COMMUNE DE SAINT-ÉTIENNE-AU-MONT - RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES ET SA RÉPONSE - Cour des comptes

 
COMMUNE DE SAINT-ÉTIENNE-AU-MONT - RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES ET SA RÉPONSE - Cour des comptes
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
                               ET SA RÉPONSE

COMMUNE DE SAINT-ÉTIENNE-AU-MONT
                                              (Département du Pas-de-Calais)

                                                                            Exercices 2013 et suivants

Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a été
                          délibéré par la chambre le 31 janvier 2019.

           14, rue du Marché au Filé – 62012 – Arras cedex  Téléphone : 03 21 50 75 00  www.ccomptes.fr
COMMUNE DE SAINT-ÉTIENNE-AU-MONT

                                          TABLE DES MATIÈRES

SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 3
RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 4
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 6
1 PRÉSENTATION DE LA COMMUNE ............................................................................... 7
    1.1 Eléments descriptifs de la commune............................................................................... 7
    1.2 Le fonctionnement et l’organisation de la commune ...................................................... 8
          1.2.1    La gouvernance et l’organisation interne.......................................................................... 8
          1.2.2    Le registre des délibérations ............................................................................................. 8
          1.2.3    Les ressources humaines................................................................................................... 9
          1.2.4    La réforme des rythmes scolaires ................................................................................... 14
          1.2.5    Les véhicules de service ................................................................................................. 14
    1.3 Les relations avec les tiers ............................................................................................ 16
          1.3.1 La restauration scolaire ................................................................................................... 16
          1.3.2 Les structures intercommunales dont la commune est membre ..................................... 16
2 LA QUALITÉ DE L’INFORMATION COMPTABLE, BUDGÉTAIRE ET
  FINANCIÈRE ..................................................................................................................... 19
    2.1 Le rapport d’orientation budgétaire .............................................................................. 19
    2.2 Les informations statistiques, fiscales et financières .................................................... 20
    2.3 La tenue des comptes administratifs ............................................................................. 20
3 LA FIABILITÉ DES COMPTES ........................................................................................ 22
    3.1   La comptabilité d’engagement ...................................................................................... 22
    3.2   Les restes à réaliser ....................................................................................................... 22
    3.3   Le suivi du patrimoine .................................................................................................. 23
    3.4   L’écart de l’encours de la dette ..................................................................................... 24
    3.5   La mise en œuvre des principes comptables de prudence et d’indépendance des
          exercices ........................................................................................................................ 24
          3.5.1 Les dotations aux amortissements .................................................................................. 24
          3.5.2 Le rattachement des charges et des produits à l’exercice concerné ................................ 25
4 LA SITUATION FINANCIÈRE ......................................................................................... 26
    4.1 Les performances financières de la commune .............................................................. 26
          4.1.1 Les capacités financières de la commune ....................................................................... 26
          4.1.2 L’exécution du budget consolidé 2017 ........................................................................... 27
          4.1.3 Les grandes tendances du budget primitif 2018 ............................................................. 27
    4.2 Les principales recettes ................................................................................................. 28
          4.2.1 Les ressources fiscales .................................................................................................... 29
          4.2.2 Les ressources institutionnelles et de péréquation .......................................................... 32
          4.2.3 Les ressources d’exploitation ......................................................................................... 33
    4.3 Les principaux postes de dépenses ............................................................................... 34
          4.3.1 Les charges de personnel ................................................................................................ 35
          4.3.2 Les charges à caractère général ...................................................................................... 37

                                                                                                                                              1
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

          4.3.3    Les subventions versées et les prestations en nature ...................................................... 38
          4.3.4    Les autres charges de gestion ......................................................................................... 39
          4.3.5    Les principales dépenses d’équipement .......................................................................... 39
          4.3.6    Le niveau d’endettement................................................................................................. 43
    4.4 La gestion de la trésorerie ............................................................................................. 44
    4.5 L’analyse financière prospective .................................................................................. 44
ANNEXES ............................................................................................................................... 46

2
COMMUNE DE SAINT-ÉTIENNE-AU-MONT

                                        SYNTHÈSE
       Membre de la communauté d’agglomération du Boulonnais, la commune de Saint-
Étienne-au-Mont compte 5 175 habitants en 2017. Elle dispose, sur son territoire, de nombreux
équipements publics, notamment culturels et sportifs. Seul un tiers de ses foyers fiscaux est
imposable.
        La fiabilité de ses comptes est perfectible, avec notamment une conformité entre l’état
de l’actif et l’inventaire qui reste à obtenir. L’information générale et financière, indispensable
à l’exercice éclairé du mandat des élus, doit être améliorée, en particulier concernant le
personnel.
        La commune est dotée, en 2017, d’un budget de fonctionnement de 5,72 M€. Entre 2013
et 2017, ses dépenses réelles de fonctionnement ont augmenté à un rythme annuel moyen de
0,5 % (avec une baisse anticipée en 2018), soit un peu moins rapidement que celui de ses
recettes (0,8 %), notamment du fait de la progression des dépenses de personnel (+ 2,5 % par
an en moyenne). La part de ces dernières est plus élevée (56,3 %) que celle des communes de
même strate (51,7 %). Il est, par ailleurs, relevé que la commune ne respecte pas la durée légale
du temps de travail, ce qu’elle devrait corriger pour l’avenir, conformément à la réponse de
l’ordonnateur.
      À l’exception de l’exercice 2016, la capacité d’autofinancement brute dégagée a permis
de rembourser l’annuité en capital de la dette.
         Sur la période 2013 à 2017, la commune a réalisé des dépenses d’investissement pour
près d’1,7 M€, montant quatre fois moins élevé par habitant que dans les communes de même
strate, principalement consacrées à des travaux de réfection et de voirie.
       Dans le même temps, l’encours de sa dette est resté quasi constant. Fin 2017, la dette
par habitant est de 908 €, soit un montant supérieur à celui des communes comparables. Le
nombre d’années nécessaires à la commune pour se désendetter dépasse légèrement les
10 années, seuil critique communément admis.
        Si, fin 2017, sa situation financière s’améliore, une prospective montre qu’elle resterait
tendue pour les années à venir. Le budget primitif 2018 laissait ainsi entrevoir une capacité
d’autofinancement nette négative. Au vu des dernières données de l’exercice 2018 réalisé, elle
s’établirait finalement à 0,38 M€. Cependant, la plus grande vigilance s’impose à la collectivité
afin de maintenir ses équilibres financiers encore fragiles.

