Zones à bâtir surdimensionnées Lignes directrices d'economiesuisse Food trucks densipedia.ch Zoom sur Sils GR, reclassement - Septembre 3/2018

 
Zones à bâtir surdimensionnées Lignes directrices d'economiesuisse Food trucks densipedia.ch Zoom sur Sils GR, reclassement - Septembre 3/2018
Le périodique du développement territorial suisse
                      Inforum
                         Septembre 3/2018

    Zones à bâtir surdimensionnées
Lignes directrices d’economiesuisse
                         Food trucks
                      densipedia.ch
     Zoom sur Sils GR, reclassement
Zones à bâtir surdimensionnées Lignes directrices d'economiesuisse Food trucks densipedia.ch Zoom sur Sils GR, reclassement - Septembre 3/2018
Redimensionner les
                                                                                                   zones à bâtir c’est
                                                                                                   ­aussi développer vers
                                                                                                  ­l’intérieur
                                                                                                  Lukas Bühlmann
                                                                                                  Directeur d’EspaceSuisse

                                                                                                  Ces prochaines années, de nombreuses communes vont devoir réduire leurs zones
                                                                                                  à bâtir surdimensionnées. Ce faisant, elles ne vont pas s’attirer la sympathie des pro-
                                                                                                  priétaires fonciers concernés. Mais ne rien faire et reporter le problème à plus tard
                                                                                                  n’est pas non plus la solution. Le Tribunal fédéral a récemment montré que, selon
                                                                                                  les circonstances, de trop grandes zones à bâtir ne pouvaient pas être équipées ni
                                                                                                  construites.
                                                                                                       Mais comment s’y prend-on pour réduire les zones à bâtir? La façon la plus
                                            Inforum, EspaceSuisse
                                                                                                  simple est de déclasser des biens-fonds situés en périphérie du milieu bâti et diffi-
                                            Le périodique du développement territorial pour
                                            les membres d’EspaceSuisse. Inforum paraît quatre     ciles à équiper ou inappropriés à la construction, tout en espérant que la commune
                                            fois par année en français et en allemand, et deux
                                                                                                  ne soit pas tenue d’indemniser les propriétaires. Une autre méthode consiste à trou-
                                            fois en italien.
                                                                                                  ver comment répartir les avantages et les inconvénients résultant du déclassement
                                            Édition:
                                                                                                  de façon équitable entre toutes les parties concernées. C’est ce qu’a fait la com-
                                            EspaceSuisse
                                            Verband für Raumplanung                               mune de Sils, en Haute-Engadine, il y a plusieurs années déjà. Nous vous relatons
                                            Association pour l’aménagement du territoire
                                                                                                  son expérience dans le présent Inforum (cf. page 25).
                                            Associazione per la pianificazione del territorio
                                            Associaziun per la planisaziun dal territori               Redimensionner des zones à bâtir est une entreprise de longue haleine. Afin
                                            Sulgenrain 20
                                                                                                  d’éviter que des biens-fonds non bâtis ne soient construits juste avant l’adaptation
                                            CH-3007 Berne
                                            Tél. +41 31 380 76 76                                 d’un plan d’affectation, compromettant ainsi la planification projetée, il est recom-
                                            Internet: www.espacesuisse.ch
                                                                                                  mandé d’y établir une zone réservée. Ainsi, rien ne peut plus être entrepris qui porte
                                            Rédaction                                             atteinte à la future planification. Les communes sont souvent réticentes à édicter des
                                            Lukas Bühlmann, directeur
                                                                                                  zones réservées. C’est pourquoi, le canton de Lucerne a volé au secours de la com-
                                            Annemarie Straumann, communication
                                                                                                  mune de Vitznau en affectant lui-même à la zone réservée plusieurs secteurs devant
                                            Traduction
                                                                                                  être déclassés (cf. page 13). Une initiative pertinente, à mon sens.
                                            Elisabeth Darbellay, Anne Huber, Roxane Jacobi,
                                            Yves Rosset                                                Enfin, vous vous êtes certainement aperçu en ouvrant ce numéro que notre asso-
                                                                                                  ciation a subi d’importantes transformations. Depuis la fin juin, elle porte un nouveau
                                            Lectorat
                                            Sonia Blind, juriste                                  nom, a lancé un nouveau site Internet et a revu l’habillage de ses publications.

                                            Photos
                                            EspaceSuisse                                          Bonne lecture de ce premier numéro sous le pavillon d’EspaceSuisse!
                                                                                                  Lukas Bühlmann, directeur d’EspaceSuisse
                                            Photo de couverture
                                            Lac de Sils GR (Photo: A. Straumann, EspaceSuisse)
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018

                                            Cartoon
                                            Jonas Brühwiler

                                            Traitement des images
                                            Felix Wyss

                                            Mise en page
                                            Ludwig Zeller

                                            Impression
                                            galledia ag, 9442 Berneck

                                            La reproduction des textes et des illustrations est
                                            autorisée moyennent indication de la source.
2
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Sommaire
                                                                                                                                      Lignes directrices
                                                                                                                                      d’economiesuisse                                 4
                                          4
                                                                                                                                      economiesuisse a défini des lignes
                                                                                                                                      ­directrices pour le développement
                                                                                                                                       ­territorial. Roger Wehrli les présente et
                                                                                                                                        plaide pour davantage de flexibilité.
                                                                                                                            13
                                                                                                                                      Food trucks                                      9
                                                                                                                                      Les stands de nourriture ambulants ont la
                                                                                                                                      cote, mais occasionnent des problèmes
                                                                                                                                      d’aménagement du territoire. Une politique
                                                                                                                                      d’autorisation conséquente est nécessaire.

                                                                                                                                      Zones à bâtir
                                                                                                                                      surdimensionnées                              13
                                          25                                                                                          Le canton de Lucerne a délimité une zone
                                                                                                                                      réservée dans la commune de Vitznau. Une
                                                                                                                                      mesure préventive saluée par la commune.

