ACTION PUBLIQUE Recherche et pratiques - De l'environnement dans l'action publique - Ministère de l'Économie
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ACTION
PUBLIQUE
Recherche
et pratiques
De l’environnement
dans l’action publique
Septembre 2021
N°11 2021/2ACTION N°11 PUBLIQUE Recherche et pratiques
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Virginie Madelin Action publique. Recherche et pratiques,
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2Sommaire
4 Éditorial
PAR VIRGINIE MADELIN
Regards croisés : entre recherche
et pratique
6 De la régulation financière
au contrôle de gestion
Les défis écologiques dans l’action publique
ENTRETIEN ENTRE ANGÈLE RENAUD ET CHARLOTTE GARDES
Dossier thématique : la fiscalité
environnementale
16 Les finances publiques vertes
Entre ambition budgétaire et réalité
fiscalo‑sociale
ROBIN DEGRON
27 La carte carbone peut‑elle être simple,
efficace et juste ?
ANTONIN POTTIER
Note réactive : Belgique
36 GreenCheck, éclairer le consommateur
sur la qualité environnementale
de l’offre énergétique en Flandre
SABINA CARAMIZARU
39 L’œil du chercheur
REVUE D’ARTICLES ET DE THÈSES EN SCIENCES DE GESTION
3Éditorial
par VIRGINIE MADELIN
L’état des connaissances scientifiques sur le changement
climatique n’a cessé de croître ces dernières années,
facilitant l’émergence d’une prise de conscience collective
concernant la rapidité, la généralisation et l’intensification
des dérèglements écologiques. La communauté
Virginie Madelin
scientifique, notamment à travers des comités et des
Directrice générale groupes d’études placés sous l’égide des Nations Unies, a
de l’Institut de la tenu un rôle fondamental dans la mise en évidence de la
gestion publique et
du développement dimension systémique du changement climatique.
économique
En consacrant un numéro à la prise en compte de ces
enjeux dans la poursuite de l’action publique, la revue
de l’IGPDE souhaite contribuer – à son échelle – à la
diffusion de ces savoirs en les faisant dialoguer avec les
pratiques et les initiatives mises en place pour tenter
d’apporter des solutions à cette polycrise écologique.
À cet égard, l’entretien entre la professeure en sciences
de gestion Angèle Renaud et l’économiste Charlotte
Gardes illustre bien la possibilité d’un dialogue fructueux
entre recherche et pratiques. Les correspondances
qu’elles établissent entre le financement de la transition
énergétique au niveau national et le contrôle de gestion
environnemental au niveau des entreprises montrent la
richesse de ces échanges.
Ce numéro accorde également une importance
particulière aux instruments de la fiscalité
environnementale. D’abord avec Robin Degron qui fournit
une analyse éclairante de la budgétisation « verte »,
ensuite avec Antonin Pottier qui interroge dans son article
l’efficacité de la carte carbone. Enfin, la Note réactive vous
présente un dispositif mis en place par les autorités de
régulation belge pour éclairer le consommateur sur la
qualité environnementale de l’offre énergétique.
Je vous souhaite une excellente lecture.
4ACTION PUBLIQUE • RECHERCHE ET PRATIQUES • N°11 • 2021/2
Regards croisés
Entre recherche et pratiques
Le Regards croisés repose sur un dialogue organisé
entre une personne issue du monde académique et
universitaire et une personne issue de l’administration
publique sur un sujet d’intérêt commun.
Ce dialogue est animé dans le cadre d’une interview
vidéo publiée sur la chaîne YouTube de l’IGPDE. Cette
interview est également retranscrite et remaniée sous
la forme d’un article publié dans cette revue.
5REGARDS CROISÉS : ENTRE RECHERCHE ET PRATIQUE
De la régulation financière
au contrôle de gestion
Les défis écologiques dans l’action publique
Un entretien avec Angèle Renaud et Charlotte Gardes
Retrouvez cet entretien en vidéo sur la chaîne YouTube de l’IGPDE
Comment intégrez‑vous comme General Motors. Puis, dans les années 1950,
il est introduit en Europe dans les entreprises
les enjeux environnementaux industrielles, et plus tard, dans les entreprises
dans vos objets d’études de service.
et de recherche ? C’est avec le new public management (NPM)
que le contrôle de gestion s’étend au secteur
public. En France, les réformes dites de moder‑
ANGÈLE RENAUD – En tant que professeur en
nisation des services publics – je fais notam‑
sciences de gestion, je m’intéresse aux probléma‑
ment référence à la LOLF (Loi organique relative
tiques environnementales à l’échelle des organisa‑
aux lois de finance, N.D.L.R.), à la LRU (Loi rela‑
tions, tant dans le secteur privé que dans le secteur
tive aux libertés et responsabilités des universi‑
public. Plus précisément, mes travaux portent sur
tés, N.D.L.R.), à la T2A (Tarification à l’activité,
l’intégration des enjeux environnementaux dans
N.D.L.R.) et plus récemment au programme Action
la sphère du contrôle de gestion.
Publique 2022 – conduisent à institutionnaliser
Avant de vous parler d’écologie, j’aimerais d’abord les dispositifs de contrôle de gestion dans les
décrire brièvement ce qu’est le contrôle de gestion. organisations publiques.
Si on reprend les travaux fondateurs de Robert
Par ailleurs, avec l’avènement de la responsabi‑
Anthony (aux États‑Unis) et d’Henri Bouquin (en
lité sociétale des organisations (RSO), le contrôle
France), on pourrait dire que le contrôle de gestion
de gestion s’oriente désormais vers des dimen‑
est un processus managérial qui sert à décliner le
sions non financières. En particulier dans le
business model et la stratégie d’une entreprise à
domaine écologique, on voit émerger le concept
tous les niveaux organisationnels.
de « contrôle de gestion environnemental », qui
Le contrôle de gestion est apparu dans les années est parfois qualifié d’éco‑contrôle en Amérique
1920 dans les grandes entreprises américaines du Nord.
