STRATEGIE IMMOBILIERE DE L'ETAT (SIE) 2019-2023 - DGAIE
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MINISTERE DE l’ECONOMIE, DES BURKINA FASO
FINANCES ET DU DEVELOPPEMENT
-=-=-=-=-=-= Unité – Progrès - Justice
SECRETARIAT GENERAL
-=-=-=-=-=-=
DIRECTION GENERALE DES AFFAIRES
IMMOBILIERES ET DE L’EQUIPEMENT
DE L’ETAT
STRATEGIE IMMOBILIERE DE L’ETAT (SIE)
2019-2023
Janvier 2019SOMMAIRE
SIGLES ET ABREVIATIONS ........................................................................................................... ii
GLOSSAIRE ......................................................................................................................................... iv
RESUME ...............................................................................................................................................vii
CONTEXTE ET JUSTIFICATION ................................................................................................... 1
I. ANALYSE DIAGNOSTIQUE DE LA SITUATION IMMOBILIERE DE L’ÉTAT ....... 3
I.1. Délimitation du périmètre ............................................................................................................. 3
I.2. Analyse du cadre juridique .......................................................................................................... 4
I.3. Analyse du cadre politique .......................................................................................................... 6
I.4. Analyse du cadre institutionnel et organisationnel .......................................................... 9
I.5. Analyse de la situation immobilière de l’État ....................................................................12
I.6. Analyse de la budgétisation et de la dépense immobilière .......................................18
I.7. Analyse du secteur de l’immobilier au Burkina Faso ....................................................19
I.8. Les défis majeurs...........................................................................................................................23
II. CADRE DE LA STRATEGIE IMMOBILIERE DE l’ETAT ............................................ 25
II.1. Fondements .....................................................................................................................................25
II.2. La vision de la stratégie immobilière de l’Etat ..................................................................27
II.3. Principes directeurs ......................................................................................................................27
II.4. Orientations stratégiques ...........................................................................................................28
II.5. Objectifs et impacts attendus ...................................................................................................29
II.6. Les axes stratégiques..................................................................................................................30
III. MECANISME DE MISE EN ŒUVRE, DE PILOTAGE ET SUIVI EVALUATION DE
LA STRATEGIE ................................................................................................................................. 34
III.1. Les organes de pilotage .........................................................................................................34
III.2. Les acteurs de mise en œuvre ...........................................................................................35
III.3. Les instruments d’opérationnalisation .............................................................................35
III.4. Les outils de suivi évaluation de la SIE ..........................................................................35
III.5. Communication et appropriation ........................................................................................35
III.6. Modèle de financement de la stratégie ...........................................................................35
III.7. Gestion des risques et mesures d’atténuation ............................................................36
ANNEXES ............................................................................................................................................ 38
ANNEXE 1 : TABLEAU FFOM.............................................................................................................39
ANNEXE 2 : CADRE LOGIQUE DE LA SIE .................................................................................42
ANNEXE 3 : CADRE DE MESURE DE PERFORMANCE ....................................................46
iSIGLES ET ABREVIATIONS
ABNORM : Agence Burkinabè de Normalisation, de Métrologie et de la qualité
AGETIP : Agence d’Exécution des Travaux d’Intérêt Public
BHBF : Banque de l’Habitat du Burkina Faso
BLT : Blocs Latéritiques Taillés
BTC : Briques en Terre Compressée
BTP : Bâtiment et Travaux Publics
CCAT : Commission Communale d’Aménagement du Territoire
CDC : Caisse de Dépôt et Consignation
CDMT : Cadre des Dépenses à Moyen Terme
CGP : Caisse Générale de Péréquation
CNIE : Commission Nationale de l’Immobilier de l’Etat
CNOI : Commission Nationale des Opérations Immobilières
CPAT : Commission Provinciale d’Aménagement du Territoire
CRAT : Commission Régionale d’Aménagement du Territoire
CT : Collectivité Territoriale
DAF : Directions de l’Administration et des Finances
DFN : Domaine Foncier National
DGAHC : Direction Générale de l’Architecture, de l’Habitat et de la Construction
DGAIE : Direction Générale des Affaires Immobilières et de l’Equipement de l’État
DGB : Direction Générale du Budget
DGESS : Direction Générale des Etudes et des Statistiques Sectorielles
DGPE : Direction Générale du Patrimoine de l’État
ENP : Etude Nationale Prospective
EPE : Etablissement Public de l’Etat
GAR : Gestion Axée sur les Résultats
IGH : Immeubles à Grande Hauteur
LNBTP : Laboratoire National du Bâtiment et des Travaux Publics
MENA : Ministère de l’Education Nationale et de l’Alphabétisation
MINEFID : Ministère de l’Economie, des Finances et du Développement
MOD : Maîtrises d’Ouvrages Déléguées
MUH : Ministère de l’Urbanisme et de l’Habitat
ODD : Objectifs de Développement Durable
OHADA : Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires
ONG : Organisation Non Gouvernementale
ONG/AD : Organisation Non Gouvernementale et Association de Développement
PIP : Programme d’Investissement Public
PLD : Plans Locaux de Développement
PME : Petites et Moyennes Entreprises
PMI : Petites et Moyennes Industries
PNDES : Plan National de Développement Economique et Social
PNHDU : Politique Nationale de l’Habitat et de Développement Urbain
PNSFMR : Politique Nationale de Sécurisation Foncière en Milieu Rural
POS : Plan d’Occupation des Sols
POSEF : Politique Sectorielle de l’Economie et des Finances
PPP : Partenariat Public Privé
PSDMA : Plan Stratégique Décennal de Modernisation de l’Administration
PTF : Partenaires Techniques et Financiers
RAF : Réorganisation Agraire et Foncière
SCAT : Schéma Communal d’Aménagement du Territoire
iiSDAU : Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme
SIGCM : Système Informatisé de Gestion de la Comptabilité Matières
SNADDT : Schéma National d’Aménagement et de Développement Durable du
Territoire
SRAT : Schéma Régional d’Aménagement du Territoire
UBM : Ultimate Building Machine
iiiGLOSSAIRE
Dans le cadre de la stratégie immobilière de l’Etat, on entend par :
Bail administratif : Contrat de location d’immeubles dans lequel l’Etat ou un de ses
démembrements est partie contractante.
