Humanité et Biodiversité - Fondation Nicolas Hulot
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Humanité et Biodiversité – Fondation Nicolas Hulot Contribution complémentaire aux Etats Généraux de la Modernisation du Droit de l’Environnement (EGMDE) Les éléments de proposition et pistes de réflexions ci-après viennent compléter la première contribution conjointe HB – FNH, s’appuyant sur le questionnaire adressé aux parties prenantes dans le cadre des EGMDE. Ces éléments s’attachent à un point saillant et récurrent des débats, tels qu’ils sont intervenus notamment au cours de la réunion du COPIL EGDE du vendredi 24 mai 2013. Ce point concerne l’étude d’impact et le déroulé de la séquence éviter-réduire-compenser dans le contexte des projets et programmes d’aménagement. Eu égards à ses enjeux, il conviendrait très certainement que ce sujet (associé aux réflexions sur l’enquête publique et la DUP) puisse figurer parmi les thèmes prioritaires à traiter dans le cadre des Etats Généraux. Mais dans la mesure où le sujet ne pourra certainement pas être épuisé dans le cadre de la présente démarche, il conviendrait de prolonger la réflexion sur ce point, éventuellement même au-delà de l’enjeu que représente la modernisation du droit de l’environnement. A cet égard, on peut d’ailleurs relever que la sortie d’un guide méthodologique et d’une doctrine sur la séquence ERC, s’il elle constitue une étape d’importance, ne règle pas non plus les problèmes rencontrés et ne contribue certainement pas – s’agissant d’un document de quelques 220 pages ! – à une « simplification » du droit positif de l’environnement. Aussi Humanité et Biodiversité, à la lumière des suggestions exposées ci-après, sugère-t-elle d’introduire le sujet parmi les thèmes prioritaires à sélectionner d’ici au 25 juin 2013, et de prolonger par la suite, selon que de besoin, la réflexion sur la question du tryptique ERC. Dans le domaine désigné à l’instant, 4 démarches paraissent incontournables :
1° Affirmer clairement des principes de sécurisation et d’anticipation, et faire le lien entre eux Dans le contexte des études réalisées en amont de la réalisation d’un projet, quand celui-ci doit faire l’objet d’une étude d’impact et d’une enquête publique, l’intérêt de certaines parties prenantes, au premier rang desquelles figure les investisseurs, réside dans la sécurisation des opérations. Cette sécurisation est entendue ici à un double niveau : - celui des perspectives de réalisation effective ou au contraire de renoncement au projet. De ce point de vue, on parle bien de sécurisation juridique et opérationnelle : il s’agira de garantir des délais, et de garantir l’exécution des décisions prises. - celui des coûts financiers. Or, il existe un rapport assez évident entre ces deux dimensions : à savoir que plus on décide tardivement de changer d’orientation, voire de renoncer au projet, et plus cette décision va avoir un coût financier important. Ce coût est relativement modique s’il intervient très en amont, à une phase « conception » ; il est déjà très supérieur s’il intervient au niveau des études avant-projet ; il est encore supérieur s’il intervient alors que les travaux ont débuté... le même raisonnement trouve à s’appliquer à tous les stades du déroulé du projet. Aussi, on voit qu’il existe un lien fort entre ce souci de sécurisation et le besoin d’anticipation. Si on sait anticiper, on sait prendre la décision d’adaptation substantielle du projet au meilleur moment (le plus tôt possible) et, par conséquent, au meilleur coût. Des éléments de proposition relatifs à une bonne connaissance en amont des enjeux relatifs à la biodiversité reposent sur ce constat (voir les extraits de notre proposition initiale en annexe - réponse aux questions 13 à 16 du questionnaire). 