Les déterminants de l'efficacité des instruments des politiques publiques pour l'adaptation aux changements climatiques : leçons tirées d'études ...
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1 Les déterminants de l’efficacité des instruments des politiques publiques pour l’adaptation aux changements climatiques : leçons tirées d’études de cas au Québec, au Canada Atlantique et au Massachusetts Six études de cas réalisées entre 2019 et 2021 ont permis d’identifier des facteurs qui motivent les instances publiques à développer des instruments spécifiques ainsi que d’autres qui facilitent leur mise en œuvre et qui favorisent leurs effets positifs. Trois études ont porté sur les mécanismes utilisés par les provinces ou États pour soutenir les municipalités dans leur planification de l’adaptation aux changements climatiques. Elles se sont penchées sur les instruments utilisés en Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick et au Massachusetts. Une autre étude a porté sur l’évaluation environnementale de projets de stabilisation des berges sur la Côte-Nord, au Québec. Une cinquième étude a porté sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans le schéma d’aménagement et de développement (SAD) de l’agglomération de Montréal. Une sixième étude s’est penchée sur la démarche de planification Climate Ready Boston. Le Québec, le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse sont des provinces de l’Est du Canada qui partagent des frontières entre elles. Ces trois provinces ont une partie de leurs côtes dans le golfe du Saint- Laurent. Le Nouveau-Brunswick et le Québec partagent la Baie-des-Chaleurs. Le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse ont en commun la Baie de Fundy. Le Massachusetts est un État du nord-est des États-Unis. Il n’a pas de frontière avec le Canada, mais il s’y trouve rapproché géographiquement. Tout comme la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick, une partie de ses côtes donne sur le golfe du Maine. Comme toutes les zones côtières du globe, ces régions sont affectées par la hausse graduelle du niveau de la mer. Par contre, le mouvement vertical de l’écorce terrestre, lié au rebond isostatique qui a suivi la fonte des glaciers de la dernière glaciation, entraîne des différences dans la hausse relative du niveau de la mer. En effet, ce rebond entraîne un relèvement de l’écorce terrestre sur la partie des continents qui était couverte par les glaciers, mais un enfoncement sur les bords. Alors qu’au Québec le rebond compense en partie la hausse du niveau de la mer, il l’augmente en Nouvelle-Écosse.
2 Les partenaires du projet Cette fiche résume les principales conclusions du projet "Comprendre les déterminants de l’efficacité des instruments de politiques publiques : Études de cas sur l’adaptation aux changements climatiques au Québec, au Canada atlantique et au Massachusetts". Ce projet est coordonné par l’Observatoire québécois de l’adaptation aux changements climatiques (OQACC), situé à l’Université Laval, et réalisé en collaboration avec Ouranos, l’Université du Massachusetts à Boston, l’Université du Massachusetts à Amherst et CBCL Limited à Halifax. Il est soutenu par Ressources naturelles Canada et par le gouvernement du Québec dans le cadre des Fonds de recherche du Québec ainsi que du Plan pour une économie verte 2030. Cette recherche contribue aux réflexions du groupe de travail sur la gestion côtière de la Plateforme canadienne d’adaptation aux changements climatiques. Le rapport complet du projet détaille les nombreuses personnes qui ont contribué au projet en tant que membres de l’équipe de recherche ou comme participants. La méthodologie Les chercheurs de l’Observatoire québécois de l’adaptation aux changements climatiques (OQACC), de CBCL Limited et du Sustainable Solutions Lab (SSL) à l’Université du Massachusetts Boston ont collaboré pour mener les études de cas. Dans leurs juridictions respectives, ils ont examiné les mesures politiques en place, ce qui a motivé leur instauration, ainsi et les facteurs qui ont permis ou limité leur mise en œuvre et leurs résultats. Les objectifs des instruments des politiques publiques étudiés ont d’abord été identifiés à partir de l’examen de la documentation correspondante. Les équipes ont mené des discussions et réalisé des entrevues semi-structurées avec des informateurs clés. Ces informateurs comprennent des membres du personnel des instances provinciales, étatiques ou municipales qui mettent en œuvre les instruments étudiés ainsi que des consultants et des employés d’organismes non gouvernementaux (ONG). Dans certaines études, des ateliers virtuels leur ont permis de recueillir des points de vue supplémentaires. Cette fiche résume les perceptions exprimées lors des entrevues et les objectifs exprimés dans les documents des politiques publiques. Elle les organise en fonction du cadre conceptuel du projet, qui s’appuie sur la théorie de la poursuite raisonnée d’objectifs 1. Ce cadre prend en compte les facteurs facilitants, les barrières, ainsi que les facteurs de motivation à utiliser des instruments de politiques publiques. Les facteurs de motivation comprennent les avantages et les désavantages perçus ainsi que les pressions sociales perçues. Le rapport complet du projet détaille le cadre conceptuel du projet ainsi que son application dans chaque étude de cas. 1 Ajzen, I. & Kruglanski, A. W. (2019). Reasoned action in the service of goal pursuit. Psychological Review, 126(5), 774-786.
