Cohérence des politiques de réduction des risques de catastrophe et d'adaptation au changement climatique - ÉTUDE DE CAS - BÉNIN - UNDrr
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Cohérence des politiques de réduction des risques de catastrophe et d’adaptation au changement climatique ÉTUDE DE CAS - BÉNIN
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Citation: UNDRR (2022), Cohérence des politiques de réduction des risques de catastrophe et d’adaptation
au changement climatique, Une étude de cas du Bénin.
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Table des matières Acronymes et abréviations 6 Introduction 8 Résumé des résultats 14 Étude de cas - Bénin 18 1. Contexte national 18 2. Résultats de l’analyse des stratégies nationales de RRC et d’ACC 27 3. Les évaluations de risques comme point d’entrée pour la cohérence de la RRC 36 et de l’ACC 4. Recommandations 42 Références 45 Annexe 1: Méthodologies 47 Annexe 2: Liste des documents examinés dans le cadre de l’analyse des politiques et 51 des stratégies Annexe 3: Liste des institutions consultées 52 Annexe 4: Projets analysés pour les évaluations de risques 53 Figures Figure 1. Aléas couverts par les Stratégies de RRC et sur les changements climatiques 18 Figure 2. Cartographie des acteurs 39 Figure 3. Centralité par proximité (closeness) et centralité par interconnexion 40 (betweeness) Tableaux Tableau 1. Sujets traités par les études de cas 11 Tableau 2. Résumé des cinq (5) dimensions de la cohérence 12 Tableau 3. Principaux aléas climatiques au Bénin et leur prise en compte stratégique 19 Tableau 4. Synthèse des dispositions institutionnelles pour la RRC et l’ACC 20 4
Tableau 5. Documents nationaux d’ACC, de RRC et de développement durable 22
Tableau 6. Panorama des politiques et stratégies de RRC et d’ACC 25
Tableau 7. Aperçu du niveau de cohérence des instruments de RRC et d’ACC 27
Tableau 8. Comparaison des activités présentées dans les stratégies de RRC et d’ACC 32
Tableau 9. Analyse des projets PUGEMU et PAS-PN 38
5Acronymes et abréviations ACC Adaptation au Changement Climatique CC Changement climatique CCNUCC Convention-cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques CDN Contributions Déterminées au niveau National ER Évaluation de Risques FVC Fonds Vert pour le Climat FEM Fonds pour l’Environnement Mondial GRC Gestion des Risques de Catastrophe ONG Organisations Non Gouvernementales ODD Objectifs de Développement Durable PNA Plans Nationaux d’Adaptation PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement RRC Réduction des Risques de Catastrophe SAP Systèmes d’Alerte Précoce UNDRR Bureau des Nations Unies pour la réduction des risques de catastrophe Bénin ANM Agence Nationale de la Météorologie ANPC Agence Nationale de la Protection Civile CBPNA Commission Béninoise pour le Plan National d’Adaptation CNCC Comité National sur les Changements Climatiques DGEau Direction Générale de l’Eau (sous le ministère de l’Eau et des Mines) DGEC Direction Générale de l’Environnement et du Climat (sous le MCVDD) MAEP Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche MCVDD Ministère du Cadre de Vie et du Développement Durable MDGL Ministère de la Décentralisation et de la Gouvernance Locale 6
MPD Ministère du Plan et du Développement
PND Plan National de Développement
PN RRC-ACC Plateforme Nationale de Réduction des Risques de Catastrophe et
d’Adaptation aux Changements Climatiques
SNRRC Stratégie Nationale de Réduction des Risques de Catastrophe (2019-
2030)
7Introduction
Contexte
Au cours des dix dernières années, 83 % des une augmentation des risques de catas-
catastrophes découlant d’aléas naturels ont trophe et menaçant le développement du
été causées par des événements météoro- continent. Ainsi, les catastrophes consti-
logiques et climatiques extrêmes, tels que tuent un sérieux défi à la croissance éco-
les inondations, les tempêtes et les vagues nomique de l’Afrique et à la réalisation du
de chaleur, et elles ont tué plus de 410 000 développement durable.
personnes dans le monde (IFRC, 2020). En
2020 seulement, on a recensé 80 catas- Le Cadre de Sendai pour la réduction des
trophes qui ont touché 36 pays d’Afrique. risques de catastrophe (2015-2030), les
Parmi celles-ci, les inondations ont affecté Objectifs de développement durable et
sept millions de personnes et causé 1 273 l’Accord de Paris guident les pays vers le
décès, un chiffre à son plus haut niveau développement durable. En particulier, le
depuis 2006 (CRED & UNDRR, 2020a). Cadre de Sendai reconnaît que la réduction
des risques de catastrophe (RRC) est un
Les catastrophes en Afrique sont principale- sujet transversal, qui doit être cohérent avec
ment hydrométéorologiques : cyclones, tem- les autres cadres du développement et né-
pêtes, inondations, températures extrêmes, cessite de collaborer avec un large éventail
feux de forêt et sécheresses. D’autres types de parties prenantes, y compris les acteurs
d’aléas qui affectent la région incluent les scientifiques et les communautés locales.
tremblements de terre, les épidémies, les La conception et la mise en œuvre de stra-
éruptions volcaniques et les glissements tégies de RRC est l’un des outils que les
de terrain (GFDRR, 2018), et ceux-ci ont pays d’Afrique utilisent pour combattre les
également des impacts socio-économiques risques de catastrophe récurrents et futurs,
dévastateurs. La forte croissance démo- grâce à une approche multi-aléas de la pré-
graphique, l’urbanisation rapide mais fai- vention, la préparation, l’intervention, du relè-
blement planifiée, la dégradation de l’en- vement et de la reconstruction. Par ailleurs,
vironnement et le changement climatique les stratégies d’adaptation au changement
sont autant de facteurs qui contribuent à climatique, les plans nationaux d’adaptation
aggraver la vulnérabilité et l’exposition du (PNA) et les contributions déterminées au
continent aux catastrophes (GFDRR, 2018). niveau national (CDN) définissent les ambi-
Sous l’effet du changement climatique, la tions et les plans des pays pour s’adapter
fréquence et l’intensité des aléas naturels aux effets du changement climatique.
augmenteront, entraînant mécaniquement
8Plusieurs études ont montré que les deux tutions de RRC et d’ACC. L’objectif est de
approches, la réduction des risques de favoriser une mise en œuvre cohérente des
catastrophe (RRC) et l’adaptation au chan- mesures de RRC et d’ACC, en tirant parti des
gement climatique (ACC), ont des points objectifs, concepts et activités partagés,
communs et des points de convergence sur en dépit des différences institutionnelles et
les problèmes qu’elles cherchent à résoudre politiques aux niveaux mondial et national. A
en Afrique subsaharienne (UNDRR, 2020a ; cette fin, l’UNDRR soutient l’application des
GFDRR, 2018). Elles ont également des ou- principes et des lignes directrices de gestion
tils, des objectifs et des résultats similaires, complète des risques climatiques et des
y compris leur définition du risque en tant risques de catastrophe (CRM en anglais).
que produit de trois éléments : aléa, exposi- Le but est de renforcer les synergies entre
tion et vulnérabilité. Leurs points communs la RRC et l’ACC, grâce à l’identification de
peuvent être notamment exploités dans politiques et de programmes qui présentent
le contexte de la mise à jour par les pays des opportunités aux bénéfices partagés et
de leurs politiques et stratégies dans ces grâce au renforcement des capacités des
domaines. gouvernements à mener une planification
intersectorielle, tout en garantissant un ali-
En réponse à la nécessité de soutenir la gnement vertical.
mise en œuvre de l’Agenda 2030 du déve-
loppement durable et du Cadre de Sendai Pour mieux comprendre les politiques et les
en Afrique subsaharienne, le Bureau des pratiques liées à la cohérence du point de
Nations Unies pour la réduction des risques vue des professionnels de la RRC, de l’ACC
de catastrophe (UNDRR) appuie le rappro- et du développement durable, l’UNDRR a
chement des communautés et des insti- organisé trois ateliers multipartites entre
92019 et 2020 et a entrepris une étude des change adaptation, Pathways for policy
politiques et stratégies de RRC et d’ACC (y coherence in Sub-Saharan Africa » (2020).
compris les PNA) en Afrique subsaharienne. En se fondant sur les recommandations
Des entretiens avec des intervenants clés, de ce document, le Bureau régional pour
des chercheurs, des membres du système l’Afrique de l’UNDRR a cherché à compléter
des Nations unies et de la Fédération inter- l’analyse régionale par des études de cas
nationale de la Croix-Route ont également dans quatre contextes nationaux en Afrique
été menés. Les résultats de cette analyse subsaharienne, à savoir au Bénin, au Niger,
sont présentés dans le document de travail au Malawi et en Ouganda.
intitulé « Disaster risk reduction and climate
Objectifs
Ces études de cas ont pour but de mieux Niger, du Malawi et de l’Ouganda, qui tra-
comprendre les pratiques de conception et vaillent sur l’élaboration et la mise en œuvre
de mise en œuvre des politiques de RRC et des politiques de RRC, d’ACC et de dévelop-
d’ACC, d’identifier des exemples de bonnes pement durable. Les études de cas peuvent
pratiques et d’établir des recommandations aussi fournir des informations utiles à
pour améliorer la cohérence entre la RRC d’autres parties prenantes issues des gou-
et l’ACC dans les quatre pays. Les études vernements, du système des Nations Unies,
de cas visent également à mieux saisir le du mouvement de la Croix-Rouge, des
rôle des financements et des évaluations de ONG internationales, des organisations de
risques dans le rapprochement des commu- la société civile (OSC), du monde universi-
nautés de RRC et d’ACC au niveau national. taire, des donateurs et à d’autres acteurs
appuyant la cohérence entre les politiques
Ces études de cas s’adressent aux déci- et les pratiques d’ACC et de RRC dans la
deurs politiques, aux partenaires techniques région.
et aux autres parties prenantes du Bénin, du
Aperçu de l’étude
Les quatre (4) études de cas comportent des politiques, en fonction de 5 dimensions
une introduction commune qui présente les - stratégique, conceptuelle, institutionnelle,
objectifs généraux, la méthodologie utilisée opérationnelle et financière. En plus de
et livre un résumé des résultats des quatre l’examen des politiques, les études de cas
(4) études. Chaque étude de cas décrit le incluent une analyse des points d’entrée
paysage politique national et les disposi- suivants pour favoriser la cohérence des po-
tions institutionnelles pour les deux pra- litiques de RRC et d’ACC : budget et finance-
tiques et présente les résultats de l’examen ments (Malawi et Ouganda) et évaluations
10de risques (Bénin et Niger). Enfin, les études de RRC et d’ACC au niveau national dans
de cas fournissent des recommandations chacun des 4 pays. Le tableau 1 résume les
pour améliorer la cohérence des politiques thèmes spécifiques des études de cas.