6ACTION PUBLIQUE • RECHERCHE ET PRATIQUES • N°11 • 2021/2
Depuis une dizaine d’années, j’étudie le rôle du la recherche macroéconomique, également en
contrôle de gestion et des contrôleurs de gestion matière climatique, ou encore la recherche sur l’im‑
face aux nombreux défis écologiques que sont les pact de l’investissement dans les énergies fossiles,
changements climatiques, la pollution des eaux, sur la biodiversité et sur le réchauffement clima‑
l’érosion des sols ou encore l’épuisement des res‑ tique. Cette recherche a pour objectif de nourrir
sources naturelles… la prise de décision, mais aussi de permettre de
pouvoir débattre de ces sujets – plus on creuse les
questions liées au climat, plus on se rend compte
CHARLOTTE GARDES – La problématique envi‑ que le réchauffement climatique et la transition ont
ronnementale et climatique est de plus en plus des conséquences opérationnelles très variées sur
prégnante dans la poursuite de l’action publique. l’ensemble des politiques publiques.
En ce sens, comme la direction générale du Trésor
Très concrètement, la direction générale du Trésor
a pour objet d’élaborer la politique économique, est représentée dans des groupes de travail sur la
la problématique climatique s’intègre dans l’en‑ place de Paris – par exemple pour réfléchir à des
semble des services de la direction générale du méthodologies d’alignement sur l’accord de Paris
Trésor, tant au service du financement de l’éco‑ des portefeuilles financiers. Les agents ont ainsi
nomie auquel j’appartiens qu’au sein d’autres besoin de se fonder sur la recherche existante. Je
services – par exemple, le service des politiques participe ainsi au comité scientifique de l’Obser‑
publiques, celui en charge de l’internationalisation vatoire de Paris sur la finance durable. Ce comité
des entreprises ou encore des relations bilatérales. est à mon sens un très bel organe car il réunit à
Et en ce sens, la problématique climatique est la fois des chercheurs, académiques, des experts,
particulièrement complexe parce qu’elle irrigue issus de think tanks, par exemple, ou encore des
pleinement l’ensemble des politiques publiques. auditeurs, et puis des représentants de la direction
Tant la politique industrielle et énergétique que générale du Trésor et du Commissariat général
la politique de régulation financière et des entre‑ au développement durable du ministère de la
prises, mais aussi la politique de l’emploi et la Transition écologique. Il existe ainsi un véritable
politique sociale. pont entre la recherche académique et la prise de
décision en matière de politique publique – et ce
La problématique climatique doit s’intégrer dans dans les deux sens.
l’ensemble de la direction générale du Trésor. À ce
titre, la recherche en matière climatique a énormé‑ Le monde académique a également besoin de
ment de sens, parce qu’elle va pouvoir irriguer aussi comprendre quel est l’impact réel de la recherche
la prise de décision en matière réglementaire, de sur la prise de décision. Inversement, comme
poursuite de programmes publics, et de politique représentant de la direction du Trésor, nous avons
publique plus généralement. besoin de comprendre exactement ce que nous
apporte la recherche pour mieux pouvoir prendre
Il existe donc un plan Climat au sein de la direction les décisions.
générale du Trésor, et plus largement au ministère
de l’Économie, des Finances et de la Relance, depuis Par ailleurs, la direction générale du Trésor compte
2021. C’est une demande du Premier ministre. Le quelques docteurs et quelques doctorants. Je
ministère s’appuie donc sur des indicateurs de poursuis par exemple ma thèse en économie du
suivi en matière climatique, qui sont imposés à droit, sur le risque climatique appliqué aux ins‑
l’ensemble des agents, des directions qui consti‑ titutions financières et sa prise en compte dans
tuent le ministère de l’Économie et des Finances. l’ensemble des piliers prudentiels : cela nécessite
évidemment de mobiliser des compétences inter‑
S’agissant des entreprises et du secteur financier, disciplinaires, à la frontière de l’économie (à l’instar
ce sont par exemple des indicateurs de suivi en de la spécialisation du Trésor), du droit, de la régu‑
matière de transparence extra‑financière des lation, ainsi que des sciences environnementales
entreprises, de bilan des émissions de gaz à effet et climatiques.
de serre qui sont produits par les entreprises, et
Le mot d’ordre est donc l’interdisciplinarité, tandis
de transparence extra‑financière de la part des
que jusqu’à présent, tout a beaucoup fonctionné
investisseurs et des établissements bancaires et
en silo. Cela peut même encore en étonner beau‑
assurantiels. C’est plus largement une palette d’in‑
coup que la direction du Trésor puisse s’intéresser
dicateurs qui doivent être suivis par les agents.
au climat ! En ce sens, tant la sensibilité des agents
La recherche climatique s’intègre plus largement que la recherche aident la direction générale du
dans le travail au quotidien, à la fois la recherche sur Trésor à prendre en compte l’intérêt climatique
le fondement des rapports du GIEC, évidemment dans l’élaboration des politiques publiques.