2° Ces principes de sécurisation et d’anticipation en rejoignent un troisième : le principe d’économie, qui impose d’optimiser l’existant avant de réaliser de nouveaux projets. Ce principe d’économie, en raison de la crise et des contraintes financières pesant tant sur les entreprises que sur nombre de collectivités et d’établissements publics, commence à se décliner d’une façon qui interpelle frontalement la notion d’« évitement » : à savoir qu’avant de lancer la réalisation d’un projet nouveau, il faut veiller à optimiser l’existant. Cette optimisation peut, bien souvent, se substituer à un scénario « lourd » de développement et constituer une alternative économique. On commence à le percevoir nettement dans certaines réorientations récentes de secteurs économiques entiers, avec l’indication de priorités nouvelles, comme le montrent ces deux exemples : Ø dans le domaine du transport ferroviaire, le récent rapport Bianco (« recommandations pour réussir la réforme du système ferroviaire »), transmis
au premier ministre au mois d’avril 2013, emprunte clairement cette voie. Après avoir indiqué que les décisions d’investissement futures devraient concerner en « priorité absolue » la rénovation du réseau existant, le rapport envisage l’avenir du réseau à grande vitesse de la manière suivante : « Sur certaines liaisons d’équilibre du territoire, il faut développer une nouvelle offre de transport, s’articulant autour de trains circulant à 200 km/h, utilisant le plus souvent possible les voies existantes et offrant un niveau de service de très bonne qualité»1. En d’autres termes, le développement du rail à grande vitesse ne doit plus (forcément) passer par la création de LGV nouvelles. Ø dans le domaine de l’urbanisme et des grands projets d’aménagement, certaines orientations de la loi sur l’aménagement du territoire, actuellement en voie d’élaboration, rejoignent cette philosophie : il s’agit de rebâtir la ville sur la ville, de surélever le bâti existant et de densifier – autrement dit, d’optimiser l’existant urbain – plutôt que de consommer des terres en zone périurbaine lointaine (encore que cette dernière orientation, hélas, trouve encore de nombreuses illustrations comme le montre le cas du plateau de Saclay...). Cette réutilisation de l’existant trouve aussi une illustration dans le domaine de la réorganisation de la voirie (avec par exemple des mises en sites propres, par soustraction d’espaces de circulation aux véhicules individuels). De nombreux autres exemples commencent à illustrer, dans différents domaines, cette sensibilité. L’optimisation du processus ERC et des études d’impact doit encourager ce mouvement. En pratique, avant tout projet d'aménagement, il doit donc être procédé à une vérification quant au point de savoir si les scenarii d’optimisation de l’existant ont été réalisés et pris en compte. Ceci s’articule logiquement avec nos propositions relatives aux insuffisances de la phase évitement, et à l’absence d’un « cliquet de sortie » initial à ce stade (voir sur ce point aussi notre contribution initiale en annexe). L’état du droit actuel ne permet pas cette approche, pour au moins deux sortes de raisons. - D’une part, les dispositions du code de l’environnement relatives au contenu de l’étude d’impact n’obligent pas les porteurs de projet à envisager l’optimisation de l’existant en tant que solution alternative. Il suffit à cet égard de rappeler le contenu de l’article R-122-5 5°, qui mentionne « une esquisse des principales solutions de substitution examinées par le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage et les raisons pour lesquelles (...) le projet présenté a été retenu ». La logique générale de cette disposition repose d’emblée sur la mise à l’écart des solutions alternatives. - D’autre part, le fait que la notion même d’évitement n’est pas définie en droit. Tel est du moins le constat implicite dressé par les lignes directrices relatives à la séquence ERC, lesquelles fournissent des éléments de définition qui « n’ont pas valeur réglementaire mais visent à expliciter la notion d’évitement ». Le même document dresse une typologie sommaire des démarches en termes d’évitement, distinguant entre 1 pp 5-6 du rapport.
