Guide pratique des installations solaires - Selon l'art. 18a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire avec des recommandations destinées ...
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État : mars 2020, édition 2.1
Guide pratique des installations
solaires
Selon l’art. 18a de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire
avec des recommandations destinées aux porteurs de projets et
aux autorités
Page 2 Ce guide pratique a été élaboré pour le compte de SuisseEnergie. Les auteurs sont seuls responsables du contenu. Adresse SuisseEnergie, Office fédéral de l’énergie OFEN Mühlestrasse 4, CH-3063 Ittigen. Adresse postale : 3003 Berne hotline 0848 444 444. www.suisseenergie.ch
Page 3 Éditeur : Swissolar, Association suisse des professionnels de l’énergie solaire, juillet 2017, 2e édition Auteurs : David Stickelberger / Christian Moll Accompagnement juridique : Christoph Jäger, docteur en droit et avocat, Thomas Geiger, MLaw, avocat Accompagnement technique : Peter Toggweiler et Christof Bucher, Basler & Hofmann SA, Andreas Bohren, docteur en physique, SPF, Thomas Hostettler, Ingenieurbüro Hostettler Photo de couverture : hôtel des associations, Neuchâtel, © Prix Solaire Suisse 2015
Page 4 Résumé Après la révision de la loi sur l’aménagement du territoire (version du 01.01.2016) et de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire (version du 01.01.2016), les installations solaires peu- vent désormais être installées en suivant une procédure simplifiée d’annonce en lieu et place d’une procédure d’autorisation. La dispense d’autorisation de construire concerne les installations solaires sur les toits lorsque celles-ci sont suffisamment adaptées. De plus, selon la nouvelle LAT et la nou- velle OAT, l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire l’emporte en principe sur les aspects esthé- tiques. Ci-après, les éléments principaux de la nouvelle loi sont synthétisés et des recommandations sont faites quant à sa mise en œuvre par les cantons et les communes. 1. Obligation d’annonce ou autorisation de construire ? L’art. 18a, al. 1, LAT et l’art. 32a, al. 1, OAT décrivent les projets d’énergie solaire soumis à l’obligation d’annonce, c’est-à-dire qui peuvent être réalisés sans autorisation de construire. Une installation solaire qui ne remplit pas toutes ces conditions nécessite une autorisation de construire. Cela s’applique en particulier aux installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou nationale, qui demeurent soumises à autorisation de construire (art. 18a, al. 3, LAT et art. 32b OAT). Les cantons ainsi que, éventuellement, les communes peuvent étendre la procédure d’annonce à d’autres installations solaires (par ex. à des installations sur fa- çades ou posées sur toitures plates dans des zones artisanales ou dans d’autres zones « où l’aspect esthétique est mineur »). Inversement, les cantons et les communes peuvent restreindre l’obligation d’annonce, en particulier dans des « types précisément définis de zones à protéger ». Ceci devrait toutefois rester une exception afin de ne pas compromettre le principe de dispense d’autorisation de construire pour les installations solaires. 2. Une procédure d’annonce fondée sur les exigences relatives aux modalités d’intégration Pour qu’une installation solaire puisse être réalisée selon la procédure d’annonce et donc sans auto- risation de construire, elle doit être conçue et intégrée au toit d’un bâtiment selon les prescriptions de l’art. 32a, al. 1, OAT. Les cantons et les communes peuvent prévoir des exigences d’intégration différentes si des spécificités cantonales, régionales ou locales doivent être prises en compte. Elles ne doivent pas être plus restrictives que la règlementation fédérale pour l’exploitation de l’énergie solaire. De plus, ces exigences d’intégration différentes doivent être concrètes et proportionnées, et servir des intérêts de protection justifiés. Toute prescription relative au matériau ou au montage né- cessite, de notre point de vue, une justification particulière et ne doit être appliquée qu’avec réserve, dans des zones ou sur des objets nécessitant un degré de protection particulièrement élevé (protec-
Page 5 tion des monuments historiques ou des paysages d’importance cantonale, au moins, ou nationale). Par ailleurs, l’exigence de « réaliser des installations peu réfléchissantes » (« elles sont peu réflé- chissantes selon l’état des connaissances techniques » selon l’art. 32a, al. 1, let. c) est en principe réputée remplie dès lors que les modules solaires et les capteurs solaires sont fabriqués à partir de verres à faible réflexion. 3. Installations soumises à l’obligation de demander une autorisation Les installations soumises à autorisation de construire dans des zones à bâtir doivent être autori- sées lorsqu’elles respectent les dispositions du droit de la construction cantonal ou communal. Les dispositions fédérales précisent que l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire l’emporte en principe sur les aspects esthétiques. Cette restriction doit être observée dans la pratique en matière d’autorisation. Les installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou nationale constituent des cas particuliers : elles doivent être autorisées lorsque l’installation ne porte pas « d’atteinte majeure à ces biens ou sites ». Il est ainsi nécessaire, dans ces cas, de procéder en amont à des clarifications et planifications poussées. Ceci est aussi nécessaire dans les zones à protéger. Souvent, la conservation des monuments historiques n’applique pas le critère « d’importance cantonale » aux biens à protéger, mais se fonde plutôt sur d’autres classifications, comme celles de l’importance nationale, régionale ou locale, par exemple. Nous recommandons ici de s’entretenir, au plus tôt, directement avec le service de délivrance des autorisations de construire et les autorités responsables de la protection des monuments histo- riques, afin de parvenir ensemble à un projet d’énergie solaire susceptible d’être autorisé. 4. Procédure d’annonce Depuis le 1er mai 2014, une procédure d’annonce est impérative dans les cantons pour monter des installations solaires non soumises à autorisation de construire. Il est conseillé d’impartir un délai de 30 jours avant le début des travaux pour le dépôt de l’annonce à l’autorité compétente. La définition des modalités détaillées de la procédure relève des cantons, qui doivent notamment déterminer l’autorité compétente, ainsi que les informations et les documents que les porteurs de projets doi- vent transmettre dans le cadre de leur annonce (formulaire d’annonce). Les coûts supportés par les porteurs de projets et par les autorités doivent être significativement plus bas que ceux attachés à une procédure d’autorisation de construire, notamment en ce qui concerne la nature et le volume des documents requis.
Page 6
Sommaire
Résumé ......................................................................................................................... 4
Introduction.................................................................................................................... 7
A Cadre juridique ......................................................................................................... 8
B Thèmes .................................................................................................................. 12
1. Obligation d’annonce ou autorisation de construire ? ...................................................12
2. Extension ou limitation de la dispense d’autorisation de construire par les cantons et
les communes ................................................................................................................16
3. Exigences relatives à l’intégration et conditions de construction .................................. 20
4. Installations solaires sur des biens culturels, dans des sites naturels et des zones à
protéger ..........................................................................................................................22
5. Procédure d’annonce.....................................................................................................25
C Recommandations pour la pratique en matière d’autorisation ............................... 28
D Annexes ................................................................................................................. 30
Annexe 1 : Réflexion et éblouissement .................................................................................31
Annexe 2 : Formulaire d’annonce (exemple) ........................................................................46
Annexe 3 : Aperçu de la pratique du Tribunal fédéral dans l’application de l’art. 18a LAT .. 47
Annexe 4 : Aperçu de la jurisprudence cantonale dans l’application de l’art. 18a LAT ........ 50
Annexe 5 : Aperçu des règles cantonales de la procédure d’annonce................................. 56
Annexe 6 : Abréviations et glossaire .....................................................................................62
Page 7 Introduction Le présent guide est la deuxième version, entièrement révisée, du guide publié pour la première fois en 2015. Son objectif reste inchangé et consiste pour Swissolar à offrir à tous ceux ayant affaire à l’art. 18a de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT), encore relativement récent, un aperçu et de premières informations sur son application. Il s’adresse aux porteurs de projets (maîtres d’ouvrage), aux entreprises de planification et d’installation, de même qu’aux autorités communales et canto- nales. Swissolar juge important que les marges de manœuvres accordées par la loi soient exploi- tées en pratique au profit d’une utilisation accrue de l’énergie solaire, sans que cela implique de renoncer à d’autres intérêts. Cette résolution ne doit pas compromettre l’équilibre essentiel avec d’autres intérêts importants en matière d’aménagement du territoire ou de conservation des monu- ments historiques. L’art. 18a LAT énonce des critères minimaux applicables aux monuments à pro- téger, à savoir un principe d’intégration ainsi qu’une obligation de demander une autorisation, ce afin de limiter la prolifération d’installations solaires sur ces biens. Les nouveaux matériaux, formats et technologies de revêtement en matière de technique solaire ouvrent en outre de nouvelles perspec- tives pour les architectes en termes d’aménagement, de construction et d’énergie, leur permettant de répondre aux exigences de l’ère solaire, tout en respectant notre héritage culturel et, ainsi de se démarquer. La branche du solaire suisse a, d’entrée, mis un point d’honneur à intégrer de façon soignée les installations dans le contexte architectural. C’est une voie qu’elle souhaite poursuivre, ne serait-ce que dans son propre intérêt, car la grande acceptation de l’énergie solaire par la popu- lation en dépend. Lors de la pesée des intérêts, il convient également de tenir compte du fait que la production décen- tralisée d’énergie répond au changement climatique et permet de prévenir des catastrophes natu- relles, comme les tempêtes, les crues, etc. qui s’ensuivent, contribuant ainsi à la protection de notre héritage culturel. Les annexes, en particulier, ont été mises à jour et complétées à l’occasion de cette deuxième édi- tion. L’annexe concernant les réflexions et les éblouissements (état de la technique) a été entière- ment révisée, la jurisprudence du Tribunal fédéral mise à jour par de nouveaux arrêts et de nou- velles annexes concernant la jurisprudence dans les cantons complétées par un aperçu des prescriptions et directives / supports didactiques cantonaux. De même, il existe désormais une ver- sion séparée et abrégée du guide à l’intention des exécutants.
Page 8
A Cadre juridique
Que disent les nouvelles dispositions du droit fédéral ?
La dernière version de l’art. 18a LAT est entrée en vigueur le 1er mai 2014. La règlementation légale
est concrétisée dans l’ordonnance fédérale sur l’aménagement du territoire (OAT) (voir art. 32a et
art. 32b de ladite ordonnance). La teneur de cette disposition est reproduite sur l’Illustration 1.