7REGARDS CROISÉS : ENTRE RECHERCHE ET PRATIQUE
Dans le temps long, et énergétique. Au vu des balbutiements en
matière de politique environnementale (d’un point
les politiques en faveur de vue fiscal, industriel…), le système financier a
de l’environnement besoin d’avoir un cap à atteindre, de connaître
exactement quels sont les critères de durabilité
se sont constituées autour dans lesquels il intervient.
du triptyque « éviter, réduire, Cette feuille de route partagée – ou ce langage
compenser ». commun – vise à pallier l’absence d’information
sur ce que constitue une véritable trajectoire de
Comment cela se traduit‑il durabilité pour une entreprise : c’est l’objectif
dans les dispositifs de de la taxonomie des activités économiques
durables en cours de développement au niveau
régulation financière ? européen, qui constitue le cœur de ce qui est
aujourd’hui poursuivi en matière d’intégration
CHARLOTTE GARDES – C’est une excellente ques‑ de la problématique environnementale dans le
tion car l’intégration, de l’environnement et du dispositif de régulation financière.
climat dans les dispositifs de régulation financière
ne va pas de soi. La manière dont la réglementa‑ Dès lors qu’on est en train progressivement –
tion financière a été construite jusqu’à présent est au niveau européen essentiellement mais aussi
largement axée sur le risque. Il est donc d’abord au niveau national – de modifier la réglementa‑
nécessaire de bien comprendre quels sont les tion financière existante pour y intégrer la prise
risques issus du changement climatique et de l’éro‑ en compte du climat ou dès lors qu’on adopte de
sion de la biodiversité sur la stabilité financière. nouvelles réglementations essentiellement, encore
une fois niveau européen, pour venir aider à verdir
En ce sens, il existe un triptyque des risques cli‑ les pratiques financières, on se fonde sur cette
matiques : d’abord, les risques de transition, qui taxonomie qui est un peu cette grammaire com‑
découlent directement de la nécessité de la transi‑ mune, ce système métrique, on pourrait presque
tion – par exemple via la dépréciation d’actifs ; puis dire, de la durabilité. Cette taxonomie est utilisée
les risques physiques que sont les conséquences pour « standardiser » les instruments financiers
physiques du réchauffement climatique sur les – tant pour l’instrument qui n’est pas commer‑
actifs ; et enfin les risques dits de contentieux. cialisé comme durable que celui qui est distribué
Pour ces derniers, la poursuite en justice d’États, comme tel. Sur l’ensemble de la chaîne d’inves‑
de collectivités, mais également d’entreprises, peut tissement, jusqu’au processus de distribution des
faire peser des risques sur les institutions finan‑ produits financiers, la durabilité est intégrée.
cières qui détiendraient de tels titres.
À titre d’exemple, on mentionne beaucoup le rôle
Or, la manière dont le climat est aujourd’hui clef joué par les obligations vertes : une « stan‑
intégré dans les dispositifs de régulation finan‑ dardisation » va bientôt apparaître dans l’Union
cière dépasse le seul risque. L’enjeu consiste à européenne sur ces instruments, pour dynamiser
s’interroger sur la manière dont la réglementa‑ le marché et assurer son caractère compétitif,
tion financière peut permettre l’atténuation du tout en harmonisant les critères afin de renforcer
changement climatique. aussi la confiance des investisseurs dans le système
Sur le fondement du triptyque « éviter, réduire, com‑ financier plus généralement, et donc dans le rôle
penser », développer une finance durable revient à aussi de vecteur de la transition écologique que
s’interroger sur la mesure avec laquelle le système doit revêtir le système financier.
financier a un rôle à jouer dans la redirection des
La finance durable est donc à la frontière de la
flux de capitaux vers la transition énergétique et sur
réglementation financière, de la science clima‑
la manière dont le système financier doit gérer ces
tique (parce qu’atteindre la transition écologique
risques issus du changement climatique – le climat
et rediriger les flux de capitaux vers la transition,
est dès lors perçu comme une contrainte.
cela implique de comprendre ce qu’est cette tran‑
Ces deux éléments constituent la définition même sition et ce qu’elle doit apporter), et de l’économie
de la finance durable : la manière dont ils sont réelle (car l’on parle de processus industriels, de la
intégrés en pratique dans la réglementation est fourniture de produits et de services, etc.).
donc naturellement assez pluridimensionnelle.
Le système financier ne fonctionne pas seul et
Cela requiert en outre une feuille de route com‑ son rôle premier est bien de financer l’économie
mune sur ce que constitue la transition écologique réelle. C’est ce qui rend le sujet particulièrement
8ACTION PUBLIQUE • RECHERCHE ET PRATIQUES • N°11 • 2021/2
intéressant. Or, sans transparence extra‑financière public, l’État, les collectivités territoriales de plus
de la part des entreprises, de la part de l’économie de 50 000 habitants et les établissements publics
réelle, il est rendu beaucoup plus complexe pour de plus de 250 agents (dont les hôpitaux) doivent
le système financier d’effectivement jouer ce rôle publier leurs bilans d’émissions de gaz à effet de
aussi de redirection des flux de capitaux vers la serre (BEGES). Et plus récemment, la loi PACTE
transition écologique. de 2019 va plus loin puisqu’elle oblige les entre‑
prises à prendre en compte les enjeux sociaux et
environnementaux dans la gestion de leurs activi‑
Comment ces politiques tés au quotidien. Cette loi propose également aux
entreprises de redéfinir leur raison d’être, voire, de
en faveur de l’environnement devenir des sociétés à mission.
se traduisent dans Ce que je viens d’évoquer renvoie au volet juri‑
les dispositifs de gestion dique. Maintenant intéressons‑nous au volet
normatif du reporting. Il faut savoir que d’autres
existants, notamment référentiels, cette fois‑ci d’application volontaire,
les outils de contrôle sont utilisés par les organisations pour effectuer
leurs divulgations extra‑financières, je pense
de gestion ? notamment à la norme internationale ISO 26000,
aux lignes directrices de la Global Reporting
ANGÈLE RENAUD – Charlotte Gardes vient d’abor‑ Initiative (GRI) ou encore au cadre international
der cette question à l’échelle macroéconomique. À du reporting intégré…
l’échelle micro, il faut savoir que le contrôle de ges‑
J’en viens maintenant à la question du pilotage. En
tion environnemental est l’un des dispositifs clés
matière de pilotage environnemental, les mana‑
de la déclinaison des politiques environnementales
gers publics ou privés utilisent différents outils,
à l’échelle des organisations, privées ou publiques.