l’« évitement géographique », l’« évitement technique » et l’« évitement d’opportunité ». C’est à ce dernier qu’il conviendrait d’apporter plus de substance, en le confrontant au principe d’optimisation de l’existant : peut-on « échapper » à la réalisation d’un projet en exploitant mieux, ou autrement, ce qui existe ? 3° Dans le cas où l’ouvrage doit effectivement être réalisé, il doit emporter, chaque fois que c’est possible, effacement de l’infrastructure antérieure (principe d’effacement ou de substitution). La mise en place de l’infrastructure nouvelle doit intervenir en substitution de l’existant, et si substitution effective il y a en termes d’usages, il est logique que l’infrastructure préexistante soit effacée. C’est d’ailleurs en cela que consisterait une compensation réelle. Cependant, il faut être vigilant quant à la distinction entre « effacement » et « renaturalisation », les deux opérations n’étant pas équivalentes. S’il peut y avoir restitution à l’espace naturel de l’ancienne emprise dans les espaces ruraux, il en va différemment dans l’espace urbain, où l’effacement de l’existant vise ordinairement à restaurer des continuités d’accès pédestre et à relier des quartiers naguère séparés par des infrastructures urbaines infranchissables. Ceci étant plusieurs opérations, menées tant en France qu’à l’étranger, illustrent cette démarche et méritent d’être prises en considération : Ø A Marseille : suite à l’entrée en service des tunnels de la Joliette et du Prado- Carenzac, lui-même aménagé dans un ancien tunnel ferroviaire, remplacement d’une portion de l’ancienne autoroute en surface par une promenade et des parcs ; Ø A Lausanne : enfouissement d’un funiculaire et remplacement de son emprise par des espaces verts ; Ø A Boston : enfouissement de l’autoroute urbaine dans le cadre du programme dit « big dig » et mise en place d’une promenade végétalisée ; Ø A Séoul : effacement d’une autoroute urbaine et remise en surface de la rivière Cheonggye anciennement recouverte par les voies. Ces projets montrent que l’effacement doit être pensé en amont, dans le cadre de projets liés et cohérents – ce qui rejoint largement la notion de « liens fonctionnels entre opérations » fréquemment employée par l’Autorité environnementale. En négligeant ce principe d’effacement de l’infrastructure préexistante, ou pour mieux dire en le « noyant » dans le déroulé théorique de la séquence ERC, l’état actuel du droit n’encourage pas cette évolution. 4° Ces tendances doivent s’accompagner d’un ajustement de l’enquête publique, et d’une réflexion sur la place du commissaire enquêteur. Aujourd’hui le dispositif de l’enquête publique paraît largement en bout de course. Nonobstant les insuffisances probables des mesures de publicité supposées alerter les citoyens, et le peu de succès des réunions publiques – qui bien souvent sont soit conflictuelles, soit boudées « faute de combattants » - un problème est aujourd’hui
posé par le rôle, la désignation et même la compétence des commissaires enquêteurs. Il conviendrait idéalement de remplacer ces derniers par des organes collégiaux, avec un format plus proche de la commission d’enquête. Cette mesure trouverait à s’appliquer au moins pour les grands travaux, en fonction d’un seuil à définir (en s’appuyant si possible, par cohérence, avec les dispositions du décret du 29 décembre 2011 sur les études d’impact). En outre, à titre alternatif ou transitoire, on peut aussi songer à agir sur les modalités de la désignation des commissaires-enquêteurs. Cette désignation, dans le cas courant des projets présentant une certaine importance (« enquêtes Bouchardeau » et enquêtes préalables à la délivrance de la DUP) incombe au président du tribunal administratif territorialement compétent. Le président du tribunal procède au choix d’une personne figurant sur une « liste d’aptitude », établie au niveau départemental. La liste est constituée elle-même sur la base de démarches volontaires des postulants, avec une procédure d’examen de dossiers correspondants par une commission départementale. Ce dispositif est décrit (avec d’ailleurs un grand luxe de détails) dans les articles L 123-34 et R 123-34 et suivants du code de l’environnement. De manière générale, figurent sur la liste des retraités de la fonction publique, avec un profil d’ingénieur, anciennement en poste dans les domaines du transports, de la voirie, des autoroutes, etc. Outre le fait que cette spécialisation emporte un certain attachement à la réalisation de ces aménagements, les commissaires désignés de la sorte n’ont pas de compétences particulières leur permettant d’appréhender les enjeux de biodiversité, de milieux ou encore d’espèces. Le risque est grand que ces aspects soient peu pris en compte au stade de l’enquête publique. Il conviendrait d’établir une liste nationale en amont, qui intègrerait également d’anciens membres des organismes compétents (CNPN, CSRPN, mais aussi écologues et naturalistes retraités). A cet égard, il est possible de tirer des enseignements du travail effectué dans le cadre des rencontres nationales des métiers de l’économie verte de juin 2011. Dans ce contexte, un « comité de domaine » sur les métiers de la biodiversité et des services écologiques avait été institué puis animé par Mme Sylvie Bénard ; il estimait le nombre de professionnels dans ce secteur à 22.000 personnes. Les points exposés ci-dessus (1° à 4°) devraient idéalement s’accompagner, pour garantir l’efficacité des mesures prises, des ajustements institutionnels nécessaires tant au niveau local que national, en lien avec les préconisations présentées dans notