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Politiques et pratiques d’aménagement
du territoire aux états-Unis
MONOGRAPHIE
Jean-Pierre Pellegrin
TRAVAUX
EN
LIGNE n°8Cette publication de la collection Travaux en ligne s’inscrit dans une réflexion plus large menée par la DATAR en 2009-2010 sur « Les
politiques et pratiques d’aménagement du territoire dans 8 pays ».
Ce chantier a permis d’explorer les configurations territoriales et les stratégies de pays innovants ou performants dont la connaissance
fait sens par rapport aux enjeux d’évolution et d’adaptation du modèle français. La réflexion a été concentrée sur trois thèmes prioritaires
(attractivité et compétitivité, métropolisation et développement durable) considérés comme structurants pour l’aménagement du
territoire aujourd’hui, et ce, à des échelles ou dans des contextes extrêmement variables. Chacun de ces thèmes a été analysé à la
lumière des objectifs assignés par les politiques publiques nationales, de l’organisation territoriale et des outils d’aménagement et de
développement mis en œuvre. Pour chaque pays, ont été identifiées in fine des pratiques significatives pour l’aménagement du territoire
français.
Les études ont été réalisées avec l’appui :
• d’un comité de pilotage associant :
Michel Foucher, géographe et diplomate, professeur à l’ENS (Ulm) et directeur de la formation à l’IHEDN,
Florian Muzard, chargé de mission à la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale
Paul-Henri Schipper, chargé de mission au ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE)
Anne-Marie Zigmant, chargée de mission à la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale
Marc Guigon, chargé de mission à la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale, a assuré la
coordination de la mission en Chine.
• et deux équipes de consultants :
□ DPT (association de trois experts de l’aménagement □ AEIDL (association européenne pour l’information sur le
du territoire) développement local) dont les experts ont tous travaillé pour
Peter Treuner (Allemagne) l’OCDE
Yves Paris (Espagne, Hongrie) Patrick Dubarle (Brésil, Corée)
Jean-François Drevet (Hongrie, Suède) Jean-Pierre Pellegrin (Brésil, Etats-Unis)
Frédéric Langer (Chine)
La coordination a été effectuée par Katalin Kolosy.
On trouvera dans la collection Travaux en ligne, sept des huit monographies réalisées. Celle relative aux « Pratiques d’aménagement du
territoire en Chine » a été publiée à la Documentation française, en février 2011, dans la collection Travaux de la DATAR (N°13).
On notera qu’un séminaire Prospective Info « L’aménagement du territoire à l’international » s’est tenu le 24 novembre 2010 pour
valoriser ces différentes études. Les actes sont disponibles sur le portail de l’aménagement du territoire : www.territoires.gouv.fr
rubrique Prospective Info.
Cette étude ne représente pas nécessairement les positions officielles de la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire
et à l’attractivité régionale. Elle n’engage que son ou ses auteur(s).Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale 8, rue de Penthièvre - 75 800 Paris Cedex 08 prospective@datar.gouv.fr | 01 40 65 12 34 Responsable des publications scientifiques : Stéphane Cordobes Coordination éditoriale : Karine Hurel, Florian Muzard, Camille Rognant Création graphique : Matthieu Renard Couverture : hint of plum - CreativeCommons, 2008 Réalisation maquette : Datar - Equipe Prospective & études
Sommaire Résumé // 6 1. Le cadre général // 10 1.1 Le contenu des politiques d’aménagement du territoire et les objectifs affichés / 12 1.2 Problématiques et dynamiques, défis et enjeux / 12 1.3 Organisation du territoire / 14 1.4 Les politiques de développement territorial / 15 1.5 Les politiques de développement des États / 16 Annexe 1 - Inventaire succinct des principaux programmes fédéraux de développement territorial / 18 2. Attractivité et compétitivité // 20 2.1 La compétitivité régionale, but du développement / 21 2.2 Le financement des investissements d’infrastructure / 22 2.3 Le financement de la R&D et de l’innovation / 23 2.4 Le rôle clé des universités / 24 2.5 Ressources humaines et développement économique / 25 2.6 Les clusters / 25 2.7 De nouvelles orientations de la politique fédérale / 26 2.8 Remarques conclusives / 27 Annexe 1. Un bilan des réalisations d’EDA (2001-2008) / 29 3. Le développement durable // 32 3.1 Les politiques fédérales : le rôle de l’Agence de Protection de l’Environnement / 34 3.2 Les politiques environnementales des États / 34 3.3 Les initiatives des grandes villes / 36 3.4 Les communautés vertes et le rôle des réseaux / 37 3.5 La nouvelle politique de l’administration Obama / 38 3.6 Remarques conclusives / 40
4. Politiques urbaines et la question métropolitaine // 42 4.1 La question métropolitaine / 43 4.2 La gouvernance des métropoles / 45 4.3 Fiscalité et dépenses des métropoles et crise financière / 46 4.4 Les politiques fédérales de développement urbain et communautaire / 48 4.5 Débats en cours et projets de la nouvelle administration / 49 4.6 Le rôle des États et des villes / 51 4.7 Vers la mégalopolisation ? / 52 4.8 Remarques conclusives / 52 5. Conclusions // 54 6. Pratiques significatives // 60 6.1 La gouvernance de l’aire métropolitaine de Portland (Oregon) / 61 6.2 L’émergence d’un « cluster vert » au Dakota du Nord / 63 6.3 Articulation entre développement des qualifications et développement économique: l’exemple de la Pennsylvanie / 64 Glossaire // 66 Ressources documentaires (sélection) // 70
Résumé
// 7
Évoquer les États-Unis, c’est abuser des superlatifs. la compétitivité de ces territoires – on parle d’adaptation à
Puissance économique, politique, militaire et culturelle la mondialisation - en assurant une transition écologique
dominante, ce pays est le plus riche et parmi les et énergétique. S’y ajoute la gestion en cours des crises
plus développés de la planète. Pays aux dimensions financière, immobilière, budgétaire et de l’emploi, dont
continentales, certains de ses États ont la taille et la beaucoup de dirigeants considèrent qu’elles constituent
puissance de ceux de l’UE : la Californie (37 millions de formidables opportunités de changement et de
d’habitants) est, en PIB, la 8ème puissance économique modernisation à saisir.