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Facteurs communs
Les résultats des études de cas indiquent que bon nombre de facteurs motivants et facilitants
reviennent dans toutes les localités et à tous les niveaux de gouvernance. Le tableau 1 résume les
principaux facteurs, organisés en fonction du cadre conceptuel du projet. Les facteurs motivants
incluent les avantages perçus en termes de réduction des risques et d’amélioration de la qualité
de vie. Le fait d’avoir eu des événements catastrophiques récents sur leur territoire ou dans des
localités à proximité, tels que l’Ouragan Sandy à New-York, des inondations liées à des tempêtes
en Nouvelle-Écosse et au Nouveau-Brunswick, et des vagues de chaleur à Montréal, renforce la
croyance selon laquelle il est nécessaire de mettre en œuvre des mesures d’adaptation. Par
contre, les objectifs liés à la réduction des risques peuvent fluctuer et être moins actifs entre les
évènements météorologiques extrêmes. Le fait de fixer des objectifs axés sur la qualité de la vie
peut soutenir la motivation des gouvernements à mettre en œuvre des instruments de politiques
publiques et peut contribuer à obtenir le soutien du public à leur égard. Plus spécifiquement, des
solutions comme le verdissement, les parcs et la conservation des milieux naturels peuvent
réduire les risques tout en procurant des occasions de loisirs, d’accès à la nature et de
socialisation.
Les pressions sociales perçues, qui peuvent résulter d’exigences gouvernementales, des attentes
exprimées lors de consultations publiques ou d’engagements antérieurs, peuvent également
influencer la motivation des instances. Par exemple, les gouvernements locaux peuvent être
réticents à imposer des restrictions au développement dans des zones à risque en raison des
pressions exercées par les propriétaires concernés, auxquelles s’ajoutent d’éventuelles pertes de
recettes fiscales. Par ailleurs, certaines villes choisissent d’adapter les constructions et de
protéger la côte, ce qui pose à son tour des enjeux liés au financement des ouvrages de protection
et de leur impact environnemental.
Nous notons que les barrières peuvent résulter de lacunes dans certains facteurs facilitants, qui
peuvent à leur tour résulter d'un manque de motivation des collaborateurs potentiels ou des
acteurs ciblés, ou des barrières que ceux-ci rencontrent. Les instances peuvent mettre en place
de nouvelles politiques publiques et de nouveaux instruments pour surmonter ces barrières.
Divers instruments politiques peuvent influencer les acteurs ciblés et promouvoir un
comportement d’adaptation donné en :
• motivant les acteurs, et ce, en :
o les informant des avantages du comportement promu ;
o rendant le comportement obligatoire pour obtenir une approbation (par exemple,
élaborer un plan municipal d’adaptation afin d’accéder à du financement provincial
pour les infrastructures, ou utiliser des revêtements de toiture approuvés afin d’obtenir
un permis de construction municipal), créant ainsi une pression sociale ;
• leur fournissant des ressources (financières, humaines, organisationnelles et
informationnelles) pour faciliter l’adoption du comportement.
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Tableau1 : Résumé des principaux déterminants de l'efficacité des instruments de politiques
publiques
Facteurs de motivation Facteurs facilitants () ou barrières ()
Avantages () et Pressions sociales
désavantages () perçus perçues, favorables ()
et défavorables ()
Des événements Exigences du Ressources humaines motivées et compétentes au
catastrophiques favorisent gouvernement sein de l'administration
la perception qu’il est Normes Disponibilité d'experts (universitaires, consultants,
professionnelles ONG)
nécessaire d’intervenir
Exigences des Disponibilité d'informations, telles que les projections
Les options considérées climatiques, les cartes des zones à risque.
bailleurs de fonds
contribuent à réduire le Disponibilité des fonds
Demandes exprimées
risque Implication des parties prenantes/des juridictions
lors de consultations
Les options considérées publiques membres
contribuent à améliorer la Engagements Travail « de frontière », à l'interface entre les
qualité de la vie différents acteurs/entités et avec la recherche
antérieurs
scientifique.
Développement de nouvelles politiques et de
nouveaux instruments pour surmonter les barrières
Peut limiter ce que les Pression des Lacunes dans certains facteurs facilitants mentionnés
gens peuvent faire sur leur membres de la ci-dessus
propriété circonscription ou de du Certaines options envisagées peuvent nécessiter plus
Peut entraîner une secteur immobilier
de ressources (financières, humaines, organisationnelles
réduction des recettes Les élus peuvent être
et informationnelles) que d'autres et ne sont donc pas
fiscales réticents à adopter des
Certaines mesures de retenues.
mesures impopulaires
protection du littoral
peuvent réduire l'accès à
la côte et avoir des
impacts
environnementaux
négatifs.
5
Les facteurs liés à l’utilisation de l’information et des connaissances
Dans chacune des études de cas, nous avons constaté comment les gouvernements des différents
niveaux administratifs utilisent les résultats de la recherche dans divers processus, notamment
dans l’engagement des parties prenantes, la planification, la prise de décision et la gestion des
actifs. Ces résultats, qui se trouvent dans des produits d’informations de toutes sortes, sont des
facteurs facilitants pour les gouvernements, leur permettant de prendre des décisions et de savoir
comment procéder. Les gouvernements les utilisent également pour influencer les acteurs ciblés
par leurs politiques publiques, soit pour les motiver à agir, ou encore pour leur faciliter la tâche.
Les instruments de politiques publiques tels que des plans d’adaptation, des cartes de zones à
risque ou des règlements sont très souvent façonnés par des collaborations entre les scientifiques
et les gouvernements et peuvent donc être qualifiés d’ « objets frontières ». Parfois, des
consultants font usage de projections pour élaborer des produits d’informations adaptés aux
besoins d’un gouvernement particulier, par exemple, des cartes des risques d’inondation qui
tiennent compte à la fois de l’élévation du niveau de la mer et des précipitations prévues résultant
des efforts de modélisation internationaux. Ces consultants, qui proviennent souvent du milieu
académique ou d’ONG, jouent souvent un rôle important dans le développement de plans ou
d’options d’adaptation qui s’appuient sur les résultats de la recherche scientifique. Ils jouent eux
aussi un rôle d’interface entre le milieu scientifique et les gouvernements. Par ailleurs, le Québec,
le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse et le Massachusetts ont financé le développement de
portails d’information par des universités et des centres de recherche pour le bénéfice des
municipalités et autres acteurs.