                                                                                                                                      Maintenant sur densipedia.ch 18
                                                                                                                                      EspaceSuisse a lancé une plate-forme
                                                                                                                                      dédiée au développement territorial
Territoire & Environnement — Septembre 3/2018                                                                                         et à la densification en Suisse.
Constructions hors de la zone à bâtir – De A à Z
                                                                                                                                      EspaceSuisse                                  20
                                                                                          Cinq ans se sont écoulés depuis la          Notre association a un comité renouvelé,
                                                                                          dernière parution du «Lexique des           un nouveau président, une nouvelle
                                                                                          constructions hors de la zone à bâtir»      vice-présidente et un nouveau site Internet.
                            environnement

                                                                                          en novembre 2013. Depuis lors, outre
                                                                                          la loi révisée sur l’aménagement du         Agenda                                        24
                                              Les dossiers du développement territorial
                            Territoire &

                                                                                          territoire, première étape (LAT1), la
                                                                                          réglementation fédérale en matière de       Zoom sur                                      25
                                                                                          constructions hors zone à bâtir a égale-    La commune de Sils avait prévu de
                                                                                          ment changé. Les dispositions relatives     construire entièrement la région située
                                                                                          à la détention de chevaux et à la pose      entre les lacs de Sils et de Silvaplana.
                                                                                          d’installations solaires en zone agricole   La planification locale a par la suite corrigé
                                                                                          ont été assouplies.                         le tir grâce à des dézonages.
                                                                                          Ces nouveautés législatives et le fait
                                                                                                                                      La parole à …                                 31
                                 Septembre 4/2018

      Constructions hors de la zone à bâtir                                               que, le 29 juin 2018, notre association a
                                  De A à Z
                                                                                          été rebaptisée EspaceSuisse, nous ont       Orlando Menghini, l’urbaniste de Sils,
                                                                                          incités à produire une nouvelle édition     a aidé la commune à réduire ses zones
                                                                                          de cette publication de référence très      à bâtir de façon judicieuse par une
                                                                                          appréciée. La vue d’ensemble qu’elle        concentration des droits à bâtir.
                                                                                                                                                                                        EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018

                                                                                          fournit s’appuie sur les travaux légis-
                                                                                          latifs préparatoires et les explications    Cartoon                                       37
                                                                                          de l’Office fédéral du développement        Trop grandes zones à bâtir: les communes
                                                                                          territorial (ARE). Elle tient également     luttent pour retrouver la ligne.
                                                                                          compte de la législation des cantons et
                                                                                          de la jurisprudence actuelle.               Vous demandez
                                                                                                                                      – Nous répondons                              39
                                                                                                                                      Une décision de constatation de la nature
                                                                                                                                      forestière ouvre-t-elle la voie à une
                                                                                                                                      indemnisation?
                                                                                                                                                                                        3
Zones à bâtir surdimensionnées Lignes directrices d'economiesuisse Food trucks densipedia.ch Zoom sur Sils GR, reclassement - Septembre 3/2018
La tour Roche à Bâle montre comment l’industrie pharmaceutique façonne le paysage urbain. Photo: R. Rieder, EspaceSuisse

                                                                        Lignes directrices d’economiesuisse

                                                                         Comment renforcer l’attrait
                                                                         de la place économique suisse
                                                                         grâce au développement
                                                                        ­territorial?
                                                                        Roger Wehrli
                                                                        Dr. sc. EPF, responsable suppléant Politique économique générale et formation, economiesuisse

                                                                        La prospérité de la Suisse repose sur l’attrait élevé de sa place économique. Elle
                                                                        incite les entreprises actives sur le plan international à être présentes en Suisse et
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018

                                                                        fait de notre pays un lieu où il fait bon vivre et travailler. La politique en matière de
                                                                        développement territorial joue un rôle très important: tant le paysage que les
                                                                        bâtiments et infrastructures influencent non seulement l’attrait d’une place écono-
                                                                        mique, mais aussi sa capacité de développement. C’est pourquoi le développe-
                                                                        ment territorial doit toujours s’appuyer sur cette question: comment renforcer
                                                                        l’attrait de la place économique et de l’habitat? economiesuisse, l’organisation
                                                                        faîtière des milieux économiques suisses, présente ici ses lignes directrices.
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Zones à bâtir surdimensionnées Lignes directrices d'economiesuisse Food trucks densipedia.ch Zoom sur Sils GR, reclassement - Septembre 3/2018
Lignes directrices d‘economiesuisse
L’aménagement du territoire est souvent confronté aux exi-             Le présent article explique une partie des objectifs poursuivis
gences en matière de protection. La protection de la nature            par economiesuisse pour la politique en matière de déve-
et du paysage, la protection de la population contre le bruit,         loppement territorial. Economiesuisse utilise sciemment ce
ou encore une desserte de qualité constituent des intérêts lé-         terme, étant donné que ses lignes directrices ne tiennent pas
gitimes. Néanmoins, il arrive souvent qu’un autre objectif, tout       seulement compte de l’aménagement du territoire, mais aussi
aussi important, de l’aménagement du territoire passe à l’ar-          d’autres secteurs de la politique qui influencent le développe-
rière-plan dans les débats publics. En effet, selon la loi fédérale    ment territorial. Par conséquent, elle favorise une vision globale
sur l’aménagement du territoire, des mesures doivent servir à          qui ne se limite pas aux seuls aspects d’aménagement.
créer et à maintenir un milieu bâti favorable à l’exercice des acti-
vités économiques. La politique en matière de développement            Incitations inopportunes et contradictions
territorial doit donc aussi veiller à ce que les Suisses puissent      Aujourd’hui, incitations inopportunes et contradictions
conserver leurs excellents niveau et cadre de vie.                     marquent souvent la politique en matière de développement
                                                                       territorial. Les pouvoirs publics se contredisent mutuellement
Nouvelles lignes directrices d’economiesuisse pour                     à propos des exigences faites aux projets. Services de travaux
le développement territorial                                           publics cantonaux et communaux, protection des monuments,
C’est pourquoi economiesuisse a élaboré de nouvelles lignes            offices de l’environnement et de l’énergie: de nombreuses ins-
directrices qui permettront à l’organisation faîtière des entre-       tances sont impliquées qui, lors des procédures d’autorisation,
prises suisses et aux membres intéressés d’évaluer les projets         émettent des exigences qui s’excluent souvent les unes les
de développement territorial selon des critères uniformes.             autres. C’est ainsi que les exigences en matière de prévention
                                                                       incendie et de protection des monuments se contredisent
Du point de vue d’economiesuisse, la politique en matière de           parfois. Il en résulte pour les entreprises et les particuliers de
développement territorial devrait viser les trois grands objectifs     substantielles hausses de coûts et des entraves inutiles au dé-
suivants:                                                              veloppement des constructions.
1. Préserver les possibilités de développement des entre-
    prises et des infrastructures et toujours tenir compte de          Permettre le développement
    manière appropriée de leurs besoins dans la pesée des              Le développement des constructions et infrastructures est es-
    intérêts.                                                          sentiel pour maintenir la prospérité économique. Il faut pouvoir
2. La politique en matière de développement territorial doit           adapter l’utilisation de l’espace en tout temps en fonction des
    mieux centrer ses efforts sur une utilisation rationnelle et       besoins et dans des délais réalistes, car la société et l’écono-
    ciblée de l’espace disponible, au service de l’économie            mie évoluent constamment. Le nombre d’habitants continuera
    comme de la société.                                               de croître en Suisse, tandis que les besoins de l’économie
3. Elle doit contribuer à renforcer l’attractivité de la Suisse        et de la population changent constamment et que les nou-
    pour les entreprises et la population, en intégrant comme il       velles technologies créent des besoins nouveaux en termes
    se doit la dimension de la qualité de vie.                         ­d’infrastructures.

