Défis constatés à la mise en oeuvre du CSC

MARS 2010

Actualités – Échange de droits d’émission et
changements climatiques

                                          Défis constatés à la mise en œuvre
                                          du CSC
                                          LANETTE WILKINSON (lwilkinson @stikeman.com)

                                          Le captage et le stockage du carbone (« CSC ») sont intéressants en tant
                                          qu’étude de cas d’une technique d’atténuation des émissions de CO2 qui
                                          continue de bénéficier d’un important soutien politique et fiscal même si sa
                                          viabilité à long terme dépend de prix du carbone élevés et si sa mise en
                                          oeuvre exigera dans bon nombre de cas l’adoption de nouvelles lois et de
                                          nouveaux règlements par les États américains et les provinces canadiennes.
                                          Le présent bulletin examine le débat législatif qui a cours actuellement aux
                                          États-Unis et examine les façons dont l’absence de législation fédérale sur les
                                          changements climatiques aux États-Unis et au Canada influe sur le prix du
                                          carbone et sur la mise en oeuvre de technologies de réduction des émissions
                                          de carbone. De plus, il présente les lacunes de la réglementation à corriger
                                          avant la mise en oeuvre à grande échelle du CSC.

                                          Présentation du CSC
                                          Le CSC consiste à capter, à comprimer, à transporter et à injecter sous terre
                                          des volumes élevés de CO2 qui seraient autrement émis dans l’atmosphère
                                          par des émetteurs industriels de gaz à effet de serre (GES). Le CSC est une
                                          technologie prometteuse qui pourrait permettre à certaines industries qui
                                          rejettent de grandes quantités d’émissions de réduire leurs émissions de CO2
                                          tout en maintenant leur dépendance à l’égard des combustibles fossiles et
                                          des procédés produisant une quantité importante d’émissions. Depuis les
                                          années 1970, l’industrie pétrolière et gazière de l’Amérique du Nord capte et
                                          injecte du CO2 dans des gisements existants afin de faciliter l’écoulement du
                                          pétrole et d’en améliorer le taux de récupération (la récupération assistée des
                                          hydrocarbures ou RAH), et capte également du CO2 dans le cadre du
                                          traitement du gaz naturel à l’échelle internationale, où les contaminants
                                          doivent être retirés du gaz acide produit à haute pression pour que les
                                          critères du transport par canalisations soient remplis. Il existe également des
                                          façons plus coûteuses de capter le CO2 à partir des effluents gazeux des
                                          raffineries et de l‘industrie pétrochimique et également des industries de
                                          production d’acier, d’ammoniac et d’éthanol. Enfin, les producteurs
                                          d’électricité ont également intérêt à ce que le CSC soit une réussite, étant
                                          donné le volume important d’émissions qu’ils produisent et le fait qu’ils
                                          peuvent intégrer les technologies de CSC tant dans les centrales à charbon
                                          que dans celles au gaz afin de réduire les émissions de CO2.
Bulletin rédigé par des membres du
groupe d’échange de droits                Le CSC bénéficie d’un grand soutien politique et d’incitatifs fiscaux dans le
d’émission et des changements             cadre de projets de démonstration. Par ailleurs, cette technologie est l’une
climatiques de Stikeman Elliott.          des plus reconnues par les gouvernements, les établissements de recherche

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et l’industrie à titre d’outil essentiel à la réduction des émissions des GES et de pierre angulaire de la politique en
matière de changements climatiques. Comme il a été décrit dans les bulletins précédents, les gouvernements du
Canada ont consacré environ 3 milliards de dollars au financement du CSC aux fins de la recherche, du
développement et de la démonstration de cette technologie. Néanmoins, l’implantation à grande échelle du CSC
se heurte à plusieurs obstacles.