Bâtiments : Ensemble de bâtiments constitué de petites constructions
pavillonnaires séparées construit en Rez-de-chaussée simple.
Comptabilité des : Comptabilité d'inventaire permanent ayant pour objet la description
matières des existants, des biens meubles et immeubles, des stocks autres
que les deniers et valeurs.
Elle vise le suivi administratif et comptable du patrimoine de l'Etat
et des autres organismes publics. Elle permet à cet effet la maîtrise
du patrimoine mobilier et immobilier en quantité et en valeur, la
description, le suivi et le contrôle des mouvements des matières,
la fourniture de renseignements utiles à l'administration et à la
gouvernance des matières.
Dépense : Charges financières induites par les activités de la fonction
immobilière immobilière de l’Etat depuis la conception des projets immobiliers
jusqu’aux frais inhérents aux services associés.
Domaine foncier de : Ensemble des terres et des biens immeubles ou assimilés situés
l’Etat dans les limites du territoire du Burkina Faso ainsi que de ceux
situés à l’étranger et sur lesquels l’Etat exerce sa souveraineté.
Le domaine foncier de l’Etat comprend le domaine public
immobilier de l’Etat et le domaine privé immobilier de l’Etat.
Domaine foncier : Ensemble des terres et des biens immeubles ou assimilés, situés
national dans les limites du territoire du Burkina Faso ainsi que de ceux
situés à l’étranger et sur lesquels l’Etat exerce sa souveraineté.
Domaine : Composé du domaine public immobilier et du domaine privé
immobilier de l’Etat immobilier de l’Etat.
Le domaine public immobilier de l’Etat comprend les biens
immobiliers qui, par leur nature ou par leur destination, sont
affectés ou non à l’usage direct du public ou à un service public
(routes, monuments, cours d’eau, etc.). Ils sont en principe
inaliénables, imprescriptibles et insaisissables.
Le domaine privé immobilier de l’Etat comprend tous les biens
immobiliers qui ne font pas partie du domaine public. Il s’agit
notamment des biens immobiliers ayant fait l’objet d’un titre de
propriété au nom de l’Etat et/ou ses démembrements, des biens
immobiliers du domaine public après leur déclassement, des terres
urbaines ou rurales ayant fait l’objet d’une expropriation pour cause
d’utilité publique, des terres acquises par l’exercice du droit de
préemption, des terres aménagées ou réservées par les schémas
d’aménagement au nom de l’Etat.
Etat locataire : Le fait pour l’Etat et ses démembrements de prendre en bail avec
des personnes physiques ou morales des biens immobiliers. Le
locataire a un droit de jouissance sur le bien loué.
Etat propriétaire : Le fait pour l’Etat et ses démembrements autonomes d’avoir dans
leur patrimoine des biens immobiliers. A cet effet, en tant que
ivpropriétaire, il peut user, fructifier et aliéner des biens détenus en
propriété.
Fonction : Ensemble des métiers et activités spécialisés de la gestion du
immobilière de patrimoine immobilier par lesquels l’Etat met à la disposition de ses
l’Etat structures les moyens immobiliers nécessaires à
l’accomplissement de leurs missions.
Fonction : Ensemble d’activités consistant à gérer les actifs immobiliers
patrimoniale détenus en propriété par l’Etat au Burkina et à l’étranger (gestion
administrative, suivi, comptabilisation, cession).
Gestionnaire d’actif : Personnel chargé de mettre en œuvre la fonction patrimoniale
immobilier
Gestionnaire : Personnel ayant les compétences et le pouvoir nécessaires pour
d’immeuble exploiter et gérer l’immeuble. Ils conçoivent et gèrent les budgets
de maintenance, supervisent les achats des meubles et des
équipements, fournissent les services essentiels tels que le
courrier, la reproduction des documents, assurent la connectivité,
prévoient et planifient l’évolution des espaces de travail eu égard
à l’avenir de l’organisation.
Hôtel administratif : Bâtiment administratif à usage de bureaux, d’une grande capacité
d’accueil, destiné à regrouper plusieurs services publics à la fois.
C’est un outil du Gouvernement pour améliorer le cadre de travail
des agents publics et accroître l’urbanité des chefs-lieux de
régions.
Immeubles à : Immeuble qui se caractérise par sa grande hauteur. La notion
Grande Hauteur d’immeuble à Grande Hauteur est utilisée quand le bâtiment
(IGH) culmine à au moins vingt-huit mètres (28) de hauteur.
Infrastructure : Infrastructure immobilière durable qui résiste à l’usure du temps et
résiliente aux intempéries.