                                                                                                                                                EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018

                                                                                                          Dans le village de montagne
                                                                                                          d’Andermatt UR, Samih Sawiris
                                                                                                          investit dans le développement éco-
                                                                                                          nomique. La photo montre l’hôtel
                                                                                                          cinq étoiles «The Chedi», qui n’est
                                                                                                          qu’une petite partie du complexe
                                                                                                          touristique.
                                                                                                          Photo: A. Straumann, EspaceSuisse
                                                                                                                                                5
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Lignes directrices d‘economiesuisse

                                            Simplifier le droit de la construction et de l’aménage-
                                            ment du territoire dans les cantons et les communes
                                            La construction doit se faire plus simplement et rapidement,
                                            grâce à la diminution des prescriptions et à une réduction des
                                            délais de traitement par les autorités, afin que les propriétaires
                                            puissent réagir plus promptement aux changements sur le mar-
                                            ché. Pour éviter les contradictions provenant d’exigences di-
                                            vergentes fixées par différentes autorités, un «guichet unique»
                                            dans le domaine de la construction et de l’aménagement, ga-
                                            rantissant une durée de traitement maximale, serait une solution
                                            plus prometteuse.

                                            Mettre en place des instruments flexibles pour
                                            l’aménagement du territoire
                                            Des instruments d’application flexibles permettent de s’adap-
                                            ter aisément aux modifications des conditions-cadre. Dans
                                            l’aménagement du territoire, l’établissement d’un plan sec-
                                            toriel, d’un plan directeur cantonal ou de prescriptions com-
                                            munales sur les constructions et plans de zones sont autant de
                                            processus souvent très longs. C’est pourquoi les outils destinés
                                            à mettre en œuvre des planifications à moyen et à long terme
                                            doivent être suffisamment souples. Il convient notamment de           les règles d’aménagement du territoire, comme un règlement
                                            prévoir davantage de zones mixtes. En Suisse aujourd’hui, la          communal sur les constructions trop rigide. C’est pourquoi il se
                                            plupart des activités professionnelles ne produisent ni bruit ni      construit souvent des nouveaux logements et activités non pas
                                            odeurs ou autres désagréments de sorte qu’il n’est plus néces-        dans des lieux à forte demande mais dans des secteurs moins
                                            saire d’établir de strictes séparations spatiales entre lieux de      favorables. Cela débouche sur la réalisation de constructions
                                            travail et de résidence. Il convient néanmoins de maintenir un        excentrées du point de vue du marché et sur une utilisation bien
                                            nombre suffisant de zones d’activités bien desservies pour les        peu efficace du sol.
                                            entreprises plus gênantes.
                                                 Il faudrait aussi utiliser davantage les plans directeurs par-   Encourager le développement de l’urbanisation vers
                                            tiels et plans d’affectation spéciaux, tout en veillant à ce que      l’intérieur
                                            ces instruments servent avant tout à simplifier et à rendre prag-     Une utilisation efficace de l’espace requiert avant tout d’en-
                                            matique la réalisation d’un projet, comme la densification d’un       courager le développement de l’urbanisation vers l’intérieur
                                            secteur au centre d’une commune.                                      et l’utilisation plus compacte des zones à bâtir existantes. Pour
                                                                                                                  y parvenir, construire dans les centres ne doit pas être plus
                                            Utiliser efficacement l’espace disponible                             contraignant qu’en périphérie. Il faut éviter les réglementa-
                                            Malgré l’impératif politique du développement de l’urba-              tions qui iraient à l’encontre de cet objectif. Ce n’est malheu-
                                            nisation vers l’intérieur, il est souvent toujours plus facile de     reusement pas le cas aujourd’hui. L’Inventaire fédéral des sites
                                            construire en périphérie. Un regard sur le marché de l’immo-          construits à protéger en Suisse (ISOS), dont la protection est
                                            bilier montre que des incitations inopportunes de la part de          trop étendue, en est un bon exemple. Ainsi, en ville de Zurich,
                                            la politique du développement territorial peuvent avoir des           les trois quarts des du tissu bâti figurent à l’ISOS, comme l’EPFZ
                                            conséquences négatives sur l’utilisation du territoire. Confor-       au Hönggerberg. Les études complémentaires requises com-
                                            mément aux principes économiques, l’offre devrait augmenter           pliquent les projets, de sorte que certains maîtres d’ouvrage
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                                            quand les prix sont poussés à la hausse par une forte demande.        préfèrent y renoncer.
                                            Ensuite, une baisse de prix interviendrait. Une étude récente de           Les autorités doivent examiner rapidement les change-
                                            l’Université de Berne démontre néanmoins que, dans la réalité,        ments d’affectation et les augmentations des possibilités de
                                            les augmentations de prix à la location et à la vente n’entraînent    construire dans les centres. Une densification efficace et inté-
                                            pas des hausses suffisantes de l’offre, car la construction de nou-   ressante nécessite des décisions courageuses et la fixation de
                                            veaux logements est entravée dans de nombreuses régions par           priorités dans l’aménagement. Il conviendrait d’autoriser des
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Lignes directrices d‘economiesuisse
                                                                                              Dans la zone d’activités régionale de Haute-Sorne
                                                                                              JU, Cartier a construit une nouvelle usine offrant
                                                                                              environ 300 nouveaux emplois. La photo montre
                                                                                              l’usine en construction en 2016.
                                                                                              Photo: A. Beuret, EspaceSuisse

