Zones à bâtir surdimensionnées Lignes directrices d'economiesuisse Food trucks densipedia.ch Zoom sur Sils GR, reclassement - Septembre 3/2018
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Le périodique du développement territorial suisse
Inforum
Septembre 3/2018
Zones à bâtir surdimensionnées
Lignes directrices d’economiesuisse
Food trucks
densipedia.ch
Zoom sur Sils GR, reclassement
Redimensionner les
zones à bâtir c’est
aussi développer vers
l’intérieur
Lukas Bühlmann
Directeur d’EspaceSuisse
Ces prochaines années, de nombreuses communes vont devoir réduire leurs zones
à bâtir surdimensionnées. Ce faisant, elles ne vont pas s’attirer la sympathie des pro-
priétaires fonciers concernés. Mais ne rien faire et reporter le problème à plus tard
n’est pas non plus la solution. Le Tribunal fédéral a récemment montré que, selon
les circonstances, de trop grandes zones à bâtir ne pouvaient pas être équipées ni
construites.
Mais comment s’y prend-on pour réduire les zones à bâtir? La façon la plus
Inforum, EspaceSuisse
simple est de déclasser des biens-fonds situés en périphérie du milieu bâti et diffi-
Le périodique du développement territorial pour
les membres d’EspaceSuisse. Inforum paraît quatre ciles à équiper ou inappropriés à la construction, tout en espérant que la commune
fois par année en français et en allemand, et deux
ne soit pas tenue d’indemniser les propriétaires. Une autre méthode consiste à trou-
fois en italien.
ver comment répartir les avantages et les inconvénients résultant du déclassement
Édition:
de façon équitable entre toutes les parties concernées. C’est ce qu’a fait la com-
EspaceSuisse
Verband für Raumplanung mune de Sils, en Haute-Engadine, il y a plusieurs années déjà. Nous vous relatons
Association pour l’aménagement du territoire
son expérience dans le présent Inforum (cf. page 25).
Associazione per la pianificazione del territorio
Associaziun per la planisaziun dal territori Redimensionner des zones à bâtir est une entreprise de longue haleine. Afin
Sulgenrain 20
d’éviter que des biens-fonds non bâtis ne soient construits juste avant l’adaptation
CH-3007 Berne
Tél. +41 31 380 76 76 d’un plan d’affectation, compromettant ainsi la planification projetée, il est recom-
Internet: www.espacesuisse.ch
mandé d’y établir une zone réservée. Ainsi, rien ne peut plus être entrepris qui porte
Rédaction atteinte à la future planification. Les communes sont souvent réticentes à édicter des
Lukas Bühlmann, directeur
zones réservées. C’est pourquoi, le canton de Lucerne a volé au secours de la com-
Annemarie Straumann, communication
mune de Vitznau en affectant lui-même à la zone réservée plusieurs secteurs devant
Traduction
être déclassés (cf. page 13). Une initiative pertinente, à mon sens.
Elisabeth Darbellay, Anne Huber, Roxane Jacobi,
Yves Rosset Enfin, vous vous êtes certainement aperçu en ouvrant ce numéro que notre asso-
ciation a subi d’importantes transformations. Depuis la fin juin, elle porte un nouveau
Lectorat
Sonia Blind, juriste nom, a lancé un nouveau site Internet et a revu l’habillage de ses publications.
Photos
EspaceSuisse Bonne lecture de ce premier numéro sous le pavillon d’EspaceSuisse!
Lukas Bühlmann, directeur d’EspaceSuisse
Photo de couverture
Lac de Sils GR (Photo: A. Straumann, EspaceSuisse)
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018
Cartoon
Jonas Brühwiler
Traitement des images
Felix Wyss
Mise en page
Ludwig Zeller
Impression
galledia ag, 9442 Berneck
La reproduction des textes et des illustrations est
autorisée moyennent indication de la source.
2
Sommaire
Lignes directrices
d’economiesuisse 4
4
economiesuisse a défini des lignes
directrices pour le développement
territorial. Roger Wehrli les présente et
plaide pour davantage de flexibilité.
13
Food trucks 9
Les stands de nourriture ambulants ont la
cote, mais occasionnent des problèmes
d’aménagement du territoire. Une politique
d’autorisation conséquente est nécessaire.
Zones à bâtir
surdimensionnées 13
25 Le canton de Lucerne a délimité une zone
réservée dans la commune de Vitznau. Une
mesure préventive saluée par la commune.
Maintenant sur densipedia.ch 18
EspaceSuisse a lancé une plate-forme
dédiée au développement territorial
Territoire & Environnement — Septembre 3/2018 et à la densification en Suisse.
Constructions hors de la zone à bâtir – De A à Z
EspaceSuisse 20
Cinq ans se sont écoulés depuis la Notre association a un comité renouvelé,
dernière parution du «Lexique des un nouveau président, une nouvelle
constructions hors de la zone à bâtir» vice-présidente et un nouveau site Internet.
environnement
en novembre 2013. Depuis lors, outre
la loi révisée sur l’aménagement du Agenda 24
Les dossiers du développement territorial
Territoire &
territoire, première étape (LAT1), la
réglementation fédérale en matière de Zoom sur 25
constructions hors zone à bâtir a égale- La commune de Sils avait prévu de
ment changé. Les dispositions relatives construire entièrement la région située
à la détention de chevaux et à la pose entre les lacs de Sils et de Silvaplana.
d’installations solaires en zone agricole La planification locale a par la suite corrigé
ont été assouplies. le tir grâce à des dézonages.