                                                                                                 3
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

                                       RECOMMANDATIONS1

                                    Rappels au droit (régularité)

                                                  Totalement Mise en Mise en
                                                                                Non mis
                                                    mis en œuvre en   œuvre              Page
                                                                               en œuvre5
                                                    œuvre 2        3
                                                             cours incomplète4

Rappel au droit n° 1 : délibérer sur le nombre        X                                   10
de       postes      budgétaires       autorisés,
conformément aux dispositions de l’article 34
de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale.
Rappel au droit n° 2 : respecter la durée                      X                          13
annuelle     de    travail    fixée     par    le
décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 modifié
en supprimant les jours de congés non
réglementaires.
Rappel au droit n° 3 : présenter le compte                     X                          21
administratif avec les annexes, en application
des dispositions de l’article R. 2313-3 du code
général des collectivités territoriales, en
indiquant notamment les prestations en nature
(article L. 2313-1 du code précité).

  1
      Les recommandations de régularité (rappels au droit) et de performance ont été arrêtées après examen des
      réponses écrites et des pièces justificatives apportées par l’ordonnateur en réponse aux observations provisoires
      de la chambre.
  2
      L’organisme contrôlé indique avoir mis en œuvre la totalité des actions permettant de répondre à la
      recommandation.
  3
      L’organisme contrôlé affirme avoir mis en œuvre une partie des actions nécessaires au respect de la
      recommandation et fait part d’un commencement d’exécution. Il affirme avoir l’intention de compléter ces
      actions à l’avenir.
  4
      L’organisme contrôlé indique avoir mis en œuvre une partie des actions nécessaires sans exprimer d’intention
      de les compléter à l’avenir.
  5
      L’organisme contrôlé indique ne pas avoir pris les dispositions nécessaires, ou précise ne pas avoir le souhait
      de le faire ou ne fait pas référence dans sa réponse à la recommandation formulée par la chambre.

  4
COMMUNE DE SAINT-ÉTIENNE-AU-MONT

                        Recommandations (performance)

                                                 Totalement Mise en Mise en
                                                                             Non mis
                                                   mis en   œuvre   œuvre             Page
                                                                             en œuvre
                                                   œuvre en cours incomplète
Recommandation n° 1 : assurer l’intégrité et         X                                  9
l’authenticité des délibérations en procédant à
leur reliure sous forme de registre.
Recommandation n° 2 : mettre en place, en                     X                        23
liaison avec le comptable public, un inventaire
des biens fiabilisé, en adéquation avec l’état
de l’actif.
Recommandation n° 3 : se rapprocher de la                     X                        32
direction départementale des finances
publiques afin de mettre à jour les valeurs
locatives des propriétés bâties et optimiser les
bases fiscales pour les logements encore
classés en catégories 7 et 8.
Recommandation n° 4 : mettre en place un             X                                 42
guide méthodologique relatif aux modalités de
passation et de suivi des marchés publics.

                                                                                       5
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

                                    INTRODUCTION

       Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Saint-Étienne-au-Mont pour
les années 2013 et suivants a été ouvert le 10 septembre 2018 par lettre du président de la
chambre adressée à Mme Brigitte Passebosc, maire et ordonnateur sur toute la période sous
contrôle.
        En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, l’entretien de
fin de contrôle a eu lieu le 16 octobre 2018 avec le maire.
       Lors de sa séance du 24 octobre 2018, la chambre a arrêté des observations provisoires,
transmises à l’ordonnateur.
        Le maire a répondu par courrier du 17 janvier 2019, enregistré au greffe de la juridiction
le 21 janvier 2019.
       Après avoir examiné sa réponse, la chambre, dans sa séance du 31 janvier 2019, a arrêté
les observations définitives suivantes.
        Celles-ci portent sur le fonctionnement et l’organisation de la commune, la qualité de
l’information comptable, budgétaire et financière, la fiabilité des comptes, la situation
financière et l’examen des contrats passés pour la rénovation de la médiathèque.