Infrastructure : Réalisations immobilières destinées à la satisfaction d’un besoin à
sociale caractère social de l’Etat (écoles, centres de santé, etc.).
Maître d’œuvre : Personne physique ou morale de droit public ou privé chargée par
le maître d’ouvrage ou le maître d’ouvrage délégué, des
attributions attachées aux aspects architecturaux et techniques de
la réalisation d’un ouvrage de bâtiment ou d’infrastructure au terme
d’un contrat de maîtrise d’œuvre.
Maître d’ouvrage : Personne morale de droit public qui est le propriétaire final de
l’ouvrage ou de l’équipement technique objet du marché.
Norme : Ratio définissant la surface de bureau par agent. Il s’obtient par un
d’occupation par rapport de la surface de bureaux sur le nombre d’occupants.
agent (ratio)
Offre immobilière : Ensemble des actifs immobiliers de l’Etat (détenus en propriété) ou
de l’Etat pris à bail, y compris les services associés, mis à la disposition des
services publics.
vOrganismes : Services publics ou privés chargés de mesurer les performances
évaluateurs immobilières d’une administration.
Organismes : Personnes morales de droit public ou privé affectataire d’un bien
utilisateurs immobilier mis à disposition.
Patrimoine : Biens immobiliers (terrains bâtis et non bâtis) détenus en propriété
immobilier de l’Etat par l’Etat et ses démembrements.
Stratégie : Cadre général des orientations stratégiques en termes de
immobilière de planification, de gestion et de suivi de toutes les interventions en
l’Etat matière immobilière de l’Etat.
Représentant de : Institution habilitée à agir au nom de l’Etat dans l’exercice des
l’Etat propriétaire attributs de l’Etat propriétaire. Le ministre en charge des finances
en tant que ordonnateur unique des matières communes est le
représentant de l’Etat propriétaire.
Réserves : Lots ou parcelles de terre prévus par un plan d’occupation des sols
administratives ou un schéma ou un plan d’aménagement pour les besoins futurs
de l’Etat et de ses démembrements.
Services associés : Ensemble de prestations à effectuer dans un bâtiment en vue d’en
assurer une fonctionnalité permanente et améliorer ainsi sa
durabilité. Elles visent notamment :
- le maintien de la propreté des lieux (nettoyage des bureaux, cours
et toits, entretien des jardins) ;
- la maintenance des équipements et des installations (circuit
électrique, réseau informatique, climatisation, plomberie sanitaire,
bris de glace, étanchéité, traitement anti termites, etc.) ;
- la sécurisation du bâtiment (sécurité incendie et protection des
biens et des personnes).
Surface utile nette -: Surface conventionnelle permettant d’établir la surface
par poste de travail effectivement réservée aux espaces de travail. Elle comprend les
surfaces occupées par le mobilier et la surface nécessaire pour
s’asseoir et se lever aisément.
Surface utile par -: Surface conventionnelle par poste de travail qui comprend la
poste de travail surface de base de la salle de travail et la surface libre d’aisance.
(agent)
Titre d’occupation -: Documents administratifs appelés titres d’occupation délivrés pour
toutes occupations des terres du domaine foncier national.
- Ils comprennent les titres de jouissance qui peuvent être précaires
(permis d’occuper) ou permanents (permis urbain d’habiter, permis
d’exploiter) et les titres de propriété (titre foncier).
viRESUME
Dans le cadre de l’amélioration de la gouvernance du patrimoine immobilier de l’Etat, le
Ministère de l’Economie, des Finances et du Développement s’est engagé à définir un
cadre unique et de référence pour orienter toutes les interventions de l’Etat, de ses
démembrements et des autres organismes publics en matière immobilière.
Cette décision politique découle de la persistance des insuffisances observées dans la
gestion du patrimoine immobilier de l’Etat, et ce malgré la réforme institutionnelle et
organisationnelle opérée en 2008 puis en 2012 avec la création d’une structure chargée
exclusivement de la gestion du patrimoine de l’Etat.
Ces insuffisances tiennent notamment à : (i) l’insuffisance du cadre institutionnel et
organisationnel, justifiant l’intervention non coordonnée des différents acteurs dans le
domaine au détriment de la fonction prospective et de planification, (ii) l’insuffisance de
l’encadrement juridique et normatif, (iii) l’absence de dispositif de pilotage et
d’évaluation des interventions en matière immobilière. Ces faiblesses dans le domaine
immobilier se manifestent sous plusieurs formes et impactent la performance des
administrations et se traduisent par un accroissement des charges de fonctionnement
de l’Etat.
Prenant appui principalement sur l’Etude nationale prospective « Burkina 2025 » et le
Plan National de Développement économique et social (PNDES), la vision de la
stratégie immobilière de l’Etat est formulée comme suit : « A l’horizon 2023, le parc
immobilier de l’Etat est adapté aux besoins du service public, respecte les normes
et standards internationaux de qualité et de sécurité, repose sur une gouvernance
anticipatrice et éclairée ainsi que sur une architecture exemplaire qui conforte
l’image et l’autorité de l’Etat, au service d’une administration publique
performante et humaine, moderne et numérisée».
Son objectif global est d’améliorer le cadre de travail des agents publics en vue de
contribuer au renforcement de la productivité des administrations publiques et ce, dans
le respect des principes d’efficacité de la dépense publique.