.
6 Les facteurs liés à l’engagement des parties prenantes Toutes les études de cas ont souligné l’importance de la participation des parties prenantes, et plusieurs ont mis en évidence certains défis. Un certain nombre de politiques publiques étudiées ont nécessité, ou nécessitent encore, une consultation publique, comme les plans intégrés de durabilité communautaire (Integrated Community Sustainability Plans – ICSP) et les plans d’action municipaux sur les changements climatiques (Municipal Climate Change Action Plans – MCCAP) de la Nouvelle-Écosse ; le programme MVP du Massachusetts ; l’aménagement du territoire et les modifications des règlements en Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick et au Québec, entre autres. Les participants des études de cas ont exprimé des préoccupations par rapport aux questions liées à la consultation. Par exemple, un participant du Nouveau-Brunswick a mentionné que les autorités sont parfois réticentes à présenter des cartes des risques aux résidents, à moins qu’elles n’aient des stratégies à proposer. Dans ces cas, elles se coupent d’une source d’idées, car les résidents pourraient également participer à la proposition de solutions pertinentes. D’un autre côté, l’étude de cas sur le MPV a mis en évidence les difficultés rencontrées pour engager les populations visées par des critères de justice environnementale ainsi que les personnes non anglophones et les personnes vivant avec un handicap dans les consultations. L’étude dans l’agglomération de Montréal a mis en évidence le fait que des délais serrés avaient réduit le nombre de consultations possibles. Des études ont fait ressortir certains processus dans lesquels les autorités sont allées plus loin que la consultation, afin de faciliter la participation active de nombreuses parties prenantes différentes. Par exemple, au Nouveau-Brunswick, le gouvernement soutient le Collectif sur l’adaptation aux changements climatiques, qui organise des réunions annuelles et autres activités. Les ONG, les commissions de services régionales, les universités, les consultants et d’autres partenaires communautaires sont très engagés dans le soutien aux municipalités dans leur planification de l’adaptation. Cela a créé une dynamique qui influence davantage le gouvernement dans ses décisions de soutenir diverses organisations, afin qu’elles puissent aider les municipalités. Il y a eu un effet boule de neige, dans lequel les parties prenantes ont demandé de meilleurs mécanismes d’engagement. La participation des habitants est également un facteur qui peut contribuer au succès des actions spécifiques d’adaptation. Par exemple, l’étude de cas sur l’agglomération de Montréal a mis en lumière la manière dont les bénévoles ont contribué à l’entretien de certains parcs. Les voisins qui s’impliquent dans leurs ruelles vertes assurent l’entretien de l’espace public verdi et, en même temps, créent des réseaux sociaux qui augmentent la résilience de diverses façons. L’engagement du secteur privé est également très important et a constitué un facteur déterminant dans le soutien de l’initiative Climate Ready Boston.
7 Les facteurs favorisant l’équité et la justice environnementale Une consultation et une participation adéquate des parties prenantes ne suffiront pas à favoriser l’équité et la justice si les personnes les plus vulnérables ne sont pas en mesure de participer. Le programme MVP du Massachusetts exige des municipalités qui reçoivent des subventions qu’elles impliquent, dans les décisions importantes, les populations visées par des critères de justice environnementale. Au Canada, de nombreuses politiques publiques exigent la consultation des communautés autochtones, et les processus d’évaluation environnementale fédéraux et provinciaux imposent de prendre en compte les impacts négatifs des projets sur tout groupe de personnes. Le projet de loi C-230 est présentement à l’étude par le Parlement canadien et, s’il passe, il obligerait le ministre de l'Environnement et du Changement climatique à élaborer une stratégie nationale pour remédier au racisme environnemental dans un délai de deux ans. Une des manières de favoriser l’équité dans l’adaptation aux changements climatiques consiste à prévoir les conséquences indésirables des options considérées et à travailler sur des solutions pour les atténuer. Par exemple, le verdissement des villes et les parcs peuvent contribuer à l’embourgeoisement, en rendant les quartiers plus agréables et en augmentant la valeur des propriétés et des loyers. Le logement social est un moyen de freiner l’embourgeoisement et de favoriser la mixité sociale des quartiers. Une autre des préoccupations en matière d’équité concerne l’accès à la côte, qui est souvent limité par les propriétés privées. Il est possible de combiner la réduction des risques et l’accès à la côte en conservant des milieux naturels, en mettant en place des parcs, et en y planifiant des voies d’accès piétonnes et cyclables.
8 Conclusions L’efficacité des instruments des politiques publiques dépend de la motivation des instances à les mettre en œuvre ainsi que d’une série de facteurs facilitants dont l’absence peut constituer des barrières. Les facteurs motivants incluent des avantages anticipés pour la réduction des risques et aussi pour l’amélioration de la qualité de vie. Des solutions qui permettent de poursuivre ces deux objectifs à la fois, comme le verdissement, les parcs et la conservation des milieux naturels, peuvent motiver les instances à agir et peuvent favoriser l’adhésion des résidents. Les pressions sociales perçues, qui peuvent résulter d’exigences gouvernementales, des attentes exprimées lors de consultations publiques ou d’engagements antérieurs, influencent aussi la motivation. L'efficacité d'une politique publique peut être réduite par un manque de motivation des acteurs ciblés ou par les barrières auxquelles ils sont confrontés. Les gouvernements utilisent les résultats de la recherche scientifique dans les processus de planification, d’engagement des parties prenantes et de prise de décision. Ils les utilisent pour choisir les instruments à mettre en place mais aussi pour motiver et faciliter la tâche de ceux qu’ils cherchent à influencer avec leurs politiques publiques. Dans les cas que nous avons étudiés, les gouvernements ont réussi à faire progresser l’adaptation aux changements climatiques en combinant différents types d’instruments, ainsi qu’en mettant en place de nouvelles mesures pour surmonter les barrières rencontrées et pour aider les acteurs ciblés à surmonter les leurs. Les différents types d'instruments qui visent à influencer les acteurs concernés peuvent avoir un effet sur les variables du cadre conceptuel qui sert d’assise théorique au présent projet : les instruments qui cherchent à informer sur les avantages d'un comportement promu, ceux qui rendent le comportement obligatoire afin d’obtenir une approbation, créant ainsi une pression sociale, et ceux qui ont un effet facilitateur (p. ex. en fournissant des ressources financières, humaines, organisationnelles et informationnelles). Les études de cas ont mis en évidence des défis liés à l’engagement des populations les plus vulnérables, à la coordination entre municipalités adjacentes et la nécessité d’établir des normes sur les restrictions à mettre en place. Nos résultats suggèrent que les outils de planification stratégique en aménagement régional du territoire peuvent favoriser la synergie des différents acteurs autour d’objectifs collectifs à long terme tout en tenant compte des changements climatiques. Les considérations liées à l’équité et la justice environnementale doivent aussi être considérés dans les objectifs et les mesures mises en place.
1
Le soutien de la Nouvelle-Écosse à la planification municipale de
l’adaptation aux changements climatiques
Les résultats de cette étude de cas indiquent qu’un facteur clé du succès de l’appui de la Nouvelle-
Écosse à la planification municipale de l’adaptation a été la réactivité de la province aux barrières
identifiées par les municipalités. La Nouvelle-Écosse a réagi en fournissant des informations, des
conseils et des fonds, ainsi qu’en imposant de nouvelles exigences. Ce faisant, elle a saisi des
occasions de financement offertes par le gouvernement fédéral. En 2010, la province a été la
première au Canada à exiger des municipalités qu’elles élaborent des stratégies de lutte contre les
changements climatiques afin de pouvoir bénéficier des fonds de la taxe fédérale sur l’essence
administrés par la province. Ainsi, à la fin de 2013, les cinquante municipalités de la province
disposaient de leur propre plan d’action sur les changements climatiques (MCCAP).
La Nouvelle-Écosse possède plus de 7 000 kilomètres de
côtes. C’est une presqu’île reliée à l’ouest au Nouveau-
Brunswick et au reste du Canada par l’isthme de
Chignectou. Elle compte une population de 923 598
habitants au recensement de 2016 2, sur une superficie de
52 942 km2. En tant que province de l’Atlantique, elle est
confrontée à une série de risques liés aux changements
climatiques. Ils résultent d’une variabilité climatique
accrue, de la hausse du niveau de la mer et des impacts
qui y sont associés comme l’érosion, les ondes de tempêtes et les inondations.
La méthodologie
Les chercheurs de l’Observatoire québécois de l’adaptation aux changements climatiques
(OQACC) et de CBCL Limited ont examiné les mesures politiques de la province, ce qui les a
motivées et les facteurs qui ont facilité ou contraint leur mise en œuvre et leurs résultats. Les
objectifs provinciaux et les actions prévues pour soutenir les municipalités ont été identifiés à
partir de l’examen d’un guide préparé par la province pour aider à l’élaboration des MCCAP. Des
entrevues ont été menées avec des fonctionnaires du ministère des Affaires municipales et de
l’Habitation de la Nouvelle-Écosse et des municipalités de Guysborough et de Mahone Bay, ainsi
qu’avec une professeure de l’École d’urbanisme de l’Université Dalhousie. Un atelier virtuel nous
a permis de recueillir des points de vue supplémentaires.
2
Statistique Canada. (2017). Nouvelle-Écosse [Province] (tableau). Profil du recensement, Recensement de
2016.
https://www12.statcan.gc.ca/census-recensement/2016/dp-pd/prof/index.cfm?Lang=F .2 Cette fiche résume les perceptions exprimées lors des entrevues et les objectifs exposés dans les documents des politiques publiques. Elle les organise en fonction du cadre conceptuel du projet, qui s’appuie principalement sur la théorie de la poursuite raisonnée d’objectifs 3. Ce cadre prend en compte les facteurs facilitants, les barrières, ainsi que les facteurs de motivation à utiliser des instruments de politiques publiques. Les facteurs de motivation comprennent les avantages et les désavantages perçus ainsi que les pressions sociales perçues. Le processus de développement des politiques publiques Les chercheurs ont observé une chaîne d’influence liant les juridictions fédérale, provinciale et municipales dans l’élaboration des politiques et des plans. L’accord entre le Canada et la Nouvelle- Écosse sur le Fonds de la taxe sur l’essence fédéral, en vigueur depuis 2005, en a constitué le catalyseur initial. Il a permis au gouvernement fédéral de financer les investissements de la province dans des projets d’infrastructure municipaux admissibles. La Nouvelle-Écosse a administré le Fonds de la taxe sur l’essence et a transféré des montants d’argent aux municipalités, sous réserve de leur progression vers un plan intégré de durabilité communautaire (ICSP). En 2009, le groupe qui gérait le Fonds a choisi d’utiliser le prochain cycle de financement de la taxe sur l’essence comme incitatif pour aborder les préoccupations clés exprimées dans les ICSP. L’examen des ICSP par la province a révélé que des municipalités de toute la Nouvelle-Écosse avaient mentionné les changements climatiques comme un sujet de préoccupation, qu’elles ont souvent associé à l’augmentation des coûts de réparation des infrastructures après les tempêtes. Ces besoins ont à leur tour motivé la province à exiger des plans d’action municipaux sur les changements climatiques. L’analyse des MCCAP produits a ensuite montré que le manque de cartes de lignes de crue à jour entravait l’adaptation des municipalités. En 2018, les fonds fédéraux de gestion des catastrophes ont permis à la province de répondre à ce besoin en instaurant un projet de cartographie des lignes de crue municipales. Le tableau 1 présente les politiques les plus pertinentes pour soutenir l’adaptation aux changements climatiques des municipalités de la Nouvelle-Écosse. 3 Ajzen, I. & Kruglanski, A. W. (2019). Reasoned action in the service of goal pursuit. Psychological Review, 126(5), 774-786.
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Tableau 1 : Politiques de la Nouvelle-Écosse soutenant l’adaptation des municipalités aux
changements climatiques
Nom de la Date Comment soutient-elle l’adaptation municipale
politique
Statement of 1998 L’énoncé d’intérêt provincial concernant les zones à risque d’inondation
Provincial vise à protéger la sécurité publique et les propriétés ainsi qu’à réduire les
Interest besoins de travaux de contrôle des inondations et de réparation des
Regarding Flood dommages causés par les inondations dans les plaines inondables. L’énoncé
Risk Areas reconnaît que les plaines inondables constituent une zone de stockage
naturelle pour les eaux de crue.
Toward a Green 2009 Vers un avenir vert : le plan d’action de la Nouvelle-Écosse sur les
Future: Nova changements climatiques comporte une série d’actions pour la réduction
Scotia’s Climate des gaz à effet de serre et l’adaptation aux changements climatiques.
Change Action L’action 48 consiste à « Modifier les accords de financement avec les
Plan municipalités d’ici 2010 pour exiger des stratégies sur les changements
climatiques dans les plans municipaux intégrés de durabilité des
collectivités ».
Entente 2005-2010 Afin de recevoir du financement, les municipalités devaient préparer un
administrative plan intégré de durabilité communautaire (Integrated Community
entre le Canada Sustainability Plan ou ICSP) et rendre compte des progrès accomplis
et la Nouvelle- 2010-2014 Afin de recevoir du financement, les municipalités devaient préparer un
Écosse sur le Municipal Climate Change Action Plan (MCCAP) avant la fin de 2013.
Fonds sur la taxe Depuis 2015 Le gouvernement fédéral encourage les municipalités de toutes les
sur l’essence provinces à gérer les actifs et il exigera des plans de gestion des actifs à
fédéral l’avenir.
Flood Risk Depuis 2013 Le programme d’investissement pour réduire les risques d’inondation des
Infrastructure infrastructures vise à encourager les municipalités à investir dans des
Investment infrastructures qui réduisent les risques d’inondation et la vulnérabilité des
Program communautés.
The Municipal Depuis 2018 Le projet de cartographie des lignes de crue municipales vise à décourager
Floodline le développement dans des endroits à risque et à contribuer à la
Mapping Project planification de l’adaptation au climat. Il fournira des cartes des crues à
jour, tenant compte de la hausse du niveau de la mer et des ondes de
tempête.
Nouvelles 2018 Les modifications rendent obligatoire une stratégie de planification
modifications à la municipale La Loi rend également obligatoire la prise en compte des
Loi sur les énoncés d’intérêt provincial dans les documents.
administrations
municipales
Coastal 2019, La Loi sur la protection du littoral et ses règlements visent à empêcher les
Protection Act règlements activités et le développement dans des endroits qui seraient exposés à des
en inondations ou à l’érosion côtière en raison de la hausse du niveau de la
élaboration mer et des ondes de tempête.4
Les facteurs de motivation pour la province
La motivation à introduire l’exigence d’élaborer un MCCAP découle du désir d’encourager les
municipalités à réfléchir aux impacts des changements climatiques et à planifier en conséquence.
En outre, la province répondait à un certain nombre de pressions, ou de besoins exprimés,
notamment
• L’émergence des changements climatiques comme un sujet de préoccupation dans les
plans de durabilité des municipalités ;
• Le plaidoyer des organismes de gestion des urgences aux niveaux municipal et provincial
pour une meilleure prévention des risques d’inondation.
Certains responsables municipaux ont indiqué leur difficulté à respecter les exigences de l’accord
sur la taxe sur l’essence en matière de reddition de comptes. Pour éviter de surcharger les
municipalités, la province n’a pas exigé de rapports de suivi à la suite des MCCAP.
Les facteurs facilitant le soutien de la province aux municipalités
Parmi les facteurs facilitants qui ont permis au gouvernement provincial d’élaborer cette
politique, mentionnons son rôle dans le transfert de fonds aux municipalités à partir du Fonds
fédéral de la taxe sur l’essence depuis 2005 et la possibilité d’actualiser les exigences pour la
période de 2010-2014. Le gouvernement a utilisé ce financement comme incitatif et comme
ressource pour les municipalités, afin de les aider à élaborer des plans d’action sur les
changements climatiques. La disponibilité de fonds fédéraux pour l’atténuation des catastrophes
a également permis de créer le projet de cartographie des lignes de crue municipales.