TABLEAU 1. SUJETS TRAITÉS PAR LES ÉTUDES DE CAS
Politiques, planification et disposi- Budget et financements Évaluation de risques
tions institutionnelles
BÉNIN
MALAWI
NIGER
OUGANDA
Source: auteurs
Méthodologie
L’approche utilisée dans les études de cas (politique, budget et finances, évaluation de
est majoritairement qualitative. Elle s’appuie risques) est disponible en Annexe 1.
sur (i) une revue documentaire des cadres
réglementaires, politiques, stratégies, plans Le cadre analytique ci-dessous, adapté de
et projets de RRC, d’ACC et de développe- l’UNDRR (2020a), a servi de base à l’exa-
ment durable et (ii) des entretiens avec les men mené pour les études de cas. Selon
principales parties prenantes travaillant sur ce cadre analytique, la cohérence des po-
la RRC, l’ACC et le développement durable litiques de RRC et d’ACC peut être évaluée
dans les quatre (4) pays (entretiens avec à travers cinq dimensions différentes qui
des intervenants clés). Les résultats de aident à estimer le degré de cohérence entre
l’étude documentaire sont complétés par la RRC et l’ACC au sein des pays (tableau 2).
les résultats des entretiens avec les interve- Le niveau d’intégration dépend de la mesure
nants clés. La méthodologie complète pour dans laquelle chacune des cinq dimensions
chacun des trois domaines de recherche est prise en compte.
11TABLEAU 2. RÉSUMÉ DES CINQ (5) DIMENSIONS DE LA COHÉRENCE
Dimension Définition
Stratégique Examine si la RRC et l’ACC sont explicitement abordées ensemble ou s’il existe un ob-
jectif visant à renforcer la relation et les liens entre les deux domaines.
Conceptuelle Examine comment les pays établissent des liens entre la RRC et l’ACC sur le plan
conceptuel, en particulier par le biais des concepts de risque et de résilience.
Institutionnelle Examine s’il existe une volonté de promouvoir la coordination entre les institutions de
RRC et d’ACC et les dispositions institutionnelles mises en place pour favoriser cette
coordination.
Opérationnelle Examine les mesures, actions et activités qui réunissent la RRC et l’ACC et dans quelle
mesure la planification est considérée comme intersectorielle.
Financière Étudie si et comment les stratégies de financement et les investissements associent la
RRC et l’ACC.
Source: UNDRR (2020a)
12© Unsplash/Yanick Folly
13Résumé des résultats
Cohérence stratégique
La cohérence entre la RRC et l’ACC répond à une nécessité technique et résulte
d’une volonté stratégique. D’un point de vue technique, il existe un certain nombre
de points communs entre la RRC et l’ACC, ce qui mène parfois à des mandats et des
projets similaires et à une duplication des financements et des efforts. Au niveau stra-
tégique, l’intégration des deux agendas est pertinente, mais en pratique, elle rencontre
certains obstacles, notamment du fait que la RRC et l’ACC soient gérées par des minis-
tères et départements différents et que la collaboration horizontale et verticale n’aient
pas été institutionnalisées.
L’une des principales questions au niveau stratégique est de déterminer lequel des
deux agendas devrait donner la direction stratégique. A l’heure actuelle, le changement
climatique domine les discussions et les priorités internationales (y compris le finan-
cement) tandis que la RRC est souvent absente ou secondaire dans la planification
nationale. Les plans de développement nationaux et les financements ont un rôle
important à jouer dans le rapprochement des deux pratiques. Les plans de dévelop-
pement nationaux peuvent clarifier les liens, les rôles et les responsabilités entre les
deux domaines et promouvoir une intégration conjointe des deux domaines dans les
plans et les budgets des autres secteurs.
Cohérence conceptuelle
Sur le plan conceptuel, la notion de risque (aléa, exposition, vulnérabilité) est bien
comprise par les communautés de RRC et d’ACC, même si elles n’utilisent pas tou-
jours les mêmes terminologies. Une compréhension commune des risques peut favo-
riser la cohérence conceptuelle et mener à un alignement des agendas.
Au niveau national, les communautés de RRC et d’ACC ont tendance à développer
chacune des évaluations de risques de manière indépendante et il n’existe actuelle-
ment aucune méthodologie harmonisée pour le développement de ces évaluations.
Ces dernières sont menées dans le cadre de projets et elles utilisent différentes
sources de données, méthodes et approches. Par conséquent, leurs résultats sont
14rarement intégrés à d’autres évaluations. L’élaboration de lignes directrices qui harmo-
nisent les méthodologies d’évaluation de risques pourrait créer un cadre afin d’ana-
lyser et d’intégrer les résultats de manière plus systématique, d’éviter la duplication
des efforts et des ressources, et de garantir la pertinence des évaluations. Les lignes
directrices devraient également être prises en compte pour les évaluations de risques
au niveau infranational.
Les évaluations de risques nécessitent des données et des informations provenant
d’un large éventail de parties prenantes (dont des fournisseurs de données, des
agences sectorielles techniques, des établissements universitaires et de recherche et
du secteur privé). Des groupes de travail nationaux, des comités (par exemple, au Niger
sur l’insécurité alimentaire) ou un point régulier sur l’agenda de la Plateforme nationale
de RRC consacré à la compréhension des risques, peuvent faciliter les échanges entre
les parties prenantes concernées par l’évaluation de risques.
Il est important de capitaliser sur les données recueillies et les résultats produits
dans le cadre des évaluations de risques. Une plateforme publique de gestion des
connaissances sur le risque pourrait être établie au niveau national pour recueillir les
données, les méthodologies et les résultats des études consacrées à la RRC et l’ACC.
De telles plateformes peuvent favoriser l’utilisation et l’application des données et des
résultats à travers les communautés de parties prenantes, en particulier dans les pro-
cessus de planification où de multiples sources de données sont requises.
Cohérence institutionnelle
La RRC et l’ACC sont gérées par des départements différents aux mandats distincts,
mais la cohérence institutionnelle s’établit progressivement à travers des méca-
nismes de coordination au niveau national, tels que les plateformes nationales (ex. la
Plateforme nationale de RRC-ACC au Bénin) ou les comités techniques (ex. Comité
technique sur le changement climatique et la GRC au Malawi). Au Malawi, les comités
techniques pour la RRC et l’ACC ont été fusionnés en 2019, en réponse à une nécessité
pratique d’optimisation des ressources. Au Bénin, la Plateforme nationale de RRC est
devenue la Plateforme nationale de RRC et d’ACC en 2012, suite aux fortes inondations
de 2010. Des réunions formelles et régulières et la capacité à prendre des décisions
(au niveau ministériel) de ces mécanismes peuvent contribuer à leur efficacité.
15Cohérence opérationnelle
Sur le plan opérationnel, l’ACC et la RRC s’expriment par des mesures et des activi-
tés similaires, dont les activités de prévention des aléas hydrométéorologiques. Ce-
pendant, la planification conjointe de ces actions semble être limitée.
Plusieurs activités au niveau national peuvent promouvoir la cohérence entre la RRC
et l’ACC, dont les activités visant à accroître la connaissance des risques, harmoniser
les méthodologies et développer un cadre national pour la cartographie des risques.
La conception et la planification des programmes sont très souvent déterminées par
les mécanismes de financement internationaux axés sur l’adaptation au changement
climatique tels que le Fonds vert pour le climat (FVC), le Fonds d’adaptation au chan-
gement climatique (FACC) et le Fonds pour l’environnement mondial (FEM), tandis que
la RRC est principalement alimentée par des fonds post-catastrophe.
Cohérence financière
Pour financer les objectifs communs à la RRC et l’ACC, il convient de mettre conjoin-
tement l’accent sur l’investissement dans la prévention des risques hydrométéo-
rologiques. Par exemple, en Ouganda, le Plan national de développement 3 (2021-
2026) préconise une approche programme pour la mise en œuvre, en identifiant les
responsables de la mise en œuvre et les autres parties prenantes dans les différents
ministères et agences. Cette approche offre la possibilité aux parties prenantes d’orga-
niser des consultations en matière de RRC et d’ACC, qui pourraient se concentrer sur
la compréhension des risques climatiques et l’exploration des priorités communes en
matière de RRC et d’ACC, afin de hiérarchiser les ressources et d’évaluer les besoins
financiers pour la mise en œuvre.
L’architecture financière pour la RRC est axée sur les donateurs et sur la gestion des
catastrophes plutôt que sur les risques de catastrophe. À l’heure actuelle, la plupart
des financements internationaux et nationaux pour la RRC ont été réactifs aux catas-
trophes et ne sont pas basés sur la mise en œuvre de plans nationaux
16Le marquage du budget lié au changement climatique s’institutionnalise, mais la
composante «catastrophes» est absente. Le financement de l’ACC inclut souvent des
activités de RRC, surtout si elles sont classées comme des activités de résilience et/ou
de construction d’infrastructures ; cependant, cela n’est souvent pas clairement com-
pris, et semble plus accidentel que programmatique. Les ministères des finances de-
vraient favoriser l’intégration conjointe de la RRC et de l’ACC dans les plans et budgets
sectoriels. En outre, il est nécessaire de renforcer les capacités des ministères des
finances et d’un certain nombre de secteurs pour mieux intégrer les questions d’ACC et
de RRC dans la budgétisation et la planification.
Les dépenses publiques nationales pour la RRC et l’ACC sont faibles et les dépenses
publiques pour la RRC sont encore inférieures à celles pour l’ACC. Cette situation est
exacerbée par le manque de fonds nationaux pour mobiliser des financements do-
mestiques pour la RRC et l’ACC. La dépendance à l’égard des apports étrangers pour
financer la RRC et l’ACC n’est pas viable puisqu’il est impossible de planifier les fonds
des donateurs, leur portée et leur versement éventuel échappant au contrôle des gou-
vernements.
17Étude de cas - Bénin Cette étude de cas examine l’élaboration et la mise en œuvre des politiques d’adaptation au changement climatique (ACC) et de réduction des risques de catastrophe (RRC) au Bénin. Elle décrit tout d’abord brièvement le paysage politique et les dispositions institutionnelles dans lesquels s’inscrivent ces deux pratiques et présente ensuite les résultats de l’examen des politiques à la lumière de 5 dimensions - stratégique, conceptuelle, institutionnelle, opé- rationnelle et financière. En outre, l’étude de cas comprend une analyse préliminaire d’éva- luations de risques (ER), comme point d’entrée pour favoriser la cohérence des pratiques de RRC et d’ACC. Enfin, l’étude de cas présente des recommandations afin d’améliorer la cohé- rence des politiques de RRC et d’ACC au Bénin. 1. Contexte national 1.1 Principaux risques de catastrophe et risques climatiques Tous les documents de planification (Stratégie de RRC, Stratégie sur les changements climatiques, Plan national de développement, etc.) abordent ou font référence aux risques suivants : inondations, sécheresses, élévation du niveau de la mer et tempêtes. La Stratégie nationale de réduction des risques de catastrophe (SNRRC) et la Stratégie sur les changements climatiques traitent également des risques biologiques, alors que le Plan national de développement (PND) et la Contribution déterminée au niveau national (CDN) mentionnent les chaleurs extrêmes. La Figure 1 illustre les aléas mentionnés par les documents de planification de RRC et d’ACC et démontre la plus grande envergure des aléas inclus dans la RRC, notamment les accidents technolo- giques, les glissements de terrain, les épidémies et les incendies de forêt. FIGURE 1. ALÉAS MENTIONNÉS PAR LES STRATÉGIES DE RRC ET SUR LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES 18
Au Bénin, la plupart des aléas pris en compte dans les documents de planification sont liés au climat ou
influencés par les changements climatiques (épidémies de paludisme, de choléra, etc.). De ce fait, la cohé-
rence entre les approches de RRC et d’ACC au Bénin est nécessaire pour répondre efficacement aux risques
de catastrophe et aux changements climatiques. Le tableau 3 ci-dessous présente un aperçu des principaux
aléas climatiques au Bénin et de certains de leurs liens avec le changement climatique.
TABLEAU 3. PRINCIPAUX ALÉAS CLIMATIQUES AU BÉNIN ET LEUR PRISE EN COMPTE STRATÉGIQUE
Inondations Les documents de planification mettent l’accent sur les inondations. Celles-ci ont en
effet infligé des dommages et des pertes conséquents au Bénin, notamment en 2010.
Selon le rapport d’évaluation des besoins post-catastrophe (PDNA) de 2011, 680 000
personnes ont été touchées, et les pertes et dommages économiques se sont élevés
à 127,1 milliards FCFA (environ 260 millions USD) (GoB, 2011). Cela a conduit à une
réforme majeure du secteur de la RRC, notamment avec la création de l’Agence natio-
nale de protection civile (ANPC), l’inclusion de considérations relatives à l’ACC dans les
documents de planification de la RRC et la création de la Plateforme nationale RRC-ACC
(PN RRC-ACC). Les inondations deviennent de plus en plus destructrices, en particulier
dans la région côtière (WB, 2021).
Sécheresses La sécheresse est une préoccupation des documents stratégiques de RRC et d’ACC.
Cependant, dans la Stratégie de RRC, les objectifs et les actions ne sont pas spécifi-
quement axés sur l’atténuation du risque de sécheresse, alors que la Stratégie sur les
changements climatiques comprend des dispositions pour renforcer la résilience du
secteur agricole aux sécheresses. Selon les projections, les sécheresses récurrentes
continueront à toucher le Bénin, affectant les secteurs de l’agriculture et des ressources
en eau et menaçant la sécurité alimentaire et l’agriculture, le principal moyen de subsis-
tance des populations (WB, 2021).
Érosion côtière L’érosion côtière et l’élévation du niveau de la mer sont mentionnées dans les Stratégies
de RRC et sur les CC. En particulier, la stratégie sur les CC comprend un programme
visant à réduire le risque d’érosion côtière (sous-programme 9). L’élévation du niveau de
la mer menace la région côtière du sud où réside plus de 50% de la population. Au cours
des 40 dernières années, la côte s’est érodée de plus de 400 mètres dans certaines
zones, affectant les populations et endommageant les maisons et les infrastructures
(WB, 2021).
Épidémies Les documents de RRC et d’ACC font tous deux référence au risque posé par les
dangers biologiques. Alors que la Stratégie sur les CC s’intéresse aux « maladies liées
au changement climatique », les cadres RRC abordent tous les risques d’épidémies.
Au Bénin, l’augmentation des températures et les inondations auront un impact sur la
propagation des maladies infectieuses, comme le paludisme, qui représente environ 40
% des visites aux établissements de santé (WB, 2021).
191.2 Dispositions institutionnelles pour la réduction des risques de
catastrophe et l’adaptation au changement climatique
Le tableau 4 ci-dessous liste les institutions et les mécanismes de coordination pour la RRC et l’ACC au Bénin.