Elle se décline en quatre axes stratégiques qui sont : (i) axe 1 : Connaissance
permanente de l’existant immobilier de l’Etat, (ii) axe 2 : Renforcement du
patrimoine immobilier de l’État, (iii) axe 3 : Professionnalisation de la gestion
immobilière de l’état et (iv) axe 4 : Humanisation des infrastructures immobilières
de l’Etat.
Les orientations ci-après doivent être prises en compte dans la conduite des activités
entrant dans le cadre de la réalisation des axes. Il s’agit de : (i) privilégier l’Etat
propriétaire à l’Etat locataire, (ii) préserver et valoriser l’existant immobilier de l’Etat, (iii)
promouvoir une typologie des bâtiments administratifs, (iv) rationaliser l’occupation des
espaces, (v) optimiser l’investissement immobilier, (vi) veiller à la qualité des
infrastructures immobilières de l’Etat.
viiCONTEXTE ET JUSTIFICATION
L’administration publique burkinabè a connu de profondes mutations occasionnées par
la forte demande des populations en services publics de qualité, l’évolution permanente
des effectifs des agents publics et les changements institutionnels fréquents induisant
des besoins importants en infrastructures immobilières.
En effet, au niveau institutionnel, au cours des vingt dernières années, l’administration
publique a entrepris plusieurs réformes qui se sont traduites par un triplement des
effectifs des agents publics de 1998 à 2015, un maillage territorial progressif caractérisé
par une déconcentration et une décentralisation pour répondre aux attentes croissantes
de la population.
Au niveau politique, les reconfigurations des gouvernements respectifs ont occasionné
d’importants changements institutionnels et des besoins en locaux. Par ailleurs, la mise
en œuvre de la politique étrangère a entrainé un élargissement du champ diplomatique
nécessitant un accroissement de l’offre immobilière.
Sur le plan social, l’accroissement démographique a entrainé une forte demande sociale
non satisfaite qui se caractérise entre autres par la persistance des classes sous
paillotes, le non-respect des normes de rayon moyen d’accès en matière de santé et
l’inadaptation des capacités des infrastructure d’accueil au niveau des universitaires.
Il en ressort que les problématiques immobilières revêtent un enjeu de développement
exigeant de l’Etat un cadre d’intervention cohérent. En dépit de la dynamique de
modernisation de l’administration publique entreprise, l’Etat n’a pas formalisé une vision
claire et intégrée de sa gouvernance immobilière assortie d’un cadre programmatique
des réalisations ; ce qui s’est traduit par des interventions non concertées aboutissant à
des infrastructures inadaptées et de faible capacité d’accueil. Ces faiblesses fragilisent
les efforts de l’État dans sa quête de performance de ses administrations et ne favorisent
pas une optimisation de la dépense immobilière et les performances continues du
personnel.
Pour pallier ces difficultés et s’inscrire durablement dans une démarche d’amélioration
de la gouvernance du patrimoine immobilier de l’État et de celle de son personnel, le
Gouvernement a décidé de conduire un processus d’élaboration d’une stratégie
immobilière de l’Etat, cadre consensuel de référence pour orienter toutes les
interventions de l’Etat, de ses démembrements et des autres organismes publics en
matière immobilière.
Ce processus, inclusif et itératif fait de consultations régionales et de travaux techniques
sous le leadership de l’administration publique à travers une diversité de ses
compétences organisées autour d’un groupe de travail, a débuté par le lancement
officiel intervenu le 5 juillet 2016.
Le groupe de travail ainsi mis en place a procédé à un diagnostic approfondi du système
de planification et de gestion immobilière de l’État et de ses démembrements, avec une
revue des politiques connexes et organisé plusieurs ateliers, avant de proposer le cadre
de la Stratégie Immobilière de l’Etat (2019-2023) et son plan d’actions triennal (2019-
2021).
Ces travaux ont été ponctués par les étapes suivantes :
1- l’élaboration et la validation du rapport diagnostic ;
- l’élaboration et la validation du document de stratégie et de son plan d’actions ;
- la validation du document de stratégie et de son plan d’actions par la Commission
Nationale de Planification du Développement (CNPD) ;
- l’adoption du document de stratégie et de son plan d’actions par le Conseil des
Ministres.
Le document de SIE issu de ces travaux, conduits suivant les principes de la Gestion
axée sur les résultats (GAR), est structuré en trois grandes parties à savoir : (i) l'analyse
diagnostique de la situation immobilière de l’État, (ii) le cadre de la stratégie immobilière
de l’Etat et (iii) le mécanisme de mise en œuvre, de pilotage et de suivi évaluation. Il
comprend aussi le plan d’actions qui est le document d’opérationnalisation triennale
glissante de la stratégie.
2I. ANALYSE DIAGNOSTIQUE DE LA SITUATION IMMOBILIERE DE L’ÉTAT
I.1. Délimitation du périmètre
La délimitation du périmètre vise à appréhender les domaines couverts par l’analyse
diagnostique, à identifier les acteurs et clarifier leurs rôles et responsabilités.
I.1.1. De la nature de l’immobilier
Les différentes natures d’immobiliers concernées sont :
- les terrains non bâtis;
- les bâtiments à usage de bureaux ou de logement;
- les bâtiments occupés par l’État à titre de location;
- les bâtiments à usage technique.
En raison du caractère stratégique et des modalités particulières de leur gestion, les
terrains abritant les installations militaires sont exclus du périmètre de l’analyse. En
outre, la présente stratégie exclut les biens immobiliers du domaine public de l’Etat
(barrages, aménagements hydroagricoles, routes, ouvrages d’art etc.)