bâtiments plus grands et attrayants qui s’intègrent bien au pay-      de vue économique global, ne sont ni nécessaires ni liés à un
sage urbain, le complètent, voire le développent.                     site précis. Cela signifie qu’il convient de prendre en considé-
     Densifier ne signifie pas uniquement construire plus haut,       ration l’utilité économique, mais aussi la valeur récréative des
mais également mieux exploiter le sous-sol. Celui-ci gagnera          paysages pour une large part de la population.
en importance à l’avenir principalement pour les projets d’in-
frastructures, car les pôles urbains ont souvent peu d’espaces        Pondérer les divers intérêts en présence différem-
disponibles en surface ou ne souhaitent pas construire ceux qui       ment selon le lieu
sont encore libres (tels les parcs publics).                          Le cœur de l’activité de l’aménagement du territoire est la re-
                                                                      cherche de solutions alors que les exigences divergent. La pe-
Veiller à une utilisation mesurée des surfaces en                     sée des divers intérêts en matière d’aménagement du territoire
dehors des zones à bâtir                                              ne saurait cependant être rigide et doit intégrer une marge de
Pour utiliser l’espace efficacement, il faut gérer avec parcimo-      manœuvre tant au niveau de l’évaluation que des décisions. En
nie les surfaces extérieures aux zones à bâtir. La séparation         protégeant de manière absolue des intérêts trop nombreux,
entre zones constructibles et non constructibles est un principe      l’aménagement du territoire ne peut plus jouer son rôle et limite
fondamental de l’aménagement du territoire qu’il convient de          d’emblée trop d’affectations potentielles.
préserver. Le plan de zones ne saurait toutefois être gravé dans           Il faut conduire une vraie pesée d’intérêts, tout en tenant
le marbre. Il doit pouvoir être modifié, à l’avenir aussi, en vue     compte des aspects économiques. Les divers intérêts liés à un
des évolutions futures. Dans la mesure du possible, les nou-          terrain devraient pouvoir être pondérés différemment selon
veaux classements en zones à bâtir devraient intervenir dans          le lieu. Certaines utilisations telles que des installations touris-
les régions ou communes centrales afin que le développement           tiques, certaines activités de loisirs, l’exploitation de matières
urbain soit concentré sur le plan géographique.                       premières ou des projets précis d’infrastructure sont fréquentes
     En dehors des zones à bâtir, il faut mettre l’accent sur les     hors des zones à bâtir et ne sont souvent réalisables que dans
                                                                                                                                                   EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018

avantages qu’apporte la construction ou l’installation. Ces der-      un périmètre restreint. Pour ces bâtiments et installations liés
niers temps, la tendance voulait que des dérogations soient ac-       à un site, les intérêts économiques devraient bénéficier d’une
cordées à des intérêts particuliers sans grande utilité pour l’éco-   pondération plus forte. Leur construction devrait pouvoir se
nomie. Il faut les refuser. Les projets hors zone à bâtir doivent     faire sans obstacles juridiques et administratifs inutiles.
toujours faire l’objet d’une approche globale. Aucune excep-
tion ne devrait être accordée pour des projets qui, d’un point
                                                                                                                                                   7
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Lignes directrices d‘economiesuisse

                                            Attrait dû au paysage: le faire évoluer plutôt que le                Lignes directrices pour le développement
                                            protéger de manière rigide                                          ­territorial
                                            Le paysage et les espaces de détente sont des facteurs d’attrait
                                            importants pour la Suisse. Le paysage contribue à faire de notre    Les lignes directrices d’economiesuisse, incluant toutes les
                                            pays un lieu de vie attrayant pour la population et donc pour les   propositions de l’organisation faîtière et divers exemples tirés
                                            employés des entreprises établies en Suisse. De plus, un pay-       de la pratique, peuvent être téléchargées sur le site d’econo-
                                            sage attrayant soutient le développement du tourisme et du          miesuisse: www.economiesuisse.ch/fr/publications/lignes-di-
                                            secteur des loisirs en Suisse. Il est important de développer ces   rectrices-pour-le-developpement-territorial
                                            espaces paysagers attrayants. S’il faut veiller à conserver leur
                                            identité, il faut aussi se garder de restreindre excessivement le
                                            développement économique des régions concernées par une
                                            protection inutile des sites existants.
                                                                                                                présent article – met à la disposition de l’économie un espace
                                            Le développement territorial doit soutenir la place                 adéquat pour assurer non seulement les activités économiques
                                            économique et la qualité de vie                                     actuelles, mais aussi le développement économique de de-
                                            L’attrait d’une place économique et la prospérité en Suisse dé-     main. Il faut permettre la création et l’agrandissement d’en-
                                            pendent de nombreux facteurs. Au-delà des conditions-cadre,         treprises, l’adaptation de modèles d’affaires ou l’implantation
                                            le développement territorial exerce une influence majeure           d’entreprises étrangères. La politique de développement terri-
                                            sur l’attrait de la place économique en général. Une politique      torial doit également prendre en compte de manière adéquate
                                            avisée en la matière – comme présentée partiellement dans le        le développement des infrastructures.
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018

                                                                                                                                       L’implantation de l’entreprise de biotechnologie
                                                                                                                                       américaine Biogen sur le site de l’ancienne papete-
                                                                                                                                       rie Attisholz est le résultat d’une politique foncière
                                                                                                                                       active du canton de Soleure.
                                                                                                                                       Photo: A. Straumann, EspaceSuisse
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Food trucks

 Comment règlementer
 leurs emplacements afin
 de ­conserver la qualité des
­espaces ­publics
Jessica Ceschin, BLaw
Stagiaire juridique, EspaceSuisse

Les food trucks sont une nouvelle forme de restauration présente dans les espaces
publics. Ce phénomène doit être encadré pour éviter que ces installations ne se
répandent de manière incontrôlée dans les rues et sur les places publiques et pour
garantir une égalité de traitement entre exploitants. La ville de Fribourg a rédigé
une directive à ce sujet.