Art. 18a LAT Installations solaires
1
Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne nécessi-
tent pas d’autorisation selon l’art. 22, al. 1. De tels projets doivent être simplement annoncés à l’autorité compétente.
2
Le droit cantonal peut:
a. désigner des types déterminés de zones à bâtir où l’aspect esthétique est mineur, dans lesquels d’autres instal-
lations solaires peuvent aussi être dispensées d’autorisation;
b. prévoir une obligation d’autorisation dans des types précisément définis de zones à protéger.
3
Les installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou nationale sont
toujours soumises à une autorisation de construire. Elles ne doivent pas porter d’atteinte majeure à ces biens ou sites.
4
Pour le reste, l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire sur des constructions existantes ou nouvelles l’emporte en
principe sur les aspects esthétiques.
Art. 32a OAT Installations solaires dispensées d’autorisation
1
Les installations solaires sont considérées suffisamment adaptées aux toits (art. 18a, al. 1, LAT) si les conditions
suivantes sont réunies:
a. elles ne dépassent pas les pans du toit perpendiculairement de plus de 20 cm;
b. elles ne dépassent pas du toit, vu de face et du dessus;
c. elles sont peu réfléchissantes selon l’état des connaissances techniques;
d. elles constituent une surface d’un seul tenant.
2
Les dispositions concrètes fondées sur le droit cantonal traitant de l’intégration desdites installations s’appliquent
lorsqu’elles visent de manière proportionnée la défense d’intérêts de protection justifiés et ne limitent pas l’exploitation
de l’énergie solaire plus strictement que l’al. 1.
3
Les projets dispensés d’autorisation doivent être annoncés avant le début des travaux à l’autorité délivrant les autori-
sations de construire ou à une autre autorité déclarée compétente pour recevoir les annonces par la législation canto-
nale. La législation cantonale fixe le délai dans lequel l’annonce doit être faite et précise quels plans et autres docu-
ments doivent y être joints.
Art. 32b OAT Installations solaires sur des biens culturels
Sont considérés comme des biens culturels d’importance cantonale ou nationale (art. 18a, al. 3, LAT):
a. les biens culturels au sens de l’art. 1, let. a et b, de l’ordonnance du 29 octobre 20142 sur la protection des
biens culturels en cas de conflit armé, de catastrophe ou de situation d’urgence;
b. les périmètres, ensembles et éléments individuels figurant à l’Inventaire fédéral des sites construits
d’importance nationale à protéger en Suisse et assortis d’un objectif de sauvegarde A;
c. les biens culturels d’importance nationale ou régionale répertoriés dans un autre inventaire adopté par la Con-
fédération sur la base de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN);
d. les biens culturels d’importance nationale ou régionale auxquels des contributions fédérales au sens de l’art. 13
LPN ont été accordées;
e. les constructions et installations entrant dans le champ d’application de l’art. 24d, al. 2, LAT ou de l’art. 39, al. 2,
de la présente ordonnance en raison de la protection dont elles bénéficient;
f. les objets qui, dans le plan directeur approuvé par la Confédération, sont désignés comme étant des biens cultu-
rels d’importance cantonale au sens de l’art. 18a, al. 3, LAT.
Illustration 1 : Teneur des dispositions du droit fédéral de l’aménagement du territoire
Page 9
Que règle l’art. 18a LAT ?
L’art. 18a LAT définit en premier lieu quelles installations solaires peuvent être montées sans autori-
sation de construire. Les cantons et les communes ne sont plus habilités à soumettre ces installa-
tions à une demande d’autorisation de construire.
Par ailleurs, cette prescription fédérale adresse, de manière générale, un message clair en faveur
d’une utilisation accrue de l’énergie solaire, qui se traduit par les deux importantes indications maté-
rielles suivantes : premièrement, les installations solaires peuvent être montées sur des biens cultu-
rels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou nationale (après l’obtention d’une autori-
sation de construire), pour autant qu’elles ne portent « pas d’atteinte majeure » à ces biens ou sites
(voir art. 18a, al. 3, LAT). Deuxièmement, cette disposition prévoit qu’en dehors des biens à proté-
ger, l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire l’emporte en principe sur les aspects esthétiques lors
de la pesée des intérêts (voir art. 18a, al. 4, LAT). Ainsi, tout refus d’autorisation de construire doit
être particulièrement motivé dans ces cas-là.
Où et pour quelles installations la procédure d’annonce s’applique-t-elle ?
Le champ d’application de la procédure d’annonce est réglé à l’art. 18a, al. 1, LAT. Conformément
au droit fédéral, cette procédure s’applique aux installations solaires sur toits qui seront montées
ailleurs que sur des biens culturels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou nationale,
quelle que soit la technologie utilisée (elle inclut dès lors la production d’électricité et de chaleur). Du
point de vue de l’aménagement du territoire, la procédure d’annonce s’applique uniquement aux
installations situées dans une zone à bâtir ou une zone agricole. Swissolar estime toutefois que la
procédure d’annonce doit également s’appliquer dans les zones ou régions à protéger couplées ou
associées à une zone à bâtir ou une zone agricole. En revanche, l’art. 18a, al. 1, LAT ne s’applique
pas dans les zones à protéger selon l’art. 17 LAT. Le Tribunal fédéral a néanmoins souligné que
l’objectif de cette disposition, à savoir l’encouragement à l’utilisation de l’énergie solaire, devait éga-
lement être pris en compte lors d’une demande d’autorisation de construire dans les zones à proté-
ger de ce type.1
Quelle relation y a-t-il entre la nouvelle LAT et le droit de l’aménagement du territoire et de la
construction des cantons et des communes ?