I.1.2. Des thématiques traitées
Les différents thèmes traités dans le domaine du patrimoine immobilier de l’État sont la
planification, l’aménagement des terres, la construction, l’occupation, l’entretien-
réfection-réhabilitation, la protection et la sécurisation, la location, la gouvernance, la
gestion, le suivi évaluation, le financement, les ressources humaines, etc.
I.1.3. Des acteurs concernés
Les principaux acteurs concernés par l’étude sont :
- les structures centrales et déconcentrées de l’État;
- les Missions diplomatiques et consulaires;
- les Collectivités territoriales;
- les Établissements publics de l’État (EPE) et des collectivités territoriales (CT);
- les Projets et programmes;
- les Sociétés d’État ;
- les acteurs ou partenaires privés des PPP.
Le Ministère en charge des Finances et celui en charge de l’Habitat et de la construction
sont les deux acteurs clés dans la gestion du patrimoine immobilier de l’État. En effet,
l’article 72 du décret N°2016-381/PRES/PM/MINEFID du 20 mai 2016 portant
organisation du Ministère de l’économie, des finances et du développement, dispose
que la Direction générale des affaires immobilières et de l’équipement de l’État (DGAIE)
a pour mission d’assurer la gestion du patrimoine mobilier et immobilier de l’Etat. Quant
au décret N°2016-359/PRES/PM/MUH portant organisation du Ministère de l’urbanisme
et de l’habitat, il stipule en son article 35 alinéa 4 que la Direction générale de
l’architecture, de l’habitat et de la construction (DGAHC) est chargée notamment de
l’entretien du patrimoine bâti de l’État et de ses démembrements et de la réhabilitation
des édifices publics etc.
3I.2. Analyse du cadre juridique
I.2.1. Un cadre législatif évolutif
Le domaine foncier et immobilier du Burkina Faso a été régi par plusieurs textes
législatifs dont les principaux sont :
- l’ordonnance n°84-050/CNR/PRES du 4 août 1984 portant réforme agraire et
foncière au Burkina Faso qui a institué le Domaine foncier national (DFN), propriété
exclusive de l’État. En conséquence, elle supprimait la propriété privée individuelle
du sol, généralisait les droits de jouissance et ne reconnaissait plus les droits fonciers
coutumiers. Les terres du DFN étaient inaliénables, imprescriptibles et
insaisissables.
- la loi n° 014/96/ADP du 23 mai 1996 portant Réorganisation agraire et foncière
(RAF) au Burkina Faso qui a réaffirmé la propriété de l’État sur le DFN, mais a
davantage précisé les possibilités de cession de certaines terres à titre de propriété
privée au moyen de l’immatriculation. Elle a créé notamment le domaine des
collectivités territoriales par cession de l’État à la demande.
- la loi n°034-2012/AN du 02 juillet 2012 portant Réorganisation agraire et
foncière au Burkina Faso (RAF) : il s’agit d’une relecture de la RAF de 1996 à la
faveur des effets induits de la décentralisation. Les innovations majeures apportées
par cette loi sont entre autres la prise en compte du domaine foncier des collectivités
territoriales et l’introduction de la copropriété.
La RAF de 2012, tout comme celle de 1996, consacre la définition du domaine foncier
national et déclare la propriété de l’État sur ledit domaine. Elle organise la gestion du
domaine, la répartition des rôles entre les acteurs identifiés et en définit les modalités
d’acquisition et d’aliénation. Elle définit spécifiquement le domaine foncier privé de l’État
et ses modes de constitution.
Cependant, il ressort des consultations régionales que les différents outils de
planification et d’aménagement du territoire prévus par la RAF (Schémas
d’aménagement et du développement durable du territoire) ne sont pas tous élaborés.
I.2.2. Un cadre réglementaire régissant partiellement le domaine immobilier de
l’État
Le domaine immobilier de l’État est régi depuis 2008 par un ensemble de textes
réglementaires consacrant la répartition des rôles des acteurs, la mise en place de la
comptabilité matières de l’État et l’organisation de la gestion des baux administratifs.
La répartition des rôles des acteurs est traduite dans les décrets organisant le ministère
en charge des finances dans sa fonction patrimoniale et celui en charge de la
construction dans ses fonctions d’encadrement et de suivi de l’application des normes
de construction et de l’habitat au niveau national.
La gestion du patrimoine immobilier de l’État a été renforcée depuis 2009 par le décret
n°2009-430/PRES/PM/MEF du 22 juin 2009 portant comptabilité matières de l’État et
des autres organismes publics.
Ce décret organise et définit les modalités de gestion et de contrôle des matières de
l’État, dont les biens immeubles, au Burkina Faso.
4Ce décret a connu une relecture en 2016 (décret n°2016-603/PRES/PM/MINEFID du 08
juillet 2016) dont l’innovation majeure est l’introduction du système d’ordonnancement
multiple et l’affirmation du rôle prépondérant du ministère en charge des finances,
notamment en matière de gouvernance des matières.
Dans le domaine des baux administratifs, les arrêtés conjoints n°2010-222/MEF/MHU
du 16 juin 2010 portant création, composition, attributions et fonctionnement de la
Commission nationale des opérations immobilières (CNOI) et n°2010-223/MEF/MHU du
16 juin 2010 portant barème indicatif des loyers applicables aux baux administratifs,
résultant des relectures de textes antérieurs, ont constitué le socle réglementaire depuis
2010. Ce cadre a évolué en 2016 avec l’adoption du décret n°2016-
200/PRES/PM/MINEFID/MUH du 11 avril 2016 portant règlementation générale des
baux administratifs au Burkina Faso, dans le but de combler les vides juridiques relevés
par l’audit des baux administratifs commandité en 2013 par le ministère en charge des
finances.
Dans son ensemble, le domaine de l’immobilier de l’État est régi par des textes
réglementaires, mais cet encadrement reste insuffisant du fait de la non prise en
compte :
- des questions liées aux transactions immobilières entre l’État et les particuliers ;
- des besoins immédiats du personnel qui occupent les lieux, notamment : espaces
de parkings et de sports, espaces de sessions de mise à niveau, centres de soins
de santé immédiats et d’urgence, prise en compte des exigences d’hygiène et
d’environnement, intégration d’espace pour assurer la promotion de la mutualisation.
I.2.3. Un relatif encadrement des modes d’acquisition de l’immobilier de l’État
I.2.3.1. Un domaine foncier suffisamment encadré
La RAF définit en ses articles 113 et 146, les modes de constitution du domaine foncier
privé de l’État et des collectivités territoriales. Ainsi, pour le domaine foncier privé de
l’État, les modes d’acquisition définis sont entre autres les procédés de droit commun,
l’expropriation pour cause d’utilité publique, l’exercice du droit de préemption, la
confiscation par les tribunaux.
Au niveau des missions diplomatiques et consulaires, les acquisitions foncières se font
à travers les achats et les dons ou legs en application du principe de la réciprocité. Pour
ce qui concerne les collectivités, les mêmes modes de constitution sont repris, en plus
de la cession par l’État en vertu de la loi et du règlement1.
Par ailleurs, les modalités de gestion desdits domaines sont également précisées par la
RAF en ses articles 114 à 119 pour l’État et 147 et suivants en ce qui concerne les
collectivités. Il ressort donc de l’analyse que le domaine foncier de l’État est relativement
bien encadré, mais il en est autrement pour son domaine bâti.
1
Article 146 de la RAF
5I.2.3.2. Un domaine bâti insuffisamment règlementé
La RAF et le code de l’urbanisme et de la construction ne contiennent pas de
dispositions précises relatives aux modalités d’acquisition du domaine bâti de l’État. En
effet, le code de l’urbanisme et de la construction a certes définit les règles
fondamentales en matière de construction de bâtiments par les opérateurs dont l’État et
ses démembrements (articles 3 à 6), mais les textes règlementaires qui devaient
préciser les modalités pratiques d’intervention des structures étatiques n’ont pas suivi.
De même, l’expérience de transactions immobilières portant sur des bâtiments,
conduites par des structures de l’État au niveau des missions diplomatiques et
consulaires, permet d’affirmer le vide règlementaire qui caractérise le domaine. En effet,
bien que balisé par la RAF (article 113), l’inexistence de textes règlementaires précisant
les procédures d’acquisitions entrave la bonne conduite desdites transactions.
I.2.4. L’inexistence d’instruments de gestion du cycle de vie des infrastructures
immobilières
L’analyse du cycle de vie est une méthode d’évaluation environnementale qui permet
de quantifier les impacts d’un produit sur l’ensemble de son cycle de vie, depuis
l’extraction des matières qui le composent jusqu’à son élimination en fin de vie, en
passant par les phases de distribution et d’utilisation.
Dans le domaine du bâtiment, l’analyse du cycle de vie consiste à mener, dès la phase
de conception, une réflexion sur la programmation, la volumétrie, les principes
constructifs et le choix des matériaux, de façon à privilégier le potentiel d’évolution et à
faciliter les changements futurs (entretien, rénovation, réaménagements internes),
l’objectif étant d’offrir au bâtiment et à ses composants un prolongement de la durée
d’utilisation.
L’analyse du cadre règlementaire du domaine de la construction et de la gestion des
bâtiments révèle une absence totale d’outils et d’instruments relatifs à la notion de cycle
de vie des bâtiments de l’État. Ce faisant, la mise en œuvre de certains projets
immobiliers de l’État conduit à la réalisation d’infrastructures offrant des possibilités
limitées d’évolution ou d’adaptation pour tenir compte des besoins futurs. De même, les
aspects utilisation, gestion et rénovation ne sont pas intégrés à ces projets.
I.3. Analyse du cadre politique
Les fondements politiques qui encadrent la gestion immobilière de l’État renvoient aux
instruments d’orientation du Gouvernement. Il s’agit d’instruments généraux de
politiques nationales et sectorielles qui guident les interventions de l’État en matière
immobilière.
L’examen du cadre politique montre que la gouvernance immobilière de l’État est
caractérisée à ce jour par :
- l’absence d’un référentiel unifié d’orientation et d’intervention de l’État ;
- l’existence de stratégies sectorielles d’infrastructures immobilières spécifiques ;
6- la prise en compte insuffisante des questions immobilières dans les plans locaux de
développement (PLD) ;
- la prise en compte partielle de la gouvernance immobilière de l’État dans la politique
sectorielle de l’économie et des finances ;
- l’absence d’une structuration pérenne de la configuration des ministères en noyau
dur et en structures variables en fonction des circonstances et des contextes socio-
politiques du moment.
