cahill et Nigel Wodrich ont rédigé le rapport. Mostafa Askari et Jason Jacques ont fourni leurs commentaires. Patricia Brown et Jocelyne Scrim ont participé à la préparation du rapport aux fins de publication. Veuillez envoyer un message à pbo-dpb@parl.gc.ca pour obtenir plus de renseignements. Jean-Denis Fréchette Directeur parlementaire du budget
Table des matières
Résumé 1
1. Introduction 6
2. L’éducation postsecondaire au Canada 7
3. Contribution fédérale à l’éducation postsecondaire 10
3.1. Formation du capital humain 12
3.2. Recherche et infrastructures de recherche 25
3.3. Transfert canadien en matière de programmes sociaux et
allocation pour l’éducation postsecondaire 28
4. Annonces récentes du gouvernement 29
5. Projection des dépenses pour l’éducation postsecondaire 32
Annexe A : Données détaillées 34
A.1 Dépenses fiscales 34
A.2 Programme canadien pour l’épargne-études (PCEE) 39
A.3 Le Programme canadien de prêts aux étudiants (PCPE) et
l’endettement des étudiants 50
A.4 Bourses au mérite, éducation postsecondaire chez les
Autochtones et programmes d’emploi 57
Références 61
Notes 65Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
Résumé
Le présent rapport fournit une analyse des dépenses fédérales pour
l’éducation postsecondaire au Canada, ainsi qu’un examen de l’évolution du
soutien offert par le gouvernement fédéral pour l’éducation postsecondaire
au cours des 10 dernières années et, dans la mesure du possible, une analyse
des effets redistributifs des programmes fédéraux. Il présente également des
projections jusqu’à 2020-2021 dans le but d’examiner l’orientation du
soutien fédéral compte tenu des annonces faites récemment dans le cadre
du Budget 2016.
Figure 1 du résumé Dépenses pour l’éducation postsecondaire, selon les
principaux volets, 2013-2014
FORMATION DU CAPITAL HUMAIN RECHERCHE TRANSFERT CANADIEN POUR
LES PROGRAMMES SOCAUX
Mesures fiscales Conseils subventionnaires Allocation pour l’éducation
postsecondaire
Crédits d’impôt pour frais de scolarité Instituts de recherche en santé du Canada
Crédits d’impôt pour études Conseil de recherches en sciences humaines
Crédits d’impôt pour manuels scolaires Conseil de recherche en sciences naturelles
et en génie
Report d’impôt lié aux régimes enregistrés d’épargne-études
Crédit d’impôt pour intérêts sur les prêts aux étudiants Fondation canadienne pour l’innovation
Exonération du revenu pour bourses d’études (FCI)
Chaires de recherche du Canada (CRC)
Total partiel : 2,1 milliards de dollars
Programme canadien pour l’épargne-études
Subvention canadienne pour l’épargne-études Bon d’études
canadien
Total partiel : 903 millions de dollars
Programme canadien de prêts aux étudiants (bourses et
prêts)
Total partiel : 2,6 milliards de dollars
Bourses à des étudiants fondées sur le mérite Ministères fédéraux
Conseil de recherches en sciences humaines, Conseil de Santé Canada
recherches en sciences naturelles et en génie, Instituts de Fonds d’infrastructure
recherche en santé du Canada
Bourses pour étudiants autochtones Coûts administratifs – conseils
Programme d’aide aux étudiants de niveau postsecondaire subventionnaires (CFI, CRC)
(PAENP), Programme de partenariats postsecondaires (PPP),
Indspire
Stratégie emploi jeunesse
Connexion compétences, Objectif carrière, emplois d’été
Canada
Total partiel : 2,1 milliards de dollars Total partiel : 926 millions de dollars
Total : 5,1 milliards de dollars Total : 3,5 milliards de dollars Total : 3,7 milliards de dollars
Sources : Comptes publics du Canada; rapports ministériels sur le rendement; calculs du
DPB.
Note : Aux fins de la présente analyse, les contributions fédérales pour la formation
du capital humain ne comprennent pas les programmes de formation, les
stages d’apprentissage, les régimes d’encouragement à l’éducation
permanente et les ententes sur le marché du travail.
1Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
Pourquoi le gouvernement fédéral subventionne-t-il l’éducation
postsecondaire?
Même si l’éducation, au Canada, relève en général de la compétence des
provinces, le gouvernement fédéral a toujours joué un rôle important, bien
qu’indirect, à l’égard du financement de l’éducation postsecondaire
(c’est-à-dire après les études secondaires), en raison de son intervention
dans plusieurs secteurs stratégiques importants en lien avec l’éducation
postsecondaire, notamment la politique économique, le développement des
ressources humaines et les affaires autochtones.
À quoi ressemble le système d’éducation postsecondaire du Canada?
En 2013-2014, l’éducation postsecondaire au Canada était une industrie de
35,1 milliards de dollars. Au total, plus de 2 millions d’étudiants étaient
inscrits dans des établissements postsecondaires. Les frais de scolarité sont
une source de revenus de plus en plus importante. En 2004-2005, les revenus
totaux étaient évalués à 22,7 milliards de dollars : 54,2 % de cette somme
provenait des gouvernements, et 20,7 %, des droits de scolarité et autres
frais. En 2013-2014, ces parts étaient respectivement de 48,9 % (ou
17,2 milliards de dollars) et 24,7 % (ou 8,7 milliards de dollars).
À combien s’élèvent les dépenses du gouvernement fédéral?