Ces nouveautés législatives et le fait
La parole à … 31
Septembre 4/2018
Constructions hors de la zone à bâtir que, le 29 juin 2018, notre association a
De A à Z
été rebaptisée EspaceSuisse, nous ont Orlando Menghini, l’urbaniste de Sils,
incités à produire une nouvelle édition a aidé la commune à réduire ses zones
de cette publication de référence très à bâtir de façon judicieuse par une
appréciée. La vue d’ensemble qu’elle concentration des droits à bâtir.
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018
fournit s’appuie sur les travaux légis-
latifs préparatoires et les explications Cartoon 37
de l’Office fédéral du développement Trop grandes zones à bâtir: les communes
territorial (ARE). Elle tient également luttent pour retrouver la ligne.
compte de la législation des cantons et
de la jurisprudence actuelle. Vous demandez
– Nous répondons 39
Une décision de constatation de la nature
forestière ouvre-t-elle la voie à une
indemnisation?
3
La tour Roche à Bâle montre comment l’industrie pharmaceutique façonne le paysage urbain. Photo: R. Rieder, EspaceSuisse
Lignes directrices d’economiesuisse
Comment renforcer l’attrait
de la place économique suisse
grâce au développement
territorial?
Roger Wehrli
Dr. sc. EPF, responsable suppléant Politique économique générale et formation, economiesuisse
La prospérité de la Suisse repose sur l’attrait élevé de sa place économique. Elle
incite les entreprises actives sur le plan international à être présentes en Suisse et
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018
fait de notre pays un lieu où il fait bon vivre et travailler. La politique en matière de
développement territorial joue un rôle très important: tant le paysage que les
bâtiments et infrastructures influencent non seulement l’attrait d’une place écono-
mique, mais aussi sa capacité de développement. C’est pourquoi le développe-
ment territorial doit toujours s’appuyer sur cette question: comment renforcer
l’attrait de la place économique et de l’habitat? economiesuisse, l’organisation
faîtière des milieux économiques suisses, présente ici ses lignes directrices.
4
Lignes directrices d‘economiesuisse
L’aménagement du territoire est souvent confronté aux exi- Le présent article explique une partie des objectifs poursuivis
gences en matière de protection. La protection de la nature par economiesuisse pour la politique en matière de déve-
et du paysage, la protection de la population contre le bruit, loppement territorial. Economiesuisse utilise sciemment ce
ou encore une desserte de qualité constituent des intérêts lé- terme, étant donné que ses lignes directrices ne tiennent pas
gitimes. Néanmoins, il arrive souvent qu’un autre objectif, tout seulement compte de l’aménagement du territoire, mais aussi
aussi important, de l’aménagement du territoire passe à l’ar- d’autres secteurs de la politique qui influencent le développe-
rière-plan dans les débats publics. En effet, selon la loi fédérale ment territorial. Par conséquent, elle favorise une vision globale
sur l’aménagement du territoire, des mesures doivent servir à qui ne se limite pas aux seuls aspects d’aménagement.
créer et à maintenir un milieu bâti favorable à l’exercice des acti-
vités économiques. La politique en matière de développement Incitations inopportunes et contradictions
territorial doit donc aussi veiller à ce que les Suisses puissent Aujourd’hui, incitations inopportunes et contradictions
conserver leurs excellents niveau et cadre de vie. marquent souvent la politique en matière de développement
territorial. Les pouvoirs publics se contredisent mutuellement
Nouvelles lignes directrices d’economiesuisse pour à propos des exigences faites aux projets. Services de travaux
le développement territorial publics cantonaux et communaux, protection des monuments,
C’est pourquoi economiesuisse a élaboré de nouvelles lignes offices de l’environnement et de l’énergie: de nombreuses ins-
directrices qui permettront à l’organisation faîtière des entre- tances sont impliquées qui, lors des procédures d’autorisation,
prises suisses et aux membres intéressés d’évaluer les projets émettent des exigences qui s’excluent souvent les unes les
de développement territorial selon des critères uniformes. autres. C’est ainsi que les exigences en matière de prévention
incendie et de protection des monuments se contredisent
Du point de vue d’economiesuisse, la politique en matière de parfois. Il en résulte pour les entreprises et les particuliers de
développement territorial devrait viser les trois grands objectifs substantielles hausses de coûts et des entraves inutiles au dé-
suivants: veloppement des constructions.
1. Préserver les possibilités de développement des entre-
prises et des infrastructures et toujours tenir compte de Permettre le développement
manière appropriée de leurs besoins dans la pesée des Le développement des constructions et infrastructures est es-
intérêts. sentiel pour maintenir la prospérité économique. Il faut pouvoir
2. La politique en matière de développement territorial doit adapter l’utilisation de l’espace en tout temps en fonction des
mieux centrer ses efforts sur une utilisation rationnelle et besoins et dans des délais réalistes, car la société et l’écono-
ciblée de l’espace disponible, au service de l’économie mie évoluent constamment. Le nombre d’habitants continuera
comme de la société. de croître en Suisse, tandis que les besoins de l’économie
3. Elle doit contribuer à renforcer l’attractivité de la Suisse et de la population changent constamment et que les nou-
pour les entreprises et la population, en intégrant comme il velles technologies créent des besoins nouveaux en termes
se doit la dimension de la qualité de vie. d’infrastructures.
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018
Dans le village de montagne
d’Andermatt UR, Samih Sawiris
investit dans le développement éco-
nomique. La photo montre l’hôtel
cinq étoiles «The Chedi», qui n’est
qu’une petite partie du complexe
touristique.
Photo: A. Straumann, EspaceSuisse
5
Lignes directrices d‘economiesuisse
Simplifier le droit de la construction et de l’aménage-
ment du territoire dans les cantons et les communes
La construction doit se faire plus simplement et rapidement,
grâce à la diminution des prescriptions et à une réduction des
délais de traitement par les autorités, afin que les propriétaires
puissent réagir plus promptement aux changements sur le mar-
ché. Pour éviter les contradictions provenant d’exigences di-
vergentes fixées par différentes autorités, un «guichet unique»
dans le domaine de la construction et de l’aménagement, ga-
rantissant une durée de traitement maximale, serait une solution
plus prometteuse.
Mettre en place des instruments flexibles pour
l’aménagement du territoire
Des instruments d’application flexibles permettent de s’adap-
ter aisément aux modifications des conditions-cadre. Dans
l’aménagement du territoire, l’établissement d’un plan sec-
toriel, d’un plan directeur cantonal ou de prescriptions com-
munales sur les constructions et plans de zones sont autant de
processus souvent très longs. C’est pourquoi les outils destinés
à mettre en œuvre des planifications à moyen et à long terme
doivent être suffisamment souples. Il convient notamment de les règles d’aménagement du territoire, comme un règlement
prévoir davantage de zones mixtes. En Suisse aujourd’hui, la communal sur les constructions trop rigide. C’est pourquoi il se
plupart des activités professionnelles ne produisent ni bruit ni construit souvent des nouveaux logements et activités non pas
odeurs ou autres désagréments de sorte qu’il n’est plus néces- dans des lieux à forte demande mais dans des secteurs moins
saire d’établir de strictes séparations spatiales entre lieux de favorables. Cela débouche sur la réalisation de constructions
travail et de résidence. Il convient néanmoins de maintenir un excentrées du point de vue du marché et sur une utilisation bien
nombre suffisant de zones d’activités bien desservies pour les peu efficace du sol.
entreprises plus gênantes.
Il faudrait aussi utiliser davantage les plans directeurs par- Encourager le développement de l’urbanisation vers
tiels et plans d’affectation spéciaux, tout en veillant à ce que l’intérieur
ces instruments servent avant tout à simplifier et à rendre prag- Une utilisation efficace de l’espace requiert avant tout d’en-
matique la réalisation d’un projet, comme la densification d’un courager le développement de l’urbanisation vers l’intérieur
secteur au centre d’une commune. et l’utilisation plus compacte des zones à bâtir existantes. Pour
y parvenir, construire dans les centres ne doit pas être plus
Utiliser efficacement l’espace disponible contraignant qu’en périphérie. Il faut éviter les réglementa-
Malgré l’impératif politique du développement de l’urba- tions qui iraient à l’encontre de cet objectif. Ce n’est malheu-
nisation vers l’intérieur, il est souvent toujours plus facile de reusement pas le cas aujourd’hui. L’Inventaire fédéral des sites
construire en périphérie. Un regard sur le marché de l’immo- construits à protéger en Suisse (ISOS), dont la protection est
bilier montre que des incitations inopportunes de la part de trop étendue, en est un bon exemple. Ainsi, en ville de Zurich,
la politique du développement territorial peuvent avoir des les trois quarts des du tissu bâti figurent à l’ISOS, comme l’EPFZ
conséquences négatives sur l’utilisation du territoire. Confor- au Hönggerberg. Les études complémentaires requises com-
mément aux principes économiques, l’offre devrait augmenter pliquent les projets, de sorte que certains maîtres d’ouvrage
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018
quand les prix sont poussés à la hausse par une forte demande. préfèrent y renoncer.
Ensuite, une baisse de prix interviendrait. Une étude récente de Les autorités doivent examiner rapidement les change-
l’Université de Berne démontre néanmoins que, dans la réalité, ments d’affectation et les augmentations des possibilités de
les augmentations de prix à la location et à la vente n’entraînent construire dans les centres. Une densification efficace et inté-
pas des hausses suffisantes de l’offre, car la construction de nou- ressante nécessite des décisions courageuses et la fixation de
veaux logements est entravée dans de nombreuses régions par priorités dans l’aménagement. Il conviendrait d’autoriser des
6
Lignes directrices d‘economiesuisse
Dans la zone d’activités régionale de Haute-Sorne
JU, Cartier a construit une nouvelle usine offrant
environ 300 nouveaux emplois. La photo montre
l’usine en construction en 2016.
Photo: A. Beuret, EspaceSuisse
bâtiments plus grands et attrayants qui s’intègrent bien au pay- de vue économique global, ne sont ni nécessaires ni liés à un
sage urbain, le complètent, voire le développent. site précis. Cela signifie qu’il convient de prendre en considé-
Densifier ne signifie pas uniquement construire plus haut, ration l’utilité économique, mais aussi la valeur récréative des
mais également mieux exploiter le sous-sol. Celui-ci gagnera paysages pour une large part de la population.
en importance à l’avenir principalement pour les projets d’in-
frastructures, car les pôles urbains ont souvent peu d’espaces Pondérer les divers intérêts en présence différem-
disponibles en surface ou ne souhaitent pas construire ceux qui ment selon le lieu
sont encore libres (tels les parcs publics). Le cœur de l’activité de l’aménagement du territoire est la re-
cherche de solutions alors que les exigences divergent. La pe-
Veiller à une utilisation mesurée des surfaces en sée des divers intérêts en matière d’aménagement du territoire
dehors des zones à bâtir ne saurait cependant être rigide et doit intégrer une marge de
Pour utiliser l’espace efficacement, il faut gérer avec parcimo- manœuvre tant au niveau de l’évaluation que des décisions. En
nie les surfaces extérieures aux zones à bâtir. La séparation protégeant de manière absolue des intérêts trop nombreux,
entre zones constructibles et non constructibles est un principe l’aménagement du territoire ne peut plus jouer son rôle et limite
fondamental de l’aménagement du territoire qu’il convient de d’emblée trop d’affectations potentielles.
préserver. Le plan de zones ne saurait toutefois être gravé dans Il faut conduire une vraie pesée d’intérêts, tout en tenant
le marbre. Il doit pouvoir être modifié, à l’avenir aussi, en vue compte des aspects économiques. Les divers intérêts liés à un
des évolutions futures. Dans la mesure du possible, les nou- terrain devraient pouvoir être pondérés différemment selon
veaux classements en zones à bâtir devraient intervenir dans le lieu. Certaines utilisations telles que des installations touris-
les régions ou communes centrales afin que le développement tiques, certaines activités de loisirs, l’exploitation de matières
urbain soit concentré sur le plan géographique. premières ou des projets précis d’infrastructure sont fréquentes
En dehors des zones à bâtir, il faut mettre l’accent sur les hors des zones à bâtir et ne sont souvent réalisables que dans
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018
avantages qu’apporte la construction ou l’installation. Ces der- un périmètre restreint. Pour ces bâtiments et installations liés
niers temps, la tendance voulait que des dérogations soient ac- à un site, les intérêts économiques devraient bénéficier d’une
cordées à des intérêts particuliers sans grande utilité pour l’éco- pondération plus forte. Leur construction devrait pouvoir se
nomie. Il faut les refuser. Les projets hors zone à bâtir doivent faire sans obstacles juridiques et administratifs inutiles.
toujours faire l’objet d’une approche globale. Aucune excep-
tion ne devrait être accordée pour des projets qui, d’un point
7
Lignes directrices d‘economiesuisse
Attrait dû au paysage: le faire évoluer plutôt que le Lignes directrices pour le développement
protéger de manière rigide territorial
Le paysage et les espaces de détente sont des facteurs d’attrait
importants pour la Suisse. Le paysage contribue à faire de notre Les lignes directrices d’economiesuisse, incluant toutes les
pays un lieu de vie attrayant pour la population et donc pour les propositions de l’organisation faîtière et divers exemples tirés
employés des entreprises établies en Suisse. De plus, un pay- de la pratique, peuvent être téléchargées sur le site d’econo-
sage attrayant soutient le développement du tourisme et du miesuisse: www.economiesuisse.ch/fr/publications/lignes-di-
secteur des loisirs en Suisse. Il est important de développer ces rectrices-pour-le-developpement-territorial
espaces paysagers attrayants. S’il faut veiller à conserver leur
identité, il faut aussi se garder de restreindre excessivement le
développement économique des régions concernées par une
protection inutile des sites existants.
présent article – met à la disposition de l’économie un espace
Le développement territorial doit soutenir la place adéquat pour assurer non seulement les activités économiques
économique et la qualité de vie actuelles, mais aussi le développement économique de de-
L’attrait d’une place économique et la prospérité en Suisse dé- main. Il faut permettre la création et l’agrandissement d’en-
pendent de nombreux facteurs. Au-delà des conditions-cadre, treprises, l’adaptation de modèles d’affaires ou l’implantation
le développement territorial exerce une influence majeure d’entreprises étrangères. La politique de développement terri-
sur l’attrait de la place économique en général. Une politique torial doit également prendre en compte de manière adéquate
avisée en la matière – comme présentée partiellement dans le le développement des infrastructures.
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018
L’implantation de l’entreprise de biotechnologie
américaine Biogen sur le site de l’ancienne papete-
rie Attisholz est le résultat d’une politique foncière
active du canton de Soleure.
Photo: A. Straumann, EspaceSuisse
8
Food trucks
Comment règlementer
leurs emplacements afin
de conserver la qualité des
espaces publics
Jessica Ceschin, BLaw
Stagiaire juridique, EspaceSuisse
Les food trucks sont une nouvelle forme de restauration présente dans les espaces
publics. Ce phénomène doit être encadré pour éviter que ces installations ne se
répandent de manière incontrôlée dans les rues et sur les places publiques et pour
garantir une égalité de traitement entre exploitants. La ville de Fribourg a rédigé
une directive à ce sujet.
Les food trucks sont des camionnettes, remorques ou autres publics délaissés, tout en conservant leur disponibilité pour
véhicules équipés pour la préparation et la vente de denrées d’autres activités ou événements une fois le food truck déplacé.
alimentaires. L’arrivée de ce nouveau type de restaurant est Certaines utilisations du domaine public sont soumises à au-
vue d’un mauvais œil par les restaurateurs traditionnels qui se torisation
plaignent parfois de concurrence déloyale. Il y a en effet de Face au succès de la restauration mobile, les communes
grandes disparités légales et économiques entre ces catégo- peuvent s’attendre à un nombre croissant de demandes d’ex-
ries de restauration. Les food trucks échappent souvent aux lois ploitation. Pour y répondre, elles peuvent se contenter de leurs
cantonales sur les établissements publics car ils ne possèdent règlements relatifs à l’usage du domaine public - ce qui ne per-
que peu ou pas de places assises et ne sont pas exploités dans met pas une planification idéale - ou adopter des dispositions
un bâtiment. Afin de s’assurer que les exploitants disposent spécifiques à la restauration mobile.
des connaissances nécessaires en matière d’hygiène, certains Le domaine public est constitué de l’ensemble des biens-
cantons imposent désormais une patente ou licence pour res- fonds du patrimoine administratif qui sont affectés à l’usage
tauration mobile.