plus ou moins articulés entre eux au sein de ce
Ce dispositif peut être appréhendé comme un
que l’on appelle un Control Package. Il s’agit par
processus managérial qui sert à mettre en œuvre
exemple du calcul des coûts environnementaux,
ou à faire émerger des stratégies vertes au sein des
du bilan carbone (qui permet de mesurer les
organisations, donc des stratégies d’évitement,
émissions de gaz à effet de serre), de l’analyse de
de réduction ou de compensation des impacts
cycle de vie (qui est utilisée dans les programmes
environnementaux.
d’éco‑conception), des Agendas 21 (déclinés dans
C’est sous la pression des parties prenantes (y com‑ les collectivités territoriales), des budgets carbone
pris institutionnelles) que ce nouveau contrôle ou encore des tableaux de bord verts instaurés
se construit aujourd’hui dans les organisations, pour piloter la performance environnementale
en particulier dans les entreprises, avec plus ou des organisations.
moins de succès. Il se construit entre, d’une part,
Pour terminer, j’aimerais souligner les différences
le reporting extra‑financier (que vous avez évoqué
qui existent entre le secteur privé et le secteur
rapidement) qui sert à répondre aux obligations
public. Il faut savoir que le contrôle de gestion
légales et, d’autre part, les besoins réels en termes
environnemental est encore balbutiant et moins
de pilotage de la performance globale des organi‑
contraignant dans les organisations publiques par
sations. Examinons plus en détail ces deux points,
rapport aux entreprises privées.
en évoquant d’abord le reporting extra‑financier
avant de revenir sur la question du pilotage. Par exemple, l’État français a publié récemment
son premier budget vert, adossé au projet de loi
Sur le reporting, ce que l’on peut dire, c’est qu’il
de finances pour 2021. Si on apprécie l’effort de
existe aujourd’hui tout un arsenal juridique et nor‑
transparence sur l’impact environnemental des
matif qui encadre le reporting extra‑financier. Il
recettes et des dépenses de l’État, certaines ques‑
y a d’abord eu les lois NRE (loi relative aux nou‑
tions restent néanmoins en suspens : par exemple,
velles régulations économiques, N.D.L.R.), les lois
comment ce budget sera déployé dans les diffé‑
Grenelle et aujourd’hui, les grandes entreprises
rentes administrations ? Qu’adviendra‑t‑il si ses
y compris les entreprises publiques, telles que la
objectifs environnementaux ne sont pas atteints ?
SNCF ou EDF, ont l’obligation de publier des décla‑
rations de performance extra‑ financières (DPEF), On peut aussi s’interroger sur la nature même de
ce dispositif est issu de la transposition d’une l’outil. S’agit‑il d’un outil marketing pour rassurer les
directive européenne de 2014. À cela s’ajoutent citoyens sur l’engagement environnemental de l’État
d’autres dispositifs. Toujours dans le secteur ou d’un véritable outil de pilotage de la performance
9REGARDS CROISÉS : ENTRE RECHERCHE ET PRATIQUE
environnementale des administrations, des organi‑ sein d’une équipe spécialisée, à l’instar de ce qu’a
sations publiques en général ? À ce stade, je pense pu faire récemment aussi la Banque centrale euro‑
qu’il est encore trop tôt pour mesurer la portée péenne. Au sein de l’Autorité des marchés financiers
de cet outil et qu’il sera donc intéressant de suivre (AMF), c’est une approche quelque peu différente
l’usage de cet outil dans le temps long. qui a été choisie : il existe une équipe de coordina‑
tion en finance durable, mais les sujets climatiques
et environnementaux sont essaimés un peu par‑
Avez‑vous des expériences tout au sein de l’Autorité des marchés financiers,
à la fois au sein de la direction de la Régulation et
qui vous semblent des Affaires internationales, mais également dans
intéressantes d’États l’ensemble des activités de l’autorité.
ou d’organisations L’approche retenue au sein du Trésor rejoint ainsi
celle de l’AMF sur ce sujet : des référents en matière
qui ont réussi à faire durable existent un peu partout dans les services.
en sorte que les ministères, À mon sens, la prochaine étape reviendrait à ce
que chaque expert (assurantiel, social…) ait véri‑
que leurs différents tablement la transition écologique et énergétique
départements et directions inscrite dans ses missions. C’est après tout le sens
de l’histoire, si les choses ont bien fonctionné : la
se sentent impliqués dans problématique environnementale serait prise en
les sujets environnementaux compte un peu partout.
en parallèle de leurs Mais néanmoins, je pense qu’une telle évolu‑
tion requiert deux choses. D’abord, une prise de
responsabilités sectorielles ? conscience généralisée de l’importance fondamen‑
tale de ce sujet dans la poursuite des politiques
CHARLOTTE GARDES – Le sujet de l’intégration, publiques, ce qui n’est pas forcément encore
de l’essaimage de la problématique environne‑ toujours le cas aujourd’hui. Malgré la prise de
mentale et climatique dans l’administration, est conscience de nature politique, le climat et l’en‑
clé. Si un tel essaimage n’a pas lieu, alors l’on peut vironnement restent « à part », ou sont en tout
se demander dans quelle mesure est‑ce que la cas encore souvent traités de manière parallèle
politique publique peut effectivement accom‑ à d’autres objectifs de politique publique. Or, la
pagner et inciter, voire contraindre, à la transition prise en compte des limites planétaires devrait
énergétique et écologique. s’effectuer selon l’approche promue par la théorie
J’aurais plusieurs expériences à mettre en exergue. du Donut de Kate Raworth : l’économie doit se
La première pour rappeler peut‑être aussi ce qu’a développer entre un « plancher » social et un « pla‑
pu faire la direction générale du Trésor sur ce sujet. fond » climatique, qui correspond aux limites pla‑
Depuis l’année 2020, le directeur général du Trésor nétaires. Cette approche devrait, à tout le moins
est accompagné d’un délégué de haut niveau sur de manière conceptuelle (ou théorique), irriguer
le climat qui vient constituer le point d’ancrage la manière dont fonctionnent l’administration et
de l’ensemble des services de l’administration du les politiques publiques.