6
COMMUNE DE SAINT-ÉTIENNE-AU-MONT

1 PRÉSENTATION DE LA COMMUNE

1.1 Eléments descriptifs de la commune

       Située dans le département du Pas-de-Calais, au cœur du parc naturel régional des Caps
et Marais d’Opale et à proximité de Boulogne-sur-Mer, la commune de Saint-Étienne-au-Mont
compte 5 175 habitants en 2017. Sur un total de 2 674 foyers fiscaux6, 33 % sont imposables
contre 61 % sur le plan national avec un revenu fiscal moyen par ménage de 21 211 € contre
24 761 €. Au 3ème trimestre 2018, le taux de chômage dans la zone d’emploi de
Boulogne-sur-Mer, à laquelle appartient la commune, s’élève à 12 %7 contre 9,1 % au niveau
national8.
       Le territoire de la commune est divisé en deux parties distantes de plusieurs kilomètres.
Pont-de-Briques, à l’est, est un milieu urbain, assez densément peuplé, où se trouve le centre-
ville de la commune. Écault, à l’ouest, est un milieu rural, majoritairement composé de
pâturages, de champs et d’espaces naturels. Il est situé au bord de la Manche, sur la Côte
d’Opale.
       Dotée, en 2017, d’un budget de fonctionnement de 5,72 M€9, la commune dispose de
nombreux équipements publics : une maison de la petite enfance, trois écoles maternelles et
deux écoles primaires10, un collège, une école de musique, un foyer-logement11, trois maisons
de quartiers, une médiathèque12, des salles municipales, trois terrains de football (dont un
synthétique), plusieurs salles omnisports et des city-stades, une piste d’athlétisme, deux courts
de tennis (couvert et extérieur), des boulodromes.
       En outre, en bord de mer, la commune propose un camping-caravaning13 qui offre un
accès direct à sa plage de 4 km.
       Enfin, sur son territoire se trouve la forêt domaniale d’Ecault, gérée par l’office national
des forêts.

6
     Chiffres 2015.
7
     En 2015, dernière année disponible, le taux de chômage de la commune s’élève à 18,3 %.
8
     Source : https://www.insee.fr/fr/statistiques/3648425 (taux de chômage en France métropolitaine).
9
     Hors budgets annexes concernant le camping et l’assainissement (respectivement 107 794 € et 4 424 € de
     recettes réelles de fonctionnement).
10
     Et une école privée (Sainte-Thérèse à Pont-de-Briques).
11
     Propriété de 4,6 hectares située sur la commune accueillant 31 adultes handicapés. Un habitant de la commune
     a fait don de son « château » pour le transformer en foyer pour handicapés.
12
     Elle a été réouverte en juin 2018 après d’importants travaux de rénovation (cf. infra).
13
     Cf. site internet de la commune avec les tarifs du camping pour la saison 2018 :
     http://www.saintetienneaumont.com/index.php/activites-loisirs/camping/tarifs

                                                                                                               7
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

1.2 Le fonctionnement et l’organisation de la commune

1.2.1 La gouvernance et l’organisation interne

       La commune ne dispose pas d’un règlement intérieur mais a pris de nombreuses notes
organisationnelles sur le fonctionnement de ses services.
       Le maire a donné délégation de fonctions et de signature aux 1er et 2ème adjoints, suite
aux élections de 2014.
        D’après le dernier organigramme arrêté en 2018, les services suivants sont rattachés à
la directrice générale des services14 :
•    l’accueil (2 agents) et le secrétariat général du maire (1 agent) ;
•    les finances (2 agents) et les ressources humaines (1 agent) ;
•    les affaires scolaires et le centre communal d’action sociale (16 agents) ;
•    la jeunesse (5 agents) et les sports (4 agents) ;
•    la communication (2 agents) et la culture (6 agents) ;
•    le camping (1 agent) et la police municipale (1 agent). ;
•    les services techniques (14 agents affectés, notamment, aux espaces verts et à l’entretien des
     bâtiments).

          En 2017, seule la directrice générale des services appartient à la catégorie A15.

1.2.2 Le registre des délibérations

         Conformément aux dispositions de l’article R. 2121-9 du code général des collectivités
territoriales modifié, la reliure des différents registres est obligatoire16. Cette reliure doit avoir
les mêmes caractéristiques techniques que celles des registres d’état civil17.
       Pour les communes de plus de 1 000 habitants, les feuillets mobiles doivent être reliés
au plus tard à la fin de l’année. Les pièces annexes des délibérations seront classées en dehors
du registre dans des dossiers ad hoc.

14
     Cf. organigramme transmis par la commune.
15
     Catégorie A : encadrement supérieur ; catégorie B : encadrement intermédiaire ; catégorie C : agents
     d’exécution.
16
     Cf. circulaire du ministère de l’Intérieur n° 10081032174C en date du 14 décembre 2010.
17
     Il n’est pas possible d’insérer les feuillets dans les registres par collage, thermocollage ou montage sur onglets,
     compte tenu des inconvénients constatés dans la conservation des documents liés à ces procédés techniques
     (risques de décollage, altération du papier). En principe, les délibérations seront reliées dans un registre
     différent de celui des arrêtés municipaux (cf. circulaire précitée).

8
COMMUNE DE SAINT-ÉTIENNE-AU-MONT

        L’examen du registre des délibérations de la commune a révélé qu’elle ne tenait pas de
registres des délibérations reliés, depuis plusieurs années. Les feuillets mobiles correspondant
aux délibérations sont conservés chronologiquement dans des pochettes de couleur.
       Ainsi que précisé dans la circulaire du ministère de l’Intérieur n° 10081032174C du
14 décembre 2010, il est nécessaire d’assurer une conservation des feuillets mobiles
garantissant leur accès par les seules personnes habilitées, en attente de la reliure et de les
conserver dans des cartons, des parapheurs ou des pochettes cartonnées, neutres et non colorés.
       La chambre recommande donc à la commune d’assurer l’intégrité et l’authenticité des
délibérations en procédant à leur reliure sous forme de registre.

 Recommandation n° 1 : assurer l’intégrité et l’authenticité des délibérations en
 procédant à leur reliure sous forme de registre.

        En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire indique, facture
acquittée à l’appui, avoir fait procéder à la mise en reliure des registres des délibérations des
années 2013 à 2017 par une entreprise spécialisée.

1.2.3 Les ressources humaines

       La commune n’a pas mis en place de gestion prévisionnelle de ses effectifs, ce qui
pourrait poser, à terme, des difficultés pour l’optimisation de la fonction des ressources
humaines et l’adéquation des effectifs aux besoins qualitatifs et quantitatifs de la collectivité.
       Le maire, dans sa réponse aux observations provisoires, convient que la commune n’a
pas mis en place de gestion prévisionnelle de ses effectifs, mais précise qu’elle s’est dotée de
nombreux outils. Elle a notamment effectué divers travaux, lors du recensement des emplois et
des compétences dans le cadre de l’évaluation professionnelle de ses agents en 2015, ainsi qu’à
l’occasion de l’élaboration du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions,
de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP).
        De plus, lors de l’élaboration du budget primitif, sont analysés les départs en retraite et
les possibilités de remplacement ou de redéploiement des compétences.

          1.2.3.1 Les effectifs

      Le personnel communal (agents titulaires et non-titulaires) est en augmentation de
13,6 % avec 110 agents18,19 en 201520 et 125 en 2017.

18
     Hors contrats aidés. Données issues des tableaux sur les effectifs transmis par les services de la commune.
19
     Soit 74,84 ETP en 2015 et 89,99 ETP en 2017 (source : données issues des tableaux sur les effectifs transmis
     par les services de la commune).
20
     Absence de données transmises par la commune sur le nombre d’agents non-titulaires en 2013 et sur les
     effectifs pourvus en 2014.

                                                                                                               9
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

        Concernant les effectifs en 2018, les documents transmis par la commune présentent
des incohérences. Au budget primitif, le personnel communal s’élève à 115 agents, soit
77,04 ETP, chiffres qui ne correspondent pas à ceux mentionnés dans l’état des personnels au
1er janvier 2018 produit par la commune en cours d’instruction (111 agents, soit 72,04 ETP).
       Le maire, en réponse aux observations provisoires de la chambre, explique que les
incohérences des chiffres de 2018 sont dues au logiciel qui édite l’état des effectifs. Un
rapprochement avec son fournisseur devrait régler cette situation à l’avenir.
        La commune a recruté 48 emplois aidés en 2013 (contrats uniques d’insertion et contrats
d’avenir) et 40 en 2017. Ils ont été essentiellement affectés aux services techniques, aux écoles
et cantines ainsi qu’à l’animation.
        En 2015, dernière année de comparaison disponible, les effectifs municipaux, alors de
110 agents, hors temps d’activités périscolaires et contrats aidés, étaient légèrement inférieurs
aux effectifs moyens des communes appartenant à la même strate, qui s’élevaient à 118 agents.
Or, la population de la commune se situe dans la fourchette basse de la strate de référence.
       L’assemblée délibérante dispose de la compétence exclusive pour créer les emplois. La
délibération du conseil municipal doit « préciser le grade ou, le cas échéant, les grades
correspondant à l’emploi créé ». Elle doit également indiquer si l’emploi peut être pourvu par
un agent contractuel sur le fondement de l’article 3-3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
Dans ce dernier cas, le motif invoqué, la nature des fonctions, le niveau de recrutement et de
rémunération de l’emploi créé sont précisés (article 34 de la loi précitée).
        En l’espèce, il n’a pas été possible de faire le rapprochement entre les postes pourvus et
les postes ouverts, la commune n’ayant pas pris de délibération fixant le nombre de postes
budgétaires. Elle se contente d’une délibération à chaque modification du tableau des effectifs
joint aux budgets primitifs. À l’exception de l’exercice 2017, les comptes administratifs ne
présentent pas la liste des effectifs.
        En revanche, le nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions,
de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) créé et mis en place à compter du
1er janvier 2018 par délibération du 13 décembre 2017, a permis de régulariser la situation de
six agents municipaux dont les indemnités d’administration et de technicité et de sujétions
horaires étaient allouées en l’absence de délibérations et de décisions individuelles.
       La chambre rappelle que toute nomination sur un emploi non créé par l’organe
délibérant est entachée de nullité et pourrait être annulée par le juge administratif, dans la
mesure où tous les postes créés budgétairement doivent faire l’objet d’une ouverture de crédits
permettant de rémunérer les agents les occupant.

 Rappel au droit n° 1 : délibérer sur le nombre de postes budgétaires autorisés,
 conformément aux dispositions de l’article 34 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

10
COMMUNE DE SAINT-ÉTIENNE-AU-MONT

       La délibération du conseil municipal du 12 décembre 2018 produite par le maire, en
réponse aux observations provisoires de la chambre, fixe le nombre de postes budgétaires
existant à 6321 et fait état de 60 postes pourvus.

          1.2.3.2 La durée annuelle du travail

        La durée annuelle légale de travail pour un agent travaillant à temps complet est fixée à
1 607 heures, selon le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 modifié. Elle correspond aux
1 600 heures initialement prévues par le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 à compter du
1er janvier 2002, auxquelles ont été ajoutées 7 heures au titre de la journée de solidarité à partir
du 1er janvier 2005.
        Par délibération du 14 juin 2000, le conseil municipal a fixé l’horaire hebdomadaire de
travail du personnel à 36 heures.
        Cependant, outre les jours de congés légaux (25 jours de congés annuels + 6,5 jours
d’ARTT + 2 jours de fractionnement), chaque agent bénéficie de bonifications de congés liées
à l’ancienneté : la note de service n° 2012-07 du 27 novembre 2012 prévoit que « L’ancienneté
d’un agent au sein de la fonction publique donne droit à une journée de congé supplémentaire
pour 5 ans d’ancienneté. Ce droit est plafonné à 3 jours. Pour les personnes à temps non
complet, le droit aux congés est proportionnel au temps travaillé ». De plus, la note de
service n° 2016-11 en date du 26 octobre 2016 ajoute qu’« À compter du 1er janvier 2017, une
journée d’ancienneté est ajoutée pour 20 ans d’ancienneté. »
       La note de service n° 2012-07 précitée accorde également aux agents communaux une
demi-journée pour les fêtes de Noël et une autre demi-journée pour le nouvel an, ainsi qu’une
journée « pont » en novembre.
       En définitive, le temps de travail annuel des agents titulaires et non-titulaires 22 peut être
recalculé comme suit, pour une semaine de cinq jours :
• le nombre de jours de travail effectif est de 217,5 jours en moyenne chaque année23 ;
• sur une moyenne quotidienne de 7 heures et 12 minutes (36 heures hebdomadaires divisées
  par 5 jours de la semaine), le temps de travail effectif annuel s’élève à 1 566 heures.

       Ainsi, et sans même que ce calcul ne tienne compte des journées accordées pour
ancienneté, le temps de travail du personnel municipal est insuffisant au regard de la référence
réglementaire de 1 607 heures, avec un écart de 41 heures. En 2017, multiplié par le nombre
d’agents (89,99 ETP), cet écart représente une perte potentielle de 3 689 heures pour la
commune, soit un coût théorique de 73 859 €.

21
     Lors de l’actualisation de l’état des effectifs le 12 décembre 2018, 12 postes budgétaires existant ont été
     supprimés.
22
     Hors contrats aidés (pas d’informations sur le nombre d’ETP fournies par la commune).
23
     365 jours moins 104 jours de week-end, 25 jours de congés ordinaires et les 2 journées de fractionnement,
     8 jours fériés en moyenne par an, 6,5 jours d’ARTT et 2 jours (2 demi-journées pour les fêtes de fin d’année
     et le pont, accordées par le maire).

                                                                                                              11
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

                                           Coût estimé des heures non travaillées

Volumes d’heures non effectuées par agent                                      41                   a
ETP de la collectivité (2017) des agents titulaires et non-titulaires
                                                                              89,99                 b
(hors contrats aidés)
Heures totales non effectuées                                                 3 689              a*b = c
Equivalence en ETP des heures non produites                                    2,29            c/1607 = d
Rémunérations du personnel 2017* (charges sociales comprises) de la
commune uniquement pour les agents titulaires et non titulaires (hors      2 902 444 €              e
contrats aidés)
Dépenses par ETP                                                            32 253 €             e/b = f
Coût minimum des heures non travaillées                                     73 859 €             d*f = g
Source : retraitement chambre régionale des comptes.

* Hors atténuations de charges.

       Par ailleurs, le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002, relatif aux indemnités horaires
pour travaux supplémentaires (IHTS), érige en principe une compensation des heures
supplémentaires sous la forme de repos. La collectivité peut, à défaut, indemniser les heures
supplémentaires effectuées. Deux types de rémunérations peuvent alors être versées : des IHTS
pour les agents de catégories C et B et des indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires
(IFTS) pour les agents de catégories A et B (dont l’indice brut est supérieur à l’indice brut 380).
        En tout état de cause, le versement des heures supplémentaires est subordonné à la mise
en place, par la collectivité, d’un dispositif automatisé de contrôle, la seule dérogation existante
concernant les personnels exerçant leurs activités hors de locaux de rattachement, ou pour les
sites dont l’effectif des agents susceptibles de bénéficier des IHTS est inférieur à 10.
        Or, la commune n’a pas instauré un tel dispositif de contrôle du temps de travail. Elle a
toutefois indiqué, en cours d’instruction, que le paiement des heures supplémentaires d’un agent
est validé mensuellement par son supérieur hiérarchique direct.
        Les heures supplémentaires concernent principalement les agents appartenant à la filière
technique (1 904 heures par an en moyenne), ceux des services jeunesse et sports (309 heures
par an en moyenne) et ceux des services scolaires24 (261 heures par an en moyenne).
       Au vu des données transmises, le coût des heures supplémentaires a augmenté de 2,7 %
entre 2015 et 2017, en raison de la hausse du nombre d’heures réalisées par les services
techniques (notamment due aux déneigements et inondations25…). Au cours de cette période,
le nombre de bénéficiaires des IHTS s’élève en moyenne à 49 agents.

24
     Jusqu’à la rentrée scolaire 2017-2018 où la commune a décidé de repasser à la semaine de 4 jours (fin des
     temps d’activités périscolaires).
25
     Comme indiqué par le maire, la commune est en zone inondable.

12
COMMUNE DE SAINT-ÉTIENNE-AU-MONT

                              Coût des heures supplémentaires rémunérées par la commune,
                                                entre 2015 à 2017

                                     2015                          2016                         2017
                          Nombre             Coût       Nombre             Coût      Nombre             Coût
                          d’heures          (en €)      d’heures          (en €)     d’heures          (en €)
Agents titulaires           2 819           42 456        2 564           43 174       3 030           46 153
Agents non-titulaires        609            7 082          343            4 570         367            4 731
Total                       3 428           49 538        2 907           47 744       3 397           50 884
Nombre total
                                      47                            51                           48
d’agents concernés
Source : chambre régionale des comptes d’après les données de la commune.

