ÉQUILIBRER LE BUDGET Viabilité fi nancière des réseaux d'eau canadiens - Canadian Water Network
←
→
Transcription du contenu de la page
Si votre navigateur ne rend pas la page correctement, lisez s'il vous plaît le contenu de la page ci-dessous
ÉQUILIBRER
LE BUDGET
Viabilité financière des
réseaux d’eau canadiens
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens 01
Services publics
Pour les besoins du présent rapport, on entend par « services publics » les services d’eau appartenant à une ville ou
une municipalité, ceux appartenant à une entité privée, ou encore les services d’eau publics qui sont exploités par une
entreprise privée.
Réseaux d’eau
Sauf indication contraire, on entend par « réseaux d’eau » les réseaux d’eau potable, d’eaux usées et d’eaux pluviales.
Analyse des données
Ce rapport se penche sur les données des pratiques financières d’un sous-groupe de services d’eau au Canada. Ces
données ont été recueillies entre 1999 et 2016 auprès de municipalités participant à la National Water and Wastewater
Benchmarking Initiative (NWWBI), et elles sont présentées sous forme globale. Toutes les données n’étant pas disponibles
ou analysées pour tous les services publics pendant toute la période mentionnée, nous avons indiqué le sous-ensemble
des données utilisé, le cas échéant.
Cette publication, préparée par le Réseau canadien de l’eau, se veut un document non officiel d’orientation. Le Réseau
canadien de l’eau et les auteurs n’assument aucune responsabilité qui pourrait découler directement ou indirectement
de l’utilisation, de l’application ou du recours au contenu du présent document.
Mars 2018
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens i
REMERCIEMENTS
Le Réseau canadien de l’eau (RCE) remercie la National Water and Wastewater Benchmarking Initiative (NWWBI)
d’AECOM de lui avoir fourni les données sur les pratiques des services publics qui ont permis d’appuyer en partie
l’analyse globale effectuée dans le présent rapport. La NWWBI a été lancée en 1997 comme projet pilote afin de suivre et
mesurer le rendement de quatre services publics. Depuis, le projet a pris de l’expansion pour inclure plus de 50 services
publics servant des populations de 15 000 à 3 millions d’habitants, en Colombie-Britannique, en Alberta, au Manitoba, en
Saskatchewan, en Ontario, au Québec et en Nouvelle-Écosse.
Le RCE remercie également les experts suivants qui ont examiné le présent rapport et ont offert leurs commentaires et
leurs conseils :
Newsha K. Ajami, Ph. D. Jeff Hughes, MSEE
Directrice – Urban Water Policy, NSF-ERC Directeur – Environmental Finance Center,
ReNUWIt/Water in the West; chercheuse School of Government, Université de
principale, Stanford Woods Institute for Caroline du Nord à Chapel Hill
the Environment, Université Stanford
Harry Kitchen, Ph. D.
Susan Ancel, ing. Professeur émérite, département
Directrice – Stormwater Strategies, EPCOR d’économie, University Trent
Jonathan Arnold, maîtrise en politiques publiques John Presta, ing., maîtrise en administration publique
Associé de recherche, Commission Directeur des services environnementaux, Service des
de l’écofiscalité du Canada travaux publics, municipalité régionale de Durham
Chris Baisley, PEng, MBA Rob Spackman, ing.
Directeur – Infrastructure et projets d’immobilisations Directeur – Water Resources, Utilities &
Deloitte LLP Environmental Protection, Ville de Calgary
Janice Beecher, Ph. D. Carl Yates, M.Sc.A., ing.
Directrice – Institute of Public Utilities Policy Research Directeur général, Halifax Water
& Education; professeure auxiliaire, Département
d’économie, Université d’État du Michigan
Lucas Cugalj, CPA, CGA
Directeur – Planification stratégique et soutien
au fonctionnement, Services environnementaux,
municipalité régionale de York
Michael Fenn, CDir
Conseiller principal, StrategyCorp
L’information présentée dans ce rapport ne représente pas nécessairement les points de vue des experts ou de leur employeur.