Les food trucks sont des camionnettes, remorques ou autres            publics délaissés, tout en conservant leur disponibilité pour
véhicules équipés pour la préparation et la vente de denrées          d’autres activités ou événements une fois le food truck déplacé.
alimentaires. L’arrivée de ce nouveau type de restaurant est          Certaines utilisations du domaine public sont soumises à au-
vue d’un mauvais œil par les restaurateurs traditionnels qui se       torisation
plaignent parfois de concurrence déloyale. Il y a en effet de              Face au succès de la restauration mobile, les communes
grandes disparités légales et économiques entre ces catégo-           peuvent s’attendre à un nombre croissant de demandes d’ex-
ries de restauration. Les food trucks échappent souvent aux lois      ploitation. Pour y répondre, elles peuvent se contenter de leurs
cantonales sur les établissements publics car ils ne possèdent        règlements relatifs à l’usage du domaine public - ce qui ne per-
que peu ou pas de places assises et ne sont pas exploités dans        met pas une planification idéale - ou adopter des dispositions
un bâtiment. Afin de s’assurer que les exploitants disposent          spécifiques à la restauration mobile.
des connaissances nécessaires en matière d’hygiène, certains               Le domaine public est constitué de l’ensemble des biens-
cantons imposent désormais une patente ou licence pour res-           fonds du patrimoine administratif qui sont affectés à l’usage
tauration mobile.

L’utilité de planifier l’implantation des food trucks
                                                                                            Un food truck n’est pas soumis
En revanche, la question des lieux d’implantation des food
trucks n’a été que peu réglementée. Pourtant, sans réglemen-                                aux mêmes règles qu’un
tation, les food trucks pourraient proliférer de manière incon-                             restaurant traditionnel.
trôlée dans tous les endroits qui s’y prêtent. Diverses nuisances
telles que des bruits, odeurs, déchets ou un aspect visuel dé-
                                                                                                                                         EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018

plaisant pourraient alors diminuer l’attractivité de ces lieux pour
les autres usagers. Pour maintenir la qualité des espaces mis à la    commun tels que les trottoirs, routes et parcs publics. Les can-
disposition de la population, il est important de coordonner les      tons et les communes sont compétents pour réglementer son
emplacements pour food trucks avec les caractéristiques spa-          utilisation. Le domaine public peut être utilisé de différentes
tiales et fonctionnelles des lieux concernés. Une bonne planifi-      manières, certaines nécessitent une autorisation communale
cation des emplacements pourrait même valoriser des espaces           (voir encadré «Les trois usages du domaine public»).
                                                                                                                                         9
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Food trucks

                                                                   Même sous la pluie, le food truck de la Bärenplatz, à Berne,
                                                                   a des bouches à nourrir. Photos: F. Wyss, EspaceSuisse

                                            Les food trucks font un usage accru du domaine                                  L’exemple de la ville de Fribourg
                                            public                                                                          La ville de Fribourg a élaboré un concept food trucks en 2015 et
                                            La présence d’un food truck restreint l’utilisation du lieu par                 l’a formalisé sous forme d’une directive en 2017. Les emplace-
                                            d’autres personnes mais ne l’exclut pas. Il s’agit donc d’un                    ments mis à disposition, les heures d’exploitation, les prescrip-
                                            usage accru du domaine public. À ce titre, il doit faire l’objet                tions d’hygiène et de sécurité, les redevances, les conditions
                                            d’une demande auprès de l’administration communale. Une                         d’exploitations et divers éléments procéduraux sont traités
                                            telle autorisation ne peut être refusée qu’en respectant les                    dans cette directive. Avec ce document, le Conseil communal
                                            droits fondamentaux – en particulier la liberté économique                      a conditionné l’exploitation des food trucks de manière uni-
                                            et l’égalité de traitement entre concurrents. Si elle reçoit trop               forme sur l’ensemble du domaine public communal. Il interdit
                                                                                                                            notamment tout espace de consommation, la vente d’alcool et
                                                                                                                            la diffusion de musique. De plus, il charge les exploitants du
       Les food trucks font un usage accru                                                                                  nettoyage des abords des emplacements et de l’élimination
       du ­domaine public.                                                                                                  des déchets qu’ils occasionnent. Cette directive vise principa-
                                                                                                                            lement les food trucks mais elle s’applique également aux acti-
                                                                                                                            vités saisonnières telles que la vente de glaces et de marrons.
                                            de demandes par rapport aux emplacements disponibles, la                        Une telle solution complète judicieusement les dispositions re-
                                            commune doit choisir quelles autorisations attribuer selon des                  latives à l’usage du domaine public. La directive donne une vue
                                            critères objectifs tels que la demande du public, la qualité et la              d’ensemble sur l’exploitation d’un restaurant mobile, tout en
                                            variété des plats offerts.                                                      restant facile à comprendre pour les exploitants. La commune
                                                                                                                            peut y insérer des conditions qui lui permettent de minimiser
                                            Compléter la réglementation par une directive                                   les nuisances pour le voisinage.
                                            Pour les communes qui ont choisi de compléter leur réglemen-
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018

                                            tation relative au domaine public avec des dispositions spé-                    Les food trucks sont-ils soumis à autorisation de
                                            ciales, une solution semble s’imposer. Il s’agit dans un premier                construire?
                                            temps d’établir les emplacements appropriés pour l’exploita-                    Hormis le fait qu’une autorisation d’utilisation accrue du do-
                                            tion de food trucks, puis de lancer un appel d’offres. Une fois                 maine public soit nécessaire, la question se pose de savoir s’il
                                            les food trucks choisis, une rotation est organisée afin de varier              faut aussi obtenir une autorisation de construire. Cette dernière
                                            les plats proposés à un endroit.                                                dépend de l’art. 22 LAT et des dispositions cantonales et com-
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Food trucks
                                                                                              Food truck à Zurich: une halte gourmande pour
                                                                                              ceux qui l’aiment, une nuisance olfactive pour les
                                                                                              autres.
                                                                                              Photo: A. Straumann, EspaceSuisse

munales sur les constructions. Selon l’art. 22 al. 1 LAT, aucune      Les trois usages du domaine public
construction ou installation ne peut être créée ou modifiée sans
autorisation de l’autorité compétente. Selon la jurisprudence         –– L’usage commun est celui qui permet à tous les usagers
du Tribunal fédéral, tous les aménagements durables et fixes             d’utiliser le domaine public. Le piéton, le cycliste ou l’enfant
créés par la main de l’homme, exerçant une incidence sur l’af-           qui joue dans un parc n’a pas besoin d’autorisation pour
fectation du sol, sont soumis à autorisation.                            l’usage qu’il fait du domaine public. En revanche, il ne s’agit
                                                                         pas d’un usage commun mais d’un usage accru du domaine
Non, le food truck étant mobile                                          public lorsque l’utilisation excède le cadre de ce qui est
À priori, les food trucks ne sont pas assujettis à une autorisation      usuel ou conforme, respectivement entrave l’utilisation par
de construire puisqu’ils ne sont pas fixés au sol. Toutefois, le         d’autres utilisateurs du domaine public.
Tribunal fédéral a confirmé à plusieurs reprises que des élé-         –– L’usage accru restreint l’utilisation du domaine public par les
ments mobiliers peuvent parfois nécessiter une autorisation              autres usagers. Il est soumis à autorisation dans le but de
de construire en dépit de leur caractère amovible. Ainsi, les            coordonner les différentes utilisations de l’espace public.
chaises et tables d’un restaurant installées sur le domaine public       Ainsi, les forains doivent demander une autorisation avant
peuvent requérir une autorisation de construire en plus d’une            d’installer un stand de marché ou une tente de cirque.
autorisation d’utilisation accrue du domaine public (arrêt du Tri-    –– L’usage privatif ou excessif, n’est plus conforme à la
bunal fédéral 1C_47/2008 du 8 août 2008 (Winterthur ZH) in               destination du domaine public car il prive les autres de son
RJ EspaceSuisse n° 3674). Un chalet de vente doté de roulettes           utilisation. En principe, un usage privatif nécessite une
mais stationné à l’année sur un parking doit également faire             concession comme pour les installations hydrauliques.
l’objet d’une autorisation de construire car son emprise au sol
est bel et bien durable (arrêt du Tribunal fédéral 1C_114/2011
du 8 juin 2011 (Fontaines NE) in RJ EspaceSuisse n° 4175).
                                                                                                                                                   EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018

    Ces exemples laissent supposer que les food trucks pour-
raient être assujettis à autorisation de construire. Leur situation
est toutefois différente des affaires susmentionnées. En prin-
cipe, les food trucks quittent les emplacements dès la fin du
service, leur emprise au sol n’est pas autant durable que celle
du chalet stationné à l’année. Et ils ne créent pas autant de nui-
                                                                                                                                                   11
Food trucks

                                            sances sonores que les terrasses de restaurant vu que les clients       Le stationnement des cycles – un autre usage
                                            ne mangent pas sur place. Le Tribunal fédéral n’a pas encore eu         accru du domaine public
                                            l’occasion de régler la question de l’assujettissement à autorisa-
                                            tion de construire pour les food trucks. Il est difficile d’anticiper   En mai 2018, le Tribunal fédéral a débouté une société de
                                            sa réponse qui dépendra du food truck en question, de la du-            vélos en libre-service qui stationnait ses cycles sur le domaine
                                            rée de son stationnement et du lieu où il sera installé.                public genevois.
                                                                                                                         Intermobility SA avait implanté des stations sur des do-
                                            Planifier les emplacements dès le début                                 maines privés et sur le domaine public. La Ville de Genève lui
                                            Une bonne règlementation communale peut éviter des conflits             a ordonné de retirer toutes ses stations et cycles du domaine
                                            et rendre l’assujettissement à une autorisation de construire su-       public. La société a recouru contre cette décision, elle se
                                            perflu. La directive fribourgeoise est un bon exemple de règle-         plaignait d’une atteinte à sa liberté économique. Elle estimait
                                            mentation car elle préserve les intérêts privés des exploitants et      que l’usage qu’elle faisait du domaine public n’était soumis à
                                            les intérêts publics.                                                   aucune autorisation.
                                                                                                                         L’usage du domaine public d’une telle entreprise n’est pas
                                                                                                                    comparable à l’usage commun fait par un particulier. L’entre-
                                                                                                                    prise stationne un grand nombre de vélos et génère un revenu
                                                                                                                    grâce aux places de stationnement communales. Cet usage
                                                                                                                    étant accru, voir privatif, elle aurait dû demander une autorisa-
                                                                                                                    tion d’utilisation accrue du domaine public à la commune.
                                                                                                                         Mettre en place un système de vélos en libre-service
                                                                                                                    répond à l’intérêt public qu’est la mobilité. Or, ce n’est pas à
                                                                                                                    une société privée mais à la ville de choisir si et comment elle
                                                                                                                    entend poursuivre cet objectif. Il y a un intérêt public à ce que
                                                                                                                    la ville conserve la maitrise de la chose publique. Le but de la
                                                                                                                    mesure communale litigieuse est d’éviter l’encombrement des
                                                                                                                    places de stationnement deux-roues sur le domaine public
                                                                                                                    et d’éventuels conflits entre prestataires privés de vélos en
                                                                                                                    libre-service.

                                                                                                                    Arrêt du Tribunal fédéral 2C_975/2017 du 15 mai 2018
                                                                                                                    (Genève GE) in RJ EspaceSuisse n° 5525.
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018
12
Zones à bâtir surdimensionnées

Le canton de Lucerne édicte
une zone réservée à Vitznau

Samuel Kissling
Juriste, EspaceSuisse

Le règlement actuel sur les constructions et l’aménagement de la commune
lucernoise de Vitznau n’est pas compatible avec les dispositions du droit fédéral
relatives au dimensionnement des zones à bâtir. L’exécutif cantonal y a par consé-
quent édicté une zone réservée cantonale. Une interdiction générale de construire
est désormais en vigueur sur près de treize hectares. Les projets de construction
qui contreviennent au futur règlement sur les constructions et l’aménagement ne
peuvent plus être autorisés. La commune n’est pas mécontente de cette mesure
provisionnelle qui lui permet de réfléchir sereinement à un nouveau plan
­d’affectation.