       Ainsi, en 2017, les heures supplémentaires représentent 3 397 heures pour un coût total
de 50 884 € et concernent 48 agents, et ce alors même que la durée annuelle de travail de
1 607 heures n’est pas respectée.
        La chambre rappelle à la commune que la durée annuelle du travail effectif des agents
doit respecter celle fixée par le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 modifié, en supprimant
les jours de congés non réglementaires.

 Rappel au droit n° 2 : respecter la durée annuelle de travail fixée par le
 décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 modifié en supprimant les jours de congés non
 réglementaires.

      Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire fait valoir qu’un travail est en
cours avec les organisations syndicales afin de supprimer les jours de congés non
réglementaires.

          1.2.3.3 L’absentéisme

        Au vu des bilans sociaux 2015 et 2017, l’absentéisme est en baisse. Les documents
communiqués par la commune permettent de distinguer ses principales causes entre 2015 et
2017. Il passe de 2 844 à 2 122 jours (- 722 jours) en raison des arrêts de maladie ordinaire
(- 812 jours) et des accidents du travail (- 227 jours).
        En 2017, l’absentéisme représentait près de 9,6 équivalents temps plein
(2 122 jours/220 jours travaillés pour un agent à temps complet), soit 10,7 % des 89,9 ETP
(hors temps d’activités périscolaires). Ce taux est proche de la moyenne nationale, qui s’établit
à 9,8 % en 2017 dans les collectivités territoriales26.
          À ce jour, la commune n’a pas pris de mesures pour y remédier.

26
     9,2 % hors congé maternité. Source : étude Sofaxis de juin 2018 – premières tendances 2017 des absences pour
     raison de santé dans les collectivités territoriales.

                                                                                                                13
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

1.2.4 La réforme des rythmes scolaires

        La réforme des rythmes scolaires, mise en œuvre à compter de l’année
scolaire 2013-2014, a entraîné une hausse des charges de la commune, tant en termes de moyens
humains27 et matériels que financiers.
      Toutefois, les activités périscolaires n’ont concerné que les élèves inscrits en classes
élémentaires, ce qui a généré moins de dépenses pour la commune.
        Néanmoins, les aides de l’État qu’elle a perçues correspondaient à l’ensemble des
effectifs scolaires28 (élémentaires et maternelles) :
• fonds d’aide spécifique aux communes (fond d’amorçage : 50 € par enfant inscrit à l’école) ;
• dotations de solidarité urbaine et rurale « Cible »29 (40 € par enfant inscrit à l’école) ;
• aides de la caisse d’allocations familiales (54 € par enfant inscrit aux temps d’activités
  périscolaires)30.

          La commune a ainsi pu dégager une recette de 7 173 € pour l’année scolaire 2016-2017.
          Pour la rentrée scolaire 2017-2018, elle a opté pour la semaine de quatre jours.

1.2.5 Les véhicules de service

          1.2.5.1 L’utilisation des véhicules de service

       L’article L. 2123-18-1-1 du code général des collectivités territoriales dispose que
« Selon des conditions fixées par une délibération annuelle, le conseil municipal peut mettre
un véhicule à disposition de ses membres ou des agents de la commune lorsque l’exercice de
leurs mandats ou de leurs fonctions le justifie. Tout autre avantage en nature fait l’objet d’une
délibération nominative, qui en précise les modalités d’usage31 ».

27
     La commune a redéployé une partie des horaires du personnel de l’école municipale des sports pour l’intégrer
     au temps d’activités périscolaires et a recruté 6 animateurs.
28
     Le nombre d’élèves en classes élémentaires et maternelles, pour l’année scolaire 2016-2017, s’élève,
     respectivement, à 297 et 208, soit un nombre total de 505.
29
     L’article 96 de la loi de finances pour 2015 prévoit l’instauration d’une majoration forfaitaire par élève,
     attribuée aux communes éligibles à la troisième fraction, dite « cible », de la dotation de solidarité urbaine et
     de la dotation de solidarité rurale (cf. réponse du Secrétariat d’État, auprès du ministère de l’Éducation
     nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche, chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche
     publiée dans le JO Sénat du 8 juillet 2015 - page 7254).
30
     172 élèves au total (cumul des deux écoles primaires de la commune).
31
     Article issu de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

14
COMMUNE DE SAINT-ÉTIENNE-AU-MONT

        La commune compte 18 véhicules, dont 4 en acquisition et 14 en location, utilisés
principalement par le personnel des services techniques et espaces verts et de la jeunesse et des
sports. Le parc des véhicules loués est renouvelé tous les quatre ans. Le coût de la location par
an s’élève à 155 105 € TTC.
       La commune n’a pas mis en place de carnets de bord pour s’assurer de leurs bonnes
conditions d’utilisation. Toutefois, suite au contrôle de la chambre, par délibération du
12 décembre 2018, le conseil municipal a adopté un règlement d’utilisation des véhicules.
        Une note de service n° 2018-10 du 17 juillet 2018 vient préciser les règles d’utilisation
pour le carburant32, avec la mise en place d’un suivi de la consommation (kilométrage, nombre
de litres de carburant, coût), mais qui ne permet pas de retracer le trajet effectué dans le cadre
du service.
       En cours d’instruction, la commune a indiqué que le prochain conseil municipal
délibèrera sur les conditions d’utilisation des véhicules de service.