Trésor, sur ces sujets environnementaux et clima‑ Le second enjeu est celui de la compétence. Tout le
tiques, et qui a pour rôle de coordonner la poli‑ monde a un degré de connaissance plus ou moins
tique publique sur ces sujets. C’est évidemment un important sur le réchauffement climatique, mais
rôle large qui comprend à la fois l’élaboration de la ce sont toutes les ficelles qui doivent être tirées
politique publique en matière environnementale
pour effectivement opérer cette transition. Aussi,
et climatique (par exemple sur le budget vert), en
tout décideur devrait lire – et comprendre – le
matière de réglementation financière, mais aussi
résumé pour policymakers du GIEC : quels sont
la participation de la France aux sommets inter‑
les différents gaz à effet de serre ? Quelles sont les
nationaux et au Fonds vert, le suivi de l’action des
sources d’émission ? Qu’est‑ce qu’un budget car‑
banques multilatérales de développement, etc.
bone ? Quels sont les impacts du réchauffement
Des initiatives un peu similaires ont été mises en climatique sur l’humanité ? On évoque souvent
place, par exemple au sein de la Banque de France, le fait de « sauver la planète » : c’est en réalité,
avec la création d’un centre sur le changement cli‑ surtout, « sauver l’humanité » ! La planète s’en
matique créé il y a quelques mois, qui vient réunir sortira très bien sans l’espèce humaine, et les éco‑
des experts climatiques et environnementaux au systèmes s’adapteront. C’est tout l’objet de ce que
10ACTION PUBLIQUE • RECHERCHE ET PRATIQUES • N°11 • 2021/2
rappelle le GIEC dans le rapport qui a récemment de la Covid‑19. Cette crise a montré dans quelle
« fuité » (sixième rapport d’évaluation du Groupe mesure aussi l’érosion de la biodiversité avait un
d’experts intergouvernemental sur l’évolution du impact majeur sur l’économie. Il y a eu une forme
climat dont une version non destinée au public de redéploiement de la problématique climatique
est sortie en juin 2021, N.D.L.R.). dans la prise de décision publique.
Tout ceci requiert des compétences « de base » sur Le sujet est vaste, mais disons que l’intégration du
les sujets environnementaux et climatiques, mais climat dans la politique monétaire, c’est désormais
qui ne sont pas simples. Compétences que l’on un sujet clé : les articles de recherche qui portent
ne nous enseigne pas nécessairement – y compris sur ce sujet sont extrêmement nombreux ; la prési‑
aujourd’hui au sein de la direction générale du Trésor, dente de la Banque centrale européenne, Christine
du fait des parcours très « ingénieur » ou « sciences Lagarde, s’exprime très largement sur ce sujet. Il y
sociales » des agents. La problématique environne‑ a par ailleurs un débat très fort au sein du Conseil
mentale n’est que peu enseignée aujourd’hui dans des gouverneurs de la Banque centrale européenne
les universités au sein des formations généralistes sur la place qui doit être donnée au climat dans
– au‑delà souvent d’un cours d’économie ou de droit la poursuite de la politique monétaire, et pas seu‑
de l’environnement. Cela n’est que peu pleinement lement, dans la poursuite d’objectifs climatiques
intégré dans la formation, ce qui se reflète a poste‑ dans le cadre de la gestion des fonds propres des
riori dans le monde du travail, dans l’administration banques centrales, mais également dans la pour‑
publique, comme dans l’entreprise. suite de la politique monétaire elle‑même.
Ce sujet s’impose également dans le cadre de
l’élaboration de la révision de la réglementation
ANGÈLE RENAUD – Je me permets de rebondir
financière – et au‑delà en matière de politique
sur la question de la formation, je peux dire que
économique (prix du carbone, mécanisme d’ajus‑
les choses sont en train d’évoluer dans la mesure
tement carbone aux frontières, marché ETS…).
où, ne serait‑ce que dans le domaine des sciences
de gestion, nous intégrons dans nos programmes Un triptyque de politiques peut être mis en place.
pédagogiques des unités d’enseignement sur la Je citerais sur ce point un excellent article récent
responsabilité sociétale des organisations ; ce qui intitulé « It takes two to dance » (à consulter
n’était pas le cas il y a dix ans. ici, N.D.L.R.), qui étaye trois différents types de
politiques. Celles d’ordre informationnel – qui
Donc, les étudiants qui sortent de nos forma‑
constituent aujourd’hui l’essentiel de ce qui est
tions ont effectivement un bagage, en tout cas
poursuivi, avec les actions menées en matière de
des connaissances, sur les questions environne‑
transparence extra‑financière des entreprises et
mentales, les questions sociales. Pour ne prendre
des investisseurs, tel qu’Angèle l’a très bien décrit.
ne serait‑ce que l’exemple des acteurs du monde
Les instruments et les produits financiers sont éga‑
financier, ils ne sont plus focalisés que sur des
lement « standardisés », aux côtés du règlement
indicateurs financiers, ils s’intéressent aussi aux
Disclosure des établissements bancaires en matière
KPI RSE (Key Performance Indicators ou Outils
ESG – le fameux « pilier 3 » du Comité de Bâle.
indicateurs clés sur la responsabilité sociale des
entreprises, N.D.L.R.). Je pense que les choses Un autre de type de politique peut être davantage
évoluent. Pas aussi rapidement que l’on le sou‑ d’ordre incitatif, par exemple la politique fiscale.
haiterait, mais il y a quand même une évolution Au‑delà d’une taxe carbone, l’on pourrait imaginer
dans le bon sens. des dispositifs fiscaux pour l’émission d’obligations
vertes, ou l’achat de parts d’un fonds écolabellisé.