mondiale. Sa population atteint 305 millions d’habitants.
Elle constitue l’une des sociétés la plus diversifiée du Après une phase de croissance soutenue (le PIB a augmenté
monde sur les plans ethnique et culturel, mais aussi très de 32% entre 2000 et 2008), le pays est frappé depuis
inégalitaire, avec un taux de pauvreté de 17%. septembre-octobre 2007 par une série de chocs « jamais
enregistrés depuis la Grande Dépression des années 30».
Au cours des dernières décennies, une partie de la Le chômage est passé de 5,8% au début de 2008 à 9%
production industrielle et des populations se sont déplacées en octobre 2009 et en 22 mois (décembre 2007 à octobre
de l’ancienne ceinture manufacturière autour des grands 2009), 7,2 millions d’emplois ont été perdus.
lacs, vers la Sun Belt en forte croissance des États du
Sud et de l’Ouest. Les écarts de PIB par habitant entre L’arrivée d’une nouvelle administration confrontée à cette
régions sont très accusés (de 5,17 contre 1,95 en France). gestion d’une récession sévère - mais aussi porteuse de
L’urbanisation s’est poursuivie, faisant des métropoles nombreuses réformes et de nouveaux espoirs- ouvre un
à la fois des moteurs de la croissance et des lieux de nouveau champ aux politiques. Le plan de relance de 825
concentration de problèmes sociaux et environnementaux. milliards $ sur 3 ans prévoit d’affecter aux États et aux villes
une large part de ces ressources pour soutenir la demande,
Les grands défis globaux auxquels le pays est confronté alléger les déficits budgétaires et les problèmes sociaux,
sont assez partagés par les pays européens, même s’ils relancer les investissements, l’emploi et les facteurs de
y semblent décuplés. Dans le domaine du développement compétitivité.
des territoires, le défi central est tant au niveau de l’Union
qu’à celui des États ou des métropoles, de promouvoir Le cadre des politiques : le fédéralisme.
une nouvelle économie (ou croissance) basée sur Les politiques publiques du Gouvernement fédéral, des
l’innovation technologique. Il convient à la fois de renforcer États et des collectivités locales sont aux États-Unis assez8 //
étrangères à la tradition d’aménagement du territoire ou La curieuse désignation de ces structures mixtes sous le
aux notions de cohésion ou de prospective territoriale. sigle de Quangos*, l’illustre bien.
Les notions de référence sont celles de développement
économique* (voir glossaire) décliné à tous les échelons La compétitivité, but du développement
territoriaux et de développement communautaire*, proche Selon une définition largement partagée, la compétitivité
de notre notion de développement local. En atteste d’un territoire dépend de quatre leviers d’action: (i) les
la dénomination des deux principales administrations infrastructures physiques, (ii) la capacité à innover et à
fédérales en charge de ces questions : l’Administration du diffuser/transférer ces innovations, (iii) la qualité du capital
Développement Économique (EDA) du Département du humain, y compris son esprit d’entreprise et (iv) la qualité
Commerce et le Bureau du Développement Communautaire de l’environnement des entreprises en termes d’aménités
du Département des Affaires urbaines et du Logement ou de services disponibles.
(HUD).
La performance du système d’innovation américain est
Les modes d’intervention publique sont définis par un souvent reconnue et illustrée par les multiples exemples de
système fédéral qui induit une large dispersion des pouvoirs. situations de « proximité des frontières technologiques ».
La Constitution y limite les attributions du gouvernement
fédéral et confère aux 50 États des pouvoirs étendus, Les administrations fédérales (notamment EDA), relayées
notamment en matière de développement. Ils exercent par celles des États, jouent un rôle important dans la
aussi une tutelle sur les collectivités territoriales (3 000 stimulation des investissements d’infrastructures et le plan
comtés et 20 000 municipalités). Le débat sur la nécessité de relance doit, dans ce domaine, permettre de rattraper
d’améliorer les relations et coordinations entre niveaux de les retards. Des agences fédérales telles que la Small
gouvernement est récurrent. Business Administration (SBA) allouent des fonds de R&D à
des programmes qui offrent de fortes incitations publiques
Le gouvernement fédéral soutient le développement à l’amorçage technologique. Les États fédérés cofinancent
économique au sens large (de l’ordre d’un quart de son des fonds ciblés sur des technologies avancées et confient
budget) à partir des départements ministériels porteurs de la gestion des projets à des centres d’excellence le plus
programmes le plus souvent sectoriels mais avec de fortes souvent concentrés dans des clusters. Les universités
retombées géographiques. Au sein de cette enveloppe, une scientifiques et technologiques de qualité commercialisent
quinzaine d’agences ou administrations fédérales centrales leurs brevets et compétences et entretiennent des liens
gère pas moins de 180 programmes territorialisés ou ciblés permanents avec les entreprises. Ce système s’appuie sur
– de façon assez souple - sur certains territoires (zones des réseaux de financements publics et privés du capital
victimes de catastrophes naturelles, régions et quartiers risque (business angels, par exemple) et du capital de
déprimés). Mais du fait de leur gestion décentralisée démarrage (seed capital).
au niveau des États de nombreux autres territoires en
bénéficient. Au cours des trois dernières décennies, Ces systèmes d’innovation sont confortés par des
le « nouveau fédéralisme reaganien » et les politiques politiques actives de formation – notamment dans les
des administrations républicaines ont entraîné un fort collèges communautaires. Des Comités de développement
désengagement du gouvernement fédéral, une réduction des qualifications - partenariats locaux appuyés et parfois
des budgets et subventions ainsi que le recours accru à créés dans le cadre de dispositifs fédéraux ou des États -
des crédits d’impôts. coordonnent les politiques d’emploi et de formation. Ils sont
à l’écoute des besoins des entreprises et des marchés du
Les États fédérés assurent la gestion des programmes travail locaux ou régionaux et articulent leurs actions avec
fédéraux en les abondant et financent des stratégies les projets de développement économique.
de développement et des projets mis en œuvre par des
agences, multiples et souvent très efficaces, le plus Le développement de l’entrepreneuriat et l’incubation
fréquemment en coopération avec des partenaires locaux. de nouvelles entreprises high tech au sein de parcs
scientifiques et d’incubateurs, à proximité ou dans les
Les acteurs publics affichent des politiques dans universités, constituent une composante permanente de
ces domaines et jouent des rôles décisifs mais peu ces stratégies, appuyées par des agences telles que la
connus ou sous estimés en Europe. Ils se désignent SBA. Des orientations récentes tendent à valoriser toutes
cependant comme des acteurs de second rang face aux les initiatives, notamment dans les domaines éducatifs,
entreprises et, le cas échéant, aux communautés locales. culturels et environnementaux, visant à améliorer la
Ces dynamiques territoriales sont presque toujours qualité de vie des espaces urbains où se concentrent les
impulsées par des alliances, coalitions et partenariats aux entreprises et ou vivent leurs salariés.
compositions variées. Elles sont mises en œuvre par des
agences souvent mixtes, aux statuts composites, qui sont Les clusters sont les tremplins de cette compétitivité et les
au cœur de la gouvernance du développement territorial. instruments de développement de leurs régions ou villes. Les// 9
entreprises, ainsi que activités de support s’y concentrent. modes de développement et de planification urbains et à
L’innovation y est valorisée qui alimente la croissance et préconiser une croissance intelligente (smart growth*).
les capacités des firmes à exporter. D’importants moyens
de formation et de financement y sont mobilisés. Parmi La nouvelle administration fédérale oriente le pays sur la
les quelque 700 clusters identifiés, existe une multiplicité voie d’un développement plus durable. Elle a multiplié les
de modèles selon leur spécialisation, les niveaux de engagements, législations et programmes, notamment
technologie et leur phase d’expansion. Impulsés par les en matière d’économie d’énergie et de prévention du
entreprises, leur succès dépend de leur capacité – et réchauffement climatique. Le plan de reprise et le projet
celle des partenaires qui les animent- à coopérer au sein de budget 2010, affectent à ce secteur d’importants
de réseaux sociaux et à valoriser les qualifications et les investissements tout en cherchant à les concilier avec les
talents. projets de développement économique et à les articuler,
dans le cadre d’expérimentions, avec les initiatives en
Vers une « économie verte » faveur des communautés défavorisées.
Les États-Unis produisent 17% des émissions de gaz à effets
de serre et leur empreinte écologique globale est estimée Des métropoles aux mégalopoles : quelle
à « cinq terres ». Les faibles coûts de l’énergie, la mobilité gouvernance ?
élevée, les modes de consommation, d’habitat et de vie, Dans ce pays très urbanisé et confronté à une croissance
l’étalement urbain et la forte dépendance d’automobiles urbaine rapide, les métropoles polycentriques se
bien peu économes en carburant, ont pérennisé un système transforment en mégalopoles, et en méga-régions urbaines
de sur consommation énergétique, dépendant à 87% des constituées de réseaux de villes interconnectées. Elles
énergies fossiles et défendu par de puissants groupes concentrent aujourd’hui les trois quarts de la population,
d’intérêts industriels et énergétiques. De ce fait, le débat produisent les trois quarts du PIB et concentrent les deux
sur le développement durable se confond largement avec tiers des emplois. Les réponses apportées aux problèmes
celui sur l’énergie et les effets négatifs de la consommation de gouvernance urbaine sont multiples mais dispersées
de ses sources d’origine fossile. Il a été très conflictuel, et spécifiques. Elles opposent ceux qui préconisent des
générant de nombreux litiges juridiques et induisant l’idée gouvernements métropolitains aux « champions de la
d’une incompatibilité entre le développement économique coopération ».
et la protection de l’environnement. On peut identifier trois types d’évolution de la gouvernance
métropolitaine :
Le pays a une longue tradition de protection de la nature, • Un mode formel de fusions de communes ou de
défendue par de puissantes ONG. Il est le premier à avoir communes et du comté et d’annexion des pouvoirs par la
créé des parcs naturels dès les années 1870 et une Agence ville centre.
de Protection de l’Environnement en 1970 et adopté des • Un mode plus fonctionnel, assez courant, qui consiste à
législations et des normes de contrôle de la pollution de confier à des agences des fonctions urbaines communes
l’air et de l’eau. (transports, planification, environnement) ;
• Un mode informel reposant sur des concertations au sein
Les politiques se réfèrent peu à la notion de développement
de conseils intercommunaux, d’organismes intermédiaires
durable et utilisent les termes d’économie verte ou
ou d’agences de développement gérées par des
d’économie d’énergie propre.
partenariats publics-privés.
Si l’administration précédente n’a pas fait sa priorité de la
lutte contre le réchauffement climatique, elle a cependant Les politiques urbaines fédérales se sont concentrées sur
lancé quelques programmes d’appui aux technologies des aides aux communautés ou quartiers en difficultés.
environnementales et aux emplois verts. Bien que très orientées sur des actions économiques
comme préalables et tremplins à des améliorations des
Les États ont été très actifs et plus de la moitié d’entre conditions sociales ou de logement, ces programmes
eux sont engagés dans des programmes importants ont eu des impacts limités ou temporaires. La nouvelle
d’économie d’énergie et de recours aux énergies propres. administration relance cette politique en coordonnant
Certains résultats tels que la stabilisation de la consommation mieux les programmes et en impliquant davantage les
d’énergie par personne en Californie atteste de résultats acteurs locaux pour repenser ces réponses. Elle propose
substantiels, mais isolés. Les États ont donné la priorité au à ces acteurs, d’identifier et de transférer conjointement
développement de la R&D dans cette filière, qui fait des des pratiques significatives d’initiative locale. Des efforts
États-Unis l’un des pays les plus avancés en matière de d’éducation, d’empowerment* et d’engagement massif de
technologie environnementale et de création, par du capital bénévoles sont aussi préconisés pour renforcer les liens
risque, d’entreprises leader et d’emplois verts. sociaux et accroître l’offre de services. Enfin, des pressions
s’exercent pour réactiver des dispositifs d’investissements
Les villes ont été aussi très actives et novatrices. Elles sont des banques dans ces quartiers, recourir davantage au
très nombreuses à avoir aménagé des « communautés microcrédit et renforcer les organismes de financement
vertes » ou éco-quartiers, qui conduisent à repenser les communautaires.le cadre général
// 11
Puissance économique, politique et culturelle dominante et gouvernement fédéral et confère aux États des pouvoirs
leader mondial dans de nombreux domaines, les États-Unis étendus, y compris celui de définir les compétences en
sont le plus riche pays de la planète : un PIB de 14.370 matière fiscale et budgétaire des collectivités territoriales
milliards $ en 2008 soit de l’ordre de 20% du PIB planétaire, (3.000 comtés et 20.000 municipalités).
et l’un des plus développés (PIB par tête de 47.000 $ et
un IDH de 0,951). Sa population, qui atteint 305 millions
Après une décennie de croissance économique soutenue
d’habitants en 2008, a augmenté de 40% en 30 ans. Elle
(le PIB a augmenté de 32% entre 2000 et 2008), le pays
devrait atteindre 400 millions en 2050 selon le bureau du
est confronté à la « pire crise économique depuis la Grande
recensement. Elle est l’une des plus diversifiées du monde
Dépression». Un plan de relance et de réinvestissement
sur les plans ethnique et culturel, mais elle enregistre de
(ARRA) de plus de 800 milliards $ sur 3 ans, prévoit
fortes et persistantes inégalités de revenus et un taux de
d’affecter aux États, sous forme d’investissements, une
pauvreté de 17%.
large part de ces ressources pour y renforcer les facteurs de
compétitivité, améliorer les services d’éducation et de santé
Pays aux dimensions continentales de 9,6 millions de km² – et assurer la transition vers une économie plus durable.
17 fois la France – il constitue un vaste marché intérieur ; il est
marqué aussi par des disparités régionales très marquées
et persistantes : les écarts de PIB par tête entre régions
sont de 5,17. Plusieurs grandes évolutions et dynamiques
géographiques ont été enregistrées au cours des dernières
décennies : les grands centres de production industrielle et
des populations se sont déplacés de l’ancienne ceinture
manufacturière autour des grands lacs, vers les États de
la Sun Belt. Sa forte urbanisation (75%) et métropolisation
(75 villes de plus de 200.000 habitants et 13 de plus de
3.000.000) attestent de la puissance de son réseau urbain.
Les modes d’intervention publique sont définis par le
système fédéral ; la Constitution limite les attributions du12 //
1.1 Le contenu Une étude1 cerne le « poids » de ces deux domaines
d’action fédérale en mesurant leur pourcentage respectif
des politiques dans le budget fédéral (moyenne des années 2000-2005) :
• le premier est de l’ordre de 188 milliards $, soit un quart
d’aménagement du du budget fédéral, dont 90% de dépenses d’investissement
dans trois domaines : autoroutes, logement et éducation,
territoire et les • le second, qui en constitue un sous-ensemble et
objectifs affichés correspond à l’une des 20 catégories standardisées de
dépenses publiques intitulée « développement régional
et communautaire », ne représente qu’un montant de 17
Aux États-Unis, les notions d’aménagement du territoire milliards $ soit 9% du montant précédent et 2,5% du budget
national, de développement harmonisé de l’espace, de total, mais dispersé dans quelques 180 programmes et
répartition géographique plus équilibrée des activités, géré dans 15 ministères ou agences fédérales. Au cours
de réduction des disparités régionales ou de cohésion des dernières années, les programmes en faveur des zones
territoriale, sont assez étrangères au vocabulaire des dévastées par les catastrophes naturelles ont absorbé près
politiques publiques. Peut-être parce que ce territoire de la moitié de ce budget - 7,9 des 17 milliards. Celui des
national est trop vaste et diversifié pour viser de tels objectifs, programmes de développement communautaire* étant de
où parce que ses dirigeants ont - hormis pendant le New 5,7 milliards $.
Deal- toujours été réticents à adopter des démarches
planificatrices. On se réfère à des notions voisines de
Les critères formels d’identification de ces zones déprimées
développement économique* avec une référence implicite
sont un taux de chômage supérieur de un point de
ou explicite à des territoires (national, régionaux ou locaux),
pourcentage à la moyenne nationale et un revenu par
de développement communautaire* et parfois – mais c’est
habitant inférieur à 80% de la moyenne nationale. Les deux
une notion empruntée à l’OCDE – de développement
premières catégories d’une classification en cinq groupes:
territorial. De même, rares sont les études ou exercices
zones déprimées, à risque, en transition, compétitive et
de réflexions de prospective territoriale conduites par les
avec résultats (distressed, at risk, transitional, competitive
pouvoirs publics fédéraux, qui sont laissées aux think tanks,
and attainment) constituent un autre critère. Mais selon une
aux universités ou aux villes qui pratiquent le visioning*.
évaluation des programmes d’EDA2, ces critères formels
ne sont pas très rigoureux et une majorité des territoires
Au niveau fédéral et en termes de programmes, cette ou communautés s’avèrent être éligibles à l’un des autres
notion de développement économique est utilisée dans critères de sélection retenu par chaque programme.
deux sens :
i) un sens très large (broad-based development Au niveau des États, ou de celui des comtés et des villes ces
programmes) de l’ensemble des actions « qui influent sur mêmes notions sont utilisées sans que l’on puisse toujours
le développement économique, les transformations ou y affecter des budgets et des programmes spécifiques.
mutations d’un territoire » – mais sans pouvoir bien isoler les Chacune de ces instances propose des programmes
impacts sur ce territoire particulier, de ceux qui affectent le de développement économique et de développement
pays dans son ensemble ou qui sont sectoriels; ils incluent communautaire, mis en œuvre par des services ou des
par exemple les programmes en faveur de l’éducation, de agences. Mais aux actions ciblées sur des régions ou des
la formation, du logement, de l’agriculture, de la recherche communautés « à problèmes », se juxtaposent des appuis
publique, des télécommunications, etc. aux autres territoires et en particulier à ceux qui sont les
moteurs de la compétitivité régionale.
ii) un sens plus spécifique (regional development
programmes*) des actions ciblées sur des régions, zones
ou communautés qui souffrent de retards structurels, de 1.2 Problématiques et
restructurations aigües, de déclin économique ou qui ont
été victimes de catastrophes naturelles. Cette mission est dynamiques, défis et
justifiée par le fait que ces régions freinent et tirent vers
le bas la croissance nationale et que l’Etat fédéral se doit enjeux
d’assurer que des opportunités économiques existent
partout, au nom d’un principe d’égalité des chances
économiques entre les habitants. Au cours des dernières décennies, les États-Unis ont été
1 DRABENSTOTT Mark, A review of the federal role in Regional Economic
Development, 2005.
2 Grant Thornton, 2008.// 13
affectés par des dynamiques territoriales qui sont autant de qui y sont apportés ne sont pas en priorité de nature
défis pour les politiques de développement, tels que : redistributive; ils consistent à aider les entreprises, les
• une croissance accélérée des États de la Sun Belt habitants ou les communautés à créer de nouvelles
où se localisent les investissements –notamment activités et des emplois ;
étrangers- et les grands projets industriels (par • l’impact des catastrophes naturelles en termes de
exemple des firmes automobiles), en misant sur une coûts de reconstruction et de redéveloppement, ainsi
concurrence par les coûts à court terme. Certaines de que des dysfonctionnements révélés lors du cyclone
ces localisations ont servi de tremplin à la création de Katrina, qui renvoient aux effets des dérèglements
clusters d’entreprises. climatiques qui interpellent un pays qui est avec la
• des situations de restructuration souvent longues, Chine, le plus fort émetteur de gaz à effets de serre
difficiles et coûteuses, dans les États et villes de la planète ;
industrielles du Middle West et du Nord-Nord Est- • une formidable urbanisation, accélérée par un afflux
comme en attestent celles en cours dans les villes massif de migrants, notamment d’Amérique latine,
d’implantation des trois grandes sociétés automobiles qui accompagne l’émergence de nouveaux pôles de
nationales ; croissance autour de clusters et d’une vaste économie
• la permanence de fortes disparités régionales : les de services (78% de la pop. active). Elle génère des
écarts de PIB per capita entre les régions extrêmes dysfonctionnements environnementaux (occupation
sont de 5,17 (contre 1,95 en France) 3 et des écarts des sols liée à l’étalement urbain et pollution par
de revenu par habitant encore plus forts ; ces fortes les transports) et sociaux (pauvreté, ségrégation,
disparités sont fréquemment constatées par les insécurité chronique et syndrome des émeutes
analystes qui déplorent une « croissance régionale très urbaines passées). Le taux de pauvreté standardisé4
déséquilibrée », décrite comme autant d’« opportunités 4 Source : OCDE - Le taux de pauvreté standardisé est le pourcentage de
économiques perdues ». Les réponses et moyens la population vivant au dessous du seuil de pauvreté (la moitié du revenu
médian) et l’écart de pauvreté entre le revenu moyen des pauvres et ce
3 Source : OCDE - données statistiques, cité dans le document de la seuil qui correspond à la part du revenu qui leur manque pour atteindre ce
conférence des ministres, 2009 seuil.
Croissance démographique par État entre 2000 et 2008 (Source : brookings, 2009)14 //
atteint 17% (7% en France) et l’écart de pauvreté 38% • aux défis de l’innovation et de la compétitivité dans une
(contre 12% en France). économie globalisée et en récession ;
La concomitance d’une récession d’une ampleur inédite • à la permanence et l’aggravation, à des degrés très
et l’arrivée d’une nouvelle administration porteuse de variables, des problèmes sociaux et environnementaux ;
nombreux projets de réformes de structures bouleversent • à la crise financière des États et des villes qui les confronte
ces enjeux. La priorité est de répondre à la crise financière à de formidables déficits budgétaires, imputables à une
et économique - forte récession et destruction massive forte baisse des ressources fiscales et interdits par le
d’emplois (7, 2 millions en moins de 2 ans) - mais aussi système fédéral.
sociale (saisies immobilières, chômage qui approche les
10%, pauvreté en hausse, etc.) par une injection massive
de fonds publics dans le Plan de relance.
1.3 Organisation du
Le plan de relance et de réinvestissement territoire
(ARRA)
Au cours du premier semestre 2009 le gouvernement La règle générale de répartition des compétences entre
fédéral a décidé d’injecter de l’ordre de 1.850 milliards les niveaux fédéral et fédéré est celle d’une subsidiarité
$ pour contrer la baisse durable de la demande et de descendante : les États ne peuvent exercer que des
l’investissement privé: dont 900 milliards pour relancer le compétences qui ne sont pas attribuées au niveau
marché du crédit, 100 milliards pour empêcher les saisies central. L’État fédéral détient 18 compétences (art 1 de
immobilières et 25 milliards pour soutenir les 3 grosses la Constitution) et les États fédérés exercent les pouvoirs
compagnies automobiles. Le plan fédéral de relance non attribués. Mais il existe de nombreuses interprétations
(ARRA) adopté le 2 mars 2009 5, s’élève à 825 milliards $ et dérogations à ce principe. Ainsi, la constitution
dont 275 en baisses d’impôts et 550 en investissements fédérale ne définit aucune compétence en matière de
devant créer 3 millions d’emplois. Plus de 320 milliards développement régional, mais les gouvernements justifient
doivent être transférés aux États et collectivités locales leurs interventions au nom d’une égalité des opportunités à
afin de stimuler l’investissement et la consommation des promouvoir ou d’une intervention économique d’ensemble.
ménages par des mécanismes divers : allocation à des
fonds –notamment de stabilisation fiscale -, subventions
directes ou « compétitives » (stimulus and competitive Comme dans toute fédération, les États fédérés sont les
grants), exemptions fiscales, etc. Ces fonds doivent acteurs publics clés du développement économique,
leur permettre de compenser des déficits en ressources avec leur gouverneur élu qui est souvent le leader,
fiscales et de financer leurs dépenses, ainsi que des « promoteur et porteur de stratégies ou de grands projets
opportunités » d’investissements à long terme. Le plan de développement, leur double chambre législative et leur
vise aussi des objectifs plus structurels de reconversion, Cour suprême. Les États constituent, selon l’expression
réinvestissement et modernisation d’une économie en courante, les « laboratoires de la démocratie » où s’élaborent
transition vers une économie plus durable. les stratégies, où se conduisent les innovations et les
expérimentations et où se créent les partenariats. Leur rôle
a été renforcé au cours des trois dernières décennies par le
Les premiers résultats « nouveau fédéralisme » du Président Reagan.