L’utilité de planifier l’implantation des food trucks
Un food truck n’est pas soumis
En revanche, la question des lieux d’implantation des food
trucks n’a été que peu réglementée. Pourtant, sans réglemen- aux mêmes règles qu’un
tation, les food trucks pourraient proliférer de manière incon- restaurant traditionnel.
trôlée dans tous les endroits qui s’y prêtent. Diverses nuisances
telles que des bruits, odeurs, déchets ou un aspect visuel dé-
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018
plaisant pourraient alors diminuer l’attractivité de ces lieux pour
les autres usagers. Pour maintenir la qualité des espaces mis à la commun tels que les trottoirs, routes et parcs publics. Les can-
disposition de la population, il est important de coordonner les tons et les communes sont compétents pour réglementer son
emplacements pour food trucks avec les caractéristiques spa- utilisation. Le domaine public peut être utilisé de différentes
tiales et fonctionnelles des lieux concernés. Une bonne planifi- manières, certaines nécessitent une autorisation communale
cation des emplacements pourrait même valoriser des espaces (voir encadré «Les trois usages du domaine public»).
9
Food trucks
Même sous la pluie, le food truck de la Bärenplatz, à Berne,
a des bouches à nourrir. Photos: F. Wyss, EspaceSuisse
Les food trucks font un usage accru du domaine L’exemple de la ville de Fribourg
public La ville de Fribourg a élaboré un concept food trucks en 2015 et
La présence d’un food truck restreint l’utilisation du lieu par l’a formalisé sous forme d’une directive en 2017. Les emplace-
d’autres personnes mais ne l’exclut pas. Il s’agit donc d’un ments mis à disposition, les heures d’exploitation, les prescrip-
usage accru du domaine public. À ce titre, il doit faire l’objet tions d’hygiène et de sécurité, les redevances, les conditions
d’une demande auprès de l’administration communale. Une d’exploitations et divers éléments procéduraux sont traités
telle autorisation ne peut être refusée qu’en respectant les dans cette directive. Avec ce document, le Conseil communal
droits fondamentaux – en particulier la liberté économique a conditionné l’exploitation des food trucks de manière uni-
et l’égalité de traitement entre concurrents. Si elle reçoit trop forme sur l’ensemble du domaine public communal. Il interdit
notamment tout espace de consommation, la vente d’alcool et
la diffusion de musique. De plus, il charge les exploitants du
Les food trucks font un usage accru nettoyage des abords des emplacements et de l’élimination
du domaine public. des déchets qu’ils occasionnent. Cette directive vise principa-
lement les food trucks mais elle s’applique également aux acti-
vités saisonnières telles que la vente de glaces et de marrons.
de demandes par rapport aux emplacements disponibles, la Une telle solution complète judicieusement les dispositions re-
commune doit choisir quelles autorisations attribuer selon des latives à l’usage du domaine public. La directive donne une vue
critères objectifs tels que la demande du public, la qualité et la d’ensemble sur l’exploitation d’un restaurant mobile, tout en
variété des plats offerts. restant facile à comprendre pour les exploitants. La commune
peut y insérer des conditions qui lui permettent de minimiser
Compléter la réglementation par une directive les nuisances pour le voisinage.
Pour les communes qui ont choisi de compléter leur réglemen-
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018
tation relative au domaine public avec des dispositions spé- Les food trucks sont-ils soumis à autorisation de
ciales, une solution semble s’imposer. Il s’agit dans un premier construire?
temps d’établir les emplacements appropriés pour l’exploita- Hormis le fait qu’une autorisation d’utilisation accrue du do-
tion de food trucks, puis de lancer un appel d’offres. Une fois maine public soit nécessaire, la question se pose de savoir s’il
les food trucks choisis, une rotation est organisée afin de varier faut aussi obtenir une autorisation de construire. Cette dernière
les plats proposés à un endroit. dépend de l’art. 22 LAT et des dispositions cantonales et com-
10Food trucks
Food truck à Zurich: une halte gourmande pour
ceux qui l’aiment, une nuisance olfactive pour les
autres.
Photo: A. Straumann, EspaceSuisse
munales sur les constructions. Selon l’art. 22 al. 1 LAT, aucune Les trois usages du domaine public
construction ou installation ne peut être créée ou modifiée sans
autorisation de l’autorité compétente. Selon la jurisprudence –– L’usage commun est celui qui permet à tous les usagers
du Tribunal fédéral, tous les aménagements durables et fixes d’utiliser le domaine public. Le piéton, le cycliste ou l’enfant
créés par la main de l’homme, exerçant une incidence sur l’af- qui joue dans un parc n’a pas besoin d’autorisation pour
fectation du sol, sont soumis à autorisation. l’usage qu’il fait du domaine public. En revanche, il ne s’agit
pas d’un usage commun mais d’un usage accru du domaine
Non, le food truck étant mobile public lorsque l’utilisation excède le cadre de ce qui est
À priori, les food trucks ne sont pas assujettis à une autorisation usuel ou conforme, respectivement entrave l’utilisation par
de construire puisqu’ils ne sont pas fixés au sol. Toutefois, le d’autres utilisateurs du domaine public.
Tribunal fédéral a confirmé à plusieurs reprises que des élé- –– L’usage accru restreint l’utilisation du domaine public par les
ments mobiliers peuvent parfois nécessiter une autorisation autres usagers. Il est soumis à autorisation dans le but de
de construire en dépit de leur caractère amovible. Ainsi, les coordonner les différentes utilisations de l’espace public.
chaises et tables d’un restaurant installées sur le domaine public Ainsi, les forains doivent demander une autorisation avant
peuvent requérir une autorisation de construire en plus d’une d’installer un stand de marché ou une tente de cirque.
autorisation d’utilisation accrue du domaine public (arrêt du Tri- –– L’usage privatif ou excessif, n’est plus conforme à la
bunal fédéral 1C_47/2008 du 8 août 2008 (Winterthur ZH) in destination du domaine public car il prive les autres de son
RJ EspaceSuisse n° 3674). Un chalet de vente doté de roulettes utilisation. En principe, un usage privatif nécessite une
mais stationné à l’année sur un parking doit également faire concession comme pour les installations hydrauliques.
l’objet d’une autorisation de construire car son emprise au sol
est bel et bien durable (arrêt du Tribunal fédéral 1C_114/2011
du 8 juin 2011 (Fontaines NE) in RJ EspaceSuisse n° 4175).
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018
Ces exemples laissent supposer que les food trucks pour-
raient être assujettis à autorisation de construire. Leur situation
est toutefois différente des affaires susmentionnées. En prin-
cipe, les food trucks quittent les emplacements dès la fin du
service, leur emprise au sol n’est pas autant durable que celle
du chalet stationné à l’année. Et ils ne créent pas autant de nui-
11Food trucks
sances sonores que les terrasses de restaurant vu que les clients Le stationnement des cycles – un autre usage
ne mangent pas sur place. Le Tribunal fédéral n’a pas encore eu accru du domaine public
l’occasion de régler la question de l’assujettissement à autorisa-
tion de construire pour les food trucks. Il est difficile d’anticiper En mai 2018, le Tribunal fédéral a débouté une société de
sa réponse qui dépendra du food truck en question, de la du- vélos en libre-service qui stationnait ses cycles sur le domaine
rée de son stationnement et du lieu où il sera installé. public genevois.
Intermobility SA avait implanté des stations sur des do-
Planifier les emplacements dès le début maines privés et sur le domaine public. La Ville de Genève lui
Une bonne règlementation communale peut éviter des conflits a ordonné de retirer toutes ses stations et cycles du domaine
et rendre l’assujettissement à une autorisation de construire su- public. La société a recouru contre cette décision, elle se
perflu. La directive fribourgeoise est un bon exemple de règle- plaignait d’une atteinte à sa liberté économique. Elle estimait
mentation car elle préserve les intérêts privés des exploitants et que l’usage qu’elle faisait du domaine public n’était soumis à
les intérêts publics. aucune autorisation.
L’usage du domaine public d’une telle entreprise n’est pas
comparable à l’usage commun fait par un particulier. L’entre-
prise stationne un grand nombre de vélos et génère un revenu
grâce aux places de stationnement communales. Cet usage
étant accru, voir privatif, elle aurait dû demander une autorisa-
tion d’utilisation accrue du domaine public à la commune.
Mettre en place un système de vélos en libre-service
répond à l’intérêt public qu’est la mobilité. Or, ce n’est pas à
une société privée mais à la ville de choisir si et comment elle
entend poursuivre cet objectif. Il y a un intérêt public à ce que
la ville conserve la maitrise de la chose publique. Le but de la
mesure communale litigieuse est d’éviter l’encombrement des
places de stationnement deux-roues sur le domaine public
et d’éventuels conflits entre prestataires privés de vélos en
libre-service.
Arrêt du Tribunal fédéral 2C_975/2017 du 15 mai 2018
(Genève GE) in RJ EspaceSuisse n° 5525.
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018
12Zones à bâtir surdimensionnées
Le canton de Lucerne édicte
une zone réservée à Vitznau
Samuel Kissling
Juriste, EspaceSuisse
Le règlement actuel sur les constructions et l’aménagement de la commune
lucernoise de Vitznau n’est pas compatible avec les dispositions du droit fédéral
relatives au dimensionnement des zones à bâtir. L’exécutif cantonal y a par consé-
quent édicté une zone réservée cantonale. Une interdiction générale de construire
est désormais en vigueur sur près de treize hectares. Les projets de construction
qui contreviennent au futur règlement sur les constructions et l’aménagement ne
peuvent plus être autorisés. La commune n’est pas mécontente de cette mesure
provisionnelle qui lui permet de réfléchir sereinement à un nouveau plan
d’affectation.
Le 26 novembre 2017, les électrices et électeurs de la commune
Teuflibalm
de Vitznau ont rejeté par 59% des voix la révision du plan d’af-
fectation. Une décision qui allait obliger le canton à intervenir.
Underwile
Depuis la votation, c’est en effet le plan d’affectation de 1995
qui est déterminant pour la commune. Or ce plan enfreint le Mittlerschwande
droit supérieur, puisque les réserves communales de terrains à
bâtir sont beaucoup trop importantes (16 ha). Le droit fédéral et
le plan directeur cantonal obligent les communes qui ont des
zones à bâtir surdimensionnées à les réduire par le biais d’une
révision de leur planification. Selon les premières estimations,
Vitznau doit déclasser plus de dix hectares. Pour cette raison,
Vitznau
des associations de protection de l’environnement ont déposé
le 19 janvier 2018 une demande d’édicter une zone réservée
dans la commune auprès de l’exécutif cantonal.