Ces réflexions ont lieu.
Quel est le rôle du régulateur Des politiques plus coercitives pourraient aussi
dans l’intégration coexister, via la contrainte de l’ensemble du sys‑
tème financier à suivre une trajectoire bas carbone,
au système financier à adopter des objectifs quantitatifs d’émissions
des défis écologiques ? de gaz à effet de serre … et via la possibilité de
sanctionner si ces objectifs n’étaient pas atteints.
CHARLOTTE GARDES – Il est vrai que l’intégration On se situe beaucoup plus aujourd’hui dans l’ac‑
de la problématique climatique dans le système compagnement du marché, avec un accent très
financier et plus largement dans la politique éco‑ fort mis sur la transparence. Nous avons ainsi par
nomique, est une question très large et qui mobi‑ exemple publié le 27 mai 2021 au Journal officiel
lise beaucoup, et ce d’autant plus depuis la crise le décret d’application de l’article 29 de la loi
11REGARDS CROISÉS : ENTRE RECHERCHE ET PRATIQUE
énergie‑climat : cet article est venu réviser le cadre
de transparence extra‑financière des investisseurs, Quel est le rôle du contrôleur
qui datait de 2015, et plus spécifiquement de l’ar‑
ticle 173‑VI de la loi de transition énergétique pour
de gestion dans l’intégration
la croissance verte. des défis écologiques
C’était une première mondiale en matière de au sein des organisations
transparence extra‑financière des investisseurs.
Ce décret vient contraindre les acteurs de marché
publiques ou privées ?
à publier une stratégie d’alignement avec l’accord ANGÈLE RENAUD – Avant d’aborder le rôle du
de Paris, en publiant des objectifs quantitatifs contrôleur de gestion dans le domaine environ‑
d’émissions de gaz à effet de serre tous les cinq nemental qui nous intéresse, il faut quand même
ans jusqu’à horizon 2050, avec des contraintes rappeler qu’à l’origine, le contrôleur de gestion
en matière de transparence quant à la métho‑ est de formation comptable et financière, et qu’il
dologie adoptée. Aussi, un gestionnaire d’actifs n’était pas destiné à jouer un rôle dans le domaine
ne pourra demain pas seulement dire « mon environnemental.
portefeuille est aligné à 1.5, 2, voire 4 °C », mais
il devra aussi se fixer une véritable stratégie, sur Toutefois, le métier est en train d’évoluer notam‑
des fondements quantitatifs. ment sous l’effet de nouvelles réglementations en
matière de RSE. Aujourd’hui, et je l’espère demain,
Le décret vient décrire la manière dont l’acteur le contrôleur de gestion pourra jouer un rôle plus
de marché doit élaborer cette stratégie, sur le important, notamment en termes de pilotage de
fondement de quel scénario énergie‑climat, en la performance environnementale et de la perfor‑
prenant en compte quels secteurs, quelles zones mance globale (si on s’intéresse aussi aux aspects
géographiques, quelles données réelles et esti‑ sociaux et sociétaux).
mées, etc. Les acteurs de marché devront publier
un plan d’amélioration, et les actions correctives À l’heure actuelle, deux profils de contrôleur de
mises en place dès lors que des résultats « néga‑ gestion semblent se dégager de la pratique. Le
tifs » pourraient émerger de la mise en place de premier profil est plus courant, il consiste en fait à
cette stratégie parce que le gérant, par exemple, attribuer de nouvelles missions environnementales
se « rendrait compte » que son portefeuille est aux contrôleurs de gestion financiers, conduisant
exposé à plus de 2 °C de réchauffement. ainsi à une transformation mineure du métier de
contrôleur de gestion. Par exemple, le contrôleur
L’on suit donc une logique de transparence, certes, de gestion peut se voir confier la réalisation et le
mais renforcée. Ce n’est pas chose simple, car la suivi d’un bilan carbone au sein de son entreprise.
réglementation financière n’a pas comme ADN, Il peut également être chargé de produire des indi‑
initialement, la prise en compte du climat. C’est cateurs RSE ou de réaliser le reporting extra‑finan‑
une matière très complexe. cier pour répondre aux exigences légales. À titre
d’exemple, les groupes EDF ou APICIL proposent
ANGÈLE RENAUD – Mais y a‑t‑il des sanctions ? ce type d’emploi.
Est‑ce que des sanctions sont prévues dans le Quant au second profil, il est plus marginal. Des
cadre de ce décret que vous évoquiez ? pionniers comme Danone, Nature et Découvertes
ou encore la Caisse des dépôts ont créé des postes
CHARLOTTE GARDES – La sanction pourrait venir de contrôleur de gestion dédiés aux probléma‑
tiques environnementales. Ces postes seraient, à
de l’absence de publication et ce serait au régu‑
mon sens, les prémices d’un nouveau métier, qui
lateur d’en tirer les conséquences. Un juge peut
est en train d’émerger, et que l’on pourrait qualifier
également tout à fait juger de l’absence de publi‑
de « contrôleur de gestion environnemental » ou
cation d’une déclaration de performance extra‑fi‑
« contrôleur de gestion écolo ».
nancière. Après, la sanction vient avant tout du
marché, étant donné qu’il est lui‑même contraint Ce métier pourrait se développer à l’instar du
de publier ces informations et de tenir compte de métier plus ancien, celui de contrôleur de ges‑
cette nécessité d’alignement des produits pour tion sociale ou RH. Il y a 20 ans, on parlait peu
pouvoir gérer ces risques, et évidemment distri‑ de contrôleur de gestion sociale ; donc j’imagine
buer aussi ces produits aux clients qui demandent que dans les 20 années à venir, on pourra assis‑
de plus en plus d’ESG (pour Environnementaux, ter au développement du métier de contrôleur
Sociaux et de Gouvernance, N.D.L.R.). de gestion environnemental, notamment sous la
12ACTION PUBLIQUE • RECHERCHE ET PRATIQUES • N°11 • 2021/2
pression des parties prenantes et bien évidem‑ Le troisième rôle est celui de business partner. Le
ment des réglementations. contrôleur de gestion remplit une fonction de
conseil et d’aide à la décision auprès des dirigeants
Ce nouveau contrôleur de gestion environne‑
et des managers intermédiaires. Il les accompagne
mental assume pour l’heure quatre principaux
dans l’élaboration de leur stratégie environnemen‑
rôles. Tout d’abord, dans son rôle de vérificateur
tale, voire de leur stratégie RSE, et dans le pilotage
environnemental ou de vérificateur carbone, si
l’on ne s’intéresse qu’à la question climatique, ce de leur performance.
contrôleur de gestion a pour mission de surveiller Pour terminer, le quatrième rôle faire référence au
les émissions de gaz à effet de serre. Pour ce faire, rôle d’acteur du changement. En interne, le contrô‑
il met en place une comptabilité carbone et un leur de gestion est un éveilleur de conscience éco‑
suivi budgétaire pour vérifier l’atteinte des objec‑ logique au sein de l’entreprise. En mettant en place
tifs. Il est amené aussi à rendre des comptes à sa de nouveaux outils tels que les tableaux de bord
hiérarchie et aux parties prenantes externes par verts, le budget vert, il va inciter ses collègues à
le biais du reporting extra‑financier. réduire leurs impacts environnementaux en modi‑
Le deuxième rôle fait référence à la traduction fiant leurs comportements.
euros/carbone. Le contrôleur de gestion endosse À l’extérieur de l’organisation, le contrôleur de
le rôle de traducteur dans la mesure où le langage gestion peut encourager, inciter les parties pre‑
environnemental est particulièrement complexe. nantes externes, notamment les fournisseurs, à
Donc, il est amené à traduire le langage environ‑ changer leurs modes de pensée, leurs pratiques,
nemental ou langage CO2, en langage financier ou notamment en les inscrivant dans des programmes
en langage opérationnel, compréhensible par tous d’éco‑conception permettant ainsi d’améliorer la
les acteurs de l’organisation. Il s’agit par exemple qualité des produits proposés sur le marché.
de convertir en émissions de gaz à effet de serre
les données d’activité (telles que le nombre de En conclusion, le contrôleur de gestion a un rôle
kilomètres de fret parcourus, le nombre de litres à jouer dans les années à venir. Si les prémices
de carburant consommés ou la quantité d’énergie de ce nouveau métier de contrôleur de gestion
consommée en kilowattheures). De même, il est environnemental sont observables dans certaines
capable de valoriser en euros les résultats envi‑ organisations, il ne reste plus qu’à le générali‑
ronnementaux obtenus, c’est‑à‑dire de mesurer le ser dans les entreprises, dans les organisations
retour sur investissement lorsqu’on met en place publiques et notamment au sein des adminis‑
des actions environnementales. trations de l’État.
ANGÈLE RENAUD est professeure des univer‑ CHARLOTTE GARDES est doctorante en éco‑
sités en sciences de gestion à l’université de nomie sur le risque climatique à l’université
Bourgogne. Elle dirige le centre de recherche Paris‑II–Panthéon‑Assas. Entre février 2019 et
en gestion des organisations (CREGO). Elle est août 2021, elle exerce la fonction d’adjointe au
également la directrice du master Contrôle de chef de bureau, en charge de la finance durable
gestion des organisations publiques de l’IAE et du risque climatique, à la direction géné‑
Dijon. Ses recherches s’inscrivent dans les rale du Trésor au ministère de l’Économie et
champs du contrôle de gestion, de la respon‑ des Finances. À partir d’août 2021, elle exerce
sabilité sociale de l’entreprise et du manage‑ la fonction de responsable climat, stabilité
ment public. Elle est l’autrice d’un manuel et financière et financement de la transition au
de plusieurs articles sur le contrôle de gestion Département des marchés monétaires et de
environnemental. capitaux du FMI.
13ACTION PUBLIQUE • RECHERCHE ET PRATIQUES • N°11 • 2021/2
Dossier thématique
La fiscalité environnementale
15LES FINANCES PUBLIQUES VERTES. ENTRE AMBITION BUDGÉTAIRE ET RÉALITÉ FISCALO‑SOCIALE
Les finances publiques vertes
Entre ambition budgétaire
et réalité fiscalo‑sociale
Par Robin Degron
Dans le sillage des Accords de Paris de 2015 et sous l’impulsion de l’OCDE,
de nombreux États ont engagé un processus complexe et progressif de
budgétisation verte. La France s’inscrit dans ce mouvement avec une démarche
originale de cotation environnementale des dépenses budgétaires et fiscales
de l’État à partir de la loi de finances pour 2021. Toutefois, le poids de la
fiscalité écologique dans le total des prélèvements obligatoires montre que la
« fiscalité verte » reste globalement modeste au sein des pays de l’OCDE, en
Europe et spécialement en France. La montée en puissance des préoccupations
environnementales sur les plans budgétaires et fiscaux questionne la capacité
des États à arbitrer entre les trois composantes économiques, sociales et
écologiques du développement durable.