          1.2.5.2 Le prêt de véhicules de la commune à ses agents

        Une note de service n° 2012-05 du 24 avril 2012 prévoit le « prêt » de véhicules de la
mairie (prise du véhicule le vendredi à 16h45 aux services techniques et remise du véhicule
auxdits services au plus tard le dimanche en fin de journée) aux agents de la commune. Le
nombre de prêts de véhicules est limité à six par an. Cette note ne donne aucune précision quant
à la prise en charge financière du carburant.
         Au surplus, le conseil municipal ne semble pas en avoir été informé. Si aucun document
n’est disponible pour les années 2013 à 2017, en 2018, il y aurait eu 51 prêts à 14 agents pour
une distance totale parcourue de 856 kilomètres, concernant essentiellement des véhicules
utilitaires (un fourgon et/ou un camion benne) pour le transport de matériels, de mobiliers et
notamment de bois.
       La commune négocie actuellement un nouveau contrat d’assurance incluant une
garantie couvrant les prêts de véhicules les week-end.
         L’article L. 2123-18-1-1 du code général des collectivités territoriales précité prévoit
que le conseil municipal peut mettre un véhicule à disposition de ses membres ou des agents de
la commune lorsque l’exercice de leurs mandats ou de leurs fonctions le justifie. Il limite « tout
autre avantage en nature » à une délibération nominative. Or, l’avantage en nature résulte de
l’usage privé, par le salarié, d’un véhicule pour lequel il bénéficie d’une mise à disposition
permanente conformément aux dispositions de l’article 3 de l’arrêté du 10 décembre 2002
relatif à l’évaluation des avantages en nature en vue du calcul des cotisations de Sécurité sociale.
       En l’espèce, la mise à disposition de véhicules à usage personnel et ponctuel ne rentre
pas dans les compétences d’une commune.
       Le maire, en réponse aux observations provisoires, indique qu’une délibération est en
cours de préparation afin de fixer les régles concernant le prêt des véhicules en dehors du temps
de travail.

32
     La commune suit les consommations de carburant de ses véhicules depuis 2017.

                                                                                                 15
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

       La chambre réitère son observation et rappelle que la mise à disposition de véhicules
par une commune à des fins personnelles n’est pas permise.

1.3 Les relations avec les tiers

1.3.1 La restauration scolaire

       La restauration scolaire est gérée directement par la commune, qui a passé un marché
public avec une entreprise privée prestataire pour la fourniture des matières premières. Le prix
du repas n’est pas fixé en fonction du quotient familial, il s’élève, en 2018, à 3,60 €33 pour un
élève de maternelle et de primaire34.
       Leur encaissement s’effectue par une régie de recettes35. Depuis la rentrée de
septembre 2017, la vente des tickets de cantine et de garderie, ainsi que l’inscription à ces
services se fait via le site internet de la commune, grâce au logiciel e-Ticket.
       La commune a transmis une analyse des coûts de restauration scolaire 2017 concernant
les dépenses (charges à caractère général et de personnel) d’où il ressort un coût moyen par
repas de 6,46 €.
        En 2017, sur la base de 20 129 repas, la dépense totale s’est élevée à 262 618 € et les
recettes à 132 514 €, conduisant à un déficit de 130 104 €.

1.3.2 Les structures intercommunales dont la commune est membre

       La commune de Saint-Étienne-au-Mont est l’une des 22 communes36
(117 956 habitants) qui composent la communauté d’agglomération du Boulonnais (CAB),
issue de la transformation, au 1er janvier 2000, du district de l’agglomération boulonnaise.
       Cette intercommunalité exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres,
des compétences obligatoires en matière de développement économique, d’aménagement de
l’espace communautaire, d’équilibre social de l’habitat, de politique de la ville dans la
communauté, de collecte et de traitement des déchets des ménages et déchets assimilés et de
gestion des aires d’accueil des gens du voyage et de la gestion des milieux aquatiques et
préventions des inondations (GEMAPI)37.

33
     Source : site internet de la commune.
34
     Le ticket de cantine coûte 3,60 € aux parents et 6,20 € aux personnes âgées.
35
     Cf. procès-verbal de vérification de la régie de recettes du restaurant scolaire de Saint-Étienne-au-Mont en date
     du 13 mars 2015 qui n’a pas relevé d’anomalies dans le fonctionnement de cette régie qui est « tenue avec
     compétence et un enthousiasme certain ».
36
     Dont les 4 plus importantes sont Boulogne-sur-Mer, Outreau, Saint-Martin-Boulogne et Le Portel qui forment
     un ensemble urbain sans discontinuité, concentrant les deux tiers de la population (78 000 résidents).
37
     La loi n° 2015-991 portant organisation territoriale de la République (NOTRe) a renforcé les compétences des
     communautés de communes et d’agglomération en leur confiant, à compter du 1er janvier 2018, deux
     compétences obligatoires supplémentaires, qui sont l’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d’accueil
     des gens du voyage, ainsi que la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI).