Le facteur déterminant du succès de la Nouvelle-Écosse dans le soutien à l’adaptation municipale
a sans doute été la réceptivité de la province aux besoins des municipalités et sa capacité à utiliser
les possibilités de financement fédéral pour motiver et soutenir l’adaptation.
L’instauration du projet de cartographie des lignes de crue municipales a constitué l’une des
réponses aux besoins exprimés par les partenaires municipaux. Par ailleurs, sur la base d’une
consultation approfondie, le gouvernement élabore actuellement la réglementation prévue par
la Loi sur la protection du littoral qui établira des règles claires pour empêcher le développement
et l’activité dans des endroits où ils pourraient endommager l’environnement et mettre en danger
les résidences et les bâtiments. Ces règlements permettront aux municipalités de s’adapter. De
nouveaux amendements à la Loi sur les municipalités, entre-temps, encouragent une planification
stratégique d’ensemble pour les municipalités qui n’ont pas encore développé une stratégie de
planification municipale. La province travaille également avec des ingénieurs municipaux à
élaborer un cadre de planification de la gestion des actifs qui tiendra compte des impacts des
changements climatiques.5
Les facteurs facilitants et les barrières à l’adaptation des municipalités
Sept ans plus tard, des progrès ont été réalisés, comme des modifications des règlements
d’urbanisme. Par contre, les municipalités ont toujours du mal à mettre en œuvre leurs plans et
à contrôler le développement dans les zones à risque d’inondation et d’érosion côtière. Bon
nombre des mesures prévues dans leur MCCAP impliquent la préparation d’autres plans qui n’ont
pas encore été élaborés, comme c’est le cas pour la gestion des eaux de ruissellement.
Outre la pression résultant de l’exigence du gouvernement provincial, les administrations
municipales ont été motivées à élaborer leur MCCAP et à mettre en œuvre des mesures
d’adaptation, afin de protéger leurs actifs et leur population. Le fait d’avoir au moins un champion
local, une personne défendant la nécessité et les avantages de l’adaptation, a été une autre
source de motivation. Cependant, on constate une diminution de l’inquiétude par rapport aux
risques côtiers entre les tempêtes causant des inondations. Parfois, il est difficile de percevoir les
avantages découlant des catastrophes évitées.
La pression exercée par des membres de la circonscription dépend des options envisagées. Les
gens sont très attachés au lieu où ils vivent, et les propriétaires fonciers sont réticents à être
limités dans ce qu’ils peuvent faire sur leur propriété. Par conséquent, les règlements restrictifs
en matière d’utilisation des terres ne sont pas populaires et le déplacement est rarement
envisagé. L’élaboration de mesures d’adaptation présentant des avantages concrets en termes de
qualité de vie, tels que les loisirs, le transport actif, l’accès public au littoral et la conservation de
la nature, sont plus facilement acceptées par le public.
Outre le soutien du gouvernement provincial, les facteurs facilitants à utiliser des instruments de
politiques publiques pour les municipalités comprennent :
• Le soutien du conseil et du personnel municipal;
• Une planification stratégique d’ensemble ;
• Des sources de revenus supplémentaires, au-delà de la fiscalité ;
• La possibilité d’embaucher des experts pour aider à la planification ;
• La gestion des actifs et la planification du transport en tant qu’occasion de faire
progresser les objectifs d’adaptation.
Parmi les barrières auxquelles sont confrontées les municipalités, on peut mentionner :
• Les ressources humaines et financières limitées, mises à rude épreuve par de nombreuses
priorités, en particulier dans les petites villes ;
• Le besoin de fonds supplémentaires pour leurs projets prêts à démarrer ;
• Les contributions financières limitées du gouvernement provincial pour les
infrastructures;6
• L’indisponibilité de cartes des Une boîte à outils pour l’adaptation côtière
lignes de crue mises à jour et qui Les entrevues ont également mis en évidence une
tiennent compte des ressource sous-utilisée - la boîte à outils pour l’adaptation
changements climatiques. des communautés côtières (CCAT), disponible sur le Web,
Des occasions de réflexion qui présente un énorme potentiel d’utilisation dans la
planification de l’adaptation au niveau municipal.
La mise en place d’un mécanisme de Élaborée de 2013 à 2015 par les membres de l’Atlantic
rétroaction léger sur les réalisations, les Climate Adaptation Solutions Association, la boîte à outils
facteurs facilitants et les barrières, qui guide les utilisateurs au moyen d’une série de questions
pourrait s’appliquer plus généralement sur les risques côtiers et la capacité d’adaptation. Elle
aux questions de planification fournit aussi des exemples documentés des options les
stratégique d’ensemble et de gestion des plus appropriées en matière d’aménagement du territoire
actifs, pourrait renforcer la capacité de la et d’ingénierie pour gérer l’érosion côtière, les
province à répondre aux besoins des inondations ou les deux en même temps. Cette ressource
municipalités. pourrait trouver de nouveaux utilisateurs au fur et à
Il existe d’autres éléments de recherche mesure que la province énonce de nouvelles exigences en
ou de réflexion plus approfondie : matière de planification.
• L’évaluation des coûts et des
avantages de différentes options d’adaptation dans des circonstances spécifiques ;
• L’élaboration de critères pour aider les municipalités à décider quand il est préférable de
déplacer les infrastructures plutôt que de continuer à les réparer ou à les adapter ;
• La mise sur pied d’une stratégie à long terme pour fournir des options de rechange aux
routes côtières menacées par les inondations ;
• La création d’une stratégie provinciale globale pour l’adaptation aux changements
climatiques.
Cette fiche résume les principales conclusions de l’étude de cas intitulée « Le soutien de la Nouvelle-Écosse
à la planification municipale de l’adaptation aux changements climatiques ». Cette étude de cas est l’une
des six études effectuées dans le cadre du projet « Comprendre les déterminants de l’efficacité des
instruments de politiques publiques : Études de cas sur l’adaptation aux changements climatiques au
Québec, au Canada atlantique et au Massachusetts ». Ce projet est coordonné par l’Observatoire québécois
de l’adaptation aux changements climatiques (OQACC), situé à l’Université Laval, et réalisé en collaboration
avec Ouranos, l’Université du Massachusetts à Boston, l’Université du Massachusetts à Amherst et CBCL
Limited à Halifax. Ce projet est réalisé grâce au soutien financier du Programme d’adaptation aux
changements climatiques de Ressources naturelles Canada et à celui du Gouvernement du Québec, dans le
cadre des Fonds de recherche du Québec ainsi que du Plan pour une économie verte 2030. Cette recherche
contribue aux réflexions du groupe de travail sur la gestion côtière de la Plateforme canadienne
d’adaptation aux changements climatiques.1
Le soutien du Nouveau-Brunswick à la planification de l’adaptation à
l’échelle communautaire
Le Nouveau-Brunswick a élaboré son plan d’action de 2016 sur les changements climatiques suite
à d’importantes consultations publiques. Comme elle s’est engagée dans son plan, la province
soutient la planification de l’adaptation par les collectivités en leur fournissant de l’information,
des lignes directrices et en créant un environnement favorable. Elle rend aussi obligatoires la
préparation et la mise en œuvre de plans d’adaptation pour les villes et les collectivités côtières
qui présentent des demandes de financement provincial visant l’infrastructure. Avec son Fonds en
fiducie pour l’environnement, le Nouveau-Brunswick soutient également un réseau très actif
d’organismes non gouvernementaux (ONG) et d’organismes communautaires qui, à leur tour,
appuient les collectivités dans leur planification de l’adaptation. À la fin de 2020, 35 des 104
municipalités de la province avaient achevé des plans d’adaptation et 17 autres étaient en train
de les élaborer. Certaines de ces municipalités ont adopté des règlements d’urbanisme qui
imposent des conditions ou des restrictions au développement dans des zones qui risquent d’être
inondées par les ondes de tempête en raison de la hausse du niveau de la mer. Certaines
commissions de services régionaux ont élaboré une approche régionale de la planification de
l’adaptation et / ou ont soutenu les communautés dans la leur. Cependant, l’absence de normes à
l’échelle provinciale pourrait ralentir les processus locaux d’adaptation et entraver une réponse
d’ensemble aux changements climatiques.
Le Nouveau-Brunswick possède 5 500 km de côtes le long de la
baie des Chaleurs, du golfe du Saint-Laurent et de la baie de
Fundy. Il est par ailleurs bordé au nord-ouest par la région de la
Gaspésie au Québec, à l’ouest par l’État américain du Maine et
est relié à la Nouvelle-Écosse par l’isthme de Chignectou. En tant
que province de l’Atlantique, celle-ci est confrontée à une série
de risques liés aux changements climatiques résultant de la
variabilité accrue du climat, de la hausse du niveau de la mer et
des impacts qui y sont associés tels que l’érosion, les ondes de
tempête et les inondations. Elle a également connu ces
dernières années de très importantes inondations intérieures le
long du fleuve Saint-Jean.2 Le Nouveau-Brunswick est également beaucoup moins densément peuplé que les autres provinces de l’Atlantique, avec une population de 747 101 habitants au recensement de 2016, sur une superficie de 71 389 km2 4. Environ la moitié de sa population vit en dehors des zones urbaines. Elle compte plusieurs types de collectivités locales, dont 8 villes, 26 agglomérations, 61 villages, huit communautés rurales et une municipalité régionale 5. 89% de la superficie géographique de la province, où vit 32% de la population, n’est pas constituée en secteur incorporé. Cette superficie est divisée en 236 districts de services locaux (DSL). Les DSL sont des territoires non incorporés, régis par le ministère de l’Environnement et des Gouvernements locaux (MEGL). La méthodologie Les chercheurs de l’Observatoire québécois de l’adaptation aux changements climatiques (OQACC) et de CBCL Limited ont examiné les mesures politiques de la province, ce qui les a motivées et les facteurs qui ont permis ou limité leur mise en œuvre et leurs résultats. Les objectifs provinciaux et les actions prévues pour soutenir les municipalités ont d’abord été identifiés à partir de l’examen du plan d’action du Nouveau-Brunswick sur les changements climatiques. Nous avons ensuite mené des discussions avec des fonctionnaires du ministère de l’Environnement et des Gouvernements locaux (MEGL) du Nouveau-Brunswick et réalisé des entrevues semi-dirigées avec une consultante, une membre du personnel du Réseau environnemental du Nouveau-Brunswick, un membre du personnel du Groupe de développement durable du Pays de Cocagne, ainsi qu’avec les directeurs de la planification des commissions de services régionaux (CSR) Chaleur et Péninsule acadienne. Un atelier virtuel nous a permis de recueillir des points de vue supplémentaires. Cette fiche résume les perceptions exprimées lors des entrevues et les objectifs exprimés dans les documents des politiques publiques. Elle les organise en fonction du cadre conceptuel du projet, qui s’appuie principalement sur la théorie de la poursuite raisonnée d’objectifs 6. Ce cadre prend en compte les facteurs facilitants, les barrières, ainsi que les facteurs de motivation à utiliser des instruments de politiques publiques. Les facteurs de motivation comprennent les avantages et les désavantages perçus ainsi que les pressions sociales perçues. 4 Statistique Canada. (2017). Nouveau-Brunswick [Province] (tableau). Profil du recensement, Recensement de 2016. https://www12.statcan.gc.ca/census-recensement/2016/dp-pd/prof/index.cfm?Lang=F 5 Gouvernement du Nouveau-Brunswick. (2020 a). Statistiques des gouvernements locaux du Nouveau- Brunswick pour l’année 2020. https://www2.gnb.ca/content/dam/gnb/Departments/lg- gl/pdf/MunicipalStatistics-StatistiquesMunicipales/2020.pdf 6 Ajzen, I. & Kruglanski, A. W. (2019). Reasoned action in the service of goal pursuit. Psychological Review, 126(5), 774-786.
3 Le processus d’élaboration des politiques publiques Le premier plan d’action sur les changements climatiques du Nouveau-Brunswick a été élaboré en 2007. Il reconnaissait l’importance de l’adaptation des communautés et s’engageait à collaborer avec elles. La province a utilisé son Fonds en fiducie pour l’environnement, afin de soutenir des projets de recherche-action menés par des universités ainsi que des groupes communautaires et environnementaux. Ces projets ont créé une dynamique dans la province. Le Nouveau-Brunswick subissait une augmentation des inondations et de l’érosion côtière, des phénomènes météorologiques extrêmes soudains, notamment des tempêtes de verglas et des tempêtes de vent, des précipitations importantes, une fonte printanière précoce et soudaine provoquant des inondations et une certaine intrusion d’eau salée dans les eaux souterraines. Le plan d’action sur les changements climatiques du Nouveau-Brunswick a été complètement réélaboré en 2016, après une consultation publique approfondie, afin d’inclure des actions plus concrètes qui lui permettraient d’atteindre ses objectifs. La Loi sur les changements climatiques a ensuite été sanctionnée le 16 mars 2018. Cette loi définit, entre autres, la gestion et les utilisations autorisées du Fonds pour les changements climatiques. Le Plan d’action sur les changements climatiques aspirait à ce que les évaluations de la vulnérabilité aux changements climatiques et les plans d’adaptation soient achevés d’ici 2020 pour toutes les villes et pour les municipalités les plus à risque. La province a choisi un certain nombre de moyens à cette fin, notamment une combinaison d’exigences, de lignes directrices, de normes et de mécanismes de soutien. Les mécanismes de soutien identifiés comprennent la collaboration directe du MEGL, le soutien des commissions de services régionaux, des consultants, des ONG et d’autres partenaires communautaires. Un certain nombre d’autres politiques et d’instruments contribuent à soutenir la planification et la mise en œuvre de l’adaptation communautaire dans la province. Le tableau 1 présente les principales politiques publiques qui soutiennent l’adaptation aux changements climatiques au Nouveau-Brunswick.
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Tableau 1 : Les politiques publiques d’intérêt pour soutenir l’adaptation aux changements
climatiques au Nouveau-Brunswick
Nom de la politique Année Comment soutient-elle l’adaptation municipale?
Règlement sur les études d’impact sur 1987 Le règlement exige que les projets soient conçus de
l’environnement, N-B 87-83 sous la Loi manière à éviter ou à réduire certains impacts
sur l’assainissement de environnementaux qui augmentent la vulnérabilité
des communautés aux changements climatiques.
l’environnement
Peut conduire au refus de projets nuisibles.
Règlement sur la modification des 1990 Le fait que le gouvernement provincial restreigne
cours d’eau et des terres humides, N-B l’aménagement et les autres activités sur les cours
90-80 sous la Loi sur l’assainissement d’eau et les terres humides contribue à protéger les
de l’environnement zones sensibles et à réduire les risques liés aux
inondations et à l’érosion. De plus, la province peut
émettre des arrêtés de désignation de terres
humides.
Politique de protection des zones 2002, Elle définit un retrait de 30 m le long des plages, des
côtières mise à dunes et des marais où seules certaines activités sont
jour en autorisées avec un permis WAWA et / ou un certificat
2019 d’évaluation des impacts environnementaux et / ou
une approbation.
Stratégie de réduction des risques 2014 Cette stratégie conduit à une mise à jour des cartes
d’inondation des risques d’inondations.
La transition vers une économie à 2016 Un certain nombre d’engagements sont liés au
faibles émissions de carbone - Le plan soutien de la planification de l’adaptation à l’échelle
d’action sur les changements communautaire.
climatiques du Nouveau-Brunswick
Loi sur la gouvernance locale 2017 Donne aux conseils l’autorité et un processus pour
émettre des règlements.
Loi sur l’urbanisme LNB 2017, C19 2017 La loi décrit comment les documents de planification
(Remplace une ancienne version, LSNB doivent être adoptés et modifiés : plans ruraux, plans
1973, c C-12.) municipaux, plans régionaux et déclarations d’intérêt
provincial. Définit le rôle que les commissions de
services régionaux peuvent jouer dans la planification
locale.
Loi sur les changements climatiques 2018 Cette loi énonce les conditions d’utilisation du Fonds
pour les changements climatiques qui pourrait être
employé pour soutenir les activités d’adaptation à
l’échelle communautaire.Vous pouvez aussi lire
