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RAPPORT
Le régime politique tunisien
dans le cadre de la Constitution de 2014
Analyse préliminaire du fonctionnement
du régime politique de 2015 à 2018Cette analyse a été rédigée par le Docteur Maryam Ben Salem, le Professeur Xavier Philippe et Geoffrey Weichselbaum, également coordinateur de l’équipe des rédacteurs. Elle a bénéficié des commentaires de Michael Meyer-Resende et Amine Thabet. Le rapport a bénéficié de la lecture critique du Professeur Ferhat Horchani. © Democracy Reporting International (DRI). Tous droits réservés. La diffusion du présent document sur une base non commerciale est encouragée, sous réserve que DRI soit cité comme source, et qu’une copie des traductions en d’autres langues lui soit fournie. Avec le soutien de :
RAPPORT
Le régime politique tunisien
dans le cadre de la Constitution de 2014
Analyse préliminaire du fonctionnement du régime politique de 2015 à 2018Rapport sur le régime politique tunisien dans le cadre de la Constitution de 2014
Analyse préliminaire du fonctionnement du régime politique de 2015 à 2018
TABLE DES MATIÈRES
A. Résumé 5
B. Introduction 7
C. Genèse du régime politique tunisien tel que consacré dans la Constitution de 2014 9
C.1. L’histoire politico-constitutionnelle 9
C.2. L’expérience institutionnelle durant le processus constituant et les projections électorales 10
D. Le pouvoir législatif et ses relations avec les autres pouvoirs 12
D.1. Un rôle constitutionnel important et des défis structurels 12
D.1.1. Les prérogatives constitutionnelles du pouvoir législatif 12
D.1.2. Les défis du pouvoir législatif 12
D.2. L’initiative, l’élaboration et l’adoption de la législation 14
D.2.1. Initiative législative 14
D.2.2. Examen des projets de lois et adoption de la législation 15
- La règle de priorité des projets de loi sur les propositions de loi 15
- Quelle place pour le Comité de consensus au sein de l’ARP ? 16
- Adoption des textes législatifs de 2015 à 2018 18
D.3. Le contrôle du gouvernement 19
D.4. Le rôle joué par l’opposition parlementaire 20
D.4.1. Opposition et initiative législative 21
D.4.2. Opposition et contrôle de constitutionnalité des projets de lois 21
D.4.3. Opposition et création des commissions d’enquête 21
E. Le pouvoir exécutif et ses relations avec les autres pouvoirs 23
E.1. Les relations entre les deux têtes de l’exécutif 23
E.2. Des gouvernements fragilisés par la faiblesse des alliances politiques 26
E.3. Les relations entre le chef de l’État et l’ARP 28
E.4. L’état d’urgence et son impact sur le fonctionnement du régime politique 29
F. Le pouvoir juridictionnel et ses relations avec les autres pouvoirs 31
F.1. Les effets de l’absence de mise en place de la Cour constitutionnelle 32
F.2. L’Instance provisoire de contrôle de constitutionnalité des projets de loi 33
F.3. Le Conseil supérieur de la magistrature 33
F.3.1. La composition et l’indépendance du pouvoir juridictionnel tunisien 34
F.3.2. Le poids des syndicats et des clivages traditionnels au sein du pouvoir juridictionnel 34
F.3.3. La notion d’indépendance au centre des relations entre le pouvoir juridictionnel et les autres pouvoirs 35
F.3.4. La situation de blocage causée par la difficulté de convoquer la première réunion du CSM 35
G. Les instances constitutionnelles indépendantes 37
H. Conclusion 40
4Rapport sur le régime politique tunisien dans le cadre de la Constitution de 2014
Analyse préliminaire du fonctionnement du régime politique de 2015 à 2018
A. Résumé
Marqués par l’histoire politico-constitutionnelle de la Tunisie et par l’expérience institutionnelle durant la
période de rédaction de la Constitution, les constituants tunisiens ont conçu un régime politique qui serait
fonctionnel tout en minimisant le risque d’abus de pouvoir et de domination d’une institution, voire d’un
acteur politique, au détriment des autres.
Ce rapport dresse des observations préliminaires relatives au fonctionnement du régime politique tunisien au
regard de l’architecture constitutionnelle et ce, durant les années 2015, 2016, 2017 et 2018. Ce fonctionnement
prend place dans un contexte de transition démocratique par nature marqué par des essais et réajustements
successifs ainsi que par l’adaptation des acteurs au sein des trois pouvoirs à la nouvelle Constitution de 2014.
Fonctionnement du pouvoir législatif
La Constitution de 2014 place le pouvoir législatif au centre de l’architecture institutionnelle démocratique.
Néanmoins, malgré l’accroissement des ressources financières allouées à l’Assemblée des représentants du
peuple (ARP) depuis 2015, elles restent insuffisantes et n’ont pas permis au Parlement de pleinement jouer
le rôle que lui confère la nouvelle Constitution. Le travail parlementaire est largement affecté par la faiblesse
des ressources matérielles et humaines allouées aux groupes parlementaires et à chacun des parlementaires.
A titre d’exemple, les députés n’ont pas d’assistants parlementaires pour les soutenir dans la recherche et la
préparation des travaux en commission et en plénière.
L’initiative législative des députés a été marginale durant les années étudiées. La majorité des projets de lois
émanaient du gouvernement. Ce constat est commun dans la plupart des pays démocratiques.
Le processus de production de la législation au sein de l’ARP souffre d’un manque d’efficacité dû essentiellement
à ses faiblesses structurelles et à l’absentéisme des députés, notamment lors des travaux des commissions
législatives. De plus, il a été fait recours assez fréquemment au sein du Parlement à un comité non prévu par
le Règlement intérieur, appelé « Comité de consensus ». Cette structure, bien qu’elle ait pu régler certaines
divergences concernant des projets de lois, semble limiter la capacité des commissions législatives et des
institutions officielles au sein de l’ARP à jouer pleinement leur rôle.
L’ARP a exercé un contrôle classique du gouvernement (questions orales et écrites, séances de dialogue,
auditions, etc.). Toutefois, comparé à d’autres Parlements dans des pays démocratiques, ce contrôle reste peu
significatif.
L’opposition parlementaire a joué un rôle minime en termes d’initiative législative. En revanche, les députés
de l’opposition ont usé de leur droit de contester la constitutionnalité des projets de lois devant l’Instance
provisoire de contrôle de constitutionnalité des projets de loi (IPCCPL) et ont eu gain de cause dans certains
cas. Les recours des députés de l’opposition devant l’IPCCPL ont renforcé leur rôle. Néanmoins, aucune
commission d’enquête n’a été créée à l’initiative des députés de l’opposition parlementaire, comme le permet
la Constitution et le Règlement intérieur de l’ARP.
Fonctionnement du pouvoir exécutif
Les prérogatives plus limitées que celles attribuées au président de la République sous la Constitution de 1959
constituent un changement constitutionnel assez radical par rapport à l’histoire récente du pays. Toutefois,
la pratique politique depuis 2015 démontre que le champ d’action politique du président de la République
était considérable. La culture politique tunisienne marquée par un exercice personnifié du pouvoir durant
5Rapport sur le régime politique tunisien dans le cadre de la Constitution de 2014
Analyse préliminaire du fonctionnement du régime politique de 2015 à 2018
des décennies et la personnalité du premier président de la République sous la Constitution de 2014 y ont
contribué grandement.
L’expérience depuis 2015 démontre que le chef de l’État, issu du parti vainqueur des élections législatives, était
le leader du pouvoir exécutif et ce, malgré les prérogatives importantes reconnues au chef du Gouvernement.
Ce dernier voulant les exercer pleinement, des conflits entre les deux têtes de l’exécutif sont survenus. Cela
étant, l’existence d’une coalition gouvernementale a influencé considérablement les rapports de force entre
les deux têtes de l’exécutif et a pu renforcer la position du chef du Gouvernement par rapport au chef de l’État.
En 2018, le chef du Gouvernement a pu faire face au chef de l’État, pourtant tous les deux issus du même parti
(Nidaa Tounès), notamment grâce au soutien du parti Ennahdha membre de la coalition gouvernementale.
Fonctionnement du pouvoir juridictionnel
L’absence de la Cour constitutionnelle, une pièce maîtresse dans le fonctionnement du régime, laisse
l’architecture constitutionnelle inaboutie. Les causes du retard dans la mise en place de la Cour constitutionnelle
sont multiples et ne peuvent être imputées exclusivement à un seul protagoniste ou à un seul pouvoir, mais
l’absence de la Cour semble avoir avantagé le pouvoir exécutif par rapport aux autres pouvoirs. Par ailleurs, les
prérogatives de la Cour constitutionnelle dans la résolution des conflits de compétences entre les deux têtes
de l’exécutif et dans les cas de vacance du pouvoir rendent sa création urgente.
Le pouvoir juridictionnel a également fonctionné de façon conflictuelle avec les pouvoirs exécutif et
législatif. Au centre du problème deux conceptions différentes de l’indépendance de la justice. D’un côté, le
gouvernement ainsi qu’une partie des députés conçoivent l’indépendance de façon fonctionnelle : seule la
fonction juridictionnelle est indépendante ; sa gestion et son fonctionnement constituent un service public
qui reste intégré aux structures de l’État et doit être géré comme les autres structures. De l’autre côté, on
trouve une conception absolue de l’indépendance de la justice qui intègre non seulement l’indépendance de
jugement déjà reconnue mais également une indépendance de gestion et de fonctionnement qui séparerait
de façon étanche le pouvoir juridictionnel des autres pouvoirs.
Instances constitutionnelles indépendantes
A l’exception de l’ISIE déjà créée pour les élections législatives de 2014 et de l’Instance de la bonne gouvernance
et de la lutte contre la corruption1, les instances constitutionnelles indépendantes prévues au chapitre VI de
la Constitution sont en attente de création.
Les débats suscités lors de l’élaboration et la discussion de projets de lois relatifs à ces instances, tant au
niveau gouvernemental qu’à l’ARP, notamment celui relatif aux dispositions communes à toutes les instances,
ont révélé l’existence d’une méfiance à l’égard des instances constitutionnelles indépendantes, voire d’une
volonté de limiter leurs prérogatives.
1
Cette Instance est toujours en attente de mise en place. Elle a été créée par la loi organique n° 2017-59 du 24 août 2017 (JORT n° 70-71, p. 2878 et ss.).
6Rapport sur le régime politique tunisien dans le cadre de la Constitution de 2014
Analyse préliminaire du fonctionnement du régime politique de 2015 à 2018
B. Introduction
Le régime politique se définit comme l’ensemble des modalités par lesquelles les pouvoirs législatif, exécutif
et juridictionnel sont organisés et fonctionnent au sein d’un État. L’étude du régime politique tunisien,
développée dans ce rapport, combine une analyse de la forme institutionnelle du pouvoir, c’est-à-dire les
dispositions et structures établies par la Constitution, mais aussi la pratique politique découlant de cette
forme institutionnelle. L’expérience constitutionnelle concrète ne dépend donc pas seulement du texte de la
Constitution mais est largement tributaire des rapports de forces politiques, du type et de la pérennité des
alliances contractées, des stratégies des acteurs politiques, de leurs personnalités et de leurs pratiques.
Par ailleurs, le régime politique ne peut être pleinement envisagé sans une réflexion sur les implications du
choix du système électoral. Dans les mois qui ont suivi la révolution, un consensus a émergé pour mettre en
place un système électoral permettant au plus large spectre du paysage politique de briguer et d’atteindre
une représentation au sein de l’Assemblée nationale constituante (ANC). Ce système, scrutin proportionnel
aux plus forts restes, a vite été considéré comme un acquis. Malgré quelques voix qui se sont élevées pour
réclamer sa modification en faveur d’un système proportionnel fondé sur la plus forte moyenne, le mode de
scrutin n’a pas fait l’objet d’une remise en question lors de la rédaction de la Constitution ou de l’élaboration
de la loi électorale permettant d’organiser les élections de la première Assemblée des représentants du peuple
(ARP) tenues le 26 octobre 20142.
De plus, la structure du système partisan a influencé considérablement le fonctionnement du régime politique.
Les partis politiques tunisiens demeurent institutionnellement fragiles et peu structurés en comparaison avec
les partis politiques dans les démocraties ancrées. La réglementation et la pratique interne des partis tunisiens
ne connaissent pas encore des mécanismes favorisant la discipline partisane à l’instar de ceux éprouvés dans
certaines expériences comparées3. De même, le Règlement intérieur de l’ARP ne prévoit pas des dispositions
renforçant le rôle des présidents des blocs parlementaires et leurs prérogatives sur les membres4. La fragilité
des partis politiques est un facteur qui favorise le phénomène de la transhumance partisane ou du nomadisme
partisan.
2
Pour les élections municipales et régionales, le mode de scrutin proportionnel aux plus forts restes a également été retenu, mais un seuil de 3% des suffrages exprimés a
été prévu pour la répartition des sièges dans les conseils des collectivités locales (article 117 quinquies de la loi organique n° 2014-16 du 26 mai 2014 relative aux élections
et au référendum).
3
En Grande Bretagne, les groupes parlementaires sont soumis à une discipline partisane stricte assurée par les Whips présidés par un Chief Whip chargé de contrôler la
présence et la discipline de vote des Backbenchers (les députés de base ou d’arrière-ban n’occupant aucune fonction parlementaire ou gouvernementale). REIGNIER (D.), « Le
Président de groupe parlementaire, un chief whip à la française », Revue française de droit constitutionnel, vol. 113, no. 1, 2018, pp. 93-123. En Espagne, la discipline est
assurée à travers la structure et l’organisation des partis politiques eux-mêmes. A titre d’exemple, le parti Union du centre démocratique (UCD) garantit la soumission de ses
parlementaires par une commission de discipline élue par l’assemblée générale du groupe. Les députés indisciplinés encourent des sanctions pouvant aller jusqu’à l’exclusion.
Voir MARTIN (A.), « Stabilité gouvernementale et rationalisation du régime parlementaire espagnol », Revue française de droit constitutionnel, n°41-2000, pp. 27-66, p. 62.
4
Titre V du Règlement intérieur de l’Assemblée des représentants du peuple, JORT, n° 16 en date du 24 février 2015, pp. 564-565.
7Rapport sur le régime politique tunisien dans le cadre de la Constitution de 2014
Analyse préliminaire du fonctionnement du régime politique de 2015 à 2018
Jusqu’à juillet 2018, 214 partis étaient légalement reconnus, dont une vingtaine seulement seraient actifs.
Le processus de professionnalisation des partis politiques est récent et n’a véritablement commencé qu’avec
le changement de régime en 2011. En effet, qu’ils soient historiques ou nés après la révolution, les partis ne
sont pas pleinement rodés à la compétition politique, à l’exercice institutionnel ou à l’exercice du pouvoir. Les
partis tels que Joumhouri5, Ettakatol6, Ennahdha, al Massar7, le Congrès pour la République (CPR) étaient en
effet contraints sous le régime autoritaire de Ben Ali à une logique contestataire autour d’un répertoire de
revendications principalement ciblé sur les droits de l’homme et les libertés.
D’une manière générale, les partis socio-démocrates, dont certains sont anciens, n’arrivent pas à s’unir et
à constituer un front commun. Hormis le faible poids électoral de ces partis/coalitions lors des élections de
l’ANC et de l’ARP8, Les tentatives d’union ont souvent été vouées à l’échec en conséquence de mouvements
de scissions/fusions entre partis. A titre d’exemple, la coalition électorale du Pôle Démocratique Moderniste
(PDM) a pris fin avec l’union du parti Ettajdid avec le parti du travail Tunisien et des indépendants au
sein du pôle pour donner lieu la nouvelle coalition Al Massar (Voie démocratique et sociale) en avril 2012.
Malgré son l’alliance avec le Parti du travail Patriotique et Démocratique, sous la bannière de l'Union pour
la Tunisie9, Al Massar n’obtient aucun siège à l’ARP.
Le Front populaire, composé d’une douzaine de partis de gauche10 (de tendance marxiste, nationaliste
arabe, socialiste, ou encore écologiste), semble continuer dans une logique contestataire et d’opposition.
Ici encore les schismes sont nombreux puisque le parti Tunisie Verte et le MDS ont quitté la coalition
respectivement en mai et en août 2014. Malgré cela, cette coalition a obtenu 15 sièges à l’ARP lors des
élections d’octobre 2014.
Le mouvement Ennahdha se distingue par sa forte cohésion et son référentiel islamique, qui révèle un
des clivages les plus saillants du paysage politique tunisien. La professionnalisation rapide d’Ennahdha, en
comparaison avec les autres partis, doit beaucoup à la discipline qui règne dans ses rangs. Même si des
divergences apparaissent en son sein, notamment en ce qui concerne la problématique de la cohérence
idéologique, celles-ci restent largement maîtrisées.
Nidaa Tounès est la formation politique initiée par Béji Caid Essebsi en juin 2012. Elle a tiré profit des lacunes
des autres formations politiques pour se présenter comme une alternative à Ennahdha. Nidaa Tounès a
réuni des personnalités politiques de l’ancien régime, des destouriens, des intellectuels, des militants de
gauche, des anciens syndicalistes, etc. Il s’agit d’une formation politique fortement hétérogène, réunie dans
sa genèse seulement autour de la volonté de détrôner Ennahdha du pouvoir grâce au charisme de son
fondateur, devenu chef de l’État.
Le parti a montré des signes de faiblesse et d’absence de discipline dès le début de 2015, qui ont conduit à
sa division en 2016.
Ce rapport dresse des observations préliminaires relatives au fonctionnement du régime politique tunisien de
2015 jusqu’à septembre 2018 s’articulant autour de l’analyse des dispositions constitutionnelles relatives au
pouvoir législatif, exécutif et juridictionnel au regard des développements socio-politiques.
5
Anciennement parti démocrate progressiste – PDP.
6
Anciennement Forum démocratique pour le travail et les libertés.
7
Anciennement Ettajdid, puis Pôle démocratique moderniste – PDM.
8
Le Pôle Démocratique Moderniste (PDM) a obtenu 5 sièges à l’ANC et le Mouvement des démocrates socialistes (MDS) n’a décroché que 2 sièges à l’ANC et seulement un
siège à l’ARP.
9
L’union pour la Tunisie est une alliance fondée par Nidaa Tounès en janvier 2013 avec al Joumhouri, et al Massar. Deux autres formations ont rejoint cette alliance : le parti
socialiste et le parti du travail patriotique et démocratique. Seuls ce dernier et al Massar sont restés dans la coalition après le retrait des autres formations.
10
Le Front Populaire créé le 15 décembre 2012 est composé de 12 partis politiques : le parti des travailleurs, le parti populaire pour la liberté et le progrès, le parti Baath,
le Mouvement des démocrates socialistes le mouvement du peuple, le parti Tunisie Verte, le Front Populaire Unioniste, le parti de lutte progressiste, la Ligue de la Gauche
ouvrière, le parti d’avant-garde arabe démocratique, le parti des patriotes démocrates unifié, le parti national socialiste révolutionnaire.
8Rapport sur le régime politique tunisien dans le cadre de la Constitution de 2014
Analyse préliminaire du fonctionnement du régime politique de 2015 à 2018
C. Genèse du régime politique tunisien tel que consacré dans la
Constitution de 2014
Les différents partis au sein de l’ANC ont négocié durant deux années11 le texte constitutionnel et les contours
du régime politique, non pas sur la base d’un texte existant, que ce soit la Constitution tunisienne de 1959
ou tout autre projet de texte, mais en écrivant eux-mêmes le futur texte. Bien que le projet initial fût
d’adopter la méthodologie dite de la « page blanche » dans le processus de rédaction, certaines dispositions
ont été inspirées de la Constitution de 1959, notamment l’article premier. Aussi, si certaines expériences
comparées ont pu inspirer les constituants tunisiens12, les positions des acteurs politiques concernant le
régime politique ont néanmoins été influencées par l’histoire politico-constitutionnelle de la Tunisie et par
l’expérience institutionnelle durant le processus constituant ainsi que les projections concernant les futurs
scores électoraux des partis politiques. L’équation à résoudre était difficile : élaborer un régime permettant,
d’un côté, de gouverner de manière stable et efficace, tout en évitant, de l’autre côté, des abus de pouvoirs
de l’exécutif que le pays avait connus dans le passé.
C.1. L’histoire politico-constitutionnelle
La Constitution de 1959, telle qu’amendée, établissait un système politique où le président de la République
était doté de pouvoirs importants. La pratique politico-constitutionnelle jusqu’en 2011 n’a fait que renforcer
le pouvoir exécutif aux dépens des autres pouvoirs aboutissant à créer un régime politique dominé par le seul
chef de l’État et dépourvu d’équilibre entre les pouvoirs.
Marqués par cette expérience, les différents partis représentés au sein de l’ANC ont tous été motivés par
l’établissement d’un régime permettant à la fois de gouverner efficacement le pays, mais consacrant également
les équilibres et les contre-pouvoirs nécessaires, afin d’éviter les dérives du passé. Néanmoins, les positions
des différents partis politiques quant à l’articulation de ces pouvoirs politiques étaient différentes.
Les partis politiques ont développé le système politique en tenant pour acquis un système électoral
proportionnel aux plus forts restes. Avec ce système, et au regard de la réalité socio-politique tunisienne de
l’après 2011, la probabilité de voir émerger un seul parti doté d’une majorité absolue était faible. Ce scénario
s’est confirmé lors des élections de 2011 et de 2014 où aucun parti n’a été en mesure de recueillir une
majorité absolue à l’ANC et à l’ARP et donc d’être capable seul de soutenir un gouvernement.
Le choix d’un tel mode de scrutin semble s’expliquer, en grande partie, par la crainte des différents acteurs
politiques qu’un parti obtienne la majorité absolue au Parlement et puisse abuser du pouvoir dans une
démocratie naissante. Du point de vue du pluralisme politique, le système électoral choisi a présenté l’avantage
de faire entrer à l’ANC, et puis à l’ARP, plusieurs forces politiques qui ont dû s’allier pour former et soutenir
des gouvernements. Ce système électoral possède ses détracteurs qui estiment qu’il a induit une instabilité
générant des gouvernements de coalitions de partis ou de mouvements. Selon eux, la difficulté à concilier des
agendas et priorités politiques différents s’est avérée une source d’instabilité politique qui s’est négativement
répercutée sur les performances des gouvernements successifs.
Par ailleurs, le débat sur le futur régime politique a également été influencé par l’expérience institutionnelle
durant la période de rédaction de la Constitution ainsi que les hypothèses et projections quant aux futurs
scores électoraux des différents acteurs.
11
La rédaction proprement dite du texte de la Constitution a commencé après la mise en place des commissions constituantes en février 2012 en charge d’écrire les chapitres
de la Constitution. La Constitution sera adoptée le 26 janvier 2014.
12
Le processus constituant tunisien s’est abreuvé d’expériences étrangères, pour prendre la mesure de la variété des options qui s’offraient et pour déterminer un choix
adapté à la situation tunisienne.
9Rapport sur le régime politique tunisien dans le cadre de la Constitution de 2014
Analyse préliminaire du fonctionnement du régime politique de 2015 à 2018
C.2. L’expérience institutionnelle durant le processus constituant et les projections électorales
Dès le départ du processus constituant, les différents partis politiques avaient des positions divergentes quant
à l’articulation de ces pouvoirs politiques dans la nouvelle Constitution. Les résultats électoraux de 2011 et
le fonctionnement du régime politique durant cette période transitoire, notamment le rôle joué par l’ANC,
expliquent en grande partie ces divergences.
Les élections de l’ANC en octobre 2011 se sont soldées par la victoire du parti Ennahdha avec 36,97 % des
suffrages exprimés, le deuxième parti était le Congrès pour la République (CPR) avec 8,7 %, le troisième
Ettakattol avec 7,04 %. Au lendemain des élections de l’ANC, le paysage politique se caractérisait donc par la
domination d’un seul parti (Ennahdha) et l’éparpillement des autres forces politiques. Ce rapport de forces a
fortement marqué les différents acteurs politiques.
De plus, l’organisation provisoire des pouvoirs publics à l’issue des élections de l’ANC13 a accordé une place
centrale à cette dernière et a relativement marginalisé le président de la République qui était choisi par les
constituants, donc au suffrage universel indirect. Cette configuration a mis l’ANC au centre du pouvoir et
a renforcé encore plus le poids politique du parti Ennahdha, qui détenait 41 % des sièges de l’Assemblée
constituante. Ennahdha était perçu par ses concurrents politiques, y compris ceux qui étaient ses alliés dans
le gouvernement (CPR et Ettakatol), comme étant un parti hégémonique. Pour beaucoup, l’ANC, dans ses
différents rôles d’organe qui légiférait, qui soutenait et contrôlait le gouvernement, était omnipotente et sans
réel contre-pouvoir.
Tous ces éléments semblent avoir forgé la conviction chez les adversaires d’Ennahdha, y compris ceux qui
étaient ses alliés de la Troïka, que la reproduction de l’architecture institutionnelle de la loi de décembre 2011
portant organisation provisoire des pouvoirs publics (appelée la petite Constitution) dans le nouveau texte
fondamental consacrera la domination du parti conservateur.
D’un autre côté, certains acteurs politiques ont posé le problème du point de vue de la fonctionnalité du
régime politique. Ils ont estimé que l’expérience de l’ANC montre qu’accorder une place centrale à une
assemblée élue sans pour autant y avoir une majorité parlementaire homogène est préjudiciable à la stabilité
du régime et à l’efficacité de l’action gouvernementale, à cause, entre autres, de la recherche souvent difficile
des compromis entre les différents courants politiques, à la fois au sein de la majorité gouvernementale et
des partis d’opposition. En plus, cela rend difficile pour les citoyens l’identification de la responsabilité de
l’action gouvernementale au sein des partis de la coalition. En revanche, l’élection directe du chef de l’État
induit de devoir rendre des comptes politiques aux citoyens, y compris par la défense d’un bilan en vue d’une
réélection. L’élection au suffrage universel direct du chef de l’État, assortie de pouvoirs importants, était dès
lors considérée comme garantissant une prévisibilité et une stabilité du processus d’élaboration des politiques
publiques menées durant le mandat présidentiel.
Pour pallier tous ces risques, les partis politiques, à l’exception d’Ennahdha, défendaient un système où le
président de la République aurait des prérogatives plus importantes, y compris de direction du gouvernement,
détachées de considérations liées à la majorité au sein du parlement. Dans cette hypothèse, le chef de l’État,
par ses pouvoirs, serait un réel contre-pouvoir au pouvoir législatif, incarné par le Parlement. Ils défendaient
par conséquent l’idée d’un président de la République directement élu au suffrage universel, ce qui lui confère
une légitimité démocratique, voire, si nécessaire, une capacité de résistance à une majorité parlementaire et
du gouvernement qui en émane.
13
Telle que prévue par la loi n° 2011-6 du 16 décembre 2011.
10Rapport sur le régime politique tunisien dans le cadre de la Constitution de 2014
Analyse préliminaire du fonctionnement du régime politique de 2015 à 2018
De son côté, Ennahdha, au lendemain de la révolution, envisageait un régime politique où le pouvoir exécutif
serait subordonné au pouvoir législatif. Dans ce système, l’origine et la survie du gouvernement dépendraient
du Parlement. Le chef du Gouvernement serait choisi par le Parlement, responsable devant ce dernier et
dépendant d’une majorité parlementaire. Le président de la République serait, quant à lui, élu par les membres
du Parlement, donc un président élu au suffrage universel indirect14. Ses pouvoirs seraient limités, à l’instar
des pouvoirs du président de la République durant la période de rédaction de la Constitution.
La position d’Ennahdha, était officiellement motivée par la volonté d’éviter le risque de reproduction des
dérives présidentialistes du régime sous l’empire de la Constitution de 1959. Le modèle proposé permettait
d’éviter une concentration du pouvoir entre les mains du président15. Toutefois, à l’instar de ses concurrents
politiques, les hypothèses et projections quant aux futurs scores électoraux ne semblent pas être étrangers
à la position défendue par le parti. Après la victoire de 2011, beaucoup au sein d’Ennahdha envisageaient
l’obtention d’une représentation au sein du futur Parlement qui leur permettrait de diriger les futurs
gouvernements ou au moins de participer à de futures majorités parlementaires. De plus, bien qu’étant le
premier parti au sein de l’ANC et de la majorité gouvernementale au sein de la Troïka, nombre de ses membres
estimaient que la société tunisienne n’était pas prête à élire un président de la République issu d’Ennahdha.
Cette analyse se fondait sur les critiques répétées envers le parti durant l’expérience de la Troïka. Ces critiques
ont fait transparaître un clivage important entre Ennahdha, parti conservateur à référentiel religieux et les
autres partis, enclins à intégrer l’héritage bourguibien dans leur projet appelé « moderniste ».
Face à la résistance de tous les autres partis politiques, Ennahdha a dû graduellement reculer et accepter
l’élection au suffrage universel direct du chef de l’État16.
Les prérogatives du président de la République ainsi que ses relations avec le chef du Gouvernement et avec le
Parlement n’ont cessé d’évoluer durant le processus constituant jusqu’à l’adoption de la nouvelle Constitution
près de 15 mois plus tard. Cela se perçoit à la lecture des différents projets de la Constitution, sur les questions
relatives aux nominations des ministres, ou des hauts fonctionnaires qui ont graduellement évolué d’une
approche de coopération entre le président de la République et le chef du Gouvernement vers une division
des tâches. Le chef de l’État nomme les ministres et les hauts fonctionnaires en charge de ses prérogatives
propres, c’est-à-dire dans les domaines de la sécurité nationale et de la défense nationale. En pratique, cette
approche oblige les deux têtes de l’exécutif à coopérer ensemble.
En ce qui concerne ses relations avec le pouvoir législatif, la question relative à la capacité du président
de la République de dissoudre l’Assemblée parlementaire, à l’instar du système français sous la Cinquième
République ou sous la Constitution tunisienne de 1959, a été le fruit de longs débats qui n’a pas été réglée au
sein de l’ANC, mais lors des négociations politiques du Dialogue National en 2013.
Pour tous les partis, à l’exception d’Ennahdha, il s’agissait de permettre au chef de l’État, par sa prérogative
de dissolution du Parlement, d’exercer le cas échéant son rôle d’arbitre et de régulateur du jeu politique et
institutionnel. Pour Ennahdha, le droit de dissolution du président constituerait une épée de Damoclès par
laquelle le pouvoir exécutif menacerait le pouvoir législatif. Même si elle n’était pas mise en œuvre, cette
prérogative donnerait au président un pouvoir politique ascendant sur le pouvoir législatif qu’Ennahdha
estimait démesuré. Les acteurs politiques ont finalement adopté une version très encadrée du droit de
dissolution de l’ARP.
14
Lors de la campagne électorale pour les élections de l’ANC, Ennahdha a plaidé pour un régime parlementaire.
15
Les années d’exil des chefs du parti Ennahdha dans des Etats connaissant de systèmes politiques de type parlementaire tels l’Angleterre, l’Allemagne ou encore l’Italie ont
peut-être contribué à influencer ce choix.
16
Le 14 octobre 2012, les trois partis de la Troïka ont annoncé des avancées quant aux contours du système politique dont l’élection directe au suffrage universel du chef de
l’État.
11Rapport sur le régime politique tunisien dans le cadre de la Constitution de 2014
Analyse préliminaire du fonctionnement du régime politique de 2015 à 2018
D. Le pouvoir législatif et ses relations avec les autres pouvoirs.
D.1. Un rôle constitutionnel important et des défis structurels
D.1.1. Les prérogatives constitutionnelles du pouvoir législatif
En rupture fondamentale avec le régime tunisien d’avant 2011 caractérisé par un pouvoir législatif faible et
sous le contrôle de l'exécutif, la nouvelle Constitution place le pouvoir législatif au centre de l’architecture
institutionnelle démocratique. L’ARP, par l’intermédiaire de ses membres élus au suffrage universel, a le pouvoir
de proposition des lois, elle adopte les lois, elle décide de donner sa confiance à une équipe gouvernementale
après présentation de son programme. Le gouvernement est responsable devant l’ARP et dépend d’une
majorité parlementaire au sein du pouvoir législatif.
Par ailleurs, suite à d’âpres discussions lors de l’élaboration de la Constitution, le pouvoir législatif a également
reçu la prérogative d’initier une procédure de destitution du président de la République. Par souci de stabilité
du système politique et pour protéger la fonction du chef de l’État, ce droit est fortement encadré. Ce vote de
destitution ne peut se faire que dans le cas d’une « violation grave de la Constitution »17.
Du point de vue de l’expérience constitutionnelle comparée, il s’agit de mécanismes relativement classiques
afin de rationaliser les relations entre les pouvoirs constitués de façon à ce qu’ils puissent fonctionner en
bonne intelligence. Il faudrait cependant que les dispositions de la Constitution, dont certaines restent en
suspens, telles que celles relatives à la Cour constitutionnelle, soient rapidement opérationnelles de façon à
ce que l’ensemble fonctionne de façon cohérente.
Dans le cadre du contrôle du gouvernement, l’ARP a le pouvoir de mise sur pied de commissions d’enquête. De
plus, elle dispose d’autres pouvoirs tels que l’approbation des traités internationaux ou encore l’approbation
des accords d’investissement relatifs aux ressources naturelles.
Afin que le Parlement puisse assurer le mandat qui lui est confié, l’article 52 de la Constitution a consacré
« l’autonomie administrative et financière dans le cadre du budget de l’État » de l’ARP en précisant que
«L’État met à la disposition de l’Assemblée des représentants du peuple les ressources humaines et matérielles
nécessaires au député pour la bonne exécution de ses fonctions. ». Il s’agit d’une garantie constitutionnelle
nouvelle dans l’histoire constitutionnelle tunisienne, qui n’était pas consacrée dans la Constitution de 1959.
Ceci contribue à asseoir l’autonomie de l’ARP face au pouvoir exécutif. Une proposition de loi mettant en
œuvre ces principes constitutionnels a été présentée à l’ARP en juin 201518 mais n’a pas été adoptée au 30
septembre 2018.
D.1.2. Les défis du pouvoir législatif
Les moyens financiers mis à disposition de l’ANC de 2012 à 2014, puis de l’ARP de 2015 à 2018, ont été
augmentés en comparaison avec les budgets alloués durant les années précédentes à la Chambre des
députés sous l’empire de la Constitution de 1959. Les budgets alloués à l’ARP en 2016, en 2017 et en 2018 se
distinguent par une augmentation considérable par rapport aux années précédentes. En effet, le budget de
l’ARP en 2016 (32,900 millions de dinars) a connu une augmentation de 44,41 % par rapport à celui de 2015
17
L’article 88 dispose que « Les membres de l’Assemblée des représentants du peuple peuvent, à la majorité, présenter une motion motivée pour mettre fin au mandat du
président de la République en raison d’une violation grave de la Constitution. La motion doit être approuvée par les deux-tiers des membres de l’Assemblée. Dans ce cas,
l’affaire est renvoyée devant la Cour constitutionnelle qui statue à la majorité des deux-tiers de ses membres. (…) ».
18
Proposition de loi organique N°2015/42 relative à l'autonomie de l'Assemblée des Représentants du Peuple et les règles de son fonctionnement (source : http://arp.tn/site/
servlet/Fichier?code_obj=89893&code_exp=1&langue=1)
12Rapport sur le régime politique tunisien dans le cadre de la Constitution de 2014
Analyse préliminaire du fonctionnement du régime politique de 2015 à 2018
(22,783 millions de dinars). Bien que les budgets de 2017 et de 2018 aient connu respectivement une baisse
de 10,5 % (29,446 millions de dinars) et 6 % (30,919 millions de dinars) par rapport au budget de 2016, les
moyens alloués à l’ARP à partir de l’année 2016 restent nettement supérieurs à ceux alloués aux assemblées
(ANC19 et ancienne Chambre des députés) durant les années précédentes, notamment celles antérieures à
2011 (voir tableau ci-dessous)20.
Année Budget en millions de dinars
2009 15,597
Chambre des députés
21
(sous l’empire de la Constitution de 1959)
2010 18,688
22
2011 20,671
23
2012 22,230
ANC
24
Assemblée nationale constituante
2013 25,488
25
2014 25,234
26
2015 22,783
27
2016 32,900
ARP
Assemblée des représentants du peuple
28
2017 29,446
29
2018 30,919
30
Le budget de l’ARP est celui qui a connu l’évolution la plus nette entre 2015 et 2018 avec une augmentation
de 35% comparativement aux budgets de la présidence du gouvernement (14%) et de la présidence de la
République (23%).
Budget en millions de dinars Présidence du Gouvernement Présidence de la République ARP
201531 147,271 88,156 22,783
2018 168,372 108,513 30,919
Evolution en % 32
+ 14 % + 23 % + 35 %
entre 2015 et 2018
19
A l’exception du budget alloué à l’ANC en 2013 (25,488 millions de dinars).
20
L’ANC puis l’ARP, en tant qu’institutions, ont bénéficié d’un soutien international, canalisé principalement par l’intermédiaire du Programme des Nations Unis pour le
Développement (PNUD) qui a mis en place un programme multi annuel de soutien de l’Assemblée.
21
Loi n° 2008-77 du 22 décembre 2008, portant loi de finances pour l’année 2009.
22
Loi n° 2009-17 du 21 décembre 2009, portant loi de finances pour l’année 2010.
23
Loi n° 2010-58 du 17 décembre 2010, portant loi de finances pour l’année 2011.
24
Loi n° 2011-7 du 31 décembre 2011, portant loi de finances pour l’année 2012.
25
Loi n° 2012- 27 du 29 décembre 2012, portant loi de finances pour l’année 2013.
26
Loi n° 2013-54 du 30 décembre 2013, portant loi de finances pour l’année 2014.
27
Loi n° 2014-59 du 26 décembre 2014, portant loi de finances pour l’année 2015.
28
Loi n° 2015-53 du 25 décembre 2015, portant loi de finances pour l’année 2016.
29
Loi n° 2016-78 du 17 décembre 2016, portant loi de finances pour l’année 2017.
30
Loi n° 2017-66 du 18 décembre 2017, portant loi de finances pour l’année 2018.
31
Loi n° 2014-59 du 26 décembre 2014, portant loi de finances pour l’année 2015.
32
Loi n° 2017-66 du 18 décembre 2017, portant loi de finances pour l’année 2018.
13Rapport sur le régime politique tunisien dans le cadre de la Constitution de 2014
Analyse préliminaire du fonctionnement du régime politique de 2015 à 2018
Malgré ces augmentations, les ressources allouées à l’ARP restent, à première vue, insuffisantes au regard
des prérogatives constitutionnelles qui lui sont reconnues. En outre, le budget de l’ARP correspondait au
sixième du budget de la présidence du gouvernement et au quart du budget de la présidence de la République
en 2015. De ce fait, cette augmentation correspond à une réduction minime de l’écart entre les budgets
des trois institutions. A titre de comparaison, en France, c’est l’Assemblée nationale qui a le budget le plus
élevé, avec une moyenne de 565 millions d’euros annuels, suivie par le Sénat (320 millions) et l’Elysée (100
millions)33. Ces chiffres doivent, cependant, être analysés de façon approfondie en combinaison avec d’autres
variables économiques, à l’instar de l’inflation, et d’autres données pour pouvoir vérifier si les accroissements
budgétaires correspondent à une augmentation sensible des ressources humaines et des moyens techniques
mis à la disposition de l’ARP.
L’ARP a entrepris une réforme de son secrétariat et a modernisé ses moyens d’information et de communication.
Cela a permis à l’ARP de résoudre graduellement certains déficits organisationnels qui affectaient sa capacité
de travail. Les besoins en renforcement des capacités incluent, entre autres, l’établissement d’un calendrier
législatif permettant aux parlementaires d’avoir une meilleure visibilité des travaux en commission et en
séance plénière. Ils peuvent ainsi mieux planifier leur temps lors des séances de travail à Tunis, lorsqu’ils ne
sont pas dans leurs circonscriptions. Cet aspect de la planification du travail de l’ARP s’avère d’autant plus
important que les députés ne peuvent déléguer leurs votes34. Des efforts ont également permis l’amélioration
de la communication interne35 et la communication institutionnelle externe de l’ARP à travers l’établissement,
depuis mai 2016, d’un centre média36.
A côté de ces avancées, il faut souligner que le manque d’espaces de travail dans les locaux de l’ARP handicape
l’action des parlementaires. Seuls les présidents des commissions législatives bénéficient de bureaux
individuels. Les autres membres doivent travailler dans des pièces communes aménagées à cet effet, ou, le
cas échéant, dans les couloirs. Les ressources, en termes d’accès à l’expertise nécessaire à l’élaboration des
textes législatifs restent également largement insuffisantes. Dans l’exercice de leur mandat, l’accès à des bases
de données par les membres de l’ARP pour effectuer des recherches juridiques concernant les propositions et
projets de lois est pourtant essentiel.
Transformer une institution marginalisée pendant des décennies en une institution forte et efficace nécessite
du temps mais également des moyens logistiques.
D.2. L’initiative, l’élaboration et l’adoption de la législation.
D.2.1. Initiative législative
L’initiative législative est reconnue à dix députés au moins, au président de la République et au chef du
Gouvernement (article 62 de la Constitution). Toutefois, l’initiative législative parlementaire est en pratique
limitée par la capacité du gouvernement à présenter un nombre important de projets de lois et qui, de surcroit,
ont la priorité par rapport aux propositions de loi des députés lors de leur examen par le Parlement.
La reconnaissance du droit d’initiative des textes législatifs aux parlementaires fait partie d’une prérogative
classique qui se rattache à leur mission. Toutefois, l’initiative législative reconnue aux députés ne peut devenir
source d’obstruction parlementaire. Si les propositions de loi (émanant des députés) étaient examinées
33
34
L’article 61 de la Constitution dispose que le vote du député à l’ARP « est personnel et ne peut pas être délégué ».
35
Cela inclut la gestion des informations entrantes au sein du bureau d’ordre, la mise sur pied d’un réseau intranet et une messagerie électronique spécifiques à l’ARP. Ces
derniers outils ne semblent pas encore bien connus et utilisés par les membres de l’ARP.
36
Ce dernier est composé d’une salle de conférence pour les rencontres entre les membres de l’ARP et les médias, d’un espace dédié au travail des journalistes ainsi que des
lieux permettant d’organiser des entretiens. Contrairement à l’ANC qui n’avait pas les moyens et la maîtrise de sa communication, ce centre permet à l’ARP de prendre le
contrôle sur sa communication institutionnelle. Cette évolution est positive et pourrait permettre, à terme, à l’ARP de transformer son image.
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