Le Traité de Lisbonne de l'UE: Quelles implications pour l'antiracisme ? - réseau européen contre le racisme
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Le Traité de Lisbonne de l’UE:
Quelles implications pour
l’antiracisme ?
réseau européen contre le racisme
Auteur: Rebecca Zahn Publié par le Réseau européen contre le racisme (ENAR) à Bruxelles, en novembre 2009, avec le soutien financier de la Commission européenne (DG Emploi, Affaires sociales et Egalité des chances). ENAR se réserve le droit de ne pas être tenu responsable de la qualité, de la pertinence et de l’exactitude des informations fournies dans ce rapport. En conséquence de quoi, toute réclamation qui porterait sur la responsabilité d’ENAR vis-à-vis de dommages éventuels provoqués par l’utilisation de toute information fournie, y compris toute information qui serait incomplète ou incorrecte, sera rejetée. Mise en page et impression par Crossmark. Traduction par Dominique Barbier.
table des matIères
Table des matières
Avant-propos ............................................................................................... 2
1. Introduction ............................................................................................. 3
2. Introduction générale aux mesures de lutte contre le racisme
au sein de l’Union européenne avant le Traité de Lisbonne ......................... 4
3. Le Traité de Lisbonne ................................................................................ 7
3.1 Structure en piliers .....................................................................................................................8
3.2 Contenu général..........................................................................................................................9
4. L’impact du Traité de Lisbonne sur les politiques
en matière de droits fondamentaux et d’antiracisme ................................ 11
4.1 Valeurs et droits .......................................................................................................................11
4.2 Approche intégrée ...................................................................................................................11
4.4 Démocratie participative.......................................................................................................12
4.5 Justice et Affaires intérieures, y compris l’immigration............................................13
4.6 Changement institutionnel ..................................................................................................14
4.7 Adhésion à la CEDH ................................................................................................................16
4.8 Sommaire ....................................................................................................................................16
5. La Charte des droits fondamentaux de l’UE............................................... 17
5.1 Aperçu général..........................................................................................................................17
5.2 Dispositions................................................................................................................................19
5.3 Citoyenneté et ressortissants de pays tiers ...................................................................20
5.4 Applicabilité ...............................................................................................................................20
5.5 La CJCE et sa jurisprudence .................................................................................................21
5.6 Opt-out .........................................................................................................................................22
5.7 Sommaire ....................................................................................................................................22
6. Recommandations de stratégies de plaidoyer adressées aux ONG qui
cherchent à lutter contre le racisme et la discrimination
dans l’Union européenne......................................................................... 23
7. Conclusion ............................................................................................. 24
8. Bibliographie sélective............................................................................ 25
9. Abréviations ........................................................................................... 25
1
avant-propos
Avant-propos
La ratification tant attendue du Traité de Lisbonne,
qui amende le Traité actuel sur l’Union européenne
et le Traité instituant la Communauté européenne,
constitue une avancée importante. Le Traité a
pour objectif de permettre à l’Union de disposer
d’institutions modernes et d’optimiser ses méthodes
de travail, de rendre l’Europe plus démocratique
et plus transparente et de créer une “Europe des
droits et des valeurs, de la liberté, de la solidarité
et de la sécurité”. Dans ce contexte, notre dernière
publication examine les implications potentielles
du Traité de Lisbonne pour la protection des droits
fondamentaux et l’antiracisme. Tout en offrant un
aperçu des principaux changements apportés par
le Traité de Lisbonne, cette publication constituera
également un outil de plaidoyer utile pour les ONG luttant contre le racisme et les
discriminations sur le terrain.
Un élément crucial du Traité est l’inclusion de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, la
rendant ainsi juridiquement contraignante. Le nouveau statut juridique de la Charte est un
progrès important pour les minorités ethniques et religieuses dans toute l’Europe, en matière
de protection de leur droit fondamental à la non-discrimination, de leur liberté religieuse et
de leurs droits sociaux. Les principes d’égalité et de non-discrimination figurent en effet de
manière déterminante dans les dispositions du Traité. En outre, les principes de démocratie
participative encourageant l’engagement de la société civile envers la construction de
l’Europe seront désormais des valeurs clés de l’Union européenne.
Néanmoins, des lacunes subsistent. En particulier le fait que les ressortissants de pays tiers
demeurent toujours exclus d’une grande partie des protections prévues par le Traité. Le Traité
ne parvient pas non plus à créer de nouveaux mécanismes permettant d’assurer la mise en
œuvre des principes d’égalité et de non-discrimination. De plus, la portée de la Charte des
droits fondamentaux se limite aux institutions européennes et aux Etats membres lorsqu’ils
mettent en œuvre la législation de la CE ; elle ne pourra en théorie donc pas être utilisée par
des individus qui chercheraient à faire valoir leurs droits face à une autre partie privée.
Malgré ces imperfections, l’on peut espérer que le Traité entrera en vigueur dans toute
l’Union européenne d’ici fin 2009. Le Traité clarifie considérablement les valeurs qui sous-
tendent l’UE et l’inclusion de la Charte des droits fondamentaux devrait permettre à l’UE
de renforcer son engagement à respecter l’égalité, les droits fondamentaux et la diversité.
Les citoyens pourront plus facilement faire entendre leur voix et le Parlement européen et
les parlements nationaux verront leur rôle renforcé, créant ainsi de nouvelles méthodes de
travail pour la société civile antiraciste. Il est désormais crucial que des mécanismes soient
mis en place pour s’assurer que la Charte devienne un document de référence clé pour
toutes les politiques et les actions entreprises par les institutions de l’UE.
Mohammed Aziz
Président d’ENAR
2
1. IntroductIon
1. Introduction
La politique de lutte contre le racisme de l’Union européenne a considérablement
évolué depuis le milieu des années 90, époque où des politiques dispersées se
retrouvaient dans un large éventail de documents, pour aboutir aujourd’hui à
une protection plus cohérente. Il est toutefois encore possible de l’améliorer
et la question qu’il faudrait se poser consiste à savoir si le Traité de Lisbonne
contribue effectivement à la protection des droits fondamentaux au sein de
l’Union européenne. Cette publication a pour visée de retracer l’origine et le
développement des politiques de lutte contre le racisme au sein de l’Union
européenne avant le Traité de Lisbonne pour passer ensuite à une explication
et une évaluation des principaux changements apportés en ce domaine par le
Traité et sa Charte des droits fondamentaux. L’antiracisme doit être interprété
comme étant la lutte contre la discrimination raciale et la xénophobie et la
promotion de l’égalité de traitement pour les minorités ethniques et religieuses
et les ressortissants de pays tiers qui résident au sein de l’UE. Sur la base de cette
définition, cette publication suggère des stratégies de plaidoyer à l’intention
des ONG qui œuvrent contre le racisme et les discriminations dans l’Union
européenne. Elle a pour public cible les groupes de la société civile qui luttent
contre le racisme et les discriminations en Europe.
La structure adoptée commence par une introduction générale aux mesures
de lutte contre le racisme au sein de l’Union européenne avant le Traité de
Lisbonne. L’attention se porte alors plus particulièrement sur la teneur du
Traité de Lisbonne lui-même, sur les principaux changements structurels et
institutionnels qu’il prévoit et sur son impact au niveau des droits fondamentaux.
La publication examine ensuite les principales dispositions de la Charte des droits
fondamentaux et son applicabilité. Elle explique aussi ce que recouvre l’“opt-
out” accordé aux gouvernements polonais et britannique. Une section finale
expose les recommandations en termes de stratégies de plaidoyer adressées aux
ONG qui cherchent à combattre le racisme et les discriminations dans l’Union
européenne.
La méthodologie utilisée dans cette publication vise à présenter une analyse
complète des implications du Traité de Lisbonne et de sa Charte pour la lutte
contre le racisme. Pour ce faire, elle aborde un certain nombre de domaines
différents: (i) des articles spécifiques traitant de la non-discrimination et de la
lutte contre le racisme; (ii) certaines politiques, comme celle de l’immigration
par exemple, qui ont un impact sur le statut des ressortissants de pays tiers;
(iii) des mesures plus transversales qui ne sont pas directement liées à la lutte
contre le racisme mais qui pourraient néanmoins agir comme leviers au niveau
de la protection des droits fondamentaux et de l’approche intégrée, comme la
démocratie participative et les changements institutionnels, par exemple; et (iv)
le cadre plus large des droits fondamentaux au travers de la Charte.
3
2. IntroductIon générale aux mesures de lutte contre le racIsme au seIn de l’ue avant le traIté de lIsbonne
2. Introduction générale aux mesures de lutte contre le racisme
au sein de l’Union européenne avant le Traité de Lisbonne
Le racisme se manifeste dans un large éventail de domaines toute l'Union. Cependant, les Traités européens ainsi que la
dans toute l'Union européenne. Il s'agit d'un "phénomène politique générale de l’Union n'ont pas fourni d’outils ou
complexe et à facettes multiples [qui] a toutefois évolué de mécanismes efficaces pour lutter contre le racisme au
au cours des dernières décennies et a pris des formes très sein de l’Union européenne. Ni le Traité CEE d’origine ni le
1
diverses" . L'Union européenne n'a pourtant pas toujours Traité de l’Union européenne de 1992 ne contenaient de
prévu des mesures de lutte contre le racisme. Les premières dispositions de lutte contre le racisme.
mesures d'antiracisme notables ont été introduites dans
l'Union européenne au milieu des années 90, suite à une Dans un premier temps, la politique de l’Union européenne
prise de conscience croissante des problèmes que posait le s'est centrée sur le concept d'égalité. Sous une forme ou
racisme au sein de l’Union européenne dans son ensemble. une autre, le concept d'égalité a toujours été au centre
5
Elle s'expliquait principalement par les développements de l'ordre juridique en évolution de l’Union européenne .
politiques de l'époque, comme la montée de l’extrême droite, Comme l'Union est fondée sur un système juridique
en particulier en Autriche, international de traités,
éveillant dans toute l'Union elle s'appuie sur le principe
la crainte d'une montée du
«Alors que l’Union européenne dans son juridique international
racisme et de la xénophobie. ensemble ne dispose toujours pas d’une fondamental de l’égalité des
Le Parlement européen protection complète contre le racisme Etats souverains. La non-
a joué un rôle important et les discriminations, les modifications discrimination, ou l'égalité
dans la sensibilisation aux introduites par le Traité d’Amsterdam de traitement, fondée sur
implications du racisme et de la nationalité représente un
marquent le point de départ de
la xénophobie, en soulignant, principe central du marché
par ses résolutions et sa
véritables progrès à atteindre.» unique, sous-tendant de
Commission d'enquête sur nombreux aspects de la libre
le racisme et la xénophobie, la nécessité d’agir contre ces circulation des biens, des services, des personnes et des
2
fléaux . En outre, l'Action commune adoptée par le Conseil capitaux. Cependant, la protection contre la discrimination
3
en 1996 a encouragé l'action de lutte contre le racisme fondée sur la nationalité se limite aux ressortissants de
et la xénophobie au sein de l’Union. Tout ceci a abouti à l’UE et n'inclut pas les ressortissants de pays tiers. L'égalité
la désignation de l'année 2007 comme Année européenne entre les hommes et les femmes - initialement sous la forme
contre le racisme. limitée d’une garantie de l’égalité de rémunération pour un
travail de valeur égale pour les femmes et les hommes et
Dans sa communication soutenant la désignation d'une ensuite sous la forme du principe plus étendu d’égalité de
année contre le racisme, la Commission notait que traitement s'appliquant à tous les aspects de l’emploi et de
"l'opinion publique a largement pris conscience du fait la formation et à la plupart des aspects de la sécurité sociale
que la persistance du racisme, de la xénophobie et de - est profondément enracinée dans les Traités de la CE et
l'antisémitisme portait atteinte aux fondements mêmes de de l’UE, dans la législation et dans une vaste jurisprudence
4 6
la société démocratique dans toute la Communauté" . La de la Cour de justice des Communautés européennes .
Commission a, dès lors, considéré qu’il fallait agir compte La Cour de Justice a reconnu l'égalité des genres dans
tenu de la perception de la nature transnationale du sa jurisprudence comme un "principe fondamental" de
7
problème. Ce moment a marqué le commencement d'une l'ordre juridique de l’Union . L'égalité entre les genres en
intensification des mesures de lutte contre le racisme dans est arrivée à être largement considérée dans la littérature
comme un droit fondamental constitutionnellement
1 ENAR, Le racisme dans l'UE, disponible à l'adresse http://www.enar-eu.org/Page.
consacré en vertu de la législation de l’UE. Depuis 1999
asp?docid=15886&langue=EN. et le Traité d'Amsterdam, les perspectives d'égalité entre
2 Pour une vue d'ensemble des actions du Parlement européen en ce domaine, voir le site
www.europarl.europa.eu/comparl/libe/elsj/zoom_in/02_en.htm.
3 Action commune 96/443/JAI du 15 juillet 1996 adoptée par le Conseil sur la base de
l'article K.3 du Traité sur l'Union européenne, concernant l'action visant à combattre le 5 Pour plus d'informations, voir J. Shaw, L'intégration du principe d'égalité dans la législa-
racisme et la xénophobie. tion et les options politiques de l'Union européenne, publication d'ENAR, 2004.
4 Communication de la Commission sur le racisme, la xénophobie et l'antisémitisme 6 Affaire 149/77 Defrenne c. SABENA (No. 3) [1978] ECR 1365 à 1378.
et proposition d'une décision du Conseil désignant 1997 Année européenne contre le 7 C. Barnard, ‘Gender Equality in the EU: A Balance Sheet’, in P. Alston (éd.), The EU and
racisme, COM (95) 653. Human Rights (Oxford: Oxford University Press, 1999), 215-279.
4
2. Introduction générale aux mesures de lutte contre le racisme au sein de l’UE avant le Traité de Lisbonne
les genres ont reçu un fondement constitutionnel intégré l’origine ethnique ou raciale, l’âge, un handicap, la religion
dans les décisions politiques de l'UE grâce à l'article 3 (2) et l’orientation sexuelle (article 13 TCE). La Communauté a
du TCE: "Pour toutes les actions visées au présent article, donc obtenu la compétence d’adopter, en vertu de l'article
la Communauté cherche à éliminer les inégalités et à 13 TCE, des mesures visant à combattre les discriminations
promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes". De fondées sur l'origine ethnique ou raciale. En second lieu, le
plus en plus, le principe de l'égalité entre les genres s'est Traité d'Amsterdam a introduit l'article 29 TUE qui définit
8
donc intégré dans la politique de l’Union . Cependant, une la prévention et la lutte contre le racisme et la xénophobie
approche plus large de l’égalité, englobant d'autres motifs comme un objectif central de l'Union européenne.
de discrimination, dont l'origine ethnique et la religion, a Cependant, bien qu'il en fasse un objectif central de l'UE, le
mis plus de temps à se développer. TUE ne prévoit pas de mesures spécifiques qui permettraient
à l'Union de lutter contre le racisme et la xénophobie, ce
Un Règlement du Conseil créant un Observatoire européen qui rend la réalisation de cet objectif difficile. Ce manque
des phénomènes racistes et xénophobes (EUMC), adopté d'applicabilité constitue, dès lors, l'une des faiblesses
en 1997, a marqué le début d'une période de prise de majeures de la politique de l’Union européenne dans le
conscience de la nécessité de mesures de lutte contre le domaine de la prévention et de la lutte contre le racisme
racisme. Il s'appuyait sur les résultats de la "Commission avant le Traité de Lisbonne.
Kahn", une Commission consultative sur le racisme et la
xénophobie créée en 1994, qui a ouvert la voie à la création De plus en plus, le principe de non-discrimination sur
9
de cet observatoire . Cet observatoire a été créé en vue base de l'origine ethnique ou raciale a donc été intégré
d’étudier les phénomènes et les manifestations du racisme, dans la politique de l’Union, tout comme le principe de
de la xénophobie et de l'antisémitisme dans l’Union l'égalité entre les genres, brièvement évoqué ci-dessus.
européenne afin d’encourager l'application de meilleures Cela implique: "l'intégration d’emblée des questions
pratiques en vue de contrer ces phénomènes dans les d’égalité des chances dans toutes les actions, programmes
11
Etats membres de l’UE. L'Observatoire a également fondé et politiques" .
un Réseau européen d'information sur le racisme et la
xénophobie (Raxen) afin d'impliquer les centres d'étude, les Après l'introduction du Traité d'Amsterdam, la Communauté
ONG et les centres spécialisés de tous les Etats membres a adopté une directive établissant un cadre général pour
12
dans sa lutte contre le racisme et la xénophobie. Le réseau l'égalité de traitement en matière d’emploi et de travail
Raxen a contribué essentiellement à l'étude de l'ampleur ainsi qu'une directive du Conseil relative à la mise en
et du développement du racisme et de la xénophobie et a œuvre du principe de l'égalité de traitement entre les
13
analysé la cause de ces phénomènes, leurs conséquences personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique
et leurs effets. En 2007, l'EUMC a été remplacé par (la "directive relative à l'égalité raciale") en 2000. Ces
l'Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne directives visaient à offrir une protection juridique complète
(FRA), qui a reçu un mandat plus large que celui de l'EUMC. contre les discriminations fondées sur les motifs de l’origine
Cette agence doit offrir aux institutions et instances de ethnique ou raciale, de la religion ou des convictions,
la Communauté et de ses Etats membres une assistance du handicap, de l’âge ou de l'orientation sexuelle. Les
et une expertise en matière de droits fondamentaux afin directives contiennent des définitions précises de la
de les soutenir lorsqu’elles doivent prendre des mesures discrimination directe et indirecte et du harcèlement. Des
ou formuler des lignes de conduite dans leurs sphères lacunes subsistaient toutefois au niveau de la protection
respectives de compétences en vue d'assurer le respect contre les discriminations. C'est ainsi, par exemple, que
10
intégral des droits fondamentaux . la discrimination religieuse n'est interdite que dans
l'emploi et que la protection n'est pas étendue à d'autres
L’essor des mesures de lutte contre le racisme et la domaines. En outre, la directive relative à l'égalité raciale
xénophobie n'était pas évident avant l'entrée en vigueur ne couvre pas la discrimination fondée sur la nationalité
du Traité d'Amsterdam en 1999. En effet, le Traité et exclut de son champ de compétence les questions liées
d'Amsterdam a introduit deux modifications majeures à l’immigration, laissant les ressortissants de pays tiers
qui donnent à l’Union européenne le pouvoir d'agir pour sans protection face à de nombreuses discriminations.
14
prévenir et combattre le racisme et la xénophobie. Tout Pour compléter ces directives, une décision du Conseil
d'abord, le Traité d'Amsterdam a introduit dans le Traité établissant un programme d'action communautaire de lutte
CE une base juridique permettant l'adoption de mesures contre la discrimination pour 2001-2006 a été adoptée. Ce
de lutte contre les discriminations fondées sur le genre, programme visait à soutenir toute action entreprise par
8 J. Shaw, ‘The European Union and Gender Mainstreaming: Constitutionally Embedded or 11 T. Rees, Mainstreaming Equality in the European Union: Education, Training and Labour
Comprehensively Marginalised?’, (2002) 10 Feminist Legal Studies, 213-26. Market Policies, London: Routledge, 1998, pp. 3-4.
9 Règlement du Conseil 1035/97 JO 1997 L151/1. 12 Directive du Conseil 2000/78/CE, JO 2000 L 303/16.
10 Pour plus d'informations, voir www.fra.europa.eu/fraWebsite/about_us/about_us_ 13 Directive du Conseil 2000/43/CE, JO 2000 L 180/22.
en.htm. 14 Décision du Conseil 2000/750, JO 2000 L 303/23.
5
2. Introduction générale aux mesures de lutte contre le racisme au sein de l’UE avant le Traité de Lisbonne
les Etats membres en vue de combattre toutes les formes Enfin, la Commission européenne a proposé en 2008 une
de discrimination. Une coopération active entre les Etats nouvelle directive relative à la mise en œuvre du principe de
membres, la Commission et les groupes de la société l'égalité de traitement entre les personnes sans distinction de
civile se trouvait au cœur même de ce programme. Il a religion ou de convictions, de handicap, d'âge ou d'orientation
17
été remplacé en 2007 par le programme communautaire sexuelle . Cette directive a pour objectif d'assurer la mise
PROGRESS, qui a pour objectif d’instaurer des principes en œuvre complète du principe de l'égalité de traitement
communs pour combattre les discriminations. entre les personnes afin de compléter le cadre juridique de
l'Union européenne. La proposition a reçu un excellent accueil
En 2008, le Conseil a adopté une décision-cadre portant dans la mesure où elle utilise le champ d'application de la
sur la lutte contre certaines formes et manifestations de directive relative à l'égalité raciale comme point de départ et
15
racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal . La adopte globalement les mêmes concepts et définitions que
décision introduit des dispositions de droit pénal afin de celle-ci. Elle ouvre également aux ONG la possibilité d'obtenir
combattre les délits à caractère raciste et xénophobe plus un statut juridique renforcé. Cependant, la proposition s'est
efficacement en encourageant une coopération juridique vue reprocher de ne pas reconnaître l'importance de l'action
totale et effective entre les Etats membres de l’UE. positive pour réaliser l’égalité et de prévoir de larges exceptions
18
Cependant, la décision, qui a été édulcorée par rapport à la protection contre les discriminations .
à la proposition d’origine, s'est vu reprocher de ne pas
offrir suffisamment de protection contre les crimes et les Alors que l'Union européenne dans son ensemble ne dispose
16
violences à caractère raciste . Par conséquent, en dépit toujours pas d'une protection complète contre le racisme et
des efforts déployés par l’UE, des lacunes subsistent et ont les discriminations, les modifications introduites par le Traité
un impact sur la lutte contre le racisme. d’Amsterdam marquent le point de départ de véritables progrès
à atteindre. L’approche intégrée de la lutte contre le racisme
La décision-cadre criminalise tout comportement occupe désormais une place dominante dans la rhétorique
intentionnel visant l’incitation à la violence ou à la haine politique, tout particulièrement depuis l’adoption du Plan
raciste. Cependant, pour relever du champ d'application d’action contre le racisme de 1998, qui a été suivi d’autres
de cette définition, de tels crimes doivent être commis documents, tels que le rapport de la Commission en 2000
pour des motifs de race, de couleur, de religion, de portant sur la mise en œuvre du Plan d’action contre le racisme,
descendance ou d’origine ethnique ou nationale. Au intitulé "Une approche intégrée de la lutte contre le racisme",
nombre des conduites intentionnelles passibles d'une ainsi que les documents préparés par la Commission avant et
peine, on trouve notamment l'incitation publique à la depuis la conférence contre le racisme de Durban, en 2001.
violence ou la haine, l’acceptation, la dénégation ou la Au vu de la prise de conscience croissante de l’importance
banalisation publique des génocides, des crimes contre de mesures de lutte contre le racisme dans la politique de
l'humanité et des crimes de guerre tels que définis dans l’Union européenne, on peut espérer que le Traité de Lisbonne
le statut du Tribunal pénal international (articles 6, 7 et 8) renforcera les principes d'égalité et de non-discrimination
ainsi que des crimes définis par le Tribunal de Nuremberg comme valeurs centrales de l’Union européenne.
(article 6 de la Charte du Tribunal militaire international,
Accord de Londres de 1945). Les Etats membres disposent
toutefois d'une certaine marge de manœuvre quant à la
façon et au moment de sanctionner un tel comportement.
Ainsi, les Etats membres peuvent choisir de ne punir que
le comportement pratiqué d'une manière susceptible de
troubler l'ordre public ou que le comportement qui se veut
menaçant, abusif ou insultant.
17 Proposition de directive du Conseil relative à la mise en œuvre de l'égalité de traite-
ment entre les personnes sans distinction de religion ou de convictions, de handicap,
d'âge ou d'orientation sexuelle, COM(2008) 426 final.
15 Décision-cadre du Conseil 2008/913/JAI, JO 2008 L 328/51. 18 Voir par exemple ENAR, Déclaration préliminaire et proposition de modifications du
16 Lettre du Réseau européen contre le racisme (ENAR) aux membres de la Commission Réseau européen contre le racisme sur la proposition de directive du Conseil relative à la
Libertés civiles, Justice et Affaires intérieures du PE concernant la Décision-cadre sur le mise en œuvre de l'égalité de traitement entre les personnes sans distinction de religion
racisme et la xénophobie, novembre 2007. ou de convictions, de handicap, d'âge ou d'orientation sexuelle, décembre 2008.
6
3. le traIté de lIsbonne
3. Le Traité de Lisbonne
Signature du Traité de Lisbonne, décembre 2007 - © Conseil de l’Union européenne
Le Traité de Lisbonne a été signé en décembre 2007 par les Irlande en juin 2008. Un deuxième référendum a eu lieu
dirigeants de tous les Etats membres de l’UE. Il remplace en Irlande le 2 octobre 2009, lors duquel la majorité des
19
le Traité constitutionnel avorté et modifie l’actuel Traité électeurs irlandais a approuvé le Traité. Tous les Etats
sur l’Union européenne (TUE) et le Traité instituant la membres ont maintenant approuvé et ratifié le Traité, qui
21
Communauté européenne (TCE). Le Traité constitutionnel devrait entrer en vigueur le 1er décembre 2009.
était précédé de la Convention sur le futur de l'Europe,
convoquée en 2002. Les groupes de la société civile A ce stade, il convient de noter que le Traité de Lisbonne
ont joué un rôle clé durant la Convention pour garantir renomme le Traité CE "Traité sur le fonctionnement de
l'introduction d’un nombre important de concepts qui l'Union européenne" (TFUE). Le TUE et le TFUE auront le
22
font actuellement partie du Traité de Lisbonne. Suite aux même rang juridique . L'intention du Traité de Lisbonne
référendums négatifs de la France et des Pays-Bas en diffère de celle du Traité constitutionnel qui cherchait
2005, qui ont sonné le glas du Traité constitutionnel, une à consolider et remplacer les Traités existants. Au
Conférence intergouvernementale (CIG) a été convoquée contraire, le Traité de Lisbonne suit le modèle d'autres
en 2007 pour se prononcer sur le texte du Traité de traités d'amendement tels que le Traité d'Amsterdam.
Lisbonne. Les négociations sur le nouveau Traité ont Son principal objectif consiste à "doter l'Union du cadre
généralement été menées sans inclure les groupes de la juridique et des moyens nécessaires pour faire face aux
23
société civile mais, suite à l'adoption du texte, un appel a enjeux futurs et répondre aux attentes des citoyens" .
été lancé aux dirigeants de l'UE de s’ouvrir au grand public
et aux ONG afin de discuter de la mise en œuvre pratique La structure du Traité de Lisbonne se divise sur la base
20
des dispositions du nouveau Traité . Le Traité de Lisbonne des modifications des deux textes principaux: le TUE et le
aurait dû entrer en vigueur en janvier 2009. Cependant, TFUE. D'un point de vue fonctionnel, le TUE, qui couvre les
des retards ont été causés par l'échec du référendum en principes démocratiques, les institutions, une coopération
21 http://europa.eu/lisbon_treaty/index_en.htm.
19 Pour une vue d'ensemble de la teneur du Traité constitutionnel, voir J. Shaw, La Consti- 22 Article 1 du TUE.
tution de l'UE et le racisme: Nouveaux outils juridiques, ENAR 2005. 23 EUROPA, Traité de Lisbonne: Le Traité en bref, disponible à l'adresse http://europa.eu/
20 Pour plus d'informations, voir www.socialplatform.org/News.asp?news=15173. lisbon_treaty/glance/index_en.htm.
7
3. Le Traité de Lisbonne
renforcée, l'action externe ainsi que la politique étrangère et la politique étrangère et de sécurité commune sera distinct
de sécurité commune (PESC), contient des dispositions plus des autres domaines de décision politique en raison des
générales alors que le TFUE, comme son nom le suggère, dispositifs de sauvegarde qui empêchent la prise de décision
"organise le fonctionnement de l'Union et détermine les à un niveau européen sous la forme de la "procédure
domaines, la délimitation et les modalités d'exercice de ses communautaire". Le Traité de Lisbonne introduit aussi une
24
compétences" . La teneur du TFUE se centre sur la non- clause de solidarité dans le TUE, ce qui signifie que les Etats
discrimination et la citoyenneté de l'Union, les politiques de membres sont liés entre eux pour se porter assistance en cas
l’Union et les actions internes, les associations des territoires d'agression armée contre un autre territoire.
et pays d'outre-mer, l'action externe de l’Union ainsi que les
dispositions institutionnelles et financières. En dépit de ces restrictions, la politique étrangère et de
sécurité commune de l'Union après le Traité de Lisbonne
peut néanmoins offrir quelque espoir de promotion des droits
3.1 Structure en piliers fondamentaux à l'étranger. Les principes qui s'y appliquent
sont identiques à ceux qui ont guidé la création même de
En ce qui concerne la structure de l'Union, le Traité de l’Union. Ces principes comprennent la démocratie, l'Etat de
Lisbonne abolit officiellement la structure actuelle en trois droit, l'universalité et l'indivisibilité des droits de l'homme
piliers introduite par le Traité de Maastricht afin de créer un et des libertés fondamentales, le respect de la dignité
seul cadre commun. Les trois piliers décrivent la structure humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect
de base de l'Union européenne. Le premier pilier correspond des principes de la Charte des Nations Unies et du droit
27
aux trois communautés: la Communauté européenne, la international . Il apparaît donc clairement que les politiques
Communauté européenne de l'énergie atomique (EURATOM) de lutte contre le racisme et la xénophobie peuvent et
et l'ancienne Communauté européenne du charbon et de devraient jouer un rôle au niveau des relations de l’Union
l'acier (la CECA). Le deuxième pilier concerne la politique avec les Etats tiers et les organismes internationaux. Plus
étrangère et de sécurité commune (PESC), traitée au Titre V spécifiquement, l’article 21 du TUE définit la consolidation
du Traité sur l'UE. Le troisième pilier contient la coopération et le soutien de la démocratie, de l'Etat de droit, des droits
policière et judiciaire en matière pénale, qui apparaît sous de l'homme et des principes du droit international comme
le titre VI du Traité sur l'UE. Les trois piliers fonctionnaient les objectifs des politiques et actions communes de l’Union
sur la base de différentes procédures décisionnelles: ce que dans son action extérieure. On peut donc espérer voir l’Union
l'on appelle la "procédure communautaire" pour le premier européenne donner suite à ces dispositions afin de soutenir
pilier et la procédure intergouvernementale pour les deux les principes des droits fondamentaux dans ses relations
autres. Dans le cas de la "procédure communautaire", seule avec les pays tiers.
la Commission peut soumettre des propositions au Conseil
et au Parlement et une majorité qualifiée suffit pour qu’un Le troisième pilier est censé disparaître totalement après une
acte du Conseil soit adopté. Dans le cas des deuxième et période transitoire de cinq ans. En conséquence, les politiques
troisième piliers, ce droit d'initiative est partagé entre la communes dans le secteur de la liberté, de la sécurité et de
28
Commission et les Etats membres et l'unanimité au Conseil la justice, telles que Schengen , sont assimilées au sein de
est généralement nécessaire. L'article 1 du TUE traduit la méthode communautaire (c'est-à-dire les règles standard
l'abolition de la structure en piliers en déclarant que "l'Union applicables aux institutions et au travail législatif qui implique
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remplacera la Communauté européenne et lui succédera". les institutions de l’UE) . Cependant, le droit d’initiative de
Officiellement, cela signifie que les instruments spéciaux la Commission en ce domaine est partagé avec un quart des
30
appliqués jusqu'à présent dans la politique étrangère et de Etats membres . Le Royaume-Uni et l'Irlande possèdent
sécurité commune (deuxième pilier) et dans la Justice et les des protocoles spécifiques qui leur permettent de choisir
Affaires intérieures (troisième pilier) sont abandonnés. d'adhérer ou non aux politiques de l’UE en matière de liberté,
de sécurité et de justice. Cependant, les contrôles sont stricts
Le deuxième pilier, qui concerne la politique étrangère et et ils ne peuvent exercer leur droit que conformément aux
de sécurité commune, sera assimilé au premier pilier mais termes, conditions et calendriers qui doivent être établis
31
sera toujours soumis aux procédures intergouvernementales dans tous les cas par le Conseil et la Commission .
25
spécifiques et les politiques adoptées prendront la forme
de ce que l'on appelle des "décisions". La "procédure
communautaire" ne s'appliquera donc pas. Au contraire, 27 Article 21 du TUE.
28 L'accord de Schengen a été signé en 1985 par cinq des dix Etats membres que
les décisions politiques seront soumises à des "règles comptait alors la Communauté Economique Européenne. L'accord prévoit notamment la
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et procédures spécifiques" . Ces règles et procédures suppression des contrôles aux frontières entre les Etats participants. Il a été élargi pour
s'appliquer, à des degrés variables, à tous les Etats membres de l'Union européenne. Le
spécifiques impliquent que, dans la pratique, le domaine de premier pilier contient déjà une dimension importante de cet accord, qui doit se voir
encore étendue par le Traité de Lisbonne.
29 Article 10 - Protocole sur les dispositions transitoires.
24 Article 1 du TFUE. 30 Article 76 du TFUE.
25 Articles 21-46 du TUE. 31 Article 5 du protocole de Schengen; Protocole sur la position du Royaume-Uni et de
26 Article 24 du TUE. l'Irlande en ce qui concerne l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
83. Le Traité de Lisbonne
3.2 Contenu général du troisième pilier actuel. Le Parlement devient donc un co-
législateur de niveau égal pour presque tous les domaines de
Dans son contenu, le Traité de Lisbonne se centre fortement sur compétence. On trouvera ci-dessous des informations plus
le changement institutionnel afin d'accroître la transparence, détaillées sur ce rôle accru du Parlement.
d'assurer une meilleure responsabilité démocratique et une
plus grande sécurité judiciaire. Le Traité introduit aussi, pour Le Traité prévoit également une Europe plus efficace en
la première fois, une clause de retrait volontaire que les Etats simplifiant les méthodes de travail des institutions
38
membres peuvent invoquer s’ils souhaitent quitter l'Union européennes . La taille de la Commission est censée se
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européenne . On ne trouvait jusqu'ici aucune clause de ce réduire à partir de 2014, passant de 27 à 18 commissaires,
genre dans les Traités. ce qui aurait pour effet que deux tiers seulement des
gouvernements des Etats membres auraient un commissaire
L'article 2 introduit une délimitation plus précise des à un moment donné. Les postes devaient initialement être
compétences entre les Etats membres et l'Union. attribués par rotation. Toutefois, pour des raisons politiques,
Ainsi, l'Union se voit il est peu probable que la
dotée maintenant de trois taille de la Commission
«La ratification du Traité de Lisbonne et
catégories de compétences: soit réduite dans la mesure
la compétence exclusive ;
33 sa mise en œuvre permettront une Union où le Conseil européen a
la compétence partagée plus démocratique et plus transparente. décidé, en réponse à l'échec
ou complémentaire ; et
34
Nous serons plus responsables et attentifs du référendum irlandais,
la compétence de soutien
35
envers nos citoyens. Et ils pourront mieux que chaque Etat membre
ou supplémentaire . Cela exercer leurs droits grâce à la Charte garderait un commissaire
implique que, sauf en lors de l'entrée en vigueur
des droits fondamentaux.» José Manuel 39
matière de compétences du Traité de Lisbonne .
exclusives, l'Union devrait
Barroso, Président de la Commission Cette décision a été prise
coopérer avec les Etats européenne, Rome, 15 juillet 2008 sous la forme de garanties et
membres. Dans la catégorie d'assurances juridiques qui
des compétences partagées, les Etats membres ne peuvent seront attachées aux Traités de l’UE à titre de protocole après
40
agir que pour autant qu'ils agissent conjointement avec que le Traité de Lisbonne soit entré en vigueur .
l'Union, lorsque l’Union n'a pas exercé sa compétence, ou
lorsque l'Union a décidé de cesser d'agir. La compétence de Le choix du candidat au poste de Président de la
soutien et supplémentaire implique que l'Union adoptera Commission doit être lié directement aux résultats des
seulement un rôle de soutien, de coordination ou de élections du Parlement européen et son mandat doit être
supplément mais que la compétence centrale restera aux renforcé de telle sorte qu’il puisse licencier les commissaires.
Etats membres. Les deux types de compétences sont soumis Ainsi donc, après l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne,
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aux principes de subsidiarité et de proportionnalité . le Conseil, tenant compte des résultats des élections du
Parlement européen, proposera un candidat au poste de
Le Traité de Lisbonne renforce le rôle du Parlement Président de la Commission. Le candidat devra être élu
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européen et des parlements nationaux en vue de créer une à une majorité du Parlement européen . Avant le Traité
Europe plus démocratique et plus transparente. C'est ainsi, de Lisbonne, le Parlement européen n’était autorisé qu'à
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par exemple, que la procédure de codécision législative approuver le Président de la Commission plutôt qu'à l'élire.
devient la norme et est mentionnée sous l’appellation de
"procédure législative ordinaire", renforçant donc le rôle du En outre, les changements apportés au fonctionnement du
Parlement élu démocratiquement. La procédure législative Conseil impliquent que le système de vote par défaut au Conseil
ordinaire est également étendue à l'agriculture, à la pêche, se fera à la majorité qualifiée sauf lorsque les Traités requièrent
aux transports et aux fonds structurels ainsi qu’à la totalité une procédure différente. Le vote à la majorité qualifiée, qui
permet une prise de décision plus facile qu'à l'unanimité, sera
donc étendu à un grand nombre de nouveaux secteurs, tels que
32 Article 50 du TUE.
l'immigration et la culture. En tout, ce sont quarante articles
33 Les domaines où s'applique cette compétence sont énoncés dans l'article 3 du TFUE.
34 Les domaines où s'applique cette compétence sont énoncés dans l'article 4 du TFUE. importants qui passent d'un vote à l’unanimité à un vote à
35 Les domaines où s'applique cette compétence sont énoncés dans l'article 5 du TFUE. la majorité qualifiée. Seuls les secteurs les plus sensibles
36 Article 5 du TUE: Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive,
la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans
la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière
suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets
de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. En vertu du principe 38 Voir la partie 6 du TFUE et les articles 15-17 du TUE.
de proportionnalité, le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui 39 Pour plus d'informations, voir Commission européenne, Le Traité de Lisbonne et
est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités. l'Irlande, http://ec.europa.eu/ireland/lisbon_treaty/lisbon_treaty_progress/index_
37 Cette procédure est contenue dans l'article 251 du Traité CE, maintenant l'article 294 en.htm.
du TFUE. Selon cette procédure, la Commission propose la législation et le Conseil et le 40 Pour plus d'informations, voir www.lisbontreaty.ie/guarantees.
Parlement se partagent le pouvoir décisionnel. 41 Article 17 (7) du TUE.
93. Le Traité de Lisbonne
restent soumis au vote à l’unanimité. Il s'agit notamment mois par le ministre des Affaires étrangères du pays qui assure
des impôts, des droits des citoyens et des grandes lignes des la présidence tournante de l’UE; et être aussi le Commissaire
politiques communes en matière de défense, de sécurité et chargé des relations extérieures. Il sera soutenu dans ce rôle
d'affaires étrangères. Une nouvelle méthode de scrutin sera par le "service européen d’action externe" nouvellement
également introduite en 2014, ce que l'on appelle le "vote à créé et qui se compose de hauts responsables du Conseil, de
la double majorité". Selon ce système, les lois proposées de la Commission et des services diplomatiques nationaux. Les
l’UE exigeront une majorité non seulement des Etats membres initiatives de politique étrangère et de sécurité commune
de l'UE (à hauteur de 55 %) mais également de la population doivent être proposées soit par le Haut-représentant soit
de l’UE (à hauteur de 65 %) pour être adoptées. Ce système est individuellement par les Etats membres plutôt que par la
conçu dans l'intention de refléter la légitimité de l'UE en tant Commission. Le Conseil doit décider à l'unanimité de la
qu'union à la fois des peuples et des nations, dans l'optique mise en œuvre de ces propositions. Ce compromis cherche
de rendre la procédure de conception législative de l'UE plus à trouver un équilibre entre la réticence des Etats membres
transparente et plus efficace. Cependant, ce système pourrait à transférer des pouvoirs accrus à la Commission et leur
également mener à une impasse au Conseil dans des domaines reconnaissance de l'utilité d'une voix européenne commune
décisionnels importants si de telles majorités ne pouvaient au niveau des relations internationales.
être atteintes. Le vote à la double majorité s'accompagnera
aussi d'un nouveau mécanisme permettant à un nombre Enfin, le Traité de Lisbonne introduit la Charte des droits
restreint de gouvernements d'Etats membres (proches d'une fondamentaux dans la législation primaire européenne dans
minorité de blocage) de manifester leur opposition à une l'espoir de créer une Europe de droits et de valeurs. Pour ce
décision. Lorsque ce mécanisme sera utilisé, le Conseil devra faire, il modifie l'article 6 du Traité de l'Union européenne de
faire tout ce qui est en son pouvoir pour trouver une solution manière à reconnaître la Charte. L'article 6 lui donne donc la
satisfaisante entre les deux parties, dans un délai raisonnable. même valeur juridique que celle conférée aux Traités, même
Ce délai raisonnable n'est cependant pas défini. Il reste à voir si elle n'est pas incorporée dans le Traité en tant que telle.
si ce système peut fonctionner dans la pratique. Contrairement donc à ce que prévoyait la Constitution, la
Charte se voit accorder une existence légale séparée. En
Le Traité de Lisbonne crée également le poste de Haut- effet, la Charte a été solennellement proclamée et signée
représentant de l'UE pour les affaires étrangères et un jour avant le Traité de Lisbonne. Alors que cela crée une
la politique de sécurité qui a pour tâche d'assurer une incertitude quant à la nature exacte de la Charte par rapport
cohérence dans les relations avec les pays tiers et de au Traité de Lisbonne, cela permet également de l'utiliser
renforcer la présence de l'UE sur la scène mondiale. Ce Haut- comme une référence plus générale en matière de protection
représentant jouera un rôle double: représenter le Conseil dans des droits fondamentaux, tant dans un contexte européen
les questions de politique étrangère et de sécurité commune que dans un contexte international. La Charte est examinée
et remplacer ainsi le poste occupé actuellement pendant six plus en détail ci-dessous.
Aperçu général: structure et changements principaux du Traité de Lisbonne
Traité de Charte des droits
Lisbonne fondamentaux
Traité sur le fonctionnement de l’Union Traité sur l’Union européenne (TUE) Contient 54 articles groupés en 7
européenne (TFUE) chapitres traitant de la dignité, des
libertés, de l’égalité, de la solidarité, des
Le TFUE organise le fonctionnement de Le TUE institue l’Union européenne et droits des citoyens, de la justice et des
l’Union et détermine les domaines, la contient des dispositions générales dispositions générales.
délimitation et les modalités d’exercice relatives aux compétences de l’Union.
de ses compétences (article 1 TFUE). La Charte s’applique aux actions
des institutions européennes mais
également des Etats membres lors de
la mise en œuvre de la législation de
la CE.
Principaux changements: Définit le rôle des institutions; modifie les deuxième et troisième piliers de l’Union; cherche à
améliorer la démocratie participative; définit le rôle des parlements nationaux et renforce le rôle du Parlement européen;
établit une délimitation plus précise des compétences; dote l’Union européenne d’une personnalité juridique.
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