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens Remerciements ii
PRÉFACE
Le Consortium sur les eaux urbaines du Canada (CEUC) Le Réseau canadien de l’eau a préparé le présent rapport
est un réseau national de leaders progressistes du au nom du CEUC pour répondre à quatre objectifs :
secteur de l’eau qui collaborent à l’avancement de la
gestion de l’eau potable, des eaux usées et des eaux • Examiner les éléments en cause dans le
pluviales. Outre le partage des connaissances entre recouvrement intégral des coûts
pairs, le réseau permet à ses membres de co-investir • Présenter un aperçu des pratiques financières
dans des projets et des partenariats qui fournissent de courantes des services publics au Canada
nouvelles perspectives sur des enjeux critiques. • Souligner les défis à relever pour parvenir à la
viabilité financière des réseaux d’eau
• Établir une liste de solutions possibles pour
favoriser la viabilité financière
R é s e a u c anad i e n d e l ’e a u
Consortium sur les eaux urbaines au Canada
DURHAM
REGION
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens Préface iii
CONTENU
Remerciements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii
Préface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii
Sommaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 01
Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
État actuel des pratiques en matière de recouvrement intégral
des coûts au Canada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Comptabilisation des coûts complets. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Production des recettes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Stratégies de financement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Équité et abordabilité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Obstacles à l’atteinte de la viabilité financière des réseaux d’eau. . . 35
Incidence des changements d’utilisation de l’eau sur les recettes
des services publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Sous-investissement historique dans les infrastructures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36
Coût élevé des événements imprévisibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Coûts énergétiques à la hausse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Manque d’information sur les réseaux et planification insuffisante
de la gestion des actifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Lacunes dans les lois provinciales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Résistance de la population aux changements tarifaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Occasions de progresser vers la viabilité financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Concevoir des structures tarifaires adaptatives pour générer
des recettes stables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Intégrer la résilience aux changements climatiques à la
planification financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Optimiser l’utilisation d’énergie et récupérer les ressources. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Accroître la connaissance du réseau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Instaurer une culture de la communication . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Références. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens Préface iv
SOMMAIRE
Les Canadiens attendent des services publics qu’ils fournissent des services d’eau
constants et de qualité et qu’ils mènent leurs activités de façon responsable du point
de vue financier, environnemental et social. Cependant, d’importants problèmes
financiers ont été hérités du passé et des milliards de dollars seront nécessaires pour
réparer ou moderniser les infrastructures vieillissantes partout au pays. Les coûts
de fonctionnement de nos réseaux, tout comme la capacité de générer des recettes
pour supporter ces coûts, subissent l’incidence des fluctuations de la demande et de
l’utilisation du réseau dues à des facteurs tels que les changements démographiques, les
nouveaux aménagements et les mesures de conservation de l’eau. De plus, les impacts
potentiels des événements météorologiques extrêmes – comme les inondations, le
verglas, les feux de forêt ou la sécheresse – accentuent l’incertitude et peuvent être
associés à des factures très élevées de rétablissement, réparation et reconstruction.
Pour atteindre la viabilité financière, les services publics ce que leurs réseaux doivent accomplir maintenant et
d’eau doivent équilibrer les livres à long terme, en dans le futur; comptabiliser les coûts complets (incluant
produisant des recettes suffisantes pour récupérer les le risque et l’incertitude); et intégrer les aspects de
coûts des réseaux, se prémunir contre les imprévus, justice, d’abordabilité et d’équité intergénérationnelle
payer les dettes et épargner pour les besoins futurs en aux mécanismes de recouvrement des coûts.
immobilisation (Figure 1). Pour équilibrer cette équation
coûts-recettes, les services publics doivent considérer
Si les municipalités savent depuis longtemps qu’elles
doivent « obtenir plus de résultats avec moins de
ressources », l’optimisation à elle seule ne permettra
pas de couvrir les coûts futurs. Il faudra également
augmenter les recettes. Toutefois, ces augmentations
doivent également tenir compte de façon réaliste de
la capacité de payer des clients. Avec la hausse des
attentes et l’augmentation des coûts de gestion des
réseaux d’eau, on accorde de plus en plus d’importance
aux conséquences socio-économiques des décisions
dans la recherche de solutions durables. Les décideurs
doivent également connaître quelles sont les options
possibles et comment elles peuvent être adaptées pour
fonctionner dans un contexte local. Le présent rapport
fournit un portrait de l’état actuel des pratiques au
Canada, met en évidence les défis auxquels les services
publics sont confrontés et présente une liste d’occasions
de progresser vers une plus grande viabilité financière.
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens Sommaire 01
Intérêts Autres Coûts Risques
courus frais environnementaux futurs
Subventions Impôts Réparations des Mises à
provinciales et fédérales fonciers infrastructures niveau
Frais Frais pour les Surtaxes pour Remboursement Facturation et Croissance
d’aménagement eaux pluviales les eaux usées de la dette administration
Tarifs des services d’eau et d’eaux usées Fonctionnement et entretien
RECETTES COÛTS
FIGURE 1 : Le recouvrement intégral des coûts est un processus consistant à équilibrer les recettes
et les coûts des services publics
Les recettes et les coûts peuvent varier d’une collectivité à une autre.
État actuel des pratiques en Comptabilisation des
matière de recouvrement coûts complets
intégral des coûts au Canada Au pays, les discussions sur le recouvrement intégral
des coûts se sont concentrées sur l’éventail des coûts
Il n’existe pas de portrait national de la façon dont les
de fonctionnement des réseaux d’eau à considérer
services publics utilisent les sources de financement, les
(Figure 2). La méthode de comptabilisation du coût
outils financiers et les pratiques à leur disposition. Ce
complet vise à cerner et saisir le plus de coûts connus
rapport en fournit un certain aperçu, en examinant les
et perceptibles possible, de la façon la plus exacte
données d’un sous-groupe de services publics canadiens
possible, y compris des éléments qui auparavant
qui participent à la National Water and Wastewater
n’étaient pas inclus au mandat des services publics,
Benchmarking Initiative (NWWBI), de même que
comme la protection des sources d’eau ou les impacts
d’autres travaux de recherche. On y présente 10 études
environnementaux à long terme. Il est très difficile
de cas illustrant des façons novatrices d’aborder ces
de quantifier les coûts et les risques futurs associés à
pratiques.
l’environnement et à la ressource. Pour cette raison, la
plupart des services publics au Canada sous-estiment
ces coûts ou n’en tiennent tout simplement pas compte.
Quelques services publics ont commencé à étudier
la façon dont ils pourraient intégrer ces coûts aux
pratiques comptables.
Risques futurs
Coûts environnementaux et coûts
associés à la ressource
Sous-investissement historique
Définitions du coût complet de l’ACEPU et de l’AWWA.
Inflation du coût des actifs
Améliorations au service
Fonctionnement et entretien
Croissance du réseau
Achat régional d’eau
Remboursement du capital sur la dette
Comptabilité d’exercice intégrale
Service à la clientèle
(facturation, recouvrement, centre d’appels, etc.)
Amortissement des actifs matériels
(usage ou usure graduelle des actifs)
Frais indirects
(frais généraux d’administration, impôts fonciers
ou subventions en remplacement d’impôts,
Frais d’intérêts dividendes ou rendement sur capital et
(intérêts sur la dette existante du service public) facturation, frais liés aux aires de conservation)
Protection des sources d’eau et
Frais de fonctionnement : prévention de la pollution
FIGURE 2 : La comptabilisation du coût complet inclut les pratiques comptables courantes des services
publics ET les coûts qui ne sont pas pris en compte habituellement
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens Sommaire 02
Générer des recettes
Dans le passé, il était de pratique courante au Canada pour les eaux pluviales. En moyenne, les ventes d’eau et
de financer les services d’eau par le biais des impôts les redevances pour les eaux usées représentent environ
fonciers. Bien que cette méthode soit encore utilisée au 80 % des recettes des services publics rendant compte
Québec, et pour financer les services d’eaux pluviales à la National Water and Wastewater Benchmarking
dans de nombreuses municipalités, la majorité des Initiative (NWWBI), et le reste des recettes (20 %)
services publics d’eau potable et d’eaux usées au Canada est généré grâce à une combinaison d’autres frais de
perçoivent le gros de leurs recettes directement auprès service, de subventions, de redevances d’aménagement
des utilisateurs des services, et un nombre croissant de et d’autres sources (Figure 3).
municipalités ont maintenant des redevances distinctes
100
Autres
AUTRES : impôts fonciers et intérêts
Redevances d’aménagement
produits par les investissements faits par les
90
Frais de service services publics
Subventions gouvernementales
80 REDEVANCES D’AMÉNAGEMENT :
recouvrement des dépenses en
immobilisations pour l’expansion du réseau
70 dans de nouveaux lotissements
FRAIS DE SERVICE : frais de raccordement,
60 retards de paiement, nouveaux comptes,
frais supplémentaires pour effluents
excédentaires d’eaux usées, etc.
50 Tarifs pour l'eau potable et les eaux usées
SUBVENTIONS GOUVERNEMENTALES :
du gouvernement provincial ou fédéral
40
TARIFS POUR L’EAU POTABLE ET LES
EAUX USÉES : incluent les recettes des
30
ventes d’eau
20
10
FIGURE 3 : Répartition moyenne des sources de
revenus de 35 services d’eau potable et de 31 services
0 d’eaux usées au Canada de 2009 à 2013
Source de données : base de données de la NWWBI
Ce rapport se penche sur les pratiques financières d’un sous-groupe de services publics canadiens. Les données ont
été recueillies de 1999 à 2006 auprès de municipalités participant à la National Water and Wastewater Benchmarking
Initiative (NWWBI), et elles sont présentées sous forme globale. S’il y a lieu, nous avons indiqué le sous-ensemble de la
base de données qui a été utilisé.
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens Sommaire 03
Tarifs d’eau et d’eaux usées Redevances d’aménagement
Les tarifs pour l’eau potable et les eaux usées sont les Les redevances d’aménagement sont des redevances
redevances facturées aux habitations, aux commerces ponctuelles pour les secteurs nouvellement aménagés
et aux autres établissements pour la prestation des ou réaménagés, de sorte que les coûts d’expansion
services d’eau. Les services publics utilisent différents du réseau sont assumés par les promoteurs (ou les
types de structures tarifaires, incluant des tarifs fixes, occupants finaux), plutôt que par les utilisateurs
des tarifs volumétriques ou une combinaison des ou contribuables actuels du réseau existant. Ces
deux en vue de recouvrer leurs coûts et atteindre redevances sont conçues pour recouvrer les dépenses
des objectifs, comme l’équité et la conservation. Les en immobilisations pour les nouveaux aménagements,
différentes structures tarifaires (Figure 5) incluent la mais elles ne récupèrent pas les coûts associés au
tarification forfaitaire qui n’exige pas de compteur, car le cycle de vie des infrastructures, comme les coûts de
tarif établi est facturé mensuellement indépendamment fonctionnement et entretien, de réparations et de mises
de la quantité d’eau utilisée; la tarification uniforme, qui à niveau, lesquels sont couverts par les tarifs d’eau
est basée sur une unité volumétrique (ceux qui utilisent potable et d’eaux usées.
plus d’eau paient davantage); la tarification par blocs,
où les tarifs varient selon des volumes d’eau précis
utilisés et peuvent augmenter ou diminuer en fonction Redevances pour les eaux
de l’eau consommée afin d’encourager la conservation
ou le développement économique.
pluviales
Les services publics canadiens ont commencé à relier
Les tarifs volumétriques uniformes sont utilisés par 56 %
le recouvrement des coûts des services d’eaux pluviales
des services d’eau potable et 61 % des services d’eaux
à l’utilisation ou au bénéfice tiré de ces services. Vingt-
usées faisant rapport à la NWWBI; alors que 44 % des
quatre municipalités rendant compte à la NWWBI
services d’eau potable et 27 % des services d’eaux
ont instauré des redevances distinctes pour les eaux
usées utilisent utilisent des frais fixes conjointement à
pluviales, dont trois des dix villes canadiennes les plus
une structure tarifaire uniforme. Les services publics
peuplées. De ces services publics, 54 % se servent de
participant à la NWWBI qui utilisent une tarification
tarifs forfaitaires de différents niveaux établis en fonction
par blocs volumétriques croissants facturent également
du type de propriété, tandis que 32 % ont opté pour
des frais fixes conjointement au tarif volumétrique. En
des structures tarifaires plus complexes fondées sur la
Nouvelle-Écosse, une structure tarifaire couramment
dimension de la propriété, la superficie imperméable
utilisée comporte deux parties : un tarif de base pour les
et/ou des coefficients de ruissellement.
frais fixes, et un tarif pour la consommation ou le rejet
d’eau pour les frais variables.
TYPES DE TARIFICATION
forfaitaire uniforme par blocs croissants par blocs décroissants
$ /m3
$ /m3
$ /m3
$ /m3
Prix par m3
m3 m3 m3 m3
$ $ $ $
Facture
mensuelle
m3 m3 m3 m3
OBJECTIFS VISÉS
Simplicité
Équité
Stabilité des revenus
Conservation
Développement économique
FIGURE 5 : Structures tarifaires courantes utilisées par les services d’eau et d’eaux usées et les objectifs qu’elles appuient
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens Sommaire 04Surtaxes pour les eaux usées Partenariats public-privé
Bon nombre de services publics canadiens ont un Les partenariats public-privé (PPP) sont des
règlement permettant l’application d’une surtaxe collaborations entre un organisme gouvernemental et
d’égout afin de recouvrer les coûts associés à une entité du secteur privé en vue de fournir des services
l’épuration supplémentaire requise ou à la dégradation publics ou une infrastructure publique. Les avantages de
des infrastructures résultant de rejets d’eaux ces partenariats sont notamment l’accès à de l’expertise,
usées excédentaires de commerces, industries et des économies potentielles, le transfert des risques et
établissements (c.-à-d., les eaux usées résiduaires ayant des règles claires en matière de responsabilité. Dans
des concentrations de constituants ou de contaminants le secteur de l’eau, les PPP comprennent des contrats
supérieures à la norme). En 2014, 63 % des 36 services à court terme de fonctionnement et d’entretien, des
publics rendant compte à la NWWBI avaient appliqué baux et concessions pour l’exploitation et la gestion
ce genre de surtaxe. à long terme, et des contrats de type « conception,
construction, financement, exploitation et entretien »
(CCFEE) pour des projets d’infrastructure.
Subventions fédérales ou
provinciales
Les subventions fédérales ou provinciales jouent un rôle
Équité et abordabilité
important en permettant à de nombreuses municipalités Il existe divers aspects de l’équité, soit l’équité entre
de réaliser des projets d’immobilisation pour l’eau clients, l’équité entre générations et l’équité entre
potable et les eaux usées. Toutefois, la majorité de groupes de revenus (OECD, 2003). Dans le présent
ces subventions sont des offres ponctuelles qui ont rapport, « équité » désigne la juste affectation des coûts
eu tendance à favoriser des projets prêts à démarrer en fonction de l’utilisation du réseau, et « abordabilité »
ou des projets à court terme, plutôt que des stratégies désigne le paiement d’une même proportion du revenu
à long terme qui contribuent à une meilleure viabilité pour les services d’eau de base.
financière.
À court terme, la facture des clients peut être basée sur
leur utilisation des services ou d’après les coûts assumés
par le réseau, en veillant à ce qu’ils paient leur juste
Stratégie de financement part. Par contre, les coûts à plus long terme, comme
les investissements dans les infrastructures et les
coûts de renouvellement de ces dernières, doivent être
Réserves et dette répartis entre les générations. L’American Water Works
Association, dans son manuel M1 Principles of Water
Au moment de planifier de futures grandes dépenses,
Rates, Fees and Charges, recommande aux services
les services d’eau ont trois possibilités : épargner
publics de déterminer le coût du service pour différentes
maintenant (c.-à-d. créer des réserves financières), payer
catégories de clients (résidentielle, commerciale et
au fur et à mesure, ou emprunter et rembourser avec le
industrielle) pour contribuer à l’équité et à la stabilité
temps (c.-à-d. financement par emprunt). Les réserves
des recettes. Toutefois, cette façon de faire requiert
peuvent aider à atténuer les risques, à gérer les niveaux
une surveillance, un suivi et une administration plus
d’endettement, à couvrir les dépenses imprévues ou les
complexes, et la majorité des services publics canadiens
engagements, et à constituer un fonds de prévoyance.
dans la base de données de la NWWBI ne différencient
D’autre part, le financement par emprunt peut être une
pas de catégories de clients pour la facturation.
approche équitable et justifiable, puisque les futurs
utilisateurs – qui sont les principaux bénéficiaires de L’augmentation des tarifs peut avoir des impacts
l’infrastructure nouvelle ou mise à niveau – contribuent importants pour les ménages à faible revenu, surtout là
au remboursement. où des tarifs forfaitaires ou uniformes sont utilisés. Les
coûts liés à l’eau peuvent représenter plus de 4 % des
dépenses des ménages à faible revenu qui touchent
moins de 20 000 $/année, ce qui est 10 fois supérieur à ce
que ces coûts représentent pour des ménages à revenu
élevé (Bodimeade, C. et S. Renzetti, 2013). Certaines
municipalités choisissent de subventionner certains
utilisateurs d’eau en fixant une redevance peu élevée
pour un volume minimum représentant les besoins de
base d’un ménage, ou en fixant des tarifs industriels plus
bas afin de promouvoir le développement économique
(Alliance for Water Efficiency, 2014-a).
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens Sommaire 05OBSTACLES À L’ATTEINTE DE LA VIABILITÉ
FINANCIÈRE DES RÉSEAUX D’EAU
Compte tenu de l’état de la pratique au Canada, il existe certains
obstacles majeurs à l’atteinte de la viabilité financière.
Incidence des changements Sous-investissement
d’utilisation de l’eau sur les historique dans les
recettes des services publics infrastructures
La plupart des services publics canadiens dépendent La plupart de nos infrastructures actuelles ont été
fortement de l’utilisation de l’eau pour générer des construites peu après la Seconde Guerre mondiale
revenus, mais les ventes d’eau peuvent fluctuer et et la fin de leur cycle de vie approche. Le Bulletin de
les mesures de conservation se traduisent par des rendement des infrastructures 2016 (BRIC) signale
revenus moindres. Pourtant, l’essentiel des dépenses qu’approximativement 29 %, 35 % et 23 % des actifs d’eau
de base des services publics est fixe, indépendamment potable, d’eaux usées et d’eaux pluviales respectivement
de la quantité d’eau qui est consommée ou rejetée sont dans un état qui mérite une attention, et que le
quotidiennement. Pour 31 services publics d’eau potable coût de remplacement de tous ces actifs serait d’environ
et d’eaux usées rendant compte à la NWWBI, plus de 173 milliards de dollars (Association canadienne de la
50 % des revenus proviennent des tarifs volumétriques, construction, 2016). Les taux de réinvestissement pour
alors que seulement 9 % des dépenses sont associées à les infrastructures d’eau potable et d’eaux usées sont
l’utilisation volumétrique (Figure 9). Selon les données en moyenne inférieurs aux objectifs recommandés
de 12 services publics participant à la NWWBI, l’utilisation par les professionnels en gestion d’actif (Association
de l’eau dans les résidences unifamiliales a diminué en canadienne de la construction, 2016). Les pannes et
moyenne de 12 % entre 2009 et 2013. Les mesures de défaillances du système sont une conséquence de cet
conservation prises par des utilisateurs industriels qui état des choses, et la majorité des 22 services publics qui
utilisent de forts volumes d’eau peuvent également avoir rendaient compte à la NWWBI en 2014 passait plus de
des impacts importants sur les revenus d’un service la moitié de toutes leurs heures d’entretien à effectuer
public. La plus grande préoccupation économique des des réparations d’urgence. Les études démontrent que
services publics participant à la NWWBI est d’ailleurs plus on retarde l’investissement, plus il en coûte pour
la perte de revenus due à une diminution de l’utilisation moderniser ou remplacer les actifs (Alliance for Water
de l’eau. Efficiency, 2014-a; Fenn et Kitchen, 2016).
TARIFS RÉSIDENTIELS COÛTS DU SERVICE PUBLIC
volumétrique et variable
9%
58 %
91 %
Calculé en supposant ce qui suit :
Résidences unifamiliales : 20 m3/mois, compteur de
16 mm
42 %
Coûts du service public : coûts variables – produits
chimiques et énergie | coûts fixes – dépenses
annuelles totales moins coûts variables
fixe Source de données : base de données de la NWWBI
FIGURE � : Comparaison des tarifs résidentiels par rapport aux coûts du service public (pour 31 services publics en 2013)
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens Sommaire 06Coût élevé des événements qui ultimement réduit les coûts. La planification de la
gestion des actifs est de plus en plus répandue dans
imprévisibles les services publics des grandes villes, mais seulement
35 % des plus petites municipalités interrogées dans
La capacité des infrastructures vieillissantes au Canada le cadre du Bulletin de rendement des infrastructures
est en outre mise à l’épreuve par les précipitations plus canadiennes 2016 ont recours à un programme structuré
fréquentes et plus intenses, les inondations, les épisodes (Association canadienne de la construction et al., 2016).
de sécheresse, les feux de forêt, les tempêtes de verglas Pour concevoir et mettre en œuvre des tarifs d’eau
et les températures extrêmes qui accompagnent les appropriés, pour évaluer l’incidence des interventions
changements climatiques. Le Bureau d’assurance et des programmes, pour garantir l’équité des prix et
du Canada (BAC) a déclaré que les paiements des pour ultimement recouvrer les coûts du service, il est
demandes d’indemnisation dues à des événements fondamental d’avoir une mesure précise de l’utilisation
catastrophiques avaient atteint 602 millions de dollars du réseau. Bien qu’il existe encore certains services
en 2015, et avaient dépassé le milliard de dollars pour publics au Canada qui ne mesurent pas l’utilisation de
chacune des six années précédentes, avec un record de l’eau et de leur réseau, dans l’ensemble, les services
3,6 milliards de dollars payés en 2013. Il sera très couteux publics rendant compte à la NWWBI ont régulièrement
de réagir aux événements extrêmes et de construire des augmenté le nombre de branchements munis de
infrastructures plus résilientes. Malgré les conséquences compteurs au cours des 10 dernières années.