Partie I : la viabilité économique du CSC et le coût du carbone
Le coût est l’un des facteurs nuisant à l’implantation à grande échelle du CSC. Bien que ne constituant pas en soi
une question de droit, le prix du carbone (et, par voie de conséquence, la viabilité économique du CSC) est
touché par les mesures législatives, notamment le système de plafonnement et d’échange ou la taxe sur les
émissions de carbone. Pour que le CSC soit viable du point de vue économique, le cours du carbone devrait être
supérieur à 90 $ la tonne1 de CO2, selon certaines estimations, par rapport au cours sur les marchés de la
conformité, qui est d’environ 20 $ la tonne en Europe et de 8 $ à 13 $ (CA) la tonne en Alberta (et est assujetti à
un plafond de 15 $ la tonne). Si les prix ne sont pas suffisamment élevés, le CSC sera tributaire des subventions.
L’Agence internationale de l’énergie (l’« AIE ») a indiqué qu’un soutien immédiat de 20 milliards de dollars était
nécessaire pour mettre en oeuvre les technologies de CSC au cours de la prochaine décennie. Son directeur
exécutif a également suggéré que trente nouveaux projets devraient être mis en oeuvre chaque année dans le
but de stabiliser les émissions de GES et que le quart de la production d’énergie dans le monde devrait intégrer le
CSC d’ici 2050 afin d’atteindre les objectifs de réduction des émissions. Une vérification récente effectuée par
l’Institut mondial pour la capture et le stockage du carbone a permis de constater que seulement 62 projets actifs
ou prévus sur un total de 213 constituaient des projets à l’échelle commerciale pleinement intégrés, dont sept
projets seulement fonctionnaient à l’heure actuelle. La rareté de projets viables tient en grande partie aux coûts
élevés liés à cette technologie, même en tenant compte des subventions. Par exemple, au début de mars 2010,
l’un des plus gros producteurs d’électricité des États-Unis a invoqué des facteurs économiques lorsqu’il s’est
retiré d’un projet de CSC d’une valeur de 700 millions de dollars en Alabama et pour lequel le gouvernement
fédéral s’était engagé à verser un financement de 295 millions de dollars.

Actualités sur la législation proposée sur la tarification du carbone au Canada et aux États-Unis
„ CANADA
En Amérique du Nord, le prix du carbone est établi sur les marchés des contributions volontaires, à diverses
bourses ou selon la législation locale fondée sur la conformité. Il n’existe aucun cadre législatif fédéral, tel qu’un
quota d’émissions ou une taxe sur le carbone, et il semble peu probable qu’un tel cadre sera élaboré cette année.
Le 1er février 2010, le ministre de l’Environnement Jim Prentice a annoncé que le Canada avait l’intention
d’harmoniser ses lois et politiques avec celles des États-Unis. À la suite du sommet sur les changements
climatiques tenu en décembre 2009 à Copenhague, le Canada a fait part à l’ONU de son objectif de réduire ses
émissions de 17 % par rapport aux émissions de 2005 d’ici 2020, égalant la cible des États-Unis. Le Canada
prévoyait initialement réduire ses émissions de GES de 20 % d’ici 2020 par rapport aux émissions de 2006. Le
ministre Prentice a également indiqué que le Canada ne serait disposé à mettre en oeuvre un système de
plafonnement et d’échange de droits d’émission ou un cadre réglementaire que lorsque les États-Unis
indiqueraient qu’ils en feraient autant.

„ ÉTATS-UNIS
Comme nous l’avons indiqué plus en détail dans notre bulletin de décembre 2009, le Congrès des États-Unis a
fait preuve d’une grande activité sur le front des changements climatiques au cours des derniers mois. Il a adopté
plusieurs projets de loi, notamment deux projets de loi sur le système de plafonnement et d’échange de droits
d’émission (les projets de loi Waxman-Markey et Kerry-Boxer) qui n’ont pas obtenu les voix nécessaires pour être
adoptés au Sénat. En réaction, les sénateurs Joseph Lieberman, John Kerry et Lindsey Graham élaborent un
projet de loi bipartite sur les changements climatiques qui constituerait un compromis entre les approches
existantes. Le projet de loi, qui devrait être publié à la mi-avril, propose une taxe sur le carbone applicable aux
carburants de transport et un système de plafonnement et d’échange de droits d’émission pour les centrales
électriques. Le 9 mars, le président américain Barack Obama a rencontré des sénateurs clés à la Maison-
Blanche pour discuter des initiatives du Sénat sur les changements climatiques et pour insister sur l’importance
de cette question. En parallèle, la Chambre des représentants des États-Unis tente de retarder ou de bloquer la
réglementation des GES par l’Agence de protection de l’environnement (EPA). Les rapports indiquent que les

1
    À moins d’indication contraire, tous les montants sont exprimés en dollars américains.

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dirigeants d’entreprise et investisseurs doutent de plus en plus que le débat sur les changements climatiques aux
États-Unis sera résolu cette année.