TABLEAU 4. SYNTHÈSE DES DISPOSITIONS INSTITUTIONNELLES POUR LA RRC ET L’ACC
INSTITUTION RRC Agence Nationale de Protection Civile (ANPC) / Ministère de l’Intérieur
RESPONSABLE
ACC Direction Générale pour l’Environnement et le Climat (DGEC) / Ministère du
Cadre de Vie et du Développement Durable (MCVDD)
MÉCANISME DE RRC Plateforme Nationale de Réduction des Risques de Catastrophe et d’Adapta-
COORDINATION tion au Changement Climatique (PN RRC-ACC)
ACC Comité National sur les Changements Climatiques (CNCC) / Ministère du
Cadre de Vie et du Développement Durable (MCVDD)
Source: auteur
Institutions clés Institutions pour l’adaptation au changement clima-
tique
Institutions pour la réduction des risques de catas-
Le Ministère du cadre de vie et du développement
trophe
durable (MCVDD) définit les politiques et effectue le
L’Agence nationale de protection civile (ANPC), qui suivi de leur mise en œuvre en matière de développe-
dépend du Ministère de l’intérieur, est l’institution ment urbain, d’aménagement du territoire, d’assainis-
responsable de l’intégration de la RRC dans les sement, d’environnement, du climat et de préserva-
politiques au Bénin. Créée par décret en 2012, l’ANPC tion des écosystèmes entre autres (décret 2019-547,
a aussi endossé le rôle en 2018 de secrétariat pour 2019). La Direction générale de l’environnement et
la Plateforme nationale RRC-ACC (décret 2018-062, du climat (DGEC) du MCVDD est le point focal de la
2018). L’ANPC est divisée en trois départements : Convention-Cadre de l’ONU sur les changements cli-
Département de la prévention ; Département du sau- matiques au Bénin et le principal département chargé
vetage/secours, de la protection des réfugiés et des des changements climatiques dans le pays. La DGEC
déplacés internes ; et Département de la coopération a pour mandat d’initier des politiques climatiques et
et des affaires humanitaires. Parmi ses activités, de mettre en œuvre des politiques et des stratégies
sont incluses l’identification des risques, notamment en matière d’environnement et de changement clima-
les zones vulnérables aux inondations, la prévention tique (GoB, 2019, p.47). En outre, la DGEC/MCVDD
des risques, l’accroissement des connaissances en réalise des études sur les impacts du changement
matière de risques, le renforcement des capacités, la climatique.
sensibilisation et la planification d’urgence. L’ANPC
supervise notamment la coordination des systèmes
d’alerte précoce au Bénin (décret 2018-062, 2018).
Mécanismes de coordination et des représentants de la société civile.
Le Bénin a mis en place un dispositif institutionnel La Plateforme nationale pour la RRC et l’ACC
pour assurer la coordination et la cohérence des (PN RRC-ACC) a remplacé le Comité national de
politiques d’ACC et de RRC aux niveaux national et ré- la protection civile en 2011, pour coordonner les
gional. Ce dispositif rassemble différents ministères, activités de réduction des risques, de gestion des
départements et agences ainsi que des partenaires catastrophes et d’adaptation au changement clima-
20tique. Le mandat, les objectifs et le fonctionnement Parmi les contraintes qui pèsent sur l’opérationna-
de la Plateforme sont définis par décret. Les activités lisation de la Plateforme, on peut mentionner des
de la Plateforme sont les suivantes : (i) promouvoir ressources financières et humaines insuffisantes et
l’intégration de la prévention des risques et de la son manque de dynamisme (GoB, 2019). La Plate-
gestion des catastrophes dans les politiques, plans forme est un organe de coordination multisectoriel
et programmes de développement durable et de chargé de traiter des questions stratégiques et opéra-
réduction de la pauvreté ; (ii) définir les orientations tionnelles.
stratégiques et valider les programmes établis dans
Néanmoins, la Plateforme ne se réunit qu’une fois
le cadre de la RRC, et (iii) faciliter la mobilisation
par an et en cas d’urgence. Afin de redynamiser
des ressources nécessaires à la mise en œuvre des
la Plateforme, l’une des recommandations de la
programmes et projets de prévention des risques,
Stratégie nationale de réduction des risques de
de gestion des catastrophes, de réhabilitation et de
catastrophe (SNRRC) est de dissocier les fonctions
développement post-catastrophe (décret n°2011-
stratégiques et opérationnelles comme suit :
834, 2011). Bien que la Plateforme soit appelée «
Plateforme nationale pour la RRC et l’ACC «, les • Organe d’orientation stratégique composé des
principales activités de ce mécanisme de coordina- ministres impliqués dans les questions de RRC
tion se concentrent sur la lutte contre les risques de et se réunissant une à deux fois par an.
catastrophe et ne mentionnent pas le changement
climatique ou l’adaptation au changement clima- • Organe opérationnel et intersectoriel composé
tique. de différents points focaux sectoriels, dont le
rôle serait de mettre en pratique la politique
La Plateforme est présidée par le Ministre de l’inté- nationale de RRC de manière concertée, et se
rieur et comprend trois vice-présidents: le Ministre réunissant aussi souvent que possible (au moins
chargé de l’environnement, de l’urbanisme et de l’ha- une fois par mois).