Le droit fédéral prime sur le droit cantonal, auquel il se substitue, en principe, lorsque sur une même
question les règles fédérales et cantonales se contredisent ou divergent. L’articulation détaillée des
art. 18a LAT, 32a et 32b OAT et des droits cantonaux et municipaux en matière de construction
n’est pas réglée expressément. Cette lacune peut faire apparaître des imprécisions ou insécurités.
1
Voir arrêt du TF 1C_345 / 2014 du 17 juin 2015
Page 10
L’aménagement et le droit de la construction relèvent en principe de la compétence des cantons. Le
droit cantonal définit également les compétences réglementaires qui sont laissées aux communes.
Quant à la Confédération, elle ne peut qu’adopter des principes généraux en matière
d’aménagement du territoire. Par conséquent, les droits cantonaux et municipaux de la construction
restent applicables aux projets d’énergie solaire. On peut retenir, comme règle de base, que les
prescriptions cantonales ou communales n’ayant pas trait à l’obligation de demander une autorisa-
tion de construire ou à l’intégration / l’esthétique des installations solaires restent entièrement appli-
cables et doivent être observées, notamment les prescriptions en matière de sécurité et de protec-
tion incendie. Ces questions et d’autres questions similaires ne sont pas réglées par le droit fédéral
de l’aménagement du territoire.
En résumé, afin d’encourager l’utilisation de l’énergie solaire, le droit fédéral limite la marge de ma-
nœuvre règlementaire des cantons et des communes de la façon suivante :
− La question de la dispense ou de l’obligation de demander une autorisation de construire
pour les installations solaires est réglée de manière uniforme et définitive pour toute la
Suisse par l’art. 18a LAT. Ainsi, si les conditions susnommées sont réunies, seule la pro-
cédure d’annonce est impérative pour les installations solaires et aucune autorisation de
construire ne peut être exigée. Mais, cela signifie aussi que l’annonce est obligatoire, ce
qui représente un pas en arrière dans les cantons où certaines installations solaires
étaient entièrement dispensées d’autorisation jusqu’ici et qui ne connaissaient pas non
plus de procédure d’annonce. Il existe néanmoins deux cas où les cantons peuvent
étendre ou restreindre la dispense d’autorisation de construire pour les installations so-
laires sur la base de l’art. 18a, al. 2, LAT (voir paragraphe B./2. ci-dessous).
− Les installations solaires montées sur des biens culturels ou dans des sites naturels
d’importance uniquement communale / locale doivent être assimilées à celles montées sur
des bâtiments qui n’ont pas le statut de protection et ne peuvent pas être soumises à des
règles plus strictes.
− La construction d’installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels
relevant de la compétence de la Confédération ou des cantons, lorsqu’elles ne portent pas
d’atteinte majeure à ces biens ou sites, doit être autorisée selon l’art. 18a, al. 3, LAT.
− Dès lors, le principe fédéral selon lequel l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire
l’emporte sur les aspects esthétiques, c’est-à-dire que les prescriptions conceptuelles ne
doivent pas empêcher ou entraver (de manière excessive) cette utilisation, s’applique à
toutes les autorisations de construire délivrées pour des installations solaires.Page 11 Quelles sont les autres dispositions à prendre en compte ? D’autres dispositions et normes techniques doivent être prises en compte pour autoriser et réaliser des installations solaires. Celles-ci sont édictées par différentes instances (par exemple : normes CEN, CENELEC, etc.) et s’appliquent selon la technologie utilisée (chaleur solaire / photovoltaïque). La loi fédérale sur la protection de l’environnement (LPE) est étroitement liée aux prescriptions du droit de l’aménagement du territoire et de la construction. Ainsi, les projets d’installations solaires doivent aussi faire l’objet d’un contrôle des émissions et réflexions lumineuses produites, qui ne doivent pas être excessives pour leur environnement. En outre, les porteurs de projet sont tenus, à titre préventif et conformément au droit de l’environnement, de limiter la réflexion des installations dans la mesure que permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (voir art. 11, al. 1 et 2, LPE). Le fait que les installations solaires doivent être peu réfléchissantes n’est donc pas uniquement une exigence s’appliquant aux installations soumises à l’obligation d’annonce (art. 32a, al. 1, let. c, OAT), mais aussi une obligation selon le droit de l’environnement. Attention, « peu réfléchissant » ne signifie pas que les installations doivent être non éblouissantes (voir à ce sujet l’Annexe 1 : Réflexion et éblouissement)
Page 12
B Thèmes
1. Obligation d’annonce ou autorisation de construire ?
Obligation d’annonce selon le droit fédéral
Les art. 18a, al. 1, LAT et 32a, al. 1, OAT définissent pour l’essentiel quelles sont les installations
solaires soumises à l’obligation d’annonce, c’est-à-dire celles qui peuvent être réalisées sans autori-
sation de construire, et à quelles conditions. Les différentes possibilités sont présentées sur le
schéma (Illustration 2). Un examen au cas par cas reste toutefois nécessaire.