16
COMMUNE DE SAINT-ÉTIENNE-AU-MONT

        La CAB assure également des compétences optionnelles en matière de voiries et parcs
de stationnement, d’eau, d’environnement et de cadre de vie, d’équipements communautaires,
et d’assainissement depuis le 1er janvier 2018.
        De plus, elle a pris en charge des compétences facultatives concernant, notamment,
l’environnement littoral et terrestre, l’enseignement supérieur, la culture, le sport, la stratégie
numérique de l’agglomération, le tourisme, la gestion des fourrières et cimetières animaliers, le
crématorium, la réalisation et l’entretien des abribus et l’électromobilité.
        Un schéma de mutualisation avec la communauté d’agglomération du Boulonnais a été
approuvé par la commune par délibération du 16 décembre 2015. La mutualisation, qui portait
initialement sur l’instruction des autorisations des droits du sol, a été étendue en 2017 au
groupement de commandes télécoms et en 2018 au contrôle réglementaire de défense incendie.
        Par ailleurs, la commune adhère au syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU)
créé le 4 octobre 1974 pour la construction et le fonctionnement du collège d’enseignement
secondaire Paul Eluard de Saint-Étienne-au-Mont38, qui regroupe cinq communes du
Boulonnais.
       Ce syndicat assure la gestion d’une salle de sport du COSEC39 construite dans les
années 80 afin que les élèves du collège puissent bénéficier de leur propre équipement sportif.
        Conformément aux dispositions de l’article 33 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015
portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), le SIVU précité aurait
dû être dissous. Toutefois, le département du Pas-de-Calais ayant émis un avis défavorable à la
reprise de la salle de sport du COSEC, la préfecture a décidé de ne pas poursuivre la procédure
de dissolution du syndicat.
      Le conseil syndical a décidé de continuer à assurer la gestion de cet équipement. En
compensation, le département verse au syndicat 29 000 € par an.
       La commune appartient également au syndicat mixte des espaces départementaux
naturels (EDEN) 62, créé en 1993, qui œuvre notamment à la protection et à l’aménagement de
ses espaces naturels.
        De plus, elle est membre du parc naturel régional caps et marais d’Opale, créé en
mars 2000 et issu du regroupement des parcs du Boulonnais et de l’Audomarois. Ce syndicat
mixte exerce cinq missions définies par l’article R. 333-4 du code de l’environnement, dans le
domaine de la protection et la gestion du patrimoine naturel, culturel et paysager,
l’aménagement du territoire, le développement économique et social, l’accueil, l’éducation et
l’information, l’expérimentation et l’innovation.
       Elle fait en outre partie du SIVU pour la création et la gestion de la petite enfance, créé
      er
le 1 octobre 1997. Celui-ci compte, au total, trois communes et est compétent en matière
d’action sociale.

38
     Mme Brigitte Passebosc est présidente du syndicat.
39
     Complexe sportif évolutif couvert.

                                                                                                17
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

_____________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ________________________

       Implantée sur un vaste territoire qui dispose de nombreux équipements, la commune de
Saint-Étienne-au-Mont fait partie d’une intercommunalité qui exerce de plus en plus de
compétences.
        Le suivi de l’état de son personnel devra être fiabilisé. La commune devra également
mettre en place des outils pour une gestion plus efficiente de ses ressources humaines et veiller
à faire respecter la durée légale du temps de travail.

18
COMMUNE DE SAINT-ÉTIENNE-AU-MONT

2 LA  QUALITÉ    DE   L’INFORMATION                                                         COMPTABLE,
  BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE

2.1 Le rapport d’orientation budgétaire

        Afin d’assurer une bonne information des élus et des administrés, l’article 107 de la loi
du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe,
codifié à l’article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, prévoit que « Dans
les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai
de deux mois précédant l’examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les
engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce
rapport donne lieu à un débat au conseil municipal, dans les conditions fixées par le règlement
intérieur prévu à l’article L. 2121-8. Il est pris acte de ce débat par une délibération
spécifique ».
          Toute délibération sur le budget, non précédée de ce débat, est entachée d’illégalité.
         Au cas d’espèce, au sein du conseil municipal un débat d’orientation budgétaire a eu
lieu le 14 mars 2018 préalablement au vote du budget primitif 2018, intervenu le 13 avril 2018.
Il n’est, cependant, pas retracé sous forme de compte-rendu.
         Par ailleurs, le rapport d’orientation budgétaire prévu à l’article L. 2312-1 précité du
code général des collectivités territoriales doit comporter les informations prévues à
l’article D. 2312-3 du même code.
         De plus, en vertu des dispositions conjuguées des articles L. 2313-1, 1° et R. 2313-8 du
code précité40, « une présentation brève et synthétique retraçant les informations financières
essentielles jointe au budget primitif et au compte administratif doit être mise en ligne sur le
site internet de la commune, lorsqu’il existe ».
        Le rapport d’orientation budgétaire 2018 était publié sur le site internet de la commune.
Au cours du contrôle de la chambre, elle y a déposé également les comptes administratifs 2017
du budget principal et du budget annexe « camping »41 et les budgets primitifs 2018, ainsi que
les délibérations prises au cours des exercices 2017 et 2018.
        Si ce rapport présente les évolutions prévisionnelles des recettes et des dépenses, il n’est
pas complet. La rubrique consacrée aux dépenses d’investissement se limite en effet à énumérer
les travaux envisagés pour 2018, sans aucun chiffrage ou objectif annoncé. De plus, il pourrait
être enrichi au niveau de l’endettement, par la nature de la dette.
       La chambre invite la commune à compléter son rapport sur les orientations budgétaires
en investissement, ainsi que sur la nature de la dette.

40
     Issues du décret n° 2016-834 du 23 juin 2016 relatif à la mise en ligne par les collectivités territoriales et par
     leurs établissements publics de coopération de documents d’informations budgétaires et financières.
41
     Le budget annexe « assainissement » a été dissous au 1er janvier 2018, la compétence ayant été transférée à la
     CAB.

                                                                                                                    19
Vous pouvez aussi lire