Dans le sillage des Accords de Paris de 2015, l’OCDE
La crise écologique appelle la mobilisation de com‑
a ouvert la voie à la conceptualisation de la « bud‑
pétences qui dépasse dorénavant la seule sphère
gétisation verte » qui commence juste à se décliner
des écologues. Géographes, économistes, gestion‑
dans plusieurs pays.
naires, juristes et financiers contribuent aux débats
publics et participent à l’émergence de solutions Le « budget vert » présenté par la France à l’occa‑
innovantes en commençant par porter un regard sion du projet de loi de finances pour 2021 est une
neuf sur les outils à disposition des États. illustration d’un mouvement qui présente de mul‑
tiples facettes (Degron et Stroeymeyt, 2021). Il y a
Les instruments concourant à la transition écolo‑
en effet plusieurs stades d’adaptation des finances
gique sont de nature variée (Bontemps et Rotillon,
publiques aux nouveaux enjeux écologiques.
2013) : la réglementation environnementale dont
l’exigence va croissante, en particulier au sein de Il s’agit donc de savoir où nous en sommes et de
l’Union européenne participe à la limitation des préciser le sens d’un concept qui recouvre aussi
pollutions et la préservation des espaces naturels ; bien des stratégies de protection de l’environ‑
l’établissement de marché de droits à polluer, spé‑ nement chiffrées qu’une refonte totale du droit
cialement des droits à émettre des gaz à effet de budgétaire ou le simple développement d’une
serre, tend à donner un coût aux externalités néga‑ documentation écofinancière.
tives écologiques, notamment dans le cadre de la Par ailleurs, les finances publiques considérées
directive UE relative au système européen de quo‑ comme l’ensemble des règles encadrant les
tas ; la fiscalité verte, en particulier dans sa compo‑ dépenses et les recettes publiques impliquent une
sante énergétique, contribue elle aussi à donner un attention soutenue à la fiscalité verte, attention
prix à des pratiques néfastes pour l’environnement. qui permet de relativiser les ambitions affichées
Plus récemment apparu, un nouvel outil dit de en matière de présentation du budget de l’État.
« budgétisation verte » devrait à terme permettre Enfin, la réflexion écologique doit être replacée
d’ajuster les dépenses publiques en faveur de dans une perspective plus large de développement
l’environnement ou, au contraire, de réduire les durable et donc inclure la prise en compte des
moyens alloués à des politiques nuisibles. Cette enjeux économiques, sociaux et environnemen‑
nouvelle approche, embryonnaire, mérite un exa‑ taux de manière conjointe afin de préserver la
men spécifique. cohérence de l’action publique.
16ACTION PUBLIQUE • RECHERCHE ET PRATIQUES • N°11 • 2021/2
Après un rappel de l’initiative portée par l’OCDE Dès le rapport de la Commission pour l’environ‑
et une présentation de ses premières traduc‑ nement et le développement des Nations unies,
tions nationales, l’article repositionne le débat dit rapport Brundtland (1987), la notion de « bud‑
sur le « budget vert » dans le cadre plus large gétisation verte » avait implicitement émergé :
de « finances publiques vertes » qui inclut la fis‑
calité et pointe les contraintes de nature socio‑ « the major central economic and
économique à intégrer pour tendre vers un sectoral agencies of governments should
verdissement durable de nos finances. now made directly responsabible an
fully accountable for ensuring that
Les initiatives en matière their policies, programmes, and budgets
support development that is ecologically
de budgétisation « verte » sustainable »1 (cf. chapitre 12, point 1.2).
depuis la COP 21
Les travaux sur la gouvernance financière de
Une réflexion originale sur le « budget vert » l’OCDE et les actions en faveur du développement
portée par l’OCDE durable du système onusien finissent par conver‑
ger à partir de 2017 à travers le « Collaboratif de
Dans le cadre de ses travaux sur la gouvernance
Paris sur les budgets verts » lors du One Planet
financière, l’OCDE a développé des recommanda‑
Summit, conférence internationale de haut niveau
tions sur le pilotage budgétaire qui impliquent en
sur le changement climatique.
particulier de concevoir l’acte de budgétisation, y
compris dans sa dimension pluriannuelle qui fait L’objet de cette conférence est de promouvoir
souvent défaut au sein des pays développés, en des outils pour évaluer et mener des initiatives
particulier en France, comme un outil au service nationales de dépenses et de recettes en phase
de choix stratégiques (Moretti et Kraan, 2018). avec les objectifs de lutte contre le dérèglement
climatique et l’érosion de la biodiversité dans le
Cette réflexion budgétaire de fond a rencontré les
droit fil des conventions sur le climat et la biodi‑
engagements souscrits lors des Accords de Paris
versité de 1992 (Degron, 2012).
qui ont marqué un tournant dans la mobilisation
internationale en matière de protection de l’en‑ Plus qu’une fin en soi, la « budgétisation verte » est
vironnement, en particulier s’agissant de la lutte un processus relativement complexe et structuré
contre le changement climatique (Ourbak, 2017). en plusieurs étapes.
Les étapes de la budgétisation verte selon l’OCDE
Composante 1
Cadre strategique
solide
Le cadre de
Composante 3 budgétisation Composante 2
Reporting pour faciliter environnementale Outils pour la production
la responsabilité de l’OCDE de données et la cohérence
et la transparence des politiques
Composante 4
Un cadre de gouvernance budgétaire favorable
Source : OCDE, 2020 [traduction libre du graphique de l’anglais vers le français]
1 « Les principaux désormais être rendus politiques, programmes écologiquement durable »
organismes économiques directement responsables et budgets soutiennent [traduction libre].
et sectoriels des et pleinement responsables un développement
gouvernements devraient de veiller à ce que leurs
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