La procédure d’annonce sans autorisation de construire peut être appliquée aux installations so-
laires selon le droit fédéral si toutes les conditions suivantes sont réunies :
− L’installation solaire est montée sur le toit d’un bâtiment.
− Elle est alors « suffisamment adaptée » conformément aux prescriptions fédérales citées,
c’est-à-dire que les prescriptions d’intégration énoncées à l’art. 32a, al. 1, OAT doivent
être observées ou alors – le cas échéant – toutes les prescriptions d’intégration cantonales
applicables aux installations solaires non soumises à l’autorisation de construire (et ad-
mises selon le droit fédéral) doivent être observées (voir l’Annexe 5 : Aperçu des règles
cantonales de la procédure d’annonce).
− Le bâtiment ne constitue pas un monument historique d’importance nationale ou cantonale
et, dans la mesure où il n’est pas lui-même protégé, n’est pas non plus situé dans une
zone à protéger –. En revanche, les installations solaires sur des monuments d’importance
locale / communale sont d’emblée autorisées dans le cadre d’une procédure d’annonce,
sans autorisation de construire. S’agissant des monuments d’importance « régionale », il
convient d’examiner précisément la signification de cette inscription et son étendue (voir
paragraphe B./4. ci-dessous).
− Le bâtiment se situe dans une zone à bâtir ou une zone agricole. Il doit en aller de même,
selon Swissolar, lorsque la zone à bâtir ou la zone agricole fait l’objet d’une ordonnance
de protection (zone à protéger mixte, couplée). En cas de doute, et en dépit du droit (facul-
tatif) d’engager une procédure d’annonce, il est recommandé d’exiger une autorisation de
construire en bonne et due forme, ce afin de garantir la sécurité juridique (voir Prise en
compte de tiers (par ex. le voisinage)).
Les exemples d’installations suivants présentent à la fois de bonnes et de mauvaises solutions
d’intégration. Cet aperçu n’est toutefois pas exhaustif. Les recommandations déterminantes en ma-
tière d’intégration des installations solaires sont avant tout celles émises par le canton concerné,Page 13
dont il existe un aide-mémoire dans la plupart des cantons (voir notamment Annexe 5 : Aperçu des
règles cantonales de la procédure d’annonce).
Installation photovoltaïque intégrée sur l’ensemble de la surface,
dispensée d’autorisation. Les découpes peuvent par exemple
être comblées par des modules aveugles. © Canton de Thurgo-
vie, Solaranlagen richtig gut. 2015
Des surfaces de modules différentes sur un même pan de toit ne
produisent pas un rendu visuel ordonné. Cette installation en
Allemagne ne répond pas aux exigences de la Confédération
relatives à l’adaptation au bâtiment.
S’il n’est pas possible, en raison d’une lucarne, d’une cheminée,
etc., de placer suffisamment de modules solaires sur une surface
d’un seul tenant, il y a lieu tout au moins d’essayer de disposer
les éléments individuels de façon symétrique (surface vertes).
© Canton de Lucerne, Richtlinien Solaranlagen. 2015Page 14
Installation photovoltaïque sur toit dans le lotissement de la
Holeestrasse à Bâle, surface d’un seul tenant avec des dé-
coupes autorisées pour les lucarnes. Photographie provenant de
Google Earth.
Installation solaire thermique sur toit en pente, qui ne dépasse
pas les pans du toit de plus de 20 cm et remplit ainsi les exi-
gences de l’art. 32a, al. 1, OAT. © Vescal / Walter Meier
Installation solaire thermique sur toiture plate, dépassant les
pans du toit de plus de 20 cm. Autorisation de construire requise
en bonne et due forme, dans la mesure où le champ
d’application de la procédure d’annonce n’a pas été étendu par
le canton. © Swissolar
Installation photovoltaïque sur toit d’un bâtiment agricole. Est, en
règle générale, soumise à la procédure d’annonce, car moins de
20 cm au-dessus des pans du toit (© MBRsolar AG)Page 15
Installation photovoltaïque sur toiture plate, dépassant les pans
du toit, orientée est / ouest sur un bâtiment d’habitation. Autorisa-
tion requise dans la plupart des cantons © Swissolar
Installation photovoltaïque en façade. Autorisation de construire
requise en bonne et due forme, dans la mesure où le champ
d’application de la procédure d’annonce n’a pas été étendu par
le canton. © Energiebüro
Obligation de demander une autorisation de construire selon le droit fédéral
Les installations solaires qui ne remplissent pas les conditions présentées ci-dessus (même sur un
seul point) sont soumises à autorisation de construire. Ainsi, une installation solaire peut être autori-
sée et réalisée même si les conditions de l’obligation d’annonce ne sont pas réunies, à condition
d’avoir obtenu une autorisation de construire. Dans ces cas, il suffit de changer d’approche en dé-
posant une demande d’autorisation de construire et en respectant la procédure. C’est ainsi que l’on
pourra déterminer si un projet doit être autorisé ou non.
Il découle de ce qui précède que, selon le droit fédéral, les installations solaires suivantes nécessi-
tent dans tous les cas une autorisation de construire (sous réserve d’une extension valable de la
dispense d’autorisation de construire par le canton ; voir paragraphe B./2.) :
− Les installations solaires qui ne remplissent pas les prescriptions relatives à l’intégration
énoncées à l’art. 32a, al. 1, OAT ou qui ne sont pas conformes - pour autant qu’il soit va-
lable - au droit cantonal applicable aux installations soumises à l’obligation d’annonce.Page 16
− Les installations solaires sur des bâtiments ou dans des zones protégées en tant que
biens culturels ou sites naturels d’importance cantonale ou nationale (concernant les mo-
numents d’importance « régionale », voir paragraphe B./4 ci-dessous).
− Installations solaires dans les zones à protéger.
2. Extension ou limitation de la dispense d’autorisation de construire par les
cantons et les communes
Les cantons et, dans certains cas, les communes peuvent modifier l’obligation d’annonce dans les
limites autorisées par l’art. 18a, al. 2, LAT et l’art. 32a, al. 2, OAT. Le cas échéant, une loi
d’application cantonale est nécessaire. S’il n’y en a pas et jusqu’à ce qu’une telle loi soit adoptée,
l’obligation d’annonce ou l’autorisation de construire ne sont régies que par les dispositions fédé-
rales. Un aperçu des règles cantonales figure en Annexe 5 : Aperçu des règles cantonales de la
procédure d’annonce.
Extension de la dispense d’autorisation de construire
Le droit cantonal peut étendre la dispense d’autorisation de construire, tout comme il peut soumettre
d’autres installations solaires à la procédure d’annonce, même si celles-ci ne remplissent pas les
conditions énoncées par le droit fédéral. Cette possibilité est donnée dans les types de zones à bâtir
« où l’aspect esthétique est mineur » (art. 18a, al. 2, let. a, LAT). Sont visées en premier lieu les
zones industrielles, artisanales ou d’activités économiques, mais l’on pourrait également envisager
une plus large libéralisation en matière d’autorisation pour les installations solaires situées dans les
zones d’habitation ou les zones mixtes d’habitation et artisanales, pour autant qu’il n’y ait pas à pré-
server l’homogénéité du paysage des constructions. Dans toutes ces zones, on peut par exemple
dispenser d’autorisation de construire les installations solaires sur façades, celles sur toitures plates
qui dépassent les pans du toit de plus de 20 cm, celles qui ne constituent pas une surface d’un seul
tenant, etc. En revanche, cette marge de manœuvre cantonale n’est pas accordée dans les zones
agricoles.
Limitation de la dispense d’autorisation de construire
À l’inverse, les cantons peuvent également limiter la dispense d’autorisation et introduire une obliga-
tion d’autorisation de construire dans des « types précisément définis de zones à protéger »
(art. 18a, al. 2, let. b, LAT). Pour Swissolar, cette formulation concerne de façon univoque les zones
à protéger mixte, c’est-à-dire des zones à bâtir ou des zones agricoles assorties ou couplées à une
décision de protection, par exemple des zones de protection du paysage, certaines zones de centre,
des zones de protection des sites construits et autres. Dans ces zones, l’obligation d’annonce selon
le droit fédéral s’applique en principe ; toutefois, les cantons et les communes peuvent prévoir ici
une obligation de demander une autorisation de construire à titre exceptionnel. Une question restePage 17 controversée, à savoir si seules les zones à protéger définies selon le droit fédéral dans l’art. 17 LAT peuvent être dispensées de l’obligation d’annonce ou si les cantons ont le droit de définir leurs « propres » zones à protéger et d’y soumettre les installations solaires à l’obligation de demander une autorisation.2 Une chose est sûre, toutefois, c’est que cela ne doit pas être un moyen de réin- troduire une obligation d’autorisation de construire généralisée pour les installations solaires, mais seulement pour des petites parties des zones à bâtir concernées (dans la mesure où cela est justifié par la nécessité de les protéger). 3 Prescriptions d’intégration alternatives Les cantons sont autorisés à modifier la procédure d’annonce pour les installations solaires dans la mesure où elles sont habilitées à édicter des prescriptions d’intégration alternatives pour ces instal- lations (voir art. 32a, al. 2, OAT). Le droit cantonal peut ainsi établir d’autres exigences que celles énoncées à l’art. 32a, al. 1, OAT, relatives à l’intégration et à la disposition d’installations solaires sur le toit d’un bâtiment. C’est pourquoi il y a lieu de déterminer, au préalable, dans chaque canton et dans chaque commune, s’il existe en pratique des règles d’intégration alternatives (voir informations et supports didactiques à l’Annexe 5 : Aperçu des règles cantonales de la procédure d’annonce). Les règles d’intégration alternatives de ce type, fondées sur le droit cantonal ne sont valables que si les prescriptions sont concrètes, c’est-à-dire qu’elles peuvent s’appliquer sans autre à chaque projet, si elles sont nécessaires et raisonnables pour défendre des intérêts de protection justifiés (propor- tionnalité) et, surtout, si elles ne limitent pas l’exploitation de l’énergie solaire plus strictement que la règlementation fédérale (voir art 32a, al. 2, OAT). Par ailleurs, la règlementation en vigueur ne précise pas quand la marge de manœuvre règlemen- taire des cantons a été pleinement exploitée, voire outrepassée. Dans tous les cas, le taux d’utilisation / de rendement des installations solaires ne doit pas être réduit plus qu’il ne le serait par une installation comparable conçue et intégrée au toit d’un bâtiment de cette zone, selon les prin- cipes énoncés par l’art. 32a, al. 1, OAT (benchmark), conformément à l’objectif poursuivi. En outre, ces exigences doivent servir des « intérêts de protection justifiés », c’est-à-dire qu’elles doivent être objectivement justifiées et nécessaires. Il est interdit de compliquer ou d’empêcher volontairement le montage d’installations solaires. La question qui se pose de savoir quels intérêts de protection sont justifiés doit être réglée au niveau communal ou cantonal. Selon le rapport explicatif de l’Office du développement territorial (ARE), de telles prescriptions d’intégration alternatives peuvent encadrer la réalisation d’installations solaires, par exemple dans les quartiers dont le développement et le pay- 2 Voir ANDREAS ABEGG/LEONIE DÖRIG, Koordinationspflichtige Bauvorhaben bei Schutzobjekten, Zurich 2017, p. 16, avec d’autres références. 3 Au cours des débats des conseils, il a été retenu à plusieurs reprises que les zones à protéger situées dans les zones à bâtir ne devaient pas excéder 15 % de la surface, voir précisions dans ABEGG/ DÖRIG, à l’endroit indiqué, p. 16.
Page 18 sage ne justifient pas l’instauration d’une zone à protéger, mais pour lesquels il existe néanmoins le besoin et le droit de conserver une certaine uniformité du site construit. Il n’a pas non plus été établi si et comment le porteur de projets peut s’opposer à de telles prescrip- tions dans le cas où il estimerait que ces exigences sont trop restrictives ou contraires au droit fédé- ral. Il lui est recommandé, dans un premier temps, de s’adresser au service d’annonce et / ou au service délivrant les autorisations de construire s’il souhaite obtenir des clarifications sur d’éventuelles prescriptions d’intégration imprécises (dialogue avec les autorités) et consulter les éventuelles directives / fiches techniques cantonales. L’aperçu ci-dessous (Illustration 2) vise à fournir une aide pour déterminer quand il y a obligation d’annonce et quand il y a obligation d’autorisation de construire.
Page 19 Obligation d’autorisation de construire ou obligation d’annonce ? Illustration 2 : Schéma relatif à l’autorisation d’installations solaires
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3. Exigences relatives à l’intégration et conditions de construction
Principe
Le porteur de projet est autorisé à réaliser directement une installation solaire soumise à l’obligation
d’annonce après l’expiration du délai fixé par le droit cantonal, conformément aux spécifications et
aux modalités d’intégration décrites dans le formulaire d’annonce, pour autant que l’autorité n’ait pas
soulevé d’objections dans les délais. Il a le droit de réaliser son installation, mais il est aussi tenu
d’observer l’ensemble des dispositions en matière de construction applicables à ce type
d’installation. En d’autres termes, la dispense d’autorisation de construire ne signifie pas que les
projets de ce type sont favorisés matériellement ou que des autorisations exceptionnelles sont
automatiquement délivrées. Ces installations peuvent être contrôlées ultérieurement et doivent être
modifiées ou supprimées si elles ne sont pas conformes aux dispositions en matière de construc-
tion.
Intégration d’installations solaires soumises à l’obligation d’annonce
La façon dont les installations solaires soumises à l’obligation d’annonce doivent être disposées et
intégrées au toit d’un bâtiment découle directement de l’art. 32, al. 1, let. a à d, OAT.
Les règles suivantes s’appliquent en particulier :
− L’installation solaire ne doit pas dépasser une élévation de plus de 20 cm au-dessus des
pans du toit. Les installations intégrées au toit, de même que celles installées parallèle-
ment à la surface du toit répondent à cette exigence. Les panneaux inclinés dans le res-
pect de la hauteur maximale (bord supérieur) sont autorisés. Cette prescription est conçue
pour les installations sur toitures en pente, mais elle ne se limite pas, en soi, à celles-ci.
− Elle ne doit dépasser du toit d’aucun côté, ni vu de face, ni vu du dessus.
− L’installation doit être réalisée de façon à n’être que « peu réfléchissante selon l’état des
connaissances techniques ». La loi, l’ordonnance et les documents explicatifs ne donnent
pas d’instruction précise quant à l’intégration et aux types de matériaux ou de montage à
appliquer concrètement. Cette prescription est motivée avant tout par des considérations
d’ordre esthétique et vise à empêcher que les installations solaires ne soient trop proémi-
nentes dans leur environnement ou sur le bâtiment. Le fait d’exiger des installations peu
réfléchissantes vise en outre à prévenir au maximum l’effet d’éblouissement sur
l’environnement, conformément à la législation relative à la protection de l’environnement.
Le porteur de projet doit remplir cette prescription en utilisant des modules / capteurs so-
laires adaptés et en orientant l’installation de manière adéquate sur le toit. Cette prescrip-
tion ne doit cependant pas avoir pour conséquence d’entraver ou d’empêcher la réalisation
d’installations solaires dans des situations normales. En principe, les installations peuventPage 21
être montées conformément à l’état de la technique, notamment en ce qui concerne
l’éblouissement (voir à ce sujet l’Annexe 1 : Réflexion et éblouissement). On ne peut pas
exiger que soient montés de nouveaux types d’installations, voire des prototypes non en-
core éprouvés, et la mise en œuvre doit être proportionnée, c’est-à-dire qu’elle doit, entre
autres, être économiquement supportable.
− Enfin, il est requis que l’installation solaire « constitue une surface d’un seul tenant ».
Cette prescription s’applique à chaque surface de la toiture. Elle a pour objectif de garantir
un rendu visuel ordonné. Des découpes sont néanmoins autorisées, pour autant que la
« surface d’un seul tenant » se retrouve dans le rendu visuel, qu’elles soient inhérentes à
la forme géométrique de la toiture, dues à la proximité de lucarnes et de cheminées, ou
encore qu’elles visent à combler des surfaces résiduelles non couvertes entre les pan-
neaux. Idéalement, il convient de disposer les panneaux de façon symétrique ou rectangu-
laire.
Pour terminer, il convient de signaler que les cantons ou les communes peuvent, dans certains cas
autorisés, édicter des prescriptions d’intégration différentes (voir ci-dessus Extension ou limitation de
la dispense d’autorisation de construire par les cantons et les communes). Ceci doit être déterminé
au cas par cas.
Intégration d’installations solaires soumises à l’autorisation de construire
Le droit fédéral prévoit non seulement des règles relatives à l’intégration d’installations solaires
soumises à l’obligation d’annonce, mais pose aussi certains principes contraignants dans toute la
Suisse pour les autorisations de construire d’installations solaires, conformément à l’objectif pour-
suivi par l’art. 18a LAT, qui vise à encourager les installations solaires. Mais les règles applicables
en particulier relèvent du droit cantonal et communal de la construction.
De manière générale, l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire sur des constructions existantes ou
nouvelles l’emporte sur d’éventuels aspects esthétiques qui s’y opposeraient (voir
art. 18a, al. 4, LAT). La portée exacte de cette directive demeure vague dans les prescriptions fédé-
rales. Pour les installations solaires situées en zones à bâtir, il n’y a généralement pas lieu de peser
les intérêts en présence. Si toutes les dispositions applicables sont respectées, les projets de ce
type doivent être autorisés soit dans le cadre de la procédure d’annonce, soit dans celui de la pro-
cédure d’autorisation de construire. La priorité donnée à l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire
doit être prise en compte dans ce type de cas et reportée dans le droit cantonal ou communal, dansPage 22 le cadre de l’application et de l’interprétation des prescriptions d’esthétique et d’intégration.4 Ces prescriptions restent applicables aux installations solaires soumises à l’autorisation de construire, mais elles ne doivent pas conduire à empêcher le projet ou à amoindrir excessivement son efficaci- té. Tout refus d’accorder une autorisation de construire sur le fondement de ce type de prescriptions doit rester exceptionnel. Le droit fédéral impose la contrainte matérielle supplémentaire suivante pour les installations so- laires situées sur des biens culturels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou natio- nale : de tels projets doivent être autorisés lorsqu’ils ne portent pas « d’atteinte majeure à ces biens ou sites » (voir à ce sujet le paragraphe B./4. ci-dessous) 4. Installations solaires sur des biens culturels, dans des sites naturels et des zones à protéger Généralités La réglementation de l’art. 18a, al. 3, LAT est mal coordonnée avec la législation sur la protection de la nature et du paysage (protection des monuments historiques). La situation fédérale en Suisse est bien plus complexe que ce que donne à penser la disposition de la LAT. Car des bâtiments non protégés peuvent être concernés, dès lors qu’ils avoisinent un bien protégé ou font partie d’un site construit protégé. En outre, la classification des biens à protéger selon l’art. 18a, al. 3, LAT ne cor- respond pas nécessairement à celle prévue par la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN), principalement mise en œuvre et concrétisée par les cantons.5 Quelle est la définition des biens culturels, des sites naturels et des zones à protéger ? Afin de pouvoir déterminer la procédure applicable au cas par cas, le droit fédéral définit, à l’art. 32b, OAT, les biens culturels d’importance cantonale ou nationale au sens de l’art. 18a, al. 3, LAT.6 La liste énoncée est exhaustive, les cantons ayant la possibilité de désigner 4Selon ANDREAS ABEGG/LEONIE DÖRIG, à l’endroit indiqué, p. 18, N 31, il paraît douteux, du fait de l’art. 18a, al. 4, LAT, que des prescriptions esthétiques cantonales contraires soient applicables aux installations solaires. 5 Voir à ce sujet les arrêts du TF 1C_179/2015 et 1C_180/2015 du 11 mai 2016 ainsi que 1C_26/2016 du 16 novembre 2016. 6 Faute d’un nombre suffisant d’exemples pratiques, la notion de site naturel d’importance nationale ou cantonale n’est pas définie plus en détail dans l’OAT, voir Rapport explicatif, p. 17. S’agissant des sites naturels, on pense en premier lieu à des paysages particulièrement dignes de protection dans lesquels se trouvent aussi des bâtiments historiques ou dans lesquels de nouvelles constructions ont été exceptionnellement autorisées.
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