LE PROJET DE LOI DE FINANCES (PLF) POUR 2018 : LES ORIENTATIONS ET PRIORITÉS DE LA NOUVELLE LÉGISLATURE - Préfet de Vaucluse Jean-Christophe MORAUD
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PRÉFET DE VAUCLUSE
LE PROJET DE LOI DE FINANCES (PLF) POUR 2018 : LES
ORIENTATIONS ET PRIORITÉS DE LA NOUVELLE
LÉGISLATURE
Préfet de Vaucluse Directeur Départemental des Finances Publiques
Jean-Christophe MORAUD Bertrand GAUTIER
CODEFI du 6 décembre 2017SOMMAIRE 1. S'inscrivant dans une démarche pluriannuelle, le Gouvernement poursuit la stratégie de redressement des finances publiques. 1.1. La stratégie du Gouvernement en matière de finances publiques repose sur un pilotage pluriannuel conformément aux engagements européens de la France. 1.2. La poursuite des objectifs de réduction du déficit public, des prélèvements obligatoires et de la dette publique. 1.3. La stabilisation de la dette publique en dessous de 100 % du PIB : une question de souveraineté financière de la France. 2. L'effort de maîtrise des dépenses publiques concerne tous les secteurs administratifs. Il repose sur la modernisation de l’action publique et un nouveau pacte financier entre l’État et les collectivités territoriales. 2.1. L’effort de maîtrise de la dépense publique repose notamment sur la modernisation de l’action publique, toutes administrations confondues. 2.2. L’effort de maîtrise de la dépense publique est réparti de manière équitable entre les trois acteurs de cette dépense. 2.3. L’État conclura un pacte financier avec les collectivités locales pour maîtriser le tendanciel d’évolution de leurs dépenses. 3. Les moyens de l’action gouvernementale - priorités fiscales et budgétaires de l’État – au service de la volonté du Gouvernement de transformer en profondeur le pays. 3.1. Point sur le financement du budget de l’État et l’impact budgétaire des principales mesures fiscales. 3.2. Les priorités budgétaires et fiscales du PLF 2018 : soutien du Gouvernement aux entreprises et aux investissements d’avenir, renforcement de l’action de l’État pour protéger les Français.
1ère partie :
S'inscrivant dans une démarche pluriannuelle, le
Gouvernement poursuit la stratégie de redressement des
finances publiques.1.1. La stratégie du Gouvernement en matière de finances publiques repose
sur un pilotage pluriannuel conformément aux engagements européens de la
France.
Depuis la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la loi de
programmation des finances publiques 2018-2022 (en cours d’examen au Parlement) fixe pour cinq exercices (après celle de
2014-2019) les grands équilibres de la trajectoire de redressement des comptes publics et les objectifs d’évolution des
dépenses en vue « d’encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l’endettement de tout ou partie des
administrations publiques ».
Cette trajectoire pluriannuelle est présenté par la France à la Commission européenne conformément au pacte de stabilité et de
croissance. Son respect est essentiel pour la crédibilité de la France auprès de ses partenaires européens.
Procédure de construction des lois de finances :
A. Revue systématique des dépenses et des missions de l’ensemble des administrations publiques
Ces revues sont menées depuis 2012 par les corps d’inspections générales et le SGMAP1 associés depuis l’été 2017 à la démarche
« Action publique 2022 ». Elles dégagent et déclinent des voies de réforme qui contribuent, après les choix politiques, au respect de
la trajectoire budgétaire. Elles sont conduites ou réactualisées chaque année (avant mars) sur les thèmes retenus par le
Gouvernement. Elles peuvent connaître une déclinaison dans les lois de finances suivantes.
B. Examen et avis du Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP)
Mis en place en 2013, cette instance est obligatoirement consultée sur chaque projet de loi de finances.
Avis du HCFP sur le PLF 2018 : scénario macro-économique « raisonnable » pour 2018 ; prévision des recettes « prudentes » ;
budgétisation des dépenses de l’Etat plus « réaliste » mais des « risques significatifs » sur la réalisation des économies.
C. Mise en réserve automatique dès le début de l’année des crédits de la loi de finances
Ce mécanisme de gel des crédits en début d’exercice vise à pouvoir faire face aux aléas et piloter l’évolution de la dépense durant
l’exercice. Soucieux de retenir une pratique raisonnée des outils de régulation budgétaire, le Gouvernement a abaissé fortement le
niveau de la réserve de précaution. Ce dernier passe de 8 % à 3 % des crédits initiaux.
1
SGMAP : Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique, placé auprès du Premier Ministre.1.2. La poursuite des objectifs de réduction du déficit public, des
prélèvements obligatoires et de la dette publique
➢ La trajectoire pluriannuelle des finances publiques : la réduction du déficit, des prélèvements et de la dette publique :
En points de PIB 20161 20172 20183 2019 2020 2021 2022
Prélèvements obligatoires (PO) 44,40% 44,70% 44,30% 43,30% 43,60% 43,60% 43,60%
Dépenses publiques (hors crédits d’impôts) 55,00% 54,60% 53,90% 53,30% 52,50% 51,80% 50,90%
Dette publique 96,30% 96,80% 96,80% 97,1% 96,10% 94,20% 91,40%
Solde public -3,40% -2,90% -2,60% -3,00% -1,50% -0,90% -0,20%
Solde structurel* -2,50% -2,20% -2,10% -1,80% -1,60% -1,20% -0,80%
1
Budget exécuté
2
Exécution provisoire du budget 2017
3
PLF 2018
Source : Projet de loi de programmation des finances publiques 2018-2022.
* Le déficit structurel correspond au solde public ajusté pour ne pas prendre en compte les impacts budgétaires dus à la conjoncture économique.
➢ Le Gouvernement s’assigne 3 objectifs chiffrés de réduction de ses fondamentaux budgétaires sur le quinquennat :
✔ Taux des prélèvements obligatoires : - 1 point (de PIB)
✔ Taux des dépenses publiques : - 3 points (de PIB)
✔ Dette publique : - 5 points (de PIB)➢ Les évolutions du solde public par acteur de la dépense publique.
Le respect de ces objectifs permet à la France de réduire son déficit public, conformément à ses engagements auprès de ses
partenaires européens. Ainsi, le solde public (besoin de financement) de notre pays ne devrait pas excéder 3 % du PIB
sur la période 2018-2022. Ce solde se décompose par type d’acteur de la dépense publique comme suit :
En points de PIB 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Solde public -2,90% -2,60% -3,00% -1,50% -0,90% -0,2 %
État et ses opérateurs -3,3 % -3,3 % -4,0 % -2,7 % -2,4 % -1,9 %
Organismes de sécurité
0,1 % 0,1 % 0,2 % 0,3 % 0,6 % 0,8 %
sociale
Collectivités locales 0,2 % 0,5 % 0,8 % 0,8 % 0,8 % 0,8 %
Source : projet de loi de programmation des finances publiques 2018-2022
➢ La trajectoire projetée du solde public s’inscrit dans le mouvement entamé en 2010 de diminution du déficit public.
0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
-1
-2
-3 DEFICIT PUBLIC (en %)
-4
-5
-6
➢ Le déficit structurel (solde négatif des finances publiques qui ne prend pas en compte l’impact de la conjoncture) devrait
passer sous le seuil de 2 % en 2019 (1,8%), soit le niveau le plus faible depuis 2000.➢ La maîtrise des dépenses publiques et la baisse des prélèvements obligatoires.
Si la programmation budgétaire prévue par le projet de LPFP 2018-2022 a évolué par rapport au programme de stabilité
communiqué au mois d’avril 2017 par le précédent Gouvernement, notamment sur le rythme d’assainissement des comptes
publics, les deux programmations mobilisent deux leviers identiques :
✔ Une maîtrise accrue des dépenses publiques. La part des dépenses publiques dans le PIB doit diminuer de deux points d’ici
2020. De 2014 à 2017, ce taux est déjà passé de 56,4 % à 54,6 % (-1,8 points) dans le cadre du plan d’économies de 50 Mds €
entre 2015 et 2017.
✔ Une réduction du niveau des prélèvements obligatoires. Ce mouvement baissier, qui a débuté en 2014 (-0,2 points de 2014
à 2017), est accentué sur les trois prochaines années.
➢ Observations principales de la Commission européenne relatives au PLF 2018.
A. Dans la mesure où le besoin de financement des administrations publiques françaises ne devrait pas dépasser 3 % du PIB en
2017, la France ne devrait plus relever en 2018 du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance et de la procédure pour
déficit excessif. Pour mémoire, notre pays est soumis à cette procédure depuis 2009.
Deux points relatifs à notre solde public 2017 retiennent l’attention de la Commission :
✔ Traitement budgétaire associé à la censure par le Conseil constitutionnel de la taxe de 3 % sur les dividendes distribués.
✔ Le niveau moyen des déficits dans la zone euro s’élève à 1,1 points de PIB en 2017 et il devrait passer sous 1 % l’an
prochain. Le rythme d’ajustement de notre pays est en discordance par rapport à celui de ses principaux voisins.
B. Alors que le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance se concentre sur le solde public structurel, la Commission
estime que les efforts fournis par la France pour réduire son déficit structurel sont trop faibles : le PLF 2018 fait état d’un effort
structurel de 0,1 % du PIB tandis que les textes européens imposent un effort de 0,6 %.
C. Risque de non-conformité qui serait dû à un écart de l’ajustement trop important par rapport à l’objectif de moyen terme. 5
autres pays présentent un risque de non-conformité (Italie, Portugal, Autriche, Slovénie, et Belgique).1.3. La stabilisation de la dette publique en dessous de 100 % du PIB : une
question de souveraineté financière de la France.
Trajectoire pluriannuelle de la dette publique : une stabilisation lente mais acquise
120
100 96,8 96,8 97,1 96,1 94,2
89,6 91,4
80
64,4
60
DETTE PUBLIQUE (en %)
40
20
0
2007 2012 2017 2018 2019 2020 2021 2022
La charge de la dette publique devrait s’établir à 41,2 Mds € en 2018 (41,5 Mds € en 2017). C’est le second poste budgétaire
après l’enseignement scolaire (51,29 Mds €) et devant la Défense (34,20 Mds €).
La trajectoire de redressement du déficit public suivie par le Gouvernement vise à stabiliser le niveau de dette publique en
dessous de 100 % du PIB. Le reflux progressif est prévu à partir de 2020 (décalage de deux années par rapport à la LPFP
2015-2017).
Ce reflux présente un enjeu double pour notre pays : dégager des marges de manœuvre et préserver la souveraineté économique
de la nation, dans le cas notamment de remontée des taux d’intérêt.
A cet égard, deux points doivent retenir l’attention :
- Volatilité des taux moyen français OAT à 10 ans de 0,68 % en 2017 (à comparer à 0,37 % en 2016 et 1,31 % en 2014)
- Dette détenue par les non-résidents : 58,5 % début 2017 et 56,4 % en juin 2017 (source : Banque de France).2ème partie :
L'effort de maîtrise des dépenses publiques concerne tous les
acteurs de la dépense publique. Il repose sur la modernisation
de l’action publique et un nouveau pacte financier entre l’État et
les collectivités territoriales.2.1. L’effort de maîtrise de la dépense publique repose notamment sur la
modernisation de l’action publique, toutes administrations confondues.
L’effort structurel portera intégralement sur la dépense publique. La maîtrise de la dépense publique devrait être plus
importante que l’effort fourni sur la période 2013-2016, tout en absorbant l’effet des sous-budgétisations de 2017 (environ 4,2 Mds
€) dont l’impact a été reporté, le cas échéant, sur les exercices 2018 et 2019 :
1
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5 Taux de croissance en volume de la
0,4 dépense publique (en %)
0,3
0,2
0,1
0
2013-2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Cet effort ne passe pas seulement par une diminution du montant en valeur absolue de dépenses publiques (au sein de l’État
notamment) mais d’un ralentissement de son augmentation naturelle (collectivités locales par exemple). En moyenne, entre
2000 et 2012, les dépenses publiques ont progressé de 3,6 % par an, contre 1,6 % de 2012 à 2016.
Cette évolution s’appuie sur les réformes attendus du processus « Action publique 2022 ». Ce chantier, lancé par le Premier
Ministre en septembre avec l’appui du Ministre de l’action et des comptes publics, vise à redéfinir le périmètre et les missions de
l’ensemble des acteurs publics et à dégager des économies structurelles à moyen terme.
Des transferts entre les différents niveaux de collectivités publiques, des transferts au secteur privé voire des abandons de mission
seront envisagés.
Ce processus de modernisation et de refonte de l’action publique couvre toutes les administrations publiques (État, collectivités
locales, organismes de sécurité sociale).2.2. L’effort de maîtrise de la dépense publique est réparti de manière équitable
entre les trois acteurs de cette dépense.
➢ L’effort de maîtrise de la dépense publique est réparti entre les 3 acteurs de cette dépense (administrations centrales de l’État,
administrations locales et administrations de sécurité sociale) en fonction de leur part dans la dépense publique.
L’État et ses opérateurs.
Le Gouvernement amorce en 2018 une décélération nette des dépenses pilotables 1 de l’État (253 Mds € dans le budget 2017), par rapport
aux deux années précédentes (2017 : +3,3% en volume). Dès 2019, ces dépenses sont appelées à baisser en volume.
270 3,3 3,5
3
265
261,6 263,6
259,7 2,5
260 258,6 Evolution en volume sur la
256,9 2 norme de dépenses pilotables
255 (en %)
252,8 1,5
1
250 1
0,6
Norme de dépenses pilotables
0,5
245 en niveau (en Md€)
242,4 0
240 -0,4
-0,5
235 -1 -1 -1
-1
230 -1,5
LFI 2016 LFI 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Cette baisse sera rendue possible notamment par les réformes structurelles issues du processus « Action publique 2022 ». D’autres
économies structurelles figurent d’ores et déjà dans le PLF 2018 telles que :
✔ la diminution des aides au logement à hauteur de 1,7 Mds € ;
✔ la baisse de 1600 ETP dès 2018. Les années 2016 et 2017 ont été marquées par des créations d’emplois de + 14000 ETP par an ;
✔ la réduction des dépenses contractualisées avec les collectivités locales (- 13 Mds € sur 5 ans).
1
Dépense pilotable : dépense des administrations centrales, hors dette (non pilotable).2.2. L’effort de maîtrise de la dépense publique est réparti de manière équitable
entre les trois acteurs de cette dépense.
Les principales branches de sécurité sociale (PLFSS 2018).
➢ Assurance-maladie.
Évolution de l’objectif national de dépenses d’assurance-maladie (ONDAM) contenue à 2,3 % pour la période 2018-
2020 (2,2 % en 2017) pour accompagner la lente mais régulière résorption du déficit qui s’était creusé entre 2009 et 2014
(effets de la crise).
Dynamisme de l’évolution tendancielle de l’ONDAM : 4,5%. Contenir l’ONDAM à 2,3 % signifie 4 Mds €
d’économies par rapport au tendanciel.
Cet objectif est documenté par un train de mesures tenant notamment à l’amélioration de la performance interne des
hôpitaux (1,46 Mds € d’économies), à la lutte contre la fraude, à la maîtrise des volumes et de la structure de prescription des
médicaments et dispositifs médicaux (320 M€ d’économies), à la promotion des génériques (340 M€ d’économies), et à la
baisse du prix des médicaments (480 M€ d’économies).
➢ Retraite.
Hausse modérée des pensions grâce notamment à la montée en charge jusqu’en 2022 de la réforme des retraites de 2010.
S’agissant des retraites complémentaires, l’accord conclu en 2015 par les partenaires sociaux des régimes AGIRC et ARRCO
contribue à garantir la pérennité financière de ces dispositifs.
➢ Chômage.
Associée aux effets de la convention UNEDIC de mars 2017, la baisse attendue du chômage et la bonne conjoncture
économique devraient permettre le retour à l’équilibre de l’UNEDIC.➢ Le retour à l’équilibre des comptes sociaux.
Le PLFSS pour 2018 constate le rétablissement de l’équilibre du régime général. Le déficit du régime général s’établissait à
22,8 Mds € en 2010, 12,5 Mds € en 2013, -4,1 Mds € en 2016. En 2017, le déficit prévu du régime général s’élève à 1,6 Mds €.
Pour 2018, le PLFSS prévoit un solde positif de 1,2 Mds €, par l’effet notamment des mesures de maîtrise des dépenses
d’assurance-maladie.
Trajectoire de réduction du déficit de la sécurité sociale (en Mds €)
15
10
5
Autres régimes obligatoires de base
0 FSV
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Régime général
+4,8 +8,6
-2,2 +0,6
-5
-4,9
-7,0
-10
-10,2
-15 -12,8
Source : annexe B au PLFSS 2018.2.3. L’État conclura un pacte financier avec les collectivités locales pour
maîtriser le tendanciel d’évolution de leurs dépenses.
Effort demandé aux collectivités locales : - 13 Mds € sur 5 ans sur leurs dépenses de fonctionnement (augmentation plafonnée
à hauteur de 1,2%). Cet effort s’apprécie par rapport à l’évolution tendancielle des dépenses ; il ne s’agit pas d’une diminution des
dépenses des collectivités mais de maîtriser leur dynamisme. L’objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL) continuera
d’être utilisé.
Sur les 30 dernières années, la hausse des dépenses de fonctionnement des collectivités s’est élevée en moyenne à 5 %
par an.
En contrepartie de cette maîtrise de la dépense publique locale, le Gouvernement entend conclure un pacte financier nouveau avec
les collectivités locales. Du côté de l’État, ce pacte a pour objet principalement de préserver les ressources financières des
collectivités et de soutenir l’investissement local :
● Maintien des concours financiers de l’État aux collectivités. Dans le PLF 2018, ces concours augmentent même de 300 M€
pour s’établir à 48,1 Mds €. Cet engagement de stabilité est d’autant plus important pour les collectivités que la DGF a
fortement baissé durant le quinquennat précédent (-10,7 Mds € de 2013 à 2017).
L’État remboursera à l’euro près l’exonération de la taxe d’habitation dont bénéficieront 80 % des foyers (technique
du dégrèvement).
● Continuité du soutien de l’État à l’investissement local à hauteur de 1,8 Mds €. Ce soutien a été renforcé de 60 % lors de la
précédente mandature avec la création notamment du fonds de soutien à l’investissement local (FSIL, transformé en DSIL).
Contractualisation avec les grandes collectivités.
• Collectivités concernées (319) : régions, départements, intercommunalités de plus de 150 000 habitants et communes de plus
de 50 000. Ces collectivités concentrent les deux tiers des dépenses de fonctionnement.
• Engagement des collectivités : contenir la hausse de leurs dépenses de fonctionnement à 1,2 % par an pendant cinq ans
(inflation comprise).3ème partie : Les moyens de l’action gouvernementale - priorités fiscales et budgétaires – au service de la volonté du Gouvernement de transformer en profondeur le pays.
3.1. Point sur le financement du budget de l’État et l’impact budgétaire des
principales mesures fiscales
Concentration du financement du budget de l’État. 4 impôts financent 87 % du budget de l’État.
En Md€
Taxe sur la valeur ajoutée 152,8
Impôt sur le revenu 72,7
Source : PLF 2018
Impôt sur les sociétés 25,3
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) 13,3
Total des recettes de l’État 302
Une centaine de prélèvements ont un rendement inférieur à 0,3 % des recettes et 120 prélèvements représentent
14,1 % des recettes.
Les principales mesures fiscales contenues dans le PLF 2018 concernent l’État et représentent des baisses d’impôt de 10
Mds€ environ.
En Md€
Dégrèvement de taxe d’habitation -3,0
Création de l’impôt sur la fortune immobilière -3,2
Mise en place du prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital -1,3
Baisse progressive de l’impôt sur les sociétés -1,2
Hausse de la fiscalité énergétique +3,7
CICE -4,0
Crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile -1,03.2. Les priorités budgétaires et fiscales du PLF 2018 : soutien du
Gouvernement aux entreprises et aux investissements d’avenir, renforcement
de l’action de l’État pour protéger les Français.
Mise en place en 2018 du Grand plan d’investissement de 57 Mds€ dont la finalité est de transformer le modèle
économique, social et administratif de notre pays et d’investir dans l’avenir.
Trois objectifs sont fixés :
✔ accélérer la transition écologique (le levier fiscal sera également mobilisé à cette fin),
✔ construire l’État à l’âge du numérique,
✔ édifier une société de compétence (la diminution des contrats aidés participe de cette politique).
Soutien aux entreprises et à l’investissement. Ce soutien se matérialise par une série de mesures cohérentes visant à libérer
les acteurs économiques et les initiatives :
✔ Baisse du taux de l’impôt sur les sociétés (de 33,1/3 % aujourd’hui à 25% en 2022) ;
✔ Transformation du CICE en allègement de charges ;
✔ Réforme de la fiscalité du patrimoine via le prélèvement forfaitaire unique de 30 % ;
✔ Suppression de l’ISF qui sera remplacé par l’impôt sur la fortune immobilière.
Priorités en matière de justice, de sécurité et de défense :
✔ Augmentation annuelle du budget de la Défense de 1,7 Mds€ de 2018 à 2020 ;
✔ Création de 10 000 postes de gendarmes et de policiers d’ici 2022 (dont 2000 en 2018) ;
✔ Création de 6 500 postes au sein du ministère de la justice (dont 1000 en 2018).
Le PLF 2018 et le PLFSS 2018 comportent également des dispositions soutenant le pouvoir d’achat (dégrèvement de
la taxe d’habitation, suppression de cotisations salariales, revalorisation de la prime d’activité) et des mesures de justice
sociale (hausse de l’allocation aux adultes handicapées et de l’allocation de solidarité aux personnes âgées).Annexe : présentation sommaire de l’évolution des grands agrégats des dépenses de l’État
Loi de finances
En Mds € Exécution 2016 2017 (PLFR2 LFI 2018
comprise)
Dépenses nettes du budget général
310,7 323,3 325,8
Transfert aux collectivités locales
46,5 44,4 40,3
Prélèvements sur recettes pour l’UE
19,0 16,4 20,2
Dépenses totales de l’Etat
376,2 384,1 386,3
Importance des charges fixes
LFI 2016 LFI 2017 LFI 2018
Charge de la dette
44,5 41,5 41,2
Charge des pensions
46,2 55,7 56,5
Total des charges fixes
90,7 97,2 97,7
Recettes nettes
300,3 303,1 302,0
Solde général
-69,1 -76,5 -82,9Vous pouvez aussi lire