Le gouvernement a publié des lignes directrices
d’application et ouvert un site web pour aider les États à
identifier des opérations à financer et mettre en place des Les collectivités territoriales (local governements) sont
instruments de suivi et d’évaluation. La mise en œuvre des « créations des États », qui les régissent selon des
de ce plan doit atteindre « un niveau jamais atteint » de principes divers : certains États, adeptes du « home rule
transparence (accountability). Selon les premiers résultats », leur octroient des pouvoirs assez vastes inscrits dans
rapportés par GAO, de l’ordre de 90 % des premiers des chartes, tandis que ceux qui se réfèrent au principe
fonds fédéraux alloués au cours de 2009 sont affectés Dillon de 1868, restreignent fortement ces délégations de
par les États, sous forme de crédits de fonctionnement et pouvoir et peuvent même décider d’en supprimer ou d’en
d’investissement à trois secteurs : la santé, les transports fusionner certaines. Elles se composent de 3.000 comtés,
et l’éducation. 16.000 townships (proches de nos cantons, mais qui
constituent des unités cadastrales), 19.430 municipalités
Sources : www.nga.org
et des 35.000 districts spéciaux (auxquels il faut ajouter
les 13.500 districts scolaires dont les dirigeants sont élus).
Les États, les villes et métropoles sont confrontés en Leur particularité réside surtout dans l’extrême diversité des
particulier : modes d’administration municipale et de l’origine de leurs
ressources (voir Chapitre 4).
5 Sources : www.staterecovery.org et ARRA Ressource Center - National
Governors Association (NGA) : www.nga.org// 15
Un débat sur le système intergouvernemental et
la gouvernance locale
1.4 Les politiques
La dispersion des pouvoirs et les coordinations limitées de développement
constituent des freins au développement économique.
Les municipalités urbaines – et leur principale association territorial
et lobby - la National League of Cities - déplorent une
« dégradation du système intergouvernemental » sous
Au niveau fédéral, les politiques de développement territorial
l’effet du « nouveau fédéralisme ». Elles dénoncent « le
sont conduites au sein de 9 départements fédéraux et de
déclin du sens du partage des responsabilités entre les
5 agences. Les plus importants sont ceux du Logement
trois niveaux : fédéral, fédéré et local », ainsi que l’érosion
et Affaires urbaines, de l’Intérieur, de l’Agriculture et du
du dialogue qui existait autrefois. Elles reprochent
Commerce ; les autres programmes sont de moindre
aux États (fédéral et fédérés) de leur transférer des
importance mais peuvent être très novateurs (voir chapitre
compétences sans en assurer les moyens, d’accroître
1, annexe 1).
leurs charges sans les autoriser à lever des impôts ou
à s’endetter et de « politiser les débats au détriment de
l’intérêt général ». La part des transferts fédéraux dans Ces administrations, agences et programmes sont le résultat
les revenus des villes est passée de 17% en 1977 à 5% d’un processus d’accumulation de dispositions législatives
en 2005. Le nombre de réglementations leur imposant qui les ont créés, faisant l’objet de réengagements
de nouvelles obligations a explosé et les compétences (reautorization) périodiques – en moyenne pour 5 années
non financées (unfunded mandates) ont triplé en 30 ans. - par le Congrès ou la Présidence, à la suite d’auditions de
commissions parlementaires.
Elles rejettent les solutions préconisant un partage, entre
niveaux, des compétences et des fonctions selon de « Au cours des années 1960 et 1970, le gouvernement
blocs », et plaident pour des formes de coopération et fédéral a multiplié les subventions directes en faveur du
de partenariats entre ces niveaux, s’inspirant des formes développement économique de régions en difficultés.
de partenariats jugées très efficaces qui prévalent entre L’administration Reagan engagea une politique dite de «
acteurs publics et privés. nouveau fédéralisme », de désengagement de l’Etat fédéral
et de transferts de compétences aux États, ainsi que
d’octroi aux États de subventions globales– par ailleurs en
Elles déplorent en outre la faible marge de manœuvre
forte baisse - en leur en attribuant la gestion et en exigeant
des municipalités en matière de développement. Elles
un abondement des fonds fédéraux. EDA vit ses moyens
constatent par exemple, que (selon une étude) en
fondre, les Commissions régionales furent supprimées (à
moyenne, 70% des changements intervenus dans
l’exception de celles des Appalaches et de trois petites
les revenus des ménages d’une ville sont déterminés
régions, aux moyens réduits) et les divers programmes
par des facteurs supra locaux sur lesquels les acteurs
de subventions de HUD fusionnèrent dans un programme
locaux – et notamment les collectivités locales – n’ont
de subventions globales (Community Development Block
aucune prise, alors que ces derniers sont sollicités pour
Grant)
devenir les opérateurs du développement et influent sur
la quasi totalité des décisions (positives ou négatives)
de localisation et de maintien des entreprises. Cette L’administration Clinton renforça ces programmes en les
association de villes préconise un nouveau modèle ciblant sur des « zones à promouvoir » (Empowerment
de gouvernance, basé sur un partenariat renforcé, et zones). Celle de Bush a conservé ces dispositifs en en
la redéfinition d’un fédéralisme coopératif, visant en réduisant fortement les moyens – sauf pour les zones
outre à impliquer les citoyens dans le débat sur les sinistrées- et en remplaçant les subventions par des
défis auxquels villes et régions sont confrontées et sur déductions fiscales.
la façon de les relever. Elles demandent aussi qu’une On ne compte aujourd’hui pas moins de 180 programmes
structure permanente de coordination des niveaux fédéraux s’appuyant sur quatre types de mécanismes de
d’administration soit créée à la Maison Blanche et sur ce financement :
dernier point elles semblent avoir été entendues.
• les programmes discrétionnaires, de subventions ou
Sources : ‘Governments working together’ www.nlc.org et
prêts, financés sur la base d’appels à projets et de mise en
entretiens
concurrence des candidats ;
• les programmes de garantie (underwriting) de prêts ou
d’autres financements ;
• les programmes de subventions globales (apportionment
ou block grants) versés aux États ou autorités locales,
souvent en contre partie de contributions additionnelles ;16 //
• les programmes d’incitations, de type fiscal, de constituent les unités du développement économique et
certification pour accéder à des programmes prioritaires ou doivent se spécialiser pour créer des avantages compétitifs.
d’exemption fiscales. Leurs stratégies sont centrées sur l’accumulation des
connaissances et la constitution de centres d’innovation
ou d’excellence, souvent regroupés dans des clusters.
On reproche à ces politiques et programmes une très forte
Quant aux entreprises elles sont encouragées à promouvoir
dispersion et fragmentation, une absence de coordination,
une compétitivité hors prix, centrée sur l’innovation
des concurrences et des doubles emplois. Bien que ciblés
technologique.
sur des zones ou des problèmes divers, ces programmes
reposent sur une vision homogène du développement
régional selon laquelle toutes les régions croissent de la Tous les États disposent d’une agence de développement
même façon. Ils tendent à privilégier le secteur industriel économique (State Economic Development Agency). Sur
(et l’agriculture dans les zones rurales) et accordent une le site internet de l’État, le gouverneur y présente le plan
priorité trop marquée aux investissements d’infrastructure stratégique. Les axes, objectifs, projets et montants des
physique. Ils peuvent induire des concurrences entre les crédits à investir y sont à la fois sectoriels –se rapportant
États et un jeu à somme nulle au niveau national. Ces aux secteurs économiques, mais aussi aux secteurs de
politiques devraient - selon le vœu et le pronostic de l’éducation, de la R&D, du social et de l’environnement -
nombreuses personnes interrogées en ce début d’une et territoriaux (sous-régions fonctionnelles sur plusieurs
nouvelle administration très réformiste – être réorientées et comtés).
coordonnées.
Un inventaire des mesures de développement économique
La vision de plus en plus partagée est : des États révèle les catégories suivantes :
• qu’il est urgent d’orienter davantage les politiques • les mesures visant à attirer, conserver et développer les
régionales fédérales sur l’appui à l’innovation, la compétitivité entreprises sont au centre de toutes ces politiques locales
et l’entrepreneuriat et d’adapter les services et programmes et constituent un moyen irremplaçable pour conserver et
fédéraux aux objectifs fixés par les États et régions ; accroître les avantages compétitifs et renforcer les clusters.
• que c’est aux régions à répondre aux défis, à développer Ces mesures reposent sur une bonne connaissance de la
leur propre stratégie centrée sur des investissements dans base économique, de la population des entreprises et des
l’innovation et les ressources humaines, ainsi que sur besoins des clients (en moyenne 70% des commandes
l’amélioration de l’environnement des entreprises (services, viennent de clients fidélisés, 15% de confrères ou relations
cadre résidentiel, etc.) et l’appui à l’entrepreneuriat. et 15% seulement de nouvelles offres). Elles consistent
en des aides et incitations fiscales ciblées afin d’éviter les
délocalisations, de créer de nouveaux emplois, de survivre
1.5 Les politiques de en cas de difficultés et d’améliorer leur compétitivité ;
• S’y ajoutent des mesures de marketing territorial, pour
développement des États créer une image ou une marque locale forte, sur la qualité
des services aux entreprises et de la coopération entre
acteurs régionaux mais aussi sur la « qualité des lieux », de
Pendant longtemps, deux « voies de développement » se l’environnement, des services collectifs et du cadre de vie ;
sont opposées :
• Des incitations financières et des crédits fiscaux sont
• une low road, d’inspiration libérale dans les États de proposés, sur les salaires ou charges sociales, la R&D,
la Sun Belt où l’Etat fédéré jouait la concurrence par les la formation, les investissements, les emplois créés,
coûts, en dérégulant, laissant jouer le marché, baissant l’installation de sièges sociaux ou pour encourager le
les impôts (tout en octroyant des subventions énormes mécénat ;
aux investisseurs), en limitant les réglementations et en «
• Ces mesures s’inscrivent dans des stratégies de
protégeant » les entreprises des syndicats (non unionized),
compétitivité, ou selon la terminologie en usage de «
etc. - stratégies critiquées et officiellement abandonnées au
réponses à la mondialisation », en constituant et renforçant
cours des années ‘90 ;
des clusters, bases d’exportation, en promouvant des
• une high road, d’inspiration néo-keynésienne, des alliances entre agences de développement, en finançant
États industrialisés qui investissaient dans l’éducation et des « incubateurs internationaux » et en attirant de nouveaux
les ressources humaines, ainsi que dans la recherche, investisseurs et des « compétences et des talents » à partir
l’innovation et l’entrepreneuriat, mais aussi dans les services des universités et de la qualité du cadre de vie.
sociaux, la qualité de vie et la lutte contre la pauvreté.
Ces stratégies se déclinent le plus souvent dans les
Depuis la fin des années 90, un consensus s’est établi orientations suivantes :
sur l’idée qu’au sein des États, des régions fonctionnelles
• Conforter le développement technologique en disposantVous pouvez aussi lire