Marchés du carbone aux États-Unis et au Canada
Compte tenu de l’incertitude législative et de l’issue du sommet à Copenhague, la confiance dans la vigueur du
marché du carbone s’érode. Les permis de l’Initiative régionale en matière de gaz à effet de serre (« RGGI ») mis
aux enchères lors d’une vente aux enchères trimestrielle de la RGGI tenue le 10 mars se sont vendus en
moyenne au prix de 2,07 $ la tonne, ce qui, bien que représentant une hausse de 0,02 $ par rapport au prix le
plus bas de décembre 2009, demeure dix fois moins cher qu’en Europe. Le prix modique est également
attribuable à l’offre excédentaire de droits d’émissions de carbone et à la baisse de la demande d’énergie causée
par la récession. Même l’Union européenne, qui constitue un marché de la conformité, n’a pu échapper au
fléchissement de la demande d’énergie et à l’offre excédentaire de droits d’émissions de carbone. Les initiés du
secteur estiment que l‘incapacité des États-Unis et de l’Australie de s’engager à réduire réellement leur volume
d’émissions ont peu fait pour encourager l’Union européenne à resserrer ses plafonds d’émission – une mesure
qui accroîtrait la demande de crédits compensatoires. En raison de la faiblesse et de la volatilité du marché du
carbone et de l’absence de réglementation définitive en matière de changements climatiques, un grand nombre
d’investisseurs nord-américains doivent s’en remettre aux incitatifs fiscaux, aux énoncés de politiques et aux
initiatives provinciales et étatiques pour guider leurs décisions de placement.
Le vide législatif à l’échelon fédéral a été comblé dans une certaine mesure par plus de vingt États américains et
sept provinces canadiennes qui ont mis en oeuvre ou proposé des stratégies sur les changements climatiques à
l’échelle locale et qui participent à un système d’échange de droits d’émission ou en sont des observateurs. Au
Canada, l’Alberta a adopté un système de plafonnement et d’échange, la Colombie-Britannique et le Québec ont
mis en oeuvre des taxes sur le carbone et la Colombie-Britannique, le Manitoba, l’Ontario et le Québec se sont
engagés à mettre en oeuvre un système de plafonnement et d’échange de GES ou à prendre des mesures pour
adopter un tel système. Comme nous l’avions indiqué dans notre bulletin de décembre 2009, la Colombie-
Britannique, le Manitoba, le Québec et l’Ontario participent également à la Western Climate Initiative (la « WCI »),
système régional de plafonnement et d’échange de GES dont la première phase entrera en vigueur en 2012. On
prévoit que la WCI sera quatre fois plus importante que la RGGI, qui constitue le seul système régional
d’échange de droits d’émission en Amérique du Nord. Des rapports récents indiquent que les membres de la
RGGI et de la WCI sont en pourparlers au sujet de la faisabilité de relier les deux régimes.
Même si les initiatives régionales peuvent combler une lacune, la création d’une législation fédérale exhaustive
demeure un objectif important. En fait, les deux principaux obstacles structurels à la mise en oeuvre du CSC sont
l’absence d’une stratégie nationale de contrôle des émissions de CO2 et la nécessité de coordonner les initiatives
des gouvernements fédéraux et provinciaux ou étatiques. En premier lieu, mentionnons l’ampleur des questions
liées à la mise en oeuvre de stratégies de tarification, comme le système de plafonnement et d’échange ou les
taxes sur le carbone. Dans le cas du système de plafonnement et d’échange, en particulier, des plafonds globaux
concrets de droits d’émission axés sur la conformité à l’échelle de toute l’économie et des normes appropriées
sur ce qui constitue une réduction sont nécessaires au maintien d’un marché fonctionnant efficacement. Le fait
que le gouvernement fédéral adopte une taxe sur le carbone, un système de plafonnement et d’échange, un
système de plafonnement et de dividendes, ou une combinaison des trois, aura une incidence sur le prix du
carbone et déterminera quel type d’incitatifs axés sur le marché seront offerts. Selon les particularités de la
législation fédérale proposée, la mise en oeuvre de celle-ci pourrait exiger l’harmonisation des règles existantes
entre les provinces. Il se peut que les provinces ayant déjà une législation locale, comme l’Alberta, résistent à
cette harmonisation du fait que leurs lois ne seraient pas compatibles avec la législation fédérale ou que celle-ci
serait plus contraignante. Il est néanmoins à souhaiter que toute harmonisation associée à l’adoption d’une
législation fédérale suscitera plus de certitude sur les plans administratif et législatif pour l’industrie que ne le fait
actuellement l’ensemble de mesures provinciales disparates.