bitat (premier vice-président), le Ministre chargé de
la santé et le Ministre chargé des affaires sociales. Le Comité national sur les changements clima-
Convenue au niveau ministériel, la PN RRC-ACC a tiques (CNCC) est le comité de coordination des
le pouvoir de prendre des décisions, qui peuvent questions relatives au changement climatique depuis
être rapidement approuvées par le chef de l’État. 2003 (décret 2003-142, 2013). Il a supervisé l’élabora-
Par ailleurs, la Plateforme inclut également des tion de la Stratégie de développement à faible inten-
représentants du gouvernement, du système des sité de carbone et résilient aux changements clima-
Nations Unies, des partenaires du développement, tiques (2016-2025) et veille à sa mise en œuvre. Tous
de la Croix-Rouge et des ONG humanitaires. De les ministères doivent définir leurs activités liées
plus, la Plateforme est présente à tous les niveaux au changement climatique et présenter leur plan
administratifs (département, municipalité et ville), et d’action au CNCC (loi 2018-18, 2018). Supervisé par
les informations sont transmises du niveau local au le Ministère en charge du changement climatique,
niveau national et vice-versa. Enfin, la PN RRC-ACC le Comité comprend des représentants de diverses
dispose de huit (8) comités techniques pour : la pré- institutions gouvernementales et non gouvernemen-
vention des catastrophes ; la recherche et l’éducation tales, notamment : les ministères sectoriels (Environ-
; la communication et la sensibilisation ; la prépara- nement, Transports, Agriculture, Industrie, Éducation,
tion et la réponse aux urgences ; le renforcement des Énergie, Santé, Affaires internationales, Planification,
capacités et la mobilisation des ressources ; la pro- Intérieur/Protection civile, Communications, Justice,
tection sociale et le genre ; la prospective et l’examen Finances), les autorités locales, le secteur privé et les
stratégique ; et le suivi et l’évaluation. organisations de la société civile, avec le soutien des
partenaires techniques et financiers.
211.3 Panorama des politiques et des stratégies de RRC et d’ACC
Un panorama des politiques et des stratégies de RRC et d’ACC a pu être établi sur la base d’une cartographie
des cadres juridiques et des documents stratégiques et de planification pour la RRC, l’ACC et le développement
durable au Bénin. La liste des documents stratégiques et de planification est présentée dans le tableau 5. Bien
que de nombreuses politiques et stratégies sectorielles incluent des considérations de RRC et d’ACC, celles-ci
ne faisaient pas partie du champ de cette étude. Le plan national de développement (PND) a également été
pris en compte puisqu’il s’agit du cadre dans lequel toutes les actions de développement sont mises en œuvre
dans le pays.
TABLEAU 5. DOCUMENTS NATIONAUX D’ACC, DE RRC ET DE DÉVELOPPEMENT DURABLE
Domaine Document Institution responsable
DÉVELOPPEMENT Plan national de développement (2018-2025) Ministère du Plan
DURABLE
RÉDUCTION DES Stratégie nationale de réduction des risques de Agence Nationale de Protection
RISQUES catastrophe (2019-2030) Civile (ANPC)
Décret 2018-062 du 15 février 2018 portant Agence Nationale de Protection
attributions, organisation et fonctionnement de Civile (ANPC)
l’Agence Nationale de Protection Civile
Décret 2011-834 portant création de la Agence Nationale de Protection
Plateforme nationale de RRC-ACC (2011) Civile (ANPC)
ADAPTATION AU Stratégie de développement à faible intensité Ministère du Cadre de Vie et du
CHANGEMENT de carbone et résilient aux changements clima- Développement Durable (MCVDD) /
CLIMATIQUE tiques (2016–2025) DGCC--> devenue Direction Gé-
nérale de l’Environnement et du
Climat (DGEC)
Plan national d’adaptation aux changements MCVDD
climatiques (PNA) (2021)
Décret 2019-547 portant attributions du Mi- MCVDD
nistère du cadre de vie et du développement
durable (2019)
Première contribution déterminée au niveau MCVDD / DGEC
national (CDN) (2015)
Contribution déterminée au niveau national
actualisée (2021)
Loi sur les changements climatiques (2018) Présidence
Source: auteur
22Cadre réglementaire pertinent à l’ACC Politiques et stratégies de développe-
et à la RRC ment durable
Le Bénin dispose d’une loi sur les changements cli- Le Plan national de développement (PND) 2018-2025
matiques (2018) qui vise à renforcer la résilience des est le document de référence en matière de dévelop-
communautés et à promouvoir les approches d’ACC pement durable. 49 cibles des Objectifs de dévelop-
et de RRC. La loi met l’accent sur l’érosion côtière pement durable (ODD) ont été priorisées, dont la cible
et les inondations comme risques majeurs pour le « 13.1 Renforcer, dans tous les pays, la résilience et
Bénin, et sur la gestion des ressources en eau et la les capacités d’adaptation face aux aléas climatiques
sécurité alimentaire comme interventions sectorielles et aux catastrophes naturelles liées au climat ».
clés. La RRC est l’un des objectifs environnementaux Ainsi, les pratiques de RRC et d’ACC sont identifiées
(article 5) visés par la loi et il est notamment souligné comme des priorités pour le développement du pays.
que toutes les politiques et stratégies, à tous les ni- Les actions prioritaires du PND sont décrites dans
veaux, doivent intégrer le changement climatique et le Programme de croissance pour le développement
la RRC (article 7). Parmi les stratégies mises en avant durable (PC2D) 2018-2021 et les actions de RRC et
par la loi, figurent la réalisation et la mise à jour d’une d’ACC sont décrites dans l’axe stratégique 7.
cartographie des risques et des vulnérabilités clima-
tiques au niveau national (article 50), le renforcement
des systèmes d’alerte précoce (SAP) pour l’agriculture Politiques et stratégies de réduction
et les inondations, la définition de codes de construc- des risques de catastrophe
tion, l’évacuation temporaire des populations en cas
Aux niveaux international et régional, le Bénin est
d’inondations (article 16), l’investissement dans la
signataire du Cadre de Sendai pour la réduction des
recherche pour mieux comprendre le changement
risques de catastrophe 2015-2030 et du Programme
climatique, la sensibilisation à l’élévation du niveau
d’action pour la mise en œuvre du Cadre de Sendai en
de la mer, l’intégration du changement climatique
Afrique (PoA). Bien que le pays ne dispose pas d’une
et de la réduction des risques de catastrophe dans
politique nationale spécifique en matière de RRC, le
l’éducation, la protection des zones humides et des
Bénin a validé sa Stratégie nationale de réduction des
écosystèmes rares et fragiles pour prévenir l’érosion
risques de catastrophe (SNRRC) couvrant la période
côtière, etc. La loi renforce également la mobilisation
2019-2030 et un plan d’action est en cours d’élabo-
des ressources nationales et internationales, gouver-
ration. Au cours des entretiens, il a été noté que le
nementales et non gouvernementales, pour l’élabora-
MCVDD a participé au développement de la SNRRC.
tion et la mise en œuvre des stratégies et politiques
La SNRRC favorise la cohérence des pratiques de
entrant dans le cadre de la loi (article 82) et prévoit
RRC et d’ACC, notamment aux niveaux institution-
l’allocation de financements pour l’ACC et la RRC, no-
nel, opérationnel et financier. En effet, la vision de la
tamment pour la mise en place de bases de données
Stratégie s’articule autour de la résilience aux catas-
sur le système climatique et la réduction des risques
trophes et il est reconnu que le changement clima-
(article 21).
tique augmente la fréquence et l’intensité des risques
En matière de RRC, une loi est en cours d’élabora- de catastrophe. Plusieurs activités prévues dans le
tion. En outre, plusieurs décrets (décret 2011-834 cadre de la Stratégie peuvent également favoriser
portant création de la PN RRC-ACC ; décret 2018- la cohérence entre la RRC et l’ACC, notamment à
062 portant attributions de l’ANPC) apportent des travers l’harmonisation des méthodologies d’analyse
précisions sur les activités de RRC. En particulier, les de risques et l’élaboration d’un cadre national pour la
activités de l’ANPC comprennent l’identification et la cartographie des risques. En termes de financement,
prévention de tous les risques de catastrophe, l’amé- la Stratégie prévoit la mise en place d’un système
lioration de la connaissance et de la recherche sur les d’incitation à la mobilisation des ressources pour la
risques, le renforcement des capacités, la sensibilisa- RRC et l’action face au changement climatique, avec
tion, la conception et la mise à jour du plan national le Ministère des finances, l’ANPC et le MCVDD.
de contingence et la coordination de tous les SAP sur
le territoire.
23Politiques et stratégies pour l’adapta- tégie adopte une approche sectorielle axée sur six
secteurs identifiés comme étant les plus vulnérables
tion au changement climatique
au changement climatique : l’agriculture, l’énergie, la
Le Bénin a ratifié l’Accord de Paris et a présenté foresterie et l’utilisation des terres, les infrastructures
sa première Contribution déterminée au niveau et les établissements humains, la santé et les res-
national (CDN) en 2016 dans le tableau 2015, fixant sources en eau. Sur la base des trois objectifs spé-
les grandes priorités nationales pour lutter contre le cifiques qui traitent de l’adaptation, de l’atténuation
changement climatique. Elle a été produite et coor- et de la réduction des risques climatiques, on peut
donnée par la DGEC/MCVDD. Le document est divisé noter que, d’une part, la résilience du secteur agricole
en deux parties qui traitent respectivement des ob- est considérée comme une mesure d’adaptation, et
jectifs d’atténuation et d’adaptation. Il adopte une ap- d’autre part, les systèmes d’alerte précoce pour les
proche sectorielle qui se concentre sur les domaines inondations, la réduction des risques d’épidémies (y
suivants : l’agriculture, l’eau, le littoral, les forêts et compris la surveillance et les plans de contingence)
la santé. En outre, il fait référence aux stratégies et et le renforcement des infrastructures d’irrigation
programmes actuels et futurs qui contribueront à la constituent des mesures de réduction des risques
mise en œuvre des objectifs d’adaptation, y compris climatiques.
les programmes décrits dans la Stratégie nationale
sur les changements climatiques (décrite en détails
ci-dessous), tels que le programme de prévention et Enfin, le Bénin a adopté en 2021 son Plan national
de gestion des risques et des catastrophes (projet d’adaptation aux changements climatiques mettant
PAG 2017-2021). l’accent sur les secteurs suivants : énergie, foresterie,
tourisme, infrastructures, agriculture, eau, santé et
Le Bénin a également adopté une Stratégie de
littoral.
développement à faible intensité de carbone et
résilient aux changements climatiques 2016-2025 Le tableau 6 ci-dessous présente un panorama des
(ou Stratégie sur les changements climatiques) pour politiques et des stratégies de RRC et d’ACC au Bé-
coordonner l’intégration des problématiques liées au nin. Le tableau permet de mettre en lumière certains
changement climatique dans les divers secteurs. Elle éléments communs aux deux domaines ainsi que
a été produite et coordonnée par la DGEC/MCVDD, des points potentiels d’amélioration.
en étroite collaboration avec les secteurs. La stra-
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