Le 26 novembre 2017, les électrices et électeurs de la commune
                                                                                                           Teuflibalm
de Vitznau ont rejeté par 59% des voix la révision du plan d’af-
fectation. Une décision qui allait obliger le canton à intervenir.
                                                                             Underwile
Depuis la votation, c’est en effet le plan d’affectation de 1995
qui est déterminant pour la commune. Or ce plan enfreint le                                                    Mittlerschwande
droit supérieur, puisque les réserves communales de terrains à
bâtir sont beaucoup trop importantes (16 ha). Le droit fédéral et
le plan directeur cantonal obligent les communes qui ont des
zones à bâtir surdimensionnées à les réduire par le biais d’une
révision de leur planification. Selon les premières estimations,
Vitznau doit déclasser plus de dix hectares. Pour cette raison,
                                                                                                         Vitznau
des associations de protection de l’environnement ont déposé
le 19 janvier 2018 une demande d’édicter une zone réservée
dans la commune auprès de l’exécutif cantonal.

Empêcher un développement territorial non ­souhaité
Le gouvernement cantonal a donné suite à cette demande et
édicté le 30 avril 2018 une zone réservée cantonale qui com-
                                                                                                                                                               EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018

prend six secteurs (voir l’illustration ci-contre). À l’intérieur
de cette zone, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver                                                                         0    150 300m       N
l’établissement du plan d’affectation (art. 27 LAT). Il n’est par
exemple plus possible de réaliser des constructions et des ins-      La plupart des différents secteurs de la zone réservée de Vitznau LU se
                                                                     trouvent en dehors du milieu bâti.
tallations qui empêcheraient de classer éventuellement plus          Plan: F. Wyss, EspaceSuisse; Fonds de plan: Office fédéral de topographie swisstopo
tard ces secteurs dans une zone de non-bâtir. Tant que la zone
                                                                                                                                                               13
Zones à bâtir surdimensionnées

                                                    Les zones réservées dans la loi
                                                    sur l’aménagement du territoire (LAT)

                                            Art. 27      Zones réservées                                           délai qui peut être prolongé une seule fois par le canton. Le
                                                                                                                   contenu de la zone réservée doit être fixé et limité en fonction
                                            1
                                                S’il n’existe pas de plan d’affectation ou que l’adaptation        de l’objectif de sécurité défini.
                                                d’un tel plan s’impose, l’autorité compétente peut prévoir              Les zones réservées nécessitent une base légale et un
                                                des zones réservées dans des territoires exactement délimi-        intérêt public prédominant et doivent être proportionnées au
                                                tés. À l’intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui   but poursuivi. Les projets de construction qui contreviennent
                                                puisse entraver l’établissement du plan d’affectation.             au nouveau plan d’affectation prévu ne peuvent pas être auto-
                                            2
                                                Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans            risés. Les zones réservées déploient ainsi ce que l’on appelle
                                                au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai.                une portée négative.
                                                                                                                        L’édiction de zones réservées relève de la compétence
                                            La zone réservée est un instrument du droit fédéral, destiné à         des communes et, au besoin, du canton. Le droit cantonal
                                            garantir la planification future. Elle empêche, à titre de mesure      règle généralement les compétences en la matière. Dans
                                            provisoire, la réalisation de constructions contrevenant au            les cantons ayant conféré aux communes la compétence
                                            plan et règlement prévus. À l’intérieur de la zone réservée,           exclusive de déterminer des zones réservées, l’exécutif can-
                                            rien ne peut être entrepris qui puisse entraver la révision du         tonal peut également délimiter des zones réservées durant la
                                            plan d’affectation. Cet instrument permet aux communes qui             période transitoire, c’est-à-dire jusqu’à l’approbation du plan
                                            ont des zones à bâtir surdimensionnées de mettre sous cloche           directeur cantonal exigée par la LAT1, ceci afin de permettre
                                            des secteurs qui pourraient être ultérieurement déclassées.            une action rapide (art. 52a al. 3 OAT).
                                                La zone réservée n’est toutefois admise qu’à certaines
                                            conditions et doit être limitée dans le temps et l’espace. Les
                                            secteurs concernés doivent faire l’objet d’un découpage                Pour plus de précisions sur les zones réservées voir RUCH in
                                            exact des parcelles et leur surface doit être limitée au mini-         AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN, Commentaire
                                            mum nécessaire. Le droit fédéral limite leur validité à cinq ans,      pratique LAT: Planifier l’affectation, art. 27 (2016).
EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018

                                               L’adoption de zones réservées a pour but d’éviter
                                            les constructions sur des zones à bâtir mal situées et
                                             susceptibles de retourner en zone de non bâtir. Sur
                                                  la photo, une maison à la périphérie de Brigue.
                                                                   Photo: L. Bühlmann, EspaceSuisse
14
Zones à bâtir surdimensionnées
réservée est en vigueur, les secteurs concernés sont régis expli-     drait aux objectifs et principes de la loi sur l’aménagement du
citement par les prescriptions communales relatives à la zone         territoire. «Si ces demandes étaient acceptées, on serait mis de-
agricole 1. Selon celles-ci, cette zone est destinée à l’exploita-    vant un fait accompli qui restreindrait la marge de manœuvre pour
tion agricole, en particulier à la culture fourragère et fruitière,   réviser le plan d’aménagement local», explique M. Wyss-Kohler.
à l’horticulture et à la culture maraîchère tributaires du sol et
à la garde d’animaux de rente tributaire du sol (art. 26 BZO          Le canton peut exceptionnellement délimiter une
Vitznau). La mesure d’aménagement touche aussi des secteurs           zone réservée
partiellement construits, mais elle n’a aucune influence sur les      Généralement, les communes édictent elles-mêmes les zones
bâtiments existants, qui bénéficient de la garantie de la situa-      réservées. Seuls quelques cantons, dont celui de Lucerne (§ 82
tion acquise.                                                         Abs. 2 PBG-LU), accordent aussi au canton cette compétence.
La zone réservée est valable deux ans et peut, au besoin, être        Dans le canton de Lucerne, la dernière zone réservée cantonale
prolongée d’une année. Elle expire dès que la commune met             en date avait été édictée à la fin des années 1970.
le plan d’affectation révisé à l’enquête publique. Les prescrip-           Avec la révision de la LAT établie en 2012, les zones réser-
tions sur les constructions et l’aménagement mises à l’enquête        vées ont fortement gagné en importance. Elles doivent en effet
sont considérées comme une nouvelle zone réservée et s’ap-            permettre de sécuriser les surfaces pour les déclassements à
pliquent à ce titre jusqu’à leur entrée en vigueur. C’est là ce que   réaliser dans les communes dont les zones à bâtir sont surdi-
prévoit explicitement le droit cantonal.                              mensionnées. C’est la raison pour laquelle le Conseil fédéral
     «Après le rejet de la révision du plan d’aménagement lo-         prévoit, dans l’ordonnance sur l’aménagement du territoire
cal, il était clair que nous avions besoin d’un peu de temps et       OAT, que, dans les cantons où les communes ont la compé-
d’un moratoire sur les constructions», a déclaré en substance         tence exclusive de déterminer des zones réservées, l’exécutif
au «Luzerner Zeitung» Pascal Wyss-Kohler, directeur suppléant         cantonal dispose aussi de cette compétence à titre exception-
au Département cantonal des constructions, de l’environne-            nel, et ce seulement jusqu’à l’approbation de l’adaptation du
ment et de l’économie. Des demandes de permis de construire           plan directeur par la Confédération. Cette disposition n’a pas
avaient déjà été déposées sur certaines parcelles des secteurs        dû être utilisée à Vitznau, puisque dans le canton de Lucerne,
concernés, et ce alors qu’une partie d’entre elles sont situées       le gouvernement peut, en plus des communes, édicter des
très à l’extérieur du milieu bâti. Leur construction contrevien-      zones réservées.