Partie II: Lacunes de la réglementation
L’autre obstacle à la mise en oeuvre du CSC est l’existence de lacunes importantes dans la réglementation – le
CSC a toujours été reconnu comme une technologie nécessitant un cadre réglementaire. L’IEA, le Carbon
Capture and Storage Development Council de l’Alberta et le Plan d'action pour un dialogue États Unis-Canada
sur l'énergie propre, pour n’en nommer que quelques-uns, ont indiqué que les lacunes de la réglementation
étaient problématiques ou ont fourni des conseils sur la forme que devraient prendre les règlements. Par ailleurs,
en février 2010, le président Obama a publié une note présidentielle annonçant la création d’un groupe de travail
interagences sur le captage et le stockage du carbone (Interagency Task Force on Carbon Capture and Storage)
dont le mandat est de faire tomber les barrières juridiques et autres à la mise en oeuvre à grande échelle et de

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façon économique du CSC au cours des dix prochaines années. Malgré la demande de réglementation,
seulement quelques territoires élaborent ou ont adopté des règlements sur le CSC (notamment l’Australie,
plusieurs États américains et certains traités internationaux). Dans d’autres territoires, dont l’Union européenne et
les États-Unis, on a proposé ou adopté des lignes directrices en matière de réglementation du CSC, mais aucun
règlement officiel n’a été adopté. Il était prévu que l’Alberta, qui compte cinq importants projets de CSC en cours
qui seront mis en oeuvre au cours des prochaines années et auxquels on a consacré une somme de
deux milliards de dollars, publierait des règlements sur le CSC l’an dernier. D’après des rapports récents,
toutefois, le gouvernement de l’Alberta ne confirmera pas si un projet de loi est en cours de rédaction.
La grande partie du travail lié à la réglementation des technologies à faibles émissions de carbone devra être fait
à l’échelle locale. Le gouvernement fédéral peut établir le prix des émissions de carbone ou les cibles
d’émissions, réglementer ces activités (y compris le transport) qui se déroulent sur les terres fédérales, entre les
provinces ou à l’échelle internationale, et établir des normes techniques et de rendement minimales. Les
provinces ont le pouvoir de réglementer la santé et la sécurité, les sites, la délivrance des permis, les lois sur la
propriété et les émissions de carbone et elles devront probablement faire la grande partie du travail en ce qui a
trait à l’injection, à la surveillance et à la vérification. Quant au captage, au transport et aux composantes du CSC
liées aux puits d’injection, les règlements existants (régissant les gaz acides et la RAH, entre autres) fournissent
un cadre naturel sur lequel la réglementation peut être fondée. Le stockage, toutefois, est un processus unique
puisqu’il est censé être perpétuel et que chaque site est différent. Il a été recommandé d’adopter des règlements
particuliers sur les droits de propriété et sur la responsabilité au site de stockage (tant au moment de l’injection
qu’à la phase post-fermeture) qui tiennent compte de la nature à long terme du processus et qui sont assez
souples pour s’appliquer aux caractéristiques propres d’un site donné, aux technologies émergentes et aux
nouveaux éléments d’information.

Droits de propriété
Les droits de propriété devraient être officialisés relativement aux sites de stockage (c.-à-d. les droits de propriété et
les obligations se rapportant à la subsurface et aux espaces interstitiels) et aux mécanismes dans le cadre desquels
les droits d’émission de CO2 sont transférés d’un bout à l’autre de la chaîne d’approvisionnement. En ce qui
concerne la propriété de CO2, il faut établir si le propriétaire de la source de CO2 en conserve la propriété ou si
celle-ci est transférée par suite du captage, du transport ou du piégeage par l’exploitant. En ce qui a trait aux droits
relatifs au site de stockage, il est nécessaire d’étudier les conséquences éventuelles d’un permis de CSC sur un titre
foncier (particulièrement dans le cas des Premières nations), les droits d’accès, les droits miniers et les droits de
propriété sur les espaces interstitiels. Beaucoup de ces aspects dépendront du fait que le CO2 est rattaché au
terrain dans lequel il a été injecté ou s’il est conserve une identité juridique propre. Par exemple, si les droits de
propriété sont séparés des droits sur la subsurface, des tiers pourraient obtenir des droits d’accès sur ces terrains
ou des droits de concession minière ou pétrolière sur ces mêmes terrains.

Responsabilités
Les responsabilités éventuelles liées aux sites de stockage comprennent les dommages à l’environnement local
ou les préjudices à la santé humaine causés par des fuites ou les responsabilités en common law, notamment la
nuisance, la négligence ou la violation du droit de propriété. Si la responsabilité d’un exploitant est engagée,
celui-ci pourrait devoir verser des dommages-intérêts compensatoires. Par conséquent, s’il n’y a pas de
réglementation claire, l’exposition des intervenants au risque est illimitée. Cette exposition est exacerbée par des
incertitudes comme la fiabilité du captage, l’efficacité de la méthode de surveillance et des techniques de
restauration des sites ainsi que par les risques physiques propres à un site particulier, dont les fractures de la
subsurface, la tectonique, l’intégrité des puits et les risques en matière d’exploitation non liés à la géologie. Les
organismes de réglementation devraient attribuer clairement la responsabilité pour les fuites et les excursions à
l’extérieur de l’emplacement visé par un permis de CSC, définissant expressément les responsabilités et les
pénalités de même que leur portée (particulièrement en ce qui a trait à la restauration des sites) et exiger la prise
de mesures appropriées en matière d’exploitation et de correction. L’une des façons les plus importantes de gérer
les responsabilités à long terme liées au CSC est de choisir les sites avec soin. Des règlements rigoureux sur le
choix des sites pourraient faire en sorte que les puits d’injection ne soient pas placés là où ils pourraient
endommager des biens publics et personnels, notamment les agglomérations, les zones qui communiquent avec
les ressources de la subsurface, y compris les sources d’eau ou les minerais, et les habitats sensibles. En outre,
les organismes de réglementation devraient examiner la conception des puits d’injection, les volumes de CO2
pouvant y être injectés et les pressions de formation maximales.
L’attribution de la responsabilité liée aux sites, y compris à la phase post-fermeture, est l’un des facteurs
déterminants à considérer dans le cadre des projets de CSC. Dans de nombreux territoires, l’exploitant doit

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obtenir une garantie financière et assumer la responsabilité liée à la surveillance et à la vérification pendant une
durée déterminée, après laquelle la responsabilité liée au site est transférée au secteur public. Par conséquent,
les autorités de réglementation devront attribuer la responsabilité concernant le financement à long terme et la
gestion du site, établir à quel moment le secteur public devrait prendre en charge la responsabilité des obligations
post-fermeture et de la restauration des sites, et indiquer quels organismes de réglementation seront chargés de
la supervision à long terme des sites de CSC.

Conclusion
Le CSC a pris de l’importance en tant que technologie prometteuse permettant de réduire les émissions de
GES. Les deux obstacles les plus connus au déploiement à grande échelle du CSC sont les coûts liés à sa
mise en oeuvre et les lacunes de la réglementation concernant les questions liées au stockage de CO2. Bien
que le CSC ait bénéficié d’incitatifs financiers et d’un soutien politique, il demeure tout aussi nécessaire
d’élaborer un cadre législatif complet pour procurer aux investisseurs éventuels une certitude sur le plan
réglementaire et des programmes incitatifs axés sur le marché. La mise en oeuvre d’une législation complète
qui fixe un prix pour le carbone favoriserait l’investissement dans les technologies visant à réduire les
émissions de CO2 et permettrait de compenser le désavantage que représente le coût actuel du CSC.
L’absence d’un cadre réglementaire clair constitue le deuxième obstacle auquel se heurte le CSC. Cette lacune
se traduit par le caractère imprévisible et non mesurable de la responsabilité, ce qui constitue un risque qui nuit
aux investissements. Des règlements bien conçus atténueraient ce risque en définissant clairement la propriété
du CO2, l’étendue de la responsabilité éventuelle connexe et des obligations de restauration des sites, ainsi
que la responsabilité à long terme liée au CSC.

Pour obtenir de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec votre représentant de Stikeman Elliott,
l’un des auteurs indiqués ci-dessus ou l’un des membres de notre groupe d’échange de droits d’émission et des
changements climatiques indiqués à l’adresse www.stikeman.com.

      Pour vous abonner au présent bulletin ou vous désabonner de celui-ci, veuillez communiquer avec nous à info@stikeman.com.
       Cette publication ne vise qu’à fournir des renseignements généraux et ne doit pas être considérée comme un avis juridique.
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