I.3.1. L’absence d’un référentiel unifié d’orientation et d’intervention
Les interventions en matière immobilière au Burkina Faso ont pour fondement les
documents de référence que sont :
- la politique nationale de l’habitat et du développement urbain qui définit les conditions
d’amélioration du cadre de vie des populations à travers notamment la planification
et la maîtrise du développement urbain durable, la préservation et la valorisation du
patrimoine culturel national et la promotion de la bonne gouvernance urbaine2 ;
- la politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural (PNSFMR) qui définit
l’ensemble des processus, actions et mesures de toute nature, visant à permettre à
l’utilisateur et au détenteur de terres rurales de mener efficacement leurs activités
productives, en les protégeant contre toute contestation ou tout trouble de jouissance
de ses droits3 ;
- le plan stratégique décennal de modernisation de l’Administration (PSDMA) qui vise
l’amélioration des conditions de travail des agents de l’Administration, à travers le
programme 1 de son axe stratégique n°024.
Ces documents ont eu pour mérite de baliser le domaine de l’immobilier aussi bien pour
l’État que pour le privé. Cependant, il ressort de cette revue que l’État n’a pas
véritablement organisé sa propre stratégie d’intervention dans le domaine.
Ainsi, l’absence d’une vision prospective des questions immobilières de l’État s’est
traduite par des interventions sectorielles isolées, une répartition non équitable des
infrastructures immobilières entre le niveau central et régional d’une part, et entre les
différentes administrations d’autre part, des réalisations d’ouvrages inappropriés, voire
inadaptés (non-respect des normes, faible fonctionnalité, etc.).
I.3.2. L’existence de programmes sectoriels de construction d’infrastructures
immobilières spécifiques
L’absence de document d’orientation dans le domaine immobilier de l’État a conduit des
secteurs tels que la santé, l’éducation et l’administration du territoire, avec l’appui de
Partenaires Techniques et Financiers, à développer des stratégies sectorielles pour la
planification et la réalisation d’infrastructures spécifiques. Il s’agit notamment :
- des projets et programmes de construction des infrastructures éducatives et
universitaires ;
2 Politique nationale de l’habitat et du développement urbain
3 Adopté en 2007
4 Plan stratégique décennal de modernisation de l’Administration 2011-2020
7- du programme de construction des centres de santé dans le cadre de la mise en
œuvre du plan national de développement sanitaire ;
- du programme immobilier de l’administration du territoire (construction et
réhabilitation) ;
- du programme de construction des infrastructures judiciaires ;
- du programme de construction des hôtels administratifs.
La mise en œuvre de ces programmes a permis d’améliorer la planification des
réalisations et un meilleur déploiement des services, bien que les besoins ne soient pas
entièrement couverts.
I.3.3. Une prise en compte partielle de la gouvernance immobilière de l’État dans
la politique sectorielle de l’économie et des finances
Au niveau du secteur de l’économie et des finances, la création d’une direction générale
en charge de la gestion du patrimoine de l’État en 2008 a marqué la volonté des pouvoirs
publics d’accorder une attention particulière à la gouvernance immobilière de l’État.
Cette volonté politique a été réaffirmée dans la Politique sectorielle de l’économie et des
finances (POSEF) 2011-2020 dont l’axe 5 consacre en ses actions 5 5.1 et 5.2 la gestion
du patrimoine de l’État et la gestion du domaine foncier national.
Toutes ces réformes ont permis de réaffirmer la position stratégique et transversale des
questions immobilières et traduisent un engagement politique fort quant à la résolution
des problématiques immobilières de l’État.
Toutefois, les réformes menées ont privilégié la réduction du train de vie de l’État au
détriment de la dimension prospective des questions immobilières de l’État. En effet, ce
rôle restrictif est traduit dans l’action 5.1 de la POSEF. Cette action définit la gestion du
patrimoine mobilier et immobilier de l’État comme consistant à assurer la traçabilité des
biens de l’Etat, en interaction avec la dimension budgétaire.
Cette insuffisance a été comblée en partie en 2012 par le renforcement des attributions
de la direction en charge du patrimoine de l’État qui intègre désormais la formulation
des politiques et stratégies en matière immobilière.
I.3.4. Une prise en compte insuffisante des questions immobilières dans les
Plans locaux de développement (PLD)
Les documents de planification au niveau local sont notamment les Plans locaux de
développement (PLD), les Schémas régionaux d’aménagement et de développement
durable du territoire (SRADDT) et les Schémas directeurs d’aménagement et de
développement durable de la commune (SDADDC) en cours d’élaboration. Cependant,
les questions immobilières ne sont pas suffisamment mises en exergue dans leur
globalité dans les PLD qui se limitent à une programmation d’actions de court terme
telles que les réalisations des infrastructures immobilières sociales (écoles, centre de
santé, etc.). Par ailleurs, les capacités techniques des Collectivités territoriales à prendre
en charge les compétences transférées demeurent insuffisantes.
5Action 5.1 : gestion du patrimoine de l’Etat
Action 5.2 : gestion du domaine foncier national
8I.4. Analyse du cadre institutionnel et organisationnel
L’analyse diagnostique s’est également organisée autour du dispositif de la
gouvernance immobilière de l’État suivant les sphères conceptuelle, opérationnelle et
de suivi-évaluation.
I.4.1. Une fonction conceptuelle insuffisamment assumée 6
Cette insuffisance se traduit par (i) l’absence d’une vision prospective de la gestion
immobilière de l’Etat, (ii) le faible fonctionnement des cadres de planification et de
concertation et (iii) l’absence de visibilité à long terme dans le déploiement de
l’Administration.
I.4.1.1. L’absence d’une vision prospective de la gestion immobilière de l’État
Depuis les indépendances, la fonction immobilière de l’État a toujours été encadrée par
des instruments de portée générale comme la loi n°77-60/AN du 12 juillet 1960 portant
réglementation du domaine privé de l’État, les différentes versions de la RAF [1984,
1991, 1996 et 2012], le code de l’urbanisme et de la construction [2006] et la loi n° 034-
2009/AN du 16 juin 2009 portant régime foncier rural.
Cependant, l’État en tant que personnalité morale n’a pas défini formellement une vision
prospective de la gestion de son patrimoine immobilier. Cet état de fait est la résultante
d’un cadre institutionnel peu performant marqué par une confusion dans la répartition
des rôles et dans l’exercice de la fonction patrimoniale de l’État.
Toutefois, au plan organisationnel, la création de la Direction générale du patrimoine de
l’État (DGPE) en juillet 2008 et sa mutation en Direction générale des affaires
immobilière et de l’équipement de l’État (DGAIE) en 2012, a permis de reconsidérer les
enjeux et la nécessité d’une gestion holistique et intégrée de l’immobilier de l’État.
I.4.1.2. Un faible fonctionnement des cadres de planification et de concertation
En dépit des difficultés institutionnelles relevées dans la gestion de l’immobilier de l’État,
des mécanismes de prévisions des terrains de l’État existent. Il s’agit des cadres de
planification et de concertation prévus dans la RAF7 et dans le Code de l’urbanisme et
de la construction8. Ces cadres constituent des tribunes pour faire prendre en compte
les besoins fonciers de l’État pendant des opérations d’aménagement du territoire.
Cependant, ces cadres de planification et de concertation fonctionnent difficilement.
D’une région à l’autre ou d’une commune à l’autre, une disparité dans l’effectivité et le
fonctionnement de ces cadres est constatée, mais cette insuffisance est atténuée par la
prévision systématique de réserves administratives et de réserves foncières dans les
plans de lotissement.
6 En Annexe figure une proposition de TDR pour la conduite d’une prospective du secteur public de l’immobilier.
7 Commissions régionale d’aménagement du territoire (CRAT), les Commissions Provinciales d’aménagement du territoire et les Commissions
(CPAT) communales d’aménagement du territoire (CCAT)
8 Commission régionale de l’urbanisme et de la construction et la commission communale de l’urbanisme et de la construction
9I.4.1.3. L’absence de visibilité dans le déploiement des administrations et
institutions publiques
L’efficacité des cadres de planification à accompagner l’État dans sa stratégie
immobilière est compromise par l’absence d’un référentiel ou d’un plan formel de
déploiement de l’administration publique dans l’espace et dans le temps. Il en est de
même de l’absence de plans de déconcentration des ministères et institutions (absence
de visibilité des schémas de déconcentration). En outre, les mutations institutionnelles
récurrentes observées fragilisent la mise en œuvre des mesures de planification dans
le domaine immobilier du fait de la perte de mémoire dans le processus de suivi.
I.4.2. Un cadre opérationnel déconcentré et libéralisé
I.4.2.1. Un pouvoir d’initiation et d’exécution des projets immobiliers dévolus à
toutes les institutions de l’État
L’initiation et l’exécution des projets immobiliers de l’État incombent aux ministères et
institutions et aux autres organismes publics. De cette modalité, il résulte un
émiettement des ressources financières dans la limite des plafonds des cadres des
dépenses à moyen terme (CDMT) et des programmes d’investissements publics (PIP),
limitant la réalisation de projets immobiliers d’envergure.
Ces initiatives d’exécution au niveau central n’associent pas le plus souvent les acteurs
au niveau déconcentré de sorte que les réalisations des infrastructures ne répondent
pas toujours aux besoins de ces derniers.
I.4.2.2. Un chevauchement des attributions dans le domaine de la gestion
immobilière de l’État
La règlementation établit clairement que la gestion du patrimoine immobilier de l’État est
dévolue aux ministères et institutions et aux autres organismes publics. Cependant les
décrets portant attributions et fonctionnement des ministères laissent apparaitre des
chevauchements d’attributions. Ces chevauchements se situent à deux niveaux : un
doublon dans les attributions et une confusion de rôle dans la fonction immobilière de
l’État.
- Du doublon dans les attributions : Le décret N°2016-381/PRES/PM/MINEFID du
20 mai 2016 portant organisation du ministère de l’économie, des finances et du
développement dispose en son article 72 que la DGAIE a pour mission d’assurer la
gestion du patrimoine mobilier et immobilier de l’Etat au Burkina Faso et à l’étranger.
Cette disposition contraste avec les dispositions du décret N°2016-
359/PRES/PM/MUH portant organisation du Ministère de l’urbanisme et de l’habitat
en son article 35 alinéa 4 qui stipule que la DGAHC est chargée notamment de
l’entretien du patrimoine bâti de l’État et de ses démembrements et de la
réhabilitation des édifices publics, etc.
Ce contraste s’explique par le fait que la « gestion » dévolue à la DGAIE intègre les
notions d’« entretien » et de « réhabilitation ».
- De la confusion de rôle dans la fonction immobilière de l’État : les attributions
régaliennes de l’État en tant que garant des normes de l’habitat et de la construction
et l’exercice de la fonction patrimoniale de l’État ne sont pas clairement délimitées.
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