                                                                                            La zone réservée «Le Pré-au-Sire» à Miécourt dans la
                                                                                            commune de La Baroche JU. Le classement en zone
                                                                                            réservée a été fait par le canton.
                                                                                            Photo: A. Beuret, EspaceSuisse
                                                                                                                                                   EspaceSuisse | Inforum | Septembre 3/2018
                                                                                                                                                   15
Zones à bâtir surdimensionnées

                                            Le paysage de la commune de Vitznau LU au bord
                                            du lac des Quatre-Cantons avec son port et ses
                                            deux téléphériques est digne d’une carte postale.
                                            Photo: H. Haag, EspaceSuisse

                                            La zone réservée permet de se donner du temps                           Un instrument central pour réduire les zones à bâtir
                                            Pour une commune, la création d’une zone réservée cantonale             Dans les communes qui possèdent des zones à bâtir surdi-
                                            peut aussi être bienvenue, puisque, comme à Vitznau, cela lui           mensionnées, la zone réservée est le principal instrument pour
                                            permet de se soustraire provisoirement au feu de la critique.           empêcher la réalisation de constructions non souhaitées juste
                                            La mise à l’enquête publique du plan d’affectation en automne           avant l’adaptation du plan d’affectation. Cet instrument est éga-
                                            2017 avait en effet suscité pas mal d’émotion dans la commune           lement utilisé en Valais. Au cours des deux dernières années,
                                            du bord du lac des Quatre-Cantons. «Nous n’avons évidem-                environ quinze communes valaisannes ont établi des zones ré-
                                            ment pas été mécontents lorsque le canton nous a prêté main             servées et autant se préparent à le faire. Toutes les zones réser-
                                            forte en édictant une zone réservée», a reconnu le maire Noldi          vées ont pour but d’empêcher de nouvelles constructions dans
                                            Küttel dans le «Regionaljournal Zentralschweiz» sur les ondes           les secteurs concernés jusqu’à la révision du plan d’affectation
                                            de SRF. En outre, il s’agit de l’exécution d’un droit supérieur, res-   (liée à la mise en œuvre de la révision de la LAT). À ce jour, le
                                            pectivement du droit cantonal et fédéral, raison pour laquelle          canton du Valais n’a pas dû intervenir. L’exécutif cantonal l’a ce-
                                            le canton porte aussi une part de responsabilité. Le gel des            pendant chargé de mettre en place un monitoring des activités
                                            constructions permet à la commune de gagner du temps pour               de construction dans les communes qui possèdent des zones
                                            réviser sereinement son plan d’affectation.                             à bâtir surdimensionnées. Au besoin, il pourrait intervenir au
                                                 Une tâche à laquelle la population doit aussi s’associer. Les      moyen d’une zone réservée cantonale.
                                            zones à bâtir doivent en effet être encore davantage réduites                Lorsque les communes n’ont pas la volonté politique de dé-
                                            que ce que prévoyait le plan d’affectation rejeté en novembre           finir des zones réservées, il est important que le canton prenne
                                            2017, puisque celui-ci se basait encore sur l’ancien droit. De-         les choses en main. C’est ce qu’a fait le canton du Jura, qui a
                                            puis 2014, les dispositions ont été renforcées tant au niveau           édicté de telles zones il y a déjà deux ans. À cet effet, il avait au
                                            fédéral que cantonal. La loi révisée sur l’aménagement du               préalable établi un inventaire des surfaces susceptibles d’être
                                            territoire (LAT1) et le nouveau plan directeur cantonal sont dé-        dézonées et les avait classées selon différentes priorités, défi-
                                            sormais déterminants. Selon le maire, le Conseil communal ne            nies d’après leur situation, leur taille et leur statut par rapport
                                            peut relever à lui seul un tel défi et il faut que la population soit   à la zone à bâtir. L’édiction des zones réservées s’est ensuite
                                            d’emblée largement impliquée dans la planification.                     faite sur la base de cet inventaire (voir Inforum de février 2016).
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                                                 Les différents secteurs de la zone réservée forment au total       Sauf quelques exceptions, ces zones réservées n’ont pas sus-
                                            une surface de treize hectares et concernent 70 propriétaires           cité d’opposition majeure de la part des propriétaires fonciers.
                                            fonciers, qui ont été informés par écrit. Les quatre demandes           La zone réservée est un outil indispensable pour les communes
                                            d’autorisation de construire qui avaient été déposées pour des          qui ont trop de zones à bâtir et qui doivent se mettre en confor-
                                            parcelles situées dans ces secteurs sont en suspens. À côté des         mité avec la LAT révisée. C’est le seul moyen de garder libres les
                                            surfaces comprises dans la zone réservée, il reste encore au            surfaces encore non bâties pour les rendre à la zone agricole.
                                            moins sept hectares de zone à bâtir équipée et non construite
                                            à proximité du centre, où il est encore possible de construire.
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