Empêcher un développement territorial non souhaité
Le gouvernement cantonal a donné suite à cette demande et
édicté le 30 avril 2018 une zone réservée cantonale qui com-
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prend six secteurs (voir l’illustration ci-contre). À l’intérieur
de cette zone, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver 0 150 300m N
l’établissement du plan d’affectation (art. 27 LAT). Il n’est par
exemple plus possible de réaliser des constructions et des ins- La plupart des différents secteurs de la zone réservée de Vitznau LU se
trouvent en dehors du milieu bâti.
tallations qui empêcheraient de classer éventuellement plus Plan: F. Wyss, EspaceSuisse; Fonds de plan: Office fédéral de topographie swisstopo
tard ces secteurs dans une zone de non-bâtir. Tant que la zone
13Zones à bâtir surdimensionnées
Les zones réservées dans la loi
sur l’aménagement du territoire (LAT)
Art. 27 Zones réservées délai qui peut être prolongé une seule fois par le canton. Le
contenu de la zone réservée doit être fixé et limité en fonction
1
S’il n’existe pas de plan d’affectation ou que l’adaptation de l’objectif de sécurité défini.
d’un tel plan s’impose, l’autorité compétente peut prévoir Les zones réservées nécessitent une base légale et un
des zones réservées dans des territoires exactement délimi- intérêt public prédominant et doivent être proportionnées au
tés. À l’intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui but poursuivi. Les projets de construction qui contreviennent
puisse entraver l’établissement du plan d’affectation. au nouveau plan d’affectation prévu ne peuvent pas être auto-
2
Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans risés. Les zones réservées déploient ainsi ce que l’on appelle
au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai. une portée négative.
L’édiction de zones réservées relève de la compétence
La zone réservée est un instrument du droit fédéral, destiné à des communes et, au besoin, du canton. Le droit cantonal
garantir la planification future. Elle empêche, à titre de mesure règle généralement les compétences en la matière. Dans
provisoire, la réalisation de constructions contrevenant au les cantons ayant conféré aux communes la compétence
plan et règlement prévus. À l’intérieur de la zone réservée, exclusive de déterminer des zones réservées, l’exécutif can-
rien ne peut être entrepris qui puisse entraver la révision du tonal peut également délimiter des zones réservées durant la
plan d’affectation. Cet instrument permet aux communes qui période transitoire, c’est-à-dire jusqu’à l’approbation du plan
ont des zones à bâtir surdimensionnées de mettre sous cloche directeur cantonal exigée par la LAT1, ceci afin de permettre
des secteurs qui pourraient être ultérieurement déclassées. une action rapide (art. 52a al. 3 OAT).
La zone réservée n’est toutefois admise qu’à certaines
conditions et doit être limitée dans le temps et l’espace. Les
secteurs concernés doivent faire l’objet d’un découpage Pour plus de précisions sur les zones réservées voir RUCH in
exact des parcelles et leur surface doit être limitée au mini- AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN, Commentaire
mum nécessaire. Le droit fédéral limite leur validité à cinq ans, pratique LAT: Planifier l’affectation, art. 27 (2016).
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L’adoption de zones réservées a pour but d’éviter
les constructions sur des zones à bâtir mal situées et
susceptibles de retourner en zone de non bâtir. Sur
la photo, une maison à la périphérie de Brigue.
Photo: L. Bühlmann, EspaceSuisse
14Zones à bâtir surdimensionnées
réservée est en vigueur, les secteurs concernés sont régis expli- drait aux objectifs et principes de la loi sur l’aménagement du
citement par les prescriptions communales relatives à la zone territoire. «Si ces demandes étaient acceptées, on serait mis de-
agricole 1. Selon celles-ci, cette zone est destinée à l’exploita- vant un fait accompli qui restreindrait la marge de manœuvre pour
tion agricole, en particulier à la culture fourragère et fruitière, réviser le plan d’aménagement local», explique M. Wyss-Kohler.
à l’horticulture et à la culture maraîchère tributaires du sol et
à la garde d’animaux de rente tributaire du sol (art. 26 BZO Le canton peut exceptionnellement délimiter une
Vitznau). La mesure d’aménagement touche aussi des secteurs zone réservée
partiellement construits, mais elle n’a aucune influence sur les Généralement, les communes édictent elles-mêmes les zones
bâtiments existants, qui bénéficient de la garantie de la situa- réservées. Seuls quelques cantons, dont celui de Lucerne (§ 82
tion acquise. Abs. 2 PBG-LU), accordent aussi au canton cette compétence.
La zone réservée est valable deux ans et peut, au besoin, être Dans le canton de Lucerne, la dernière zone réservée cantonale
prolongée d’une année. Elle expire dès que la commune met en date avait été édictée à la fin des années 1970.
le plan d’affectation révisé à l’enquête publique. Les prescrip- Avec la révision de la LAT établie en 2012, les zones réser-
tions sur les constructions et l’aménagement mises à l’enquête vées ont fortement gagné en importance. Elles doivent en effet
sont considérées comme une nouvelle zone réservée et s’ap- permettre de sécuriser les surfaces pour les déclassements à
pliquent à ce titre jusqu’à leur entrée en vigueur. C’est là ce que réaliser dans les communes dont les zones à bâtir sont surdi-
prévoit explicitement le droit cantonal. mensionnées. C’est la raison pour laquelle le Conseil fédéral
«Après le rejet de la révision du plan d’aménagement lo- prévoit, dans l’ordonnance sur l’aménagement du territoire
cal, il était clair que nous avions besoin d’un peu de temps et OAT, que, dans les cantons où les communes ont la compé-
d’un moratoire sur les constructions», a déclaré en substance tence exclusive de déterminer des zones réservées, l’exécutif
au «Luzerner Zeitung» Pascal Wyss-Kohler, directeur suppléant cantonal dispose aussi de cette compétence à titre exception-
au Département cantonal des constructions, de l’environne- nel, et ce seulement jusqu’à l’approbation de l’adaptation du
ment et de l’économie. Des demandes de permis de construire plan directeur par la Confédération. Cette disposition n’a pas
avaient déjà été déposées sur certaines parcelles des secteurs dû être utilisée à Vitznau, puisque dans le canton de Lucerne,
concernés, et ce alors qu’une partie d’entre elles sont situées le gouvernement peut, en plus des communes, édicter des
très à l’extérieur du milieu bâti. Leur construction contrevien- zones réservées.
La zone réservée «Le Pré-au-Sire» à Miécourt dans la
commune de La Baroche JU. Le classement en zone
réservée a été fait par le canton.
Photo: A. Beuret, EspaceSuisse
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Le paysage de la commune de Vitznau LU au bord
du lac des Quatre-Cantons avec son port et ses
deux téléphériques est digne d’une carte postale.
Photo: H. Haag, EspaceSuisse
La zone réservée permet de se donner du temps Un instrument central pour réduire les zones à bâtir
Pour une commune, la création d’une zone réservée cantonale Dans les communes qui possèdent des zones à bâtir surdi-
peut aussi être bienvenue, puisque, comme à Vitznau, cela lui mensionnées, la zone réservée est le principal instrument pour
permet de se soustraire provisoirement au feu de la critique. empêcher la réalisation de constructions non souhaitées juste
La mise à l’enquête publique du plan d’affectation en automne avant l’adaptation du plan d’affectation. Cet instrument est éga-
2017 avait en effet suscité pas mal d’émotion dans la commune lement utilisé en Valais. Au cours des deux dernières années,
du bord du lac des Quatre-Cantons. «Nous n’avons évidem- environ quinze communes valaisannes ont établi des zones ré-
ment pas été mécontents lorsque le canton nous a prêté main servées et autant se préparent à le faire. Toutes les zones réser-
forte en édictant une zone réservée», a reconnu le maire Noldi vées ont pour but d’empêcher de nouvelles constructions dans
Küttel dans le «Regionaljournal Zentralschweiz» sur les ondes les secteurs concernés jusqu’à la révision du plan d’affectation
de SRF. En outre, il s’agit de l’exécution d’un droit supérieur, res- (liée à la mise en œuvre de la révision de la LAT). À ce jour, le
pectivement du droit cantonal et fédéral, raison pour laquelle canton du Valais n’a pas dû intervenir. L’exécutif cantonal l’a ce-
le canton porte aussi une part de responsabilité. Le gel des pendant chargé de mettre en place un monitoring des activités
constructions permet à la commune de gagner du temps pour de construction dans les communes qui possèdent des zones
réviser sereinement son plan d’affectation. à bâtir surdimensionnées. Au besoin, il pourrait intervenir au
Une tâche à laquelle la population doit aussi s’associer. Les moyen d’une zone réservée cantonale.
zones à bâtir doivent en effet être encore davantage réduites Lorsque les communes n’ont pas la volonté politique de dé-
que ce que prévoyait le plan d’affectation rejeté en novembre finir des zones réservées, il est important que le canton prenne
2017, puisque celui-ci se basait encore sur l’ancien droit. De- les choses en main. C’est ce qu’a fait le canton du Jura, qui a
puis 2014, les dispositions ont été renforcées tant au niveau édicté de telles zones il y a déjà deux ans. À cet effet, il avait au
fédéral que cantonal. La loi révisée sur l’aménagement du préalable établi un inventaire des surfaces susceptibles d’être
territoire (LAT1) et le nouveau plan directeur cantonal sont dé- dézonées et les avait classées selon différentes priorités, défi-
sormais déterminants. Selon le maire, le Conseil communal ne nies d’après leur situation, leur taille et leur statut par rapport
peut relever à lui seul un tel défi et il faut que la population soit à la zone à bâtir. L’édiction des zones réservées s’est ensuite
d’emblée largement impliquée dans la planification. faite sur la base de cet inventaire (voir Inforum de février 2016).
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Les différents secteurs de la zone réservée forment au total Sauf quelques exceptions, ces zones réservées n’ont pas sus-
une surface de treize hectares et concernent 70 propriétaires cité d’opposition majeure de la part des propriétaires fonciers.
fonciers, qui ont été informés par écrit. Les quatre demandes La zone réservée est un outil indispensable pour les communes
d’autorisation de construire qui avaient été déposées pour des qui ont trop de zones à bâtir et qui doivent se mettre en confor-
parcelles situées dans ces secteurs sont en suspens. À côté des mité avec la LAT révisée. C’est le seul moyen de garder libres les
surfaces comprises dans la zone réservée, il reste encore au surfaces encore non bâties pour les rendre à la zone agricole.
moins sept hectares de zone à bâtir équipée et non construite
à proximité du centre, où il est encore possible de construire.
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