COMMISSION DE GESTION DU GRAND CONSEIL - Rapport concernant - Parlement
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Grand Conseil
Commission de gestion
Grosser Rat
Geschäftsprüfungskommission
COMMISSION DE GESTION
DU GRAND CONSEIL
Rapport concernant
les routes nationales et l’audit externe réalisé par l’IF
Session de novembre 2009Commission de gestion 2/15 Geschäftsprüfungskommission
SOMMAIRE
1. Introduction ....................................................................................................................... 4
2. Construction de l’autoroute : état des lieux.................................................................... 4
2.1. Procédure en cours....................................................................................................... 4
2.2 Coûts............................................................................................................................ 5
2.2.1 Sierre Est - Loèche/La Souste Est ........................................................................ 5
2.2.2 Loèche/La Souste Est – Steg/Gampel Est ............................................................ 5
2.2.3 Steg/Gampel Est – Viège Ouest ........................................................................... 6
2.2.4 Viège Ouest – Viège Est ...................................................................................... 6
2.3 Différence entre le devis MEPA et l’estimation des coûts 2008 ................................. 6
2.4 Planification financière................................................................................................ 6
2.5 Deux stratégies ............................................................................................................ 7
3 Audit externe de l'organisation de la section en charge des routes nationales et de la
structure du Service des routes et cours d'eau. .............................................................. 8
3.1 Rappel.......................................................................................................................... 8
3.2 Organigramme de la section « NS BAU » .................................................................. 8
3.3 La situation selon les aspirations de l'OFROU............................................................ 9
3.4 L’audit ......................................................................................................................... 9
3.5 Les conclusions de l'audit ............................................................................................ 9
4 Rencontre avec M. le chef du Département Jacques Melly........................................... 9
5 Conclusions de la COGEST ............................................................................................. 9
6 Annexe ................................................................................................................................ 9Commission de gestion 3/15 Geschäftsprüfungskommission
Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs les Députés,
La Commission de gestion formée de Mesdames et Messieurs
Louis Ursprung, président,
Laurent Léger, vice-président,
Laetitia Massy, rapporteur de langue française,
Graziella Walker Salzmann, rapporteur de langue allemande,
Narcisse Crettenand,
Bertrand Denis,
Jean-Henri Dumont,
Daniel Emonet,
German Eyer,
Erno Grand,
Freddy Philippoz,
Pascal Rey,
Claude-Alain Schmidhalter
vous remet ci-après son rapport qu’elle a établi au sens de l’art. 44 du règlement du Grand
Conseil, de la loi sur l’organisation des conseils et les rapports entre les pouvoirs (LOCRP) ainsi
que de la loi sur la gestion et le contrôle administratifs et financiers du canton (LGCAF).Commission de gestion 4/15 Geschäftsprüfungskommission 1. Introduction De nombreux rapports de la COGEST ont relevé des problèmes relatifs au Service des routes et cours d’eau – section des routes nationales. En novembre 2008, elle a déposé un rapport concernant l'audit par l'IF et l'OFROU de la gestion du projet et des travaux du lot 6506- Tunnel Eyholz Felsabrag Staldbach- dans le cadre des travaux de l'A9, donnant ainsi suite à ceux déposés en 2005, 2006 et 2007 sur les routes nationales et sur la procédure de paiements appliquée par les sections des routes nationales. Dans les conclusions de son dernier rapport, la COGEST demandait au Conseil d'Etat d'initier un audit externe de l'ensemble du service avant la fin de la législature dont les résultats sont à présenter à la COGEST pour septembre 2009. Elle demandait également au département de ne plus se limiter aux déclarations d'intention, mais d'agir et de faire appliquer les mesures correctives proposées par le département et décidées par le Conseil d'Etat, de rendre compte à la COGEST pour la fin 2008 de l'état effectif de la mise en oeuvre des recommandations et d'étendre sans délai les nouvelles règles figurant dans sa décision du 3 septembre 2008 à l'ensemble du Service des routes et des cours d'eau. 2. Construction de l’autoroute : état des lieux La longueur totale de l’autoroute A9 dans le Haut-Valais (Sierre Est - Brigue/Glis) sera de 35,6 km. 16,9 km ou 48% du tracé sont souterrains (tunnels ou galeries couvertes). Le tronçon Viège Est – Brig-Glis d’une longueur de 3 km est en service. Le tronçon d’autoroute Steg/Gampel Est – Viège Ouest d'une longueur de 6,9 km est actuellement en phase de projet. Les trois tronçons d’autoroute Sierre Est – Loèche/La Souste Est, Loèche/La Souste Est – Steg/Gampel Est et Viège Ouest – Viège Est sont en cours de construction. 2.1. Procédure en cours Le tracé de l’autoroute est approuvé à l’exception d'un recours devant le Tribunal fédéral (jonction complète Viège Ouest). Les modifications de projet suivantes sont en cours : Viège Ouest : modification de la jonction complète et de la route de liaison en lien avec le recours devant le Tribunal fédéral Pont sur le Rhône dans le Bois de Finges (procédure cantonale) La question sur le stockage des matériaux inertes (matériel d’excavation et de démontage, tranchée de Tourtemagne et tunnel de Riedberg) doit encore être résolue. Les travaux suivants doivent être mis en soumission publique en 2009 : tranchée couverte de l’Ermitage, pont de l’Ermitage et tunnel de La Souste.
Commission de gestion 5/15 Geschäftsprüfungskommission
2.2 Coûts
Tronçon d’autoroute Devis MEPA hors TVA Coûts estimés en 2008
en Fr. (en millions) TVA comprise en Fr. (en
millions)
Sierre Est-Loèche/La 805 1’015
Souste Est
Loèche/La Souste Est – 395 720
Steg/Gampel Est
Steg/Gampel – Viège 240 300
Ouest
Viège Ouest – Viège 795 1’665
Est
TOTAL 2’235 3’700
La différence entre le devis MEPA (hors TVA) et les coûts estimés pour 2008 (TVA comprise) s'élève
à 1,465 milliards de francs ou plus 65%. Si l’on considère les tronçons d'autoroute séparément, la
situation se présente comme suit :
2.2.1 Sierre Est - Loèche/La Souste Est
La différence entre le devis MEPA et les coûts estimés pour 2008 s'élève à 210 millions de francs ou
plus 26%. Ce tronçon d’autoroute représente une longueur de 8,8 km. Il se compose essentiellement
des tronçons suivants :
route cantonale T9 sur l’ancien tracé CFF (en service),
tranchées couvertes de Corvetsch, de l’Ermitage et du domaine de Finges,
tranchée couverte de La Souste ouest,
tunnel de La Souste,
tranchée couverte de La Souste Est,
jonction complète de Sierre Est et demi-jonction Loèche/La Souste Ouest et Est.
Sur la base du devis MEPA, un mètre d’autoroute pour ce tronçon aurait coûté 91’477 francs ; sur la
base de l’estimation 2008, un mètre d’autoroute coûte 115’340 francs.Ce tronçon est actuellement en
cours de construction et doit être mis en service en 2017 selon la planification actuelle.
2.2.2 Loèche/La Souste Est – Steg/Gampel Est
La différence entre le devis MEPA et les coûts estimés pour 2008 s'élève à 325 millions de francs ou
plus 82%. Ce tronçon d’autoroute représente une longueur de 8,1 km. Il se compose essentiellement
des tronçons suivants :
tranchée couverte de Tourtemagne,
pont et tunnel de Riedberg,
demi-jonction Gampel/Steg Ouest et Steg/Gampel Est.
Sur la base du devis MEPA, un mètre d’autoroute pour ce tronçon aurait coûté 48’765 francs ; sur la
base de l’estimation 2008, un mètre d’autoroute coûte 88’888 francs.
Ce tronçon est actuellement en cours de construction et doit être mis en service en 2017 selon la
planification actuelle.Commission de gestion 6/15 Geschäftsprüfungskommission
2.2.3 Steg/Gampel Est – Viège Ouest
La différence entre le devis MEPA et les coûts estimés pour 2008 s'élève à 60 millions de francs ou
plus 25 %. Ce tronçon d’autoroute représente une longueur de 6,9 km. Il se compose essentiellement
des tronçons suivants :
tranchée couverte de Turtig
jonction complète de Rarogne.
Sur la base du devis MEPA, un mètre d’autoroute pour ce tronçon aurait coûté 34’782 francs ; sur la
base de l’estimation 2008, un mètre d’autoroute coûte 43’478 francs. Ce tronçon est actuellement en
cours de planification et doit être mis en service en 2017.
2.2.4 Viège Ouest – Viège Est
La différence entre le devis MEPA et les coûts estimés pour 2008 s'élève à 870 millions de francs ou
plus 109%. Ce tronçon d’autoroute représente une longueur de 8,8 km. Il se compose essentiellement
des tronçons suivants :
tunnel de Viège
pont de Staldbach
tunnel Eyholz
jonctions complètes Viège Ouest et vallées de la Viège
trois-quarts de jonction Viège Est.
Sur la base du devis MEPA, un mètre d’autoroute pour ce tronçon aurait coûté 90’340 francs ; sur la
base de l’estimation 2008, un mètre d’autoroute coûte 189’204 francs.
Ce tronçon est actuellement en cours de construction et doit être mis en service en 2017 selon la
planification actuelle.
2.3 Différence entre le devis MEPA et l’estimation des coûts 2008
Pour justifier la différence entre le devis MEPA et l’estimation 2008, le Département invoque les
raisons suivantes : les devis en lien avec les mises en soumission publiques doivent être indexés en
fonction du renchérissement : Base index NLFA (1999 – 2008 = + 24,55%) de surcoûts suite aux
nouvelles consignes de sécurité pour les tunnels. Surcoûts en raison de difficultés géologiques (Viège,
Riedberg, Tourtemagne).
2.4 Planification financière
Planification financière selon 7e panification Fr. (en
OFROU (Astra) 2009 – 2019 par tronçon millions)
d’autoroute
Sierre Est - Loèche/La Souste Est 785
Loèche/La Souste Est – Steg/Gampel Est 485
Steg/Gampel – Viège Ouest 260
Viège Ouest – Viège Est 1’485
TOTAL 3’015Commission de gestion 7/15 Geschäftsprüfungskommission Comme nous l’avons déjà mentionné, les coûts globaux relatifs à la construction de l'autoroute dans le Haut-Valais selon l'estimation 2008 s'élèvent à 3,7 milliards de francs. Selon la planification financière, 3,015 milliards de francs devront être investis de 2009 à 2019 (sous réserve de la 8e planification de l’OFROU qui est attendue pour fin 2009). Selon le Département des constructions, la stratégie concernant la réalisation de l'autoroute doit être définie au niveau politique. Il convient de partir du principe que la réalisation du contournement de Viège est la priorité n°1. 2.5 Deux stratégies Deux stratégies sont envisageables : Stratégie A Avec cette stratégie, l’autoroute Sierre – Brigue serait mise en service dans les années 2018/2019 (selon le mandat de prestations 1 d’avril 2009). Le programme d’investissement de plusieurs années se présenterait comme suit : 2009 : 245 millions de francs 2010 – 2014 : entre 400 et 500 millions de francs par an (maximum 2012 : 495 millions de francs. Le programme d’investissement devrait être en accord avec le contexte économique (mandats de prestations réalisables pour l’artisanat local sur les différents tronçons en dehors du contournement de Viège). Stratégie B Avec cette stratégie, les investissements annuels seraient limités à environ 250 millions de francs. L'autoroute entre Sierre et Brigue pourrait être mise en service en 2023. Entre 2009 et 2014, les investissements seraient concentrés sur le contournement de Viège. Pour les autres tronçons d’autoroute, la marge de manœuvre pour les investissements et donc pour l’artisanat local serait limitée. Le choix de la variante A ou B relève d’une décision politique qui se prendra au niveau de la Confédération.
Commission de gestion 8/15 Geschäftsprüfungskommission
3 Audit externe de l'organisation de la section en charge des routes
nationales et de la structure du Service des routes et cours d'eau.
Donnant suite à la prise de position de l'OFROU le 12 janvier 2009, le Conseil d'Etat a mandaté l'IF le
20 janvier 2009 afin de procéder à l'audit externe du service, notamment l'audit organisationnel de la
section et l'audit structurel du service. Cet audit s'est réalisé avec la collaboration du SPO, M. Franz
Michlig, assisté de son collaborateur, M. Daniel Vogel et du chef du SRCE, M. Albert Fournier.
3.1 Rappel
Le rapport d’audit précise les différentes tâches dévolues au canton et à la Confédération, depuis le
1er janvier 2008, avec l’entrée en vigueur de la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération
et le canton :
• L’achèvement du réseau autoroutier reste de la compétence des cantons (avec le
subventionnement fédéral de 96% pour le Valais). L’audit traitera principalement de l’unité
organisationnelle chargée de cette tâche.
• L’aménagement et l’entretien passent sous la responsabilité des filiales de l’OFROU (la filiale
de Thoune pour ce qui concerne le Valais) qui assument le 100% du financement.
• L’exploitation des routes nationales est placée sous la responsabilité des unités territoriales et
son financement est assuré à 100% par la Confédération.
3.2 Organigramme de la section « NS BAU »
L’organigramme ci-dessous a été transmis par la section « NS BAU » et était en vigueur à la fin 2008.Commission de gestion 9/15 Geschäftsprüfungskommission
3.3 La situation selon les aspirations de l'OFROU
Les
attentes
de l'office fédéral peuvent se résumer comme suit :
a) les sections actuelles doivent être réunies (cette réunion existe sur papier et doit être
concrétisée dans les faits). Actuellement, L'OFROU a l'impression d'être en contact avec deux
½ cantons.
b) La nouvelle section doit être conduite par un seul chef.
c) Il faut se concentrer sur l'achèvement du réseau (la section en charge de la construction ne doit
plus englober le gros entretien des routes nationales qui sera totalement repris par la filiale de
Thoune; la troisième correction du Rhône ne concerne pas la section en charge de la
construction de l'A9).
d) Les collaborateurs retenus pour l'achèvement du réseau doivent être totalement rattachés à la
section en charge de cette mission. Chaque collaborateur doit se retrouver à un poste
clairement défini par un cahier des charges.
e) Les travaux annoncés doivent être réalisés. Le personnel qualifié nécessaire doit être proposé
sur les tronçons de construction. La question de l'attractivité du canton en matière de politique
salariale est soulevée.Commission de gestion 10/15 Geschäftsprüfungskommission
3.4 L’audit
L’audit a permis d’analyser la structure actuelle du service tout en tenant compte des aspirations de
l’OFROU. Les éléments organisationnels à conserver ont ainsi été listés ainsi que ceux qui sont à
modifier. L’organisation du service en matière de personnel et d’administration a été passée en revue
ainsi que la définition des tâches et des responsabilités.
L’audit a relevé les points de convergence entre les aspirations de l’OFROU et l’organisation actuelle
du NS Bau et s’est basé là-dessus pour orienter la nouvelle organisation à mettre en place (répartition
géographique en 4 tronçons, présence dans une cellule d’état-major de différentes fonctions
administratives, existence de fonctions spécialisées).
L’audit structurel a également permis de relever l’influence de la réorganisation du NS Bau sur le
SRCE. Les différents contrôles de l’IF dans ce service ont d’ailleurs démontré que les problèmes
relevés ainsi que les critiques formulées ont avant tout concerné les sections des routes nationales.
3.5 Les conclusions de l'audit
Le rapport d’audit conclut ainsi que, en fonction des aspirations de l’OFROU, des travaux à venir et de
la situation actuelle, la future entité en charge de la construction des routes nationales devrait :
• retenir une direction unique pourvue des compétences techniques et administratives nécessaires
pour conduire son équipe dans le respect des dispositifs fédéraux et cantonaux ainsi que des
normes de la profession de manière à rétablir les relations de confiance avec les collaborateurs, la
hiérarchie et le citoyen ;
• proposer 4 équipes de projets, en fonction des 4 tronçons concernés (Sierre-Loèche, Loèche-
Gampel, Gampel-Viège, Viège Ouest-Viège Est), chacune placée sous la responsabilité d’un
chef de projet et dont la localisation à proximité des chantiers s’impose ; ces équipes de tronçon
doivent être organisées en fonction du volume des travaux ;
• retenir un état-major des fonctions administratives courantes (secrétariat, comptabilité)
appuyant à la fois la direction et les responsables de tronçons ; pour en maximiser l’efficacité et
l’efficience, cette cellule doit avoir une proximité géographique immédiate avec la direction de la
section ;
• proposer une structure matricielle permettant aux différents spécialistes techniques (travaux
souterrains, électromécanique, tracés, gestion des matériaux) d’épauler n’importe quelle équipe en
charge des quatre différents tronçons et engager des personnes répondant aux profils exigés ;être
délestée des fonctions administratives spécifiques ponctuelles pouvant officier pour d’autres
sections du service ou pour d’autres services du département, pour autant que les fonctionnalités
soient assurées ;
• être délestée des fonctions n’ayant pas trait à la construction de l’autoroute telles que celles liées à
la troisième correction du Rhône et à l’entretien du réseau existant des routes nationales ;être
délestée des tâches administratives non prioritaires n’ayant pas fait leurs preuves (par exemple
celle liée à la certification du système qualité qui n’a même pas assuré le respect des règles de
bases ou l’uniformité de doctrine entre les deux anciennes sections des RN) ;
• trouver sa taille optimale en fonction des prestations pouvant/devant être sous-traitées et de celles
devant être assumées à l’interne.Commission de gestion 11/15 Geschäftsprüfungskommission
L’efficience du fonctionnement de cette nouvelle organisation pourra être renforcée par :
• une définition claire des tâches de chaque fonction et la réappréciation de son positionnement dans
l’échelle des traitements en tenant compte de l’importance particulière des responsabilités et du
profil exigé ;
• au besoin la pleine utilisation des postes autorisés par le Parlement et dans les limites acceptées
par l’OFROU ;
• l’attribution des fonctions aux personnes les plus qualifiées pour une durée limitée à la
construction de l’autoroute ;
• la réappréciation des compétences financières déléguées ;
• son positionnement structurel au sein du département. Il s’agira en outre d’examiner, à court ou
moyen terme, la capacité d’accueil de nouvelles places de travail dans les bureaux du Haut-Valais.Commission de gestion 12/15 Geschäftsprüfungskommission
4 Rencontre avec M. le chef du Département Jacques Melly
La COGEST a rencontré en date du 2 juillet 2009 M. Jacques Melly afin qu'il lui présente les
conclusions de l'audit et les démarches actuellement en cours en vue d'une réorganisation du service
des routes nationales.
M. Melly a confirmé qu'un groupe de travail avait été nommé et s'était déjà réuni depuis le mois de
mai afin de traiter des conclusions du rapport de l'audit et d'explorer les différentes pistes de
réorganisation possibles.
Ce groupe de travail est composé des personnes suivantes :
M. J. Melly, chef du Département
M. A. Zumstein, chef du Service juridique du DTEE
M. A. Fournier, chef du Service des routes et cours d'eau
M. C. Melly, chef de l'Inspection des finances
M. F. Michlig, chef du Service du personnel et de l’organisation
Il a notamment été décidé de créer un office s'occupant de la construction des routes nationales,
cette structure permettant plus de souplesse que la création d'un service proprement dit. Cet office sera
lié au Chef du Département et rattaché au Service administratif et juridique du département. Cette
décision respecte ainsi les demandes de l'OFROU concernant la création d'une structure autonome.
Le poste de chef du nouvel office devrait être pourvu d'ici la fin de l'année et la réorganisation
s'effectuera avec lui. Le 11 juin 2009, le rapport du groupe de travail a d'ailleurs été approuvé par le
Conseil d'Etat.
Concernant les conclusions de l'audit, M. Melly confirme que les mesures sont prises ou en cours.
Le principe d'une direction unique a été retenu avec la nomination future d'un nouveau chef
d'office.
L'organisation en 4 tronçons existe déjà actuellement : 4 groupes fonctionnent mais le cahier des
charges va être revu en collaboration avec le nouveau chef.
La question de l'administration sera réglée avec la nomination du nouveau chef d'office. Il n'est pas
encore défini s'il y aura une centralisation de l'administration ou pas.
Une structure matricielle permettant aux différents spécialistes techniques de venir épauler une autre
équipe est en cours d'organisation. Il faut changer la manière de fonctionner afin d'appliquer ce
nouveau mode de faire.
Le nouvel office devra collaborer avec d'autres services concernés mais n'accomplira plus, comme
c'était le cas jusqu'à maintenant, des tâches pour d'autres services.Commission de gestion 13/15 Geschäftsprüfungskommission
5 Conclusions de la COGEST
La COGEST constate que :
• L’audit demandé dans son dernier rapport a été effectué et a permis d’initier une réorganisation du
service.
• Le rapport de l’audit rassure la COGEST concernant le souci que les problèmes récurrents de la
section construction des routes nationales ne soient que la pointe de l’iceberg. En effet, le rapport
stipule que l’essentiel des rapports ou critiques de l’IF concernent avant tout la section des routes
nationales.
• Trois tronçons de l’autoroute sont actuellement en cours de réalisation ; le quatrième, Steg/Gampel
Est - Viège Ouest, en est encore au stade de la planification.
• Il y a des différences énormes entre l’estimation MEPA et les chiffres 2008 sur les coûts de
l’autoroute dans le Haut-Valais (2,235 milliards, sans TVA, à l’époque, contre 3,7 milliards
aujourd’hui, soit plus de 65%).
• Les différences sont importantes entre le stade de la planification et celui de la réalisation.
• Il existe deux stratégies concernant la réalisation de l'autoroute dans le Haut-Valais. Pour un
investissement annuel de 400 à 500 millions de francs, l'autoroute pourrait être mise en service
dans les années 2018/2019 selon le Chef du Département. Avec un investissement annuel de 250
millions de francs, l’autoroute pourrait être mise en service en 2023 selon le Chef du Département.
Avec cette deuxième stratégie, les investissements seraient tout d’abord concentrés sur le
contournement de Viège entre 2009 et 2014.
• Le choix de la variante A ou B relève d’une décision de la Confédération.
• Des difficultés géologiques retardent l’avancement du chantier, notamment sur le tronçon de
Riedberg.
La COGEST attend du Conseil d’Etat :
• que le nouveau responsable d’office entre en fonction pour le 1er janvier 2010 ;
• que l’office soit rapidement mis sur pied, avec le nouvel organigramme et les nouvelles missions
et responsabilités clairement définies ;
• que le Parlement soit informé de l’avancement des travaux dans les différents tronçons.Commission de gestion 14/15 Geschäftsprüfungskommission 6 Annexe Décision du Conseil d’Etat du 22 avril 2009 :
Commission de gestion 15/15 Geschäftsprüfungskommission
Ce rapport a été adopté en séance de la COGEST, à Sion, le 22 septembre 2009, à l’unanimité des
membres présents.
Pour la Commission de gestion :
Le président : Le vice-président :
Louis Ursprung Laurent Léger
Le rapporteur Le rapporteur
de langue française : de langue allemande :
Laetitia Massy Graziella Walker SalzmannVous pouvez aussi lire