potentiellement importantes pour les municipalités,
il existe actuellement peu de lignes directrices
réglementaires quant aux pratiques exemplaires ou aux
exigences en matière d’adaptation aux changements Lacunes dans les
climatiques.
lois provinciales
Dans certaines régions du Canada, les lois provinciales
Coûts énergétiques encouragent ou soutiennent la viabilité financière par
le biais d’éléments de recouvrement intégral des coûts,
à la hausse mais il y a en général peu de lois provinciales exigeant le
recouvrement intégral des coûts pour tous les services
Les réseaux urbains d’eau potable et d’eaux usées sont d’eau potable, d’eaux usées et d’eaux pluviales. En
énergivores et ils sont habituellement le plus important comparaison, la Directive-cadre européenne sur l’eau
consommateur d’énergie d’une municipalité. Les prix (Directive 2000/60/EC du Parlement européen et du
de l’énergie peuvent avoir un impact important sur Conseil, 2000) contient des clauses spécifiques qui
les dépenses des services publics et les fluctuations rendent obligatoire le recouvrement intégral des coûts.
de ces prix peuvent compliquer la prévision des coûts Toutefois, la mise en œuvre de cette exigence varie selon
avec exactitude. Par exemple, de 2006 à 2016 les les États membres, ce qui laisse penser que les mesures
tarifs résidentiels d’électricité ont augmenté de 71 à législatives ne sont pas le seul élément important.
149 % en Ontario (Commission de l’énergie de l’Ontario,
s. d.), et en Alberta, le tarif d’électricité est recalculé
mensuellement et peut fluctuer de façon importante
(Energyrates.ca, s. d.). On s’attend également à ce que Résistance de la population
les coûts énergétiques continuent d’augmenter, étant
donné l’énergie requise pour respecter des normes
aux changements tarifaires
de traitement de plus en plus strictes et pour régler Au Canada, la gestion des eaux urbaines ne fait pas
les problèmes de diminution de la qualité des sources souvent la une, sauf en temps de crise comme lors
d’eau due à l’urbanisation et les changements potentiels de contamination, inondations, sécheresse ou feux
de la qualité de l’eau en lien avec les changements de forêt. En général, la population est peu informée
climatiques. de la complexité des considérations, des décisions et
des pratiques des services d’eau, ou de la nature et
des conséquences du sous-investissement financier.
Manque d’information Il en résulte souvent de la résistance aux hausses des
tarifs ou des taxes visant à soutenir les investissements
sur les réseaux et additionnels nécessaires pour le réseau et pour
planification insuffisante parvenir à un recouvrement plus complet des coûts.
Les services publics reconnaissent de plus en plus
de la gestion des actifs l’importance d’associer le désir de la population pour
des services d’eau de qualité à une compréhension des
Avec de bonnes données, combinées à une évaluation coûts impliqués dans la prestation du service et des
précise du risque et des coûts de remplacement, les conséquences du sous-investissement.
services publics sont en mesure de prendre la bonne
décision, concernant le bon actif, au bon moment —
ce
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens Sommaire 07OCCASIONS DE PROGRESSER VERS LA
VIABILITÉ FINANCIÈRE
Bien que les services publics d’eau partout au Canada soient confrontés aux mêmes
défis de base, leurs systèmes et leurs situations régionales et réglementaires diffèrent,
et les réalités socio-économiques des collectivités qu’ils servent sont également
différentes. Pour parvenir à la viabilité financière, ces services devront donc adapter
leur approche en fonction de leurs besoins. Ce rapport présente une liste de suggestions
de solutions pour progresser vers une meilleure viabilité financière. Chaque service
public peut y choisir les options qui sont les plus appropriées à son contexte.
Concevoir des structures Utiliser des redevances supplémentaires temporaires
si nécessaire pour répondre à des besoins ponctuels
tarifaires adaptatives comme le relèvement après une catastrophe naturelle,
permettant de parvenir à le paiement d’un projet majeur d’immobilisation, ou
pour influencer le comportement des clients lors d’une
une stabilité des revenus sécheresse.
Combiner tarif volumétrique et frais de base ou frais
fixes pour atteindre de nombreux objectifs, comme
la stabilité de revenus, l’équité et la conservation. Une Intégrer la résilience aux
composante suffisante de tarif fixe fournit des recettes
prévisibles permettant de mieux prédire les revenus, et
changements climatiques à
une composante volumétrique permet de maintenir les la planification financière
signaux de prix et le contrôle des clients.
Établir des objectifs de réserves pour le
Instaurer des redevances à plusieurs niveaux pour fonctionnement et les éventualités qui tiennent
les eaux pluviales d’après la grandeur de la propriété compte plus explicitement des risques comme les
et la quantité de surfaces imperméables. Il est aussi événements météorologiques extrêmes.
possible de mettre en place des programmes incitatifs
qui encouragent la gestion des eaux pluviales sur les Assurer la municipalité pour les risques climatiques,
lieux. surtout en matière de dommages aux biens et de
responsabilité civile du fait d’une défaillance du réseau.
Personnaliser les modèles de tarification pour mieux
refléter les différents utilisateurs et les différents usages. Utiliser des produits financiers dérivés pour gérer
les risques météorologiques dont la valeur est basée
Ajuster automatiquement les tarifs en fonction des sur un actif financier sous-jacent convenu (ou un indice
prévisions budgétaires pluriannuelles pour minimiser financier ou une garantie financière), similaire à ceux
l’incertitude politique, avec des examens périodiques utilisés dans le secteur de l’énergie et de l’agriculture.
pour s’assurer de l’harmonisation des recettes et
des coûts, surtout dans la foulée de ralentissements Émettre des obligations vertes (là où c’est
économiques, d’événements météorologiques extrêmes possible) pour financer l’adaptation aux changements
et d’autres changements. climatiques en augmentant le financement des activités
qui répondent à des objectifs environnementaux à long
Lier les ajustements tarifaires automatiques terme.
à un indice précis (comme l’indice du prix à la
consommation) lorsqu’approprié dans le contexte local. Ajuster les prévisions financières en fonction des
événements extrêmes, plutôt que de se fier sur
Envisager des frais répercutés qui ajustent les tarifs les données historiques pour étayer les projections,
des clients proportionnellement aux changements réels en accordant plus de poids aux scénarios les plus
des coûts d’exploitation (p. ex., coûts d’électricité, d’eau pessimistes venant appuyer la nécessité de capacités
brute et d’immobilisation). financières ou de réserves plus substantielles.
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens Sommaire 08Élaborer de nouvelles stratégies de gestion des Adopter une infrastructure de comptage avancée
risques qui reflètent mieux les changements et précisent (advanced metering infrastructure) pour permettre
comment gérer l’incertitude accrue. l’optimisation du réseau et la conception de tarifs
adaptatifs et pour que les clients comprennent mieux
Cerner les investissements proactifs et rentables leur utilisation du service.
permettant de réduire les risques comme les
infrastructures vertes ou les aménagements à faible
impact écologique.
Instaurer une culture de
la communication
Optimiser l’utilisation Mettre l’accent sur les relations avec les clients et
d’énergie et récupérer recueillir des renseignements utiles sur leurs besoins
les ressources et motivations. Les services publics doivent passer d’une
approche « des faits seulement, de haut en bas » à un
Accroître l’efficacité énergétique en réduisant les modèle de communication plus attentif à la rétroaction
fuites, le captage et l’infiltration, en gérant la demande, de la clientèle.
en modifiant les opérations, en optimisant les protocoles
Cibler les communications pour joindre un public
de traitement et en mettant en œuvre des technologies
plus vaste. Les besoins et motivations des clients
à haute efficacité énergétique.
peuvent varier grandement, selon le type de client
Mettre en œuvre la récupération des ressources (résidentiel, commercial, industriel) et les données
pour réduire les coûts globaux par la réutilisation ou démographiques (comme le niveau de revenu, la taille
la vente des ressources récupérées (p. ex., biogaz ou de l’entreprise, etc.).
phosphore) ou par les économies réalisées découlant
Rattacher les communications à des événements
de la diminution de l’entretien des canalisations, des
externes. Par exemple, les communications concernant
exigences moins intenses en matière de traitement
la gestion des eaux de ruissellement après un printemps
et du report des mises à niveau pour le traitement
pluvieux peuvent rehausser la prise de conscience et
tertiaire (p. ex., par la récupération de la struvite ou la
la compréhension. Des communications efficaces en
réutilisation de l’eau).
temps de crise peuvent fournir une occasion d’éduquer le
public et de créer une situation propice au changement.
Améliorer la connaissance Le Canada compte des milliers de réseaux d’eau
municipaux et l’état d’entretien de ces réseaux,
du réseau tout comme les réalités socio-économiques des
communautés desservies sont très variables. L’atteinte
Améliorer les pratiques de gestion des actifs et de la viabilité financière par l’équilibre budgétaire sera
utiliser les connaissances sur le rendement du réseau donc moins une question d’appliquer « les normes de
pour mieux planifier la gestion des actifs, et mieux l’industrie » que de choisir la meilleure approche à partir
estimer les coûts à court et à long terme pour une d’une gamme de solutions possibles. On reconnaît de
planification financière viable. Il s’agit d’un secteur actif plus en plus qu’il est urgent d’aborder la gestion de
de recherches, de développements technologiques et l’eau. Les services publics, le gouvernement, l’industrie
de pratique au Canada. et le public ont tous un rôle à jouer à cet égard. Les
services publics canadiens qui œuvrent aux premières
Élargir la gamme des actifs dont il faut tenir compte
lignes de la gestion de l’eau ont l’occasion de choisir et
pour inclure les biens naturels, et déterminer la valeur
de mettre en œuvre les meilleures solutions pour que
des services écosystémiques et socio-économiques
leurs réseaux deviennent financièrement viables et
fournis par les rivières, les terres humides et les aquifères
pour améliorer les rapports avec les Canadiens en vue
pour les rendements du réseau. Il s’agit d’une tâche
d’adapter et de soutenir ces réseaux.
difficile, mais essentielle pour un débat plus vaste sur
les risques et la résilience.
Accroître l’exploration de données et l’utilisation
de données existantes pour retirer des avantages
importants en matière de viabilité financière. Par
exemple, avec des compteurs d’eau par secteur, il
est possible de détecter beaucoup plus rapidement
les fuites, ce qui aide à réduire les pertes d’eau non
génératrice de revenus et à minimiser les réparations
majeures et les coûts d’entretien.
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens Sommaire 09INTRODUCTION
Au Canada, il s’opère actuellement un changement de culture en gestion des eaux
urbaines. Les services publics passent d’une pratique opérationnelle plus réactive,
motivée par la conformité réglementaire, à une approche proactive axée sur la
clientèle qui commence essentiellement par ces deux questions fondamentales :
Qu’attendent les clients de leurs réseaux d’eau? Que sont-ils disposés à soutenir?
La réglementation est essentielle pour assurer un rattachés des coûts énormes de rétablissement, de
fonctionnement sécuritaire et efficace. Toutefois, les réparation et de reconstruction.
services publics d’avant-garde perçoivent de plus en
plus la conformité réglementaire comme une fondation
sur laquelle s’appuyer plutôt qu’un objectif ultime. Ces QU’ATTENDENT LES CANADIENS DE
leaders en gestion de l’eau se préoccupent notamment LEURS RÉSEAUX D’EAU?
de déterminer quelles sont les mesures les plus sensées • Des réseaux sécuritaires, modernes et
à prendre et comment en supporter les coûts. Il faut performants
également avoir une vision réaliste de la capacité de
• Un service constant et fiable
payer des clients. Avec l’augmentation des coûts de
• Une viabilité financière, environnementale
gestion des réseaux d’eau, on accorde de plus en plus
et sociale
d’importance aux conséquences socio-économiques
des décisions dans la recherche de solutions durables. • Une distribution des coûts juste et
équitable
Au Canada, les réseaux d’eau sont principalement • Des coûts abordables
des entreprises publiques. Les propriétaires, les
investisseurs et les clients sont les membres du public,
et ce sont eux qui fixent les attentes en matière de Tout cela se produit à un moment où les réseaux d’eau
gestion des eaux urbaines. Les Canadiens s’attendent à connaissent d’importants changements, incluant des
recevoir des services de grande qualité de leurs réseaux innovations opérationnelles, la capacité de surveiller les
d’eau et ils présument que ces réseaux seront gérés de réseaux en temps réel, et des attentes accrues en matière
façon responsable sur le plan financier, environnemental de transparence et de mobilisation du public. Il est donc
et social. Pour répondre à ces attentes, les services impératif de saisir les occasions qui se dégagent dans le
publics font face à un certain nombre de défis financiers cadre de ce changement de culture pour en arriver, par
d’importance. Partout au pays, des réparations urgentes le biais d’une gestion des eaux financièrement viable,
ou des mises à niveau des infrastructures vieillissantes à ce que les réseaux soient plus efficaces et résilients.
vont exiger des milliards de dollars en investissement Les décideurs doivent connaître les options possibles
pour éviter les défaillances des réseaux et maintenir pour bien planifier et réaliser le recouvrement intégral
des services de qualité. Les demandes variables des coûts, particulièrement celles qui fonctionneront
en eau dues à la croissance de la population, aux dans un contexte local. Le présent rapport explore la
changements démographiques, au développement gamme des coûts et des possibilités de recouvrement
et à la conservation, ont toutes une incidence directe pour assurer l’efficacité des réseaux d’eau au Canada;
sur les coûts et la production des recettes des services il présente un portrait de l’état actuel des pratiques en
publics. Les impacts potentiels d’événements majeurs matière de financement et de recouvrement intégral
imprévisibles en raison du changement climatique — des coûts, et offre des suggestions quant aux façons de
comme les inondations, le gel, les feux de forêt ou la mettre les changements en œuvre.
sécheresse — sont des risques évidents auxquels sont
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens Introduction 10Intérêts Autres Coûts Risques
courus frais environnementaux futurs
Subventions Impôts Réparations des Mises à
provinciales et fédérales fonciers infrastructures niveau
Frais Frais pour les Surtaxes pour Remboursement Facturation et Croissance
d’aménagement eaux pluviales les eaux usées de la dette administration
Tarifs des services d’eau et d’eaux usées Fonctionnement et entretien
RECETTES COÛTS
FIGURE 1 : Recouvrement intégral des coûts — un processus consistant à équilibrer les recettes
et les coûts des services publics
Les recettes et les coûts peuvent varier d’une collectivité à une autre.
Pour être financièrement viables, les services d’eau doivent être en mesure de garantir suffisamment de recettes
pour recouvrer les coûts et les frais de service de la dette, pour offrir une protection en cas d’imprévus, et pour
épargner pour les futurs besoins en immobilisations. Il s’agit essentiellement d’assurer que les extrants financiers
(les coûts) soient égaux aux intrants financiers (les recettes). Cependant, bien que cette équation semble simple,
il est extrêmement complexe d’atteindre un équilibre. Cela requiert une compréhension claire de ce que le réseau
doit réaliser maintenant et dans le futur, une représentation exacte des coûts réels (y compris les coûts liés aux
risques et incertitudes), et des méthodes de recouvrement des coûts qui sont en accord avec les autres objectifs
municipaux, comme l’équité et l’abordabilité. L’équilibre des budgets annuels par le truchement d’instruments
financiers, comme les réserves, les prêts et les partenariats publics-privés, vient compliquer davantage l’équation.
Si les municipalités savent bien qu’il faut réduire les coûts ou « obtenir plus de résultats avec moins de ressources »,
l’optimisation à elle seule ne permettra pas de tout couvrir. Il faudra également augmenter les recettes.
Équilibrer le budget : Viabilité financière des réseaux d’eau canadiens Introduction 11Vous pouvez aussi lire