En 2013-2014, les dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
totalisaient environ 12,3 milliards de dollars. Il s’agit d’une baisse par rapport
au sommet de 12,8 milliards de dollars atteint en 2010-2011.
Quelle était la tendance des dépenses au cours des 10 dernières années?
En 2004-2005, les dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
s’élevaient à près de 8,7 milliards de dollars. Elles ont augmenté
progressivement, dépassant les 12,8 milliards de dollars en 2010-2011. Les
dépenses liées à la formation du capital humain et au Transfert canadien en
matière de programmes sociaux (TCPS) ont connu la plus forte hausse.
En 2011-2012, les dépenses pour la recherche, les infrastructures de
recherche et les emplois pour étudiants ont commencé à baisser, en raison
principalement de l’élimination progressive des mesures de relance fédérales
prises en réponse à la crise financière. L’allocation pour le TCPS, les dépenses
fiscales, les subventions et bons accordés en application du Programme
canadien pour l’épargne-études (PCEE) et les régimes enregistrés d’épargne-
études (REEE) ont continué à augmenter en raison du nombre accru
d’inscriptions et de la hausse des frais de scolarité. Malgré tout, les dépenses
fédérales totales ont connu une baisse à compter de 2011-2012, tombant à
12,2 milliards de dollars avant de passer à 12,3 milliards de dollars en
2013-2014.
2Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
Figure 2 du résumé Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire, selon
le secteur d’activités
Milliards de $
14
12
10
8
6
4
2
0
2004-2005 2007-2008 2010-2011 2013-2014
Recherche
Allocation pour l’éducation postsecondaire TCPS
Formation du capital humain
Sources : Statistique Canada, informations financières des universités et des collèges
conférant des diplômes universitaires (2015); Finances Canada, Avantage
Canada : Le Plan budgétaire de 2007; Comptes publics du Canada; calculs du
DPB [en dollars historiques].
Combien tous ces programmes pourraient-ils coûter dans cinq ans?
Tenant compte des annonces faites récemment dans le cadre du Budget
2016, le DPB estime que les dépenses fédérales totales pour l’éducation
postsecondaire dépasseront 15,7 milliards de dollars d’ici 2020-2021.
(Figure 3 du résumé)
3Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
Figure 3 du résumé Projections des dépenses – Dépenses fédérales totales pour
l’éducation postsecondaire
Sources : Statistique Canada, informations financières des universités et des collèges
conférant des diplômes (2015); Base de données et Modèle de simulation de
politiques sociales (BD/MSPS) 22.1; Comptes publics du Canada; rapports
ministériels sur le rendement; rapports sur les plans et priorités; Bureau du
surintendant des institutions financières (BSIF), rapport sur le Programme
canadien de prêts aux étudiants en date du 31 juillet 2014; Budget 2016; et
calculs du DPB.
Qui s’inscrit au collège et à l’université?
Selon le DPB, environ 60 % des étudiants de niveau postsecondaire
proviennent de familles à revenu élevé (c’est-à-dire des deux quintiles
supérieurs de revenu familial disponible ou après impôt). Les hausses du
financement accordé par le gouvernement fédéral pour la formation du
capital humain ont surtout profité à ces familles, étant donné qu’une part
grandissante de ce soutien est offert par l’entremise du régime fiscal ainsi
que du PCEE et des REEE. En particulier, les crédits d’impôt non
remboursables, tels que le crédit pour frais de scolarité, et les subventions
pour l’épargne-études du REEE ont profité dans une très large mesure aux
familles mieux nanties et à revenu élevé. Il est également à noter que même
si les familles à revenu élevé ont réclamé [la plupart] des avantages fiscaux
pour une année donnée, la valeur moyenne des crédits d’impôt personnel
(soit pour les frais de scolarité, les études et les manuels scolaires) demandés
par une famille pour une année donnée était mieux répartie parmi les
quintiles d’impôt sur le revenu.
4Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
Les engagements récents du gouvernement à rendre les études
postsecondaires plus abordables changeront-ils la donne?
La réaffectation des économies en dépenses fiscales (annulation des crédits
pour études et manuels scolaires) en faveur d’une augmentation des
bourses pour étudiants, de l’aide au remboursement des prêts étudiants et
de l’aide à l’emploi pour les étudiants rendra probablement les études
postsecondaires plus abordables pour certains Canadiens. Ces mesures, au
cours des cinq prochaines années, représentent une hausse de 31 % et de
58 % par rapport à la projection de référence pour les prêts et bourses et les
programmes d’emploi pour étudiants, respectivement. Ces mesures n’auront
toutefois pas une grande incidence sur la distribution des dépenses fédérales
totales pour l’éducation postsecondaire.
5Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
1. Introduction
Pourquoi le gouvernement fédéral subventionne-t-il
l’éducation postsecondaire?
De nombreux effets externes positifs sont associés à l’éducation
postsecondaire de qualité. Par conséquent, l’offre des marchés ne sera
probablement pas socialement optimale. L’un des buts importants des
établissements d’enseignement postsecondaire est de former les étudiants et
de créer ainsi une main-d’œuvre qualifiée. Ce sont les étudiants qui tireront
le plus d’avantages de cette formation, puisqu’ils toucheront des revenus
plus élevés tout au long de leur vie. La société dans son ensemble en profite
aussi : hausse de la croissance économique à long terme, réduction du
chômage, gains de productivité, équité et mobilité économique accrues 1.
Même si l’éducation, au Canada, relève en général de la compétence des
provinces, le gouvernement fédéral a toujours joué, bien qu’indirectement,
un rôle à l’égard de l’éducation postsecondaire en raison de son intervention
dans plusieurs secteurs stratégiques importants en lien avec l’éducation
postsecondaire, notamment la politique économique, le développement des
ressources humaines et les affaires autochtones. Le gouvernement fédéral a
également pour responsabilité d’assurer la mobilité d’une province à l’autre
de même qu’un accès équivalant aux services publics 2. Le gouvernement
fédéral a intérêt à combler les lacunes du marché en matière de formation du
capital humain et de recherche, d’où son rôle indirect.
Le présent rapport fournit une analyse des dépenses fédérales pour
l’éducation postsecondaire au Canada 3, ainsi qu’un examen de l’évolution du
soutien offert par le gouvernement fédéral pour l’éducation postsecondaire
au cours des 10 dernières années et, dans la mesure du possible, une analyse
des effets redistributifs des programmes fédéraux. Il présente également des
projections jusqu’en 2020-2021, dans le but d’examiner l’orientation du
soutien fédéral, et tient compte de l’incidence des annonces récentes du
gouvernement actuel relatives à l’éducation postsecondaire 4.
6Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
2. L’éducation postsecondaire
au Canada
Aperçu de l’éducation postsecondaire en 2013
Nombre d’étudiants de niveau postsecondaire à temps plein et à temps
partiel : 2 023 191
Frais de scolarité moyens pour les étudiants canadiens de premier cycle à
temps plein : 5 767 $
Pourcentage des diplômés ayant obtenu des prêts étudiants : 46 %
Dette moyenne à la remise des diplômes : 22 276 $
Pourcentage de Canadiens âgés de 25 à 64 ans qui détiennent un diplôme
collégial ou professionnel, un diplôme d’une école de métier ou un certificat
universitaire inférieur au baccalauréat : 37 %
Pourcentage de Canadiens âgés de 25 à 64 ans détenant un diplôme
universitaire (du baccalauréat au doctorat) : 28 %
Pourcentage du PIB provenant des dépenses en éducation postsecondaire
(toutes les sources ) : 2,8 %
Moyenne pour l'OCDE : 1,6 %
Revenus totaux des universités et collèges (en milliards de dollars) : 35,1 $
Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire (en milliards de
dollars) : 12,3 $
Sources : Statistique Canada (2015c), (2014a), (2014c); OCDE (2014); Association
canadienne des professeures et professeurs d’université (ACPPU) (2014);
calculs du DPB.
L’éducation postsecondaire au Canada est une industrie de 35,1 milliards de
dollars. Elle a connu une croissance en termes réels de plus de 2,9 % par
année depuis 2004-2005, soit, en moyenne, 0,9 % de plus que la croissance
économique réelle. Au cours de cette période, le financement direct offert
par le gouvernement aux universités, qui représentait 54,2 % des revenus
totaux des établissements, est passé à 48,9 %. Les droits de scolarité et autres
frais, qui constituaient 20,7 % des revenus en 2004-2005, ont atteint 24,7 %
en 2013-2014. La part restante des revenus (totalisant 25 % en 2004-2005 et
26,4 % en 2013-2014) provient de dons, de subventions 5, d’investissements
et de ventes. (Tableau 2-1)
7Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
De 2004-2005 à 2013-2014, les frais de scolarité n’ont cessé d‘augmenter, en
moyenne de 1,7 % de plus que le taux d’inflation, tel que déterminé à l’aide
de l’indice des prix à la consommation (PIC 6). Au cours de cette période, le
nombre total d’inscriptions dans des établissements d’enseignement
postsecondaire a connu une croissance moyenne de 2 % par année, pour
atteindre 2 048 000 7. Le taux de participation de Canadiens âgés de 15 à
29 ans à des programmes d’études postsecondaires a également augmenté,
passant de 18,9 % en 2004-2005 à 21,4 % en 2013-2014 8. (Figure 2-1)
Tableau 2-1 Total des revenus des universités et des collèges, selon le
type de fonds, en pourcentage des revenus totaux
2004-2005 2013-2014
Fédéral 11,6 % 9,4 %
Non fédéral 42,6 % 39,5 %
Total – gouvernement 54,2 % 48,9 %
Droits de scolarité et autres frais 20,7 % 24,7 %
Dons 4,2 % 3,3 %
Subventions 6,2 % 5,6 %
Investissements 3,1 % 6,7 %
Ventes 8,1 % 8,2 %
Divers 3,5 % 2,7 %
Total – autres 25,0 % 26,4 %
Sources : Statistique Canada, informations financières des universités et des collèges
conférant des diplômes universitaires; calculs du DPB.
Note : Certains totaux peuvent être inexacts du fait que les chiffres ont été arrondis.
Au Canada, le taux de diplômés au niveau postsecondaire est élevé. En 2012,
57,3 % des Canadiens âgés de 25 à 34 ans détenaient un diplôme de niveau
collégial ou universitaire, ce qui plaçait le Canada au troisième rang des pays
membres de l’Organisation de coopération et de développement
économiques (OCDE), après la Corée du Sud (65,7 %) et le Japon (58,6 %).
Les dépenses du Canada pour l’éducation postsecondaire ont atteint 2,8 %
du produit intérieur brut en 2011, soit le pourcentage le plus élevé parmi les
pays membres de l’OCDE 9.
8Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
Figure 2-1 Inscriptions au niveau postsecondaire
Milliers Taux de participation
2 500 25 %
2 000 20 %
1 500 15 %
1 000 10 %
500 5%
0 0%
2004-2005 2007-2008 2010-2011 2013-2014
Étudiants à temps partiel
Étudiants à temps plein
Taux de participation chez les 15 à 29 ans - universités et collèges
Sources : Statistique Canada, Effectifs postsecondaires, selon le statut de l’étudiant, pays
de citoyenneté et sexe; calculs du DPB. Taux de participation (axe de droite).
Dêpenses et diplômés au niveau postsecondaire, 2011-
2012
Figure 2-2
% du PIB % d'adultes âgés de 25 à 34 ans
3,0 70
2,5 60
50
2,0
40
1,5
30
1,0
20
0,5 10
0,0 0
Dépenses privées (axe de gauche)
Dépenses publiques (axe de gauche)
Pourcentage d'adultes (25-34 ans) ayant effectué des études supérieures (axe de droite)
Source : OCDE, Regards sur l’éducation, 2014.
Note : Les données sur les inscriptions sont celles de 2011, sauf dans le cas du
Canada (2010) et du Chili (2012). Les données sur la diplômés sont celles de
2012.
9Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
3. Contribution fédérale à
l’éducation postsecondaire
Les dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire mettent en général
l’accent sur deux grands buts économiques : la formation du capital humain
et la recherche. Par ailleurs, une part du Transfert canadien en matière de
programmes sociaux (TCPS) est affectée théoriquement à l’enseignement
postsecondaire, à l’appui des systèmes d’éducation postsecondaire
provinciaux 10.
Figure 3-1 Dépenses pour l’éducation postsecondaire, selon les
principaux volets, 2013-2014
FORMATION DU CAPITAL HUMAIN RECHERCHE TRANSFERT CANADIEN POUR
LES PROGRAMMES SOCAUX
Mesures fiscales Conseils subventionnaires Allocation pour l’éducation
postsecondaire
Crédits d’impôt pour frais de scolarité Instituts de recherche en santé du Canada
Crédits d’impôt pour études Conseil de recherches en sciences humaines
Crédits d’impôt pour manuels scolaires Conseil de recherche en sciences naturelles
et en génie
Report d’impôt lié aux régimes enregistrés d’épargne-études
Crédit d’impôt pour intérêts sur les prêts aux étudiants Fondation canadienne pour l’innovation
Exonération du revenu pour bourses d’études (FCI)
Chaires de recherche du Canada (CRC)
Total partiel : 2,1 milliards de dollars
Programme canadien pour l’épargne-études
Subvention canadienne pour l’épargne-études
Bon d’études canadien
Total partiel : 903 millions de dollars
Programme canadien de prêts aux étudiants (bourses et prêts)
Total partiel : 2,6 milliards de dollars
Bourses à des étudiants fondées sur le mérite Ministères fédéraux
Conseil de recherches en sciences humaines, Conseil de recherches Santé Canada
en sciences naturelles et en génie, Instituts de recherche en santé du Fonds d’infrastructure
Canada
Bourses pour étudiants autochtones Coûts administratifs – conseils
Programme d’aide aux étudiants de niveau postsecondaire (PAENP), subventionnaires (CFI, CRC)
Programme de partenariats postsecondaires (PPP), Indspire
Stratégie emploi jeunesse
Connexion compétences, Objectif carrière, Emplois d’été Canada
Total partiel : 2,1 milliards de dollars Total partiel : 926 millions de dollars
Total : 5,1 milliards de dollars Total : 3,5 milliards de dollars Total : 3,7 milliards de dollars
Sources : Comptes publics du Canada; rapports ministériels sur le rendement; calculs du
DPB.
Note : Aux fins de la présente analyse, les contributions fédérales pour la formation
du capital humain ne comprennent pas les programmes de formation, les
stages d’apprentissage, les régimes d’encouragement à l’éducation
permanente et les ententes sur le marché du travail.
10Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
Le financement pour la formation du capital humain comprend toutes les
dépenses fiscales et de programmes 11 qui aident les particuliers à financer
des études postsecondaires dans des établissements conférant des diplômes,
et à profiter de ces études. Les investissements dans la recherche englobent
tous les fonds acheminés par l’entremise d’établissements d’enseignement
postsecondaire dans le but de soutenir la création du savoir et l’infrastructure
de recherche.
En 2004-2005, les dépenses fédérales totales pour l’éducation
postsecondaire frôlaient les 8,7 milliards de dollars. Elles ont augmenté
progressivement pour dépasser les 12,8 milliards de dollars en 2010-2011.
Elles ont légèrement diminué depuis, en raison de l’élimination progressive
des mesures fédérales de relance prises en réponse à la crise financière. Les
contributions fédérales totales pour l’éducation postsecondaire s’élevaient à
12,3 milliards de dollars en 2013-2014.
En 2004-2005, la formation du capital humain humain représentait 44,3 %
des fonds alloués, la recherche, 31,8 % et le Transfert canadien en matière de
programmes sociaux, 23,9 %. En 2013-2014, ces parts étaient de 41,5 %,
28,2 % et 30,5 % respectivement.
Figure 3-2 Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire, par
secteur d’activités
Milliards de $
14
12
10
8
6
4
2
0
2004-2005 2007-2008 2010-2011 2013-2014
Recherche
Allocation pour l’éducation postsecondaire TCPS
Formation du capital humain
Sources : Statistique Canada, informations financières des universités et des collèges
conférant des diplômes universitaires (2015); Finances Canada, Avantage
Canada : Le Plan budgétaire de 2007; Comptes publics du Canada; calculs du
DPB [en dollars historiques].
11Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
3.1. Formation du capital humain
De 2004-2005 à 2013-2014, les dépenses fédérales en capital humain sont
passées de 3,8 milliards à plus de 5 milliards de dollars. Les hausses du
financement accordé par le gouvernement fédéral pour la formation du
capital humain ont surtout profité aux familles à revenu élevé, étant donné
qu’une part croissante de ce soutien est offert par l’entremise du régime
fiscal et du PCEE. (Figure 3-3)
En particulier, les crédits d’impôt non remboursables, tels que le crédit pour
frais de scolarité, ainsi que les subventions pour l’épargne-études des REEE
profitent dans une très large proportion aux familles bien nanties et à revenu
élevé 12. Les dépenses fiscales et celles du PCEE ont souvent excédé les
dépenses liées aux prêts et aux bourses accordés aux étudiants canadiens.
Figure 3-3 Dépenses fédérales en capital humain
Milliards de $
6 8 000 $
5
6 000 $
4
3 4 000 $
2
2 000 $
1
0 0$
2004-2005 2007-2008 2010-2011 2013-2014
Programme canadien d’épargne-études
Mesures fiscales
Programmes de subventions/prêts/emplois
Frais universitaires moyens (axe de droite)
Sources : Ministère des Finances, rapports sur les dépenses fiscales; BD/MSPS 22.1;
calculs du DPB; rapports du BSIF. Dépenses en capital humain – en milliards de
dollars (axe de gauche); Frais de scolarité (axe de droite).
Dépenses fiscales
Les crédits et les exonérations d’impôt Par l’entremise du régime fiscal, le gouvernement fédéral aide financièrement
sont des recettes cédées que le les étudiants et leurs familles à payer des études postsecondaires. Voici des
gouvernement aurait autrement
exemples de mesures et crédits fiscaux :
perçues. Pour un exercice donné, les
dépenses fiscales totales représentent la
• Crédit d’impôt pour frais de scolarité
somme des crédits pour l’exercice en
cours et les exercices précédents qui • Crédit d’impôt pour études
sont réclamés.
• Crédit d’impôt pour manuels scolaires
12Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
• Crédit d’impôt pour intérêts sur les prêts aux étudiants
• Exonération du revenu provenant de bourses d’études, de
perfectionnement et d’entretien 13
• Report d’impôt lié aux régimes enregistrés d’épargne-études (REEE) 14
Le DPB s’est servi de la base de données et du modèle de simulation fiscale
et des rapports sur les dépenses fiscales du ministère des Finances pour
évaluer les tendances en matière de dépenses fiscales pour l’éducation
postsecondaire. (L’annexe A.1 décrit en détail la méthodologie et les résultats
obtenus.)
En 2004-2005, les dépenses fiscales totales pour l’éducation postsecondaire
étaient évaluées à plus de 1,5 milliard de dollars 15. En 2013-2014, elles
dépassaient les 2 milliards de dollars selon les estimations. Les dépenses
fiscales se rapportent surtout aux crédits d’impôt pour études, manuels
scolaires et frais de scolarité, lesquels sont passés de 1,3 milliard de dollars
en 2004-2005 à 1,8 milliard de dollars en 2013-2014 16. (Figure 3-4)
Figure 3-4 Crédits d’impôt non remboursables liées à l’éducation
postsecondaire
Millions de $
2 000
1 800
1 600
1 400
1 200
1 000
800
600
400
200
0
2004-2005 2007-2008 2010-2011 2013-2014
Crédit pour intérêts sur les prêts étudiants
Crédits d’impôt pour études, manuels scolaires et frais de scolarité
Sources : Ministère des Finances, rapports sur les dépenses fiscales; BD/MSPS 22.1;
calculs du DPB.
Note : Il est question des dépenses fiscales liées aux REEE à la section sur le PCEE.
Les crédits d’impôt pour études, manuels scolaires et frais de scolarité
sont des crédits non remboursables, c’est-à-dire qu’ils ne peuvent être
utilisés que pour réduire les impôts à payer. Ces trois crédits peuvent
toutefois être transférés à un membre de la famille ou reportés et utilisés
plus tard. La hausse des dépenses fiscales est attribuable en grande partie
aux crédits qui ne sont pas réclamés par l’étudiant l’année même où ils ont
été obtenus. Au cours des 10 dernières années, ces crédits ont de plus en
13Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
plus été transférés à un conjoint, un parent ou un grand-parent ou ont été
reportés (crédit obtenu pour un exercice précédent) et réclamés lorsque la
personne devait payer des impôts.
De 2004-2005 à 2013-2014, malgré la hausse totale des dépenses en crédits
d’impôt pour études, manuels scolaires et frais de scolarité, les crédits
obtenus et utilisés la même année ont diminué en valeur et en pourcentage,
passant de 530 millions à 527 millions de dollars, et de 39,7 % à 28,9 %.
(Figure 3-5)
Le montant total des crédits transférés à un membre de la famille a
augmenté (de 460 millions à 570 millions de dollars), mais il a diminué en
pourcentage (de 34,5 % à 31,3 %). Les dépenses liées aux crédits reportés
d’exercices précédents ont plus que doublé (passant de 345 millions à
725 millions de dollars). Ce sont les crédits les plus souvent réclamés, leur
part étant passée de 25,8 % à a 39,8 %. (Encadré 3-1)
Encadré 3-1 – Crédits non utilisés pour études, manuels
scolaires et frais de scolarité
Les tendances indiquent que les étudiants ont droit à plus de crédits
d’impôt qu’ils ne peuvent en utiliser ou transférer pour un exercice
donné.
En 2010-2011, on évaluait à 20,3 milliards de dollars les crédits non
utilisés pour études, manuels scolaires et frais de scolarité. En
2013-2014, on estimait ce montant à plus de 27 milliards de dollars, ce
qui représente un manque à gagner en recettes fiscales de 4,2 milliards
de dollars.
Ce montant ne figure pas dans les états financiers du gouvernement du
Canada.
17
14Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
Figure 3-5 Crédits d’impôt pour frais de scolarité, manuels scolaires et
études (parts relatives)
Part du total
100 %
90 %
80 %
70 %
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %
0%
2004-2005 2007-2008 2010-2011 2013-2014
Crédits reportés d’exercices précédents
Transféré à un membre de la famille
Manuels scolaires - obtenu/utilisé la même année par l’étudiant
Frais de scolarité - obtenu/utilisé la même année par l’étudiant
Études – obtenu/utilisé la même année par l’étudiant
Sources : Ministère des Finances, rapports sur les dépenses fiscales de 2004 à 2014;
calculs du DPB.
Effets redistributifs
Qui s’inscrit au collège et à l’université?
Au cours des 10 dernières années, même si l’on tient compte de
l’augmentation du nombre d’inscriptions, le DPB estime qu’environ 60 % des
étudiants de niveau postsecondaire font partie de familles à revenu élevé
(c’est-à-dire de familles appartenant aux deux quintiles supérieurs). La figure
3-6 ci-dessous présente des données fiscales sur le nombre de personnes qui
demandent le remboursement de frais de scolarité pour un exercice donné,
selon les quintiles de revenu familial disponible (après impôt) 18. Elle illustre le
nombre total de personnes ayant indiqué avoir payé des frais de scolarité
pour un exercice donné et le nombre d’étudiants ayant transféré le crédit
pour frais de scolarité à un membre de famille qui a un revenu supérieur.
Grâce à ces données, il est possible de se faire une idée de la situation
financière des familles comptant au moins une personne au collège ou à
l’université. (Voir l’annexe A.1 pour une description détaillée de la
méthodologie employée pour obtenir ces résultats ainsi que les tableaux de
données.)
15Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
Figure 3-6 Nombre de particuliers demandant le remboursement de
frais de scolarité, selon le revenu familial après impôt
(en quintiles)
700 000
600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
0
2005 2010 2015
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Source : Calculs réalisés par le DPB à l’aide du BD/MSPS 22.1. Q 1 correspond au
quintile inférieur de revenu et Q5, au quintile supérieur. Nombre de déclarants
demandant un crédit pour frais de scolarité (axe de gauche).
Selon le DPB, en 2005, 36,7 % des déclarants (environ 590 000 personnes)
faisaient partie de familles du quintile de revenu après impôt le plus élevé, et
22,4 % (environ 360 500 personnes), de familles du quatrième quintile 19.
Plus de 245 400 étudiants (soit 15,3 %) font partie de familles du quintile le
plus bas; 189 900 étudiants (11,8 %), de familles du deuxième quintile; et
221 000 étudiants (13,8 %), de familles du quintile intermédiaire.
Selon le DPB, en 2015, les pourcentages d’étudiants faisant partie de familles
du quintile supérieur et du quatrième quintile de revenu après impôt
atteignaient 37,7 % et 22,5 %, respectivement. (Figure 3-6)
Qui profite des crédits d’impôt non remboursables?
Ce sont les familles à revenu élevé qui profitent le plus des crédits d’impôt
non remboursables. Du 1,4 milliard de dollars dépensé pour ces quatre
mesures fiscales en 2005 20, les familles appartenant au quintile de revenu
après impôt le plus élevé ont reçu 497,6 millions dollars (soit 36,4 % du
montant total). Au fil du temps, la part que reçoivent ces familles a
augmenté. En 2015, celles-ci avaient reçu 780,5 millions de dollars (37,7 %).
De 2005 à 2015, les familles des deuxième, troisième et quatrième quintiles
sont celles qui ont profité le moins de ces crédits. Au cours de cette période,
la part des familles du quatrième quintile représentait 21-22 % des dépenses
fiscales, celle des familles du quintile intermédiaire, 12-13 % et celles des
familles du deuxième quintile, 10-11 %. Les familles du quintile du revenu
16Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
après impôt le plus bas ont demandé un remboursement de 355,7 millions
de dollars en crédit d’impôt, ce qui représente 17,2 %.
Figure 3-7 Répartition des dépenses fiscales non remboursables
(crédits pour frais de scolarité, manuels scolaires, études et
intérêts sur les prêts étudiants), selon le quintile du revenu
familial après impôt
Millions de $
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2005 2010 2015
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Source : Calculs réalisés par le DPB à l’aide du BD/MSPS 22.1 de Statistique Canada.
Note : Q1 correspond au quintile inférieur de revenu familial après impôt, et Q5, au
quintile supérieur.
Même si les familles ayant le revenu le plus élevé ont réclamé [la plupart] des
avantages fiscaux pour une année donnée, la valeur moyenne des crédits
d’impôt personnel (soit pour frais de scolarité, études et manuels scolaires)
demandés par une famille était mieux répartie parmi les quintiles d’impôt sur
le revenu. En 2005, la valeur moyenne des crédits réclamés était de 816 $
pour les familles du quintile inférieur et de 787 $ pour les familles du quintile
supérieur. En 2015, la valeur moyenne des crédits pour études, manuels
scolaires et frais de scolarité était passée à 1 191 $ pour les familles du
quintile inférieur et à 1 167 $ pour les familles du quintile supérieur.
Plus de 75 % des familles économiques du quintile inférieur qui demandent
un remboursement des dépenses liées aux frais de scolarité sont des
personnes seules. Ces étudiants seuls étaient également plus susceptibles de
reporter les crédits au lieu de les utiliser l’année même (car ils avaient un
faible revenu imposable). Les familles du quintile supérieur qui demandent
un remboursement des dépenses liées aux frais de scolarité comptaient
presque toujours au moins deux personnes et étaient beaucoup plus
susceptibles d’utiliser les crédits la même année pour réduire le montant
d’impôt à payer.
17Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
Les familles des trois quintiles intermédiaires ont réclamé, en moyenne, des
crédits légèrement inférieurs. En 2015, la valeur de ces crédits allait de 848 $
(quintile intermédiaire) à 991 $ (deuxième quintile supérieur). Tout comme
les familles du quintile supérieur, les familles de ces trois quintiles étaient
plus susceptibles d’utiliser les crédits la même année pour réduire le montant
d’impôt à payer. (Voir Figure 3-8)
Figure 3-8 Valeur moyenne des crédits réclamés (frais de scolarité,
études, manuels scolaires) par famille, selon le quintile du
revenu familial après impôt
1 200 $
1 000 $
800 $
600 $
400 $
200 $
0$
2005 2010 2015
Quintile 1 Quintile 2 Quintile 3 Quintile 4 Quintile 5
Source : Calculs réalisés par le DPB à l’aide du BD/MSPS 22.1 de Statistique Canada.
Note : Le quintile 1 correspond au quintile inférieur de revenu familial après impôt, et
le quintile 5, au quintile supérieur.
Étant donné que les dépenses fiscales ne sont pas considérées comme des
programmes aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, il n’est
pas nécessaire de les examiner tous les cinq ans pour déterminer si elles sont
efficaces et utiles 21.
Tableau 3-1 Paliers de revenu familial disponible (après impôt),
par quintile
Quintile (Q) 2005 2010 2015
Inférieur – Q1 Min.-19 638 $ Min.- 23 281 $ Min.- 25 645 $
Deuxième– Q2 19 639 $-33 127 $ 23 282 $- 38 526 $ 25 646 $- 42 269 $
Intermédiaire – Q3 33 128 $- 48 552 $ 38 527 $- 56 364 $ 42 270 $- 62 122 $
Quatrième – Q4 48 553 $- 73 523 $ 56 365 $-85 081 $ 62 123 $- 94 640 $
Supérieur - Q5 73 524 $-Max. 85 082 $-Max. 94 641 $-Max.
Source : BD/MSPS 22.1; calculs du DPB, en dollars historiques
18Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
Programme canadien pour l’épargne-études (PCEE)
Le PCEE vise à « encourager le financement des études postsecondaires des
enfants par la constitution, dès le premier âge de ceux-ci, d’une épargne 22 ».
Le programme fait appel à des régimes enregistrés d’épargne-études (REEE)
comme incitatifs à l’épargne, par exemple :
• La Subvention canadienne pour l’épargne-études (SCEE)
• La Subvention canadienne pour l’épargne-études supplémentaire
(SCEE-S)
• Le Bon d’études canadien (BEC)
• Le report d’impôt sur le rendement des capitaux investis dans les REEE
L’annexe A.2 contient des informations plus détaillées sur les REEE. D’après le
DPB, les dépenses totales liées au PCEE (si l’on tient compte des dépenses
fiscales) ont presque doublé de 2004-2005 à 2013-2014 (passant de
583 millions à 1,1 milliard de dollars).
Figure 3-9 Dépenses totales pour le Programme canadien
d’épargne-études
Millions de $
1 200
1 000
800
600
400
200
0
2004-2005 2007-2008 2010-2011 2013-2014
Administration
Bon d'études canadien
Subvention canadienne pour l'épargne-études supplémentaire
Dépenses fiscales
Subvention canadienne pour l'épargne-études
Source : Rapports statistiques annuels du Programme canadien d’épargne-études 23.
Le gouvernement a apporté des améliorations au programme (Bon d’études
canadien et Subvention canadienne pour l’épargne-études supplémentaire)
en 2004 et en 2005 pour inciter les Canadiens à revenus faibles et modestes
à y participer. 24 En 2013-2014, le Bon d’études canadien et la SCEE-S
représentaient 14,7 % des dépenses de programme.
19Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
Le DPB et Statistique Canada ont analysé les effets redistributifs des REEE à
l’aide de microdonnées tirées de l’Enquête sur la sécurité financière. (Voir
l’annexe A.2 pour des renseignements détaillés sur la méthodologie et les
résultats.) D’après cette analyse, le patrimoine ou la valeur nette patrimoniale
sont les paramètres qui permettent le mieux de prédire si une famille aura un
REEE 25.
En 2005, les familles du quintile supérieur de valeur nette patrimoniale
étaient 28 % plus susceptibles qu’une famille du quintile inférieur de valeur
nette patrimoniale de détenir un REEE. La famille du quintile supérieur avait
en moyenne investi 20 000 $ de plus dans un REEE que la famille du quintile
inférieur.
En 2012, les familles faisant partie du quintile supérieur de valeur nette
patrimoniale étaient 34 % plus susceptibles de détenir un REEE. Elles y
avaient en moyenne investi 26 380 $ de plus que les familles du quintile
inférieur 26.
Le revenu, qui est étroitement lié à la valeur nette patrimoniale, n’influençait
pas de manière significative les résultats de régression 27. Une évaluation
réalisée récemment par le gouvernement révèle toutefois que les dépenses
de programme profitent dans une très large mesure aux familles à revenu
élevé 28.
Encadré 3-2 – Bénéficiaires de subventions canadiennes
pour l’épargne-études
En 2013, plus de 400 millions de dollars en subventions (49 % des
dépenses en subventions et en bons) ont été distribués à des familles
dont le revenu de ménage était de 90 000 $ ou plus; de ce montant,
280 millions de dollars (32 %) ont été versés à des familles gagnant
125 000 $ ou plus.
Source : ESDC, Rapport d’évaluation sommative sur le PCEE (2015)
20Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
Figure 3-10 Valeur moyenne des REEE, selon le quintile de valeur nette
patrimoniale des familles
30 000 $
25 000 $
20 000 $
15 000 $
10 000 $
5 000 $
0$
1999 2005 2012
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Valeur moyenne
Sources : Statistique Canada; Enquêtes sur la sécurité financière 1999, 2005, 2012;
totalisations personnalisées de Statistique Canada. Le quintile 1 correspond au
quintile inférieur de valeur nette patrimoniale; le quintile 5, au quintile
supérieur.
Bien que les familles du quintile inférieur profitent des dernières
améliorations au programme, les familles du quintile supérieur et, dans une
moindre mesure, celles du quatrième quintile continuent de les devancer
(Figure 3-10). C’est peut-être le résultat d’effets cumulatifs : les familles très
fortunées sont à la fois plus susceptibles de cotiser à un REEE et plus
susceptibles d’y mettre plus d’argent. Il se peut également qu’il y ait un effet
« grand-parental », c’est-à-dire que les membres les plus âgés de la famille
ont à leur disposition une plus grande fortune et utilisent le programme 29.
Prêts et bourses d’études au Canada
Le Programme canadien de prêts aux étudiants (PCPE) vise à aider les
étudiants qui démontrent un besoin financier à faire des études
postsecondaires. Il englobe les bourses, les prêts et l’aide au
remboursement de prêts étudiants 30. (L’annexe A.3 donne plus de détails au
sujet de ce programme.)
De 2004-2005 à 2013-2014, le nombre d’étudiants participant au programme
est passé de 340 000 à 498 000. La valeur des nouveaux prêts accordés au
cours d’une année donnée a également augmenté au cours de la même
période (passant de 1,6 milliard à 2,7 milliards de dollars).
Les prêts non remboursables sont passés de 364 millions de dollars en 2004-
2005 à 715 millions de dollars en 2013-2014. En 2004-2005, le coût net total
du PCPE (et des bourses du millénaire) a atteint 1,05 milliard de dollars. En
2013-2014, le coût net total du PCPE (incluant les bourses canadiennes pour
étudiants) s’élevait à 1,2 milliard de dollars.
21Dépenses fédérales pour l’éducation postsecondaire
Figure 3-11 Tendances des dépenses totales pour le Programme
canadien des prêts aux étudiants et les bourses du
millénaire
Millions de $ de 2002
1 500
1 000
500
0
- 500
2003-2004 2006-2007 2009-2010 2012-2013
Fondation des bourses du millénaire
Bourses canadiennes pour étudiants
Revenus
Dépenses administratives
Coûts des prestations du PCPE
Investissement fédéral net total – aide financière
Sources : Bureau du surintendant des institutions financières du Canada, rapports
actuariels sur le Programme canadien de prêts aux étudiants de 2003-2004 à
2012-2013; Comptes publics du Canada; rapports annuels sur le Programme
canadien de près aux étudiants de 2003-2004 à 2012-2013; calculs réalisés par
le DPB à l’aide de l’IPC (en dollars 2002).
Note : Les dépenses fédérales nettes totales pour l’aide financière comprennent le
coût net total du PCPE et les bourses du millénaire avant 2009.
Les données présentent à la fois les besoins croissants et les besoins
Le coût total net du PCPE est calculé
comme suit : croissants non satisfaits. De 2010-2011 à 2013-2014, le pourcentage
d’étudiants à temps plein ayant recours à un prêt est passé de 34,3 % à 39 %.
Bourses + coût des avantages des prêts
(intérêts pendant les études + créances
Au cours de la même période, on estime que le pourcentage d’étudiants
irrécouvrables + dépenses liées au dont les besoins égalaient ou dépassaient les montants qu’ils pouvaient
programme d’aide au remboursement + emprunter a augmenté de 29,0 % à 35,7 %.
paiements de remplacement aux
provinces) + frais administratifs - Selon les paramètres actuels du programme, on estime que d’ici 2020-2021,
recettes 48,9 % des étudiants auront des besoins qui égalent ou dépassent la limite
fixée pour les prêts (Figure 3-12). Les plafonds établis pour les prêts et les
bourses limitent dans les faits les coûts totaux du programme (compte tenu
surtout de la hausse du taux de participation), mais les besoins non satisfaits
augmentent en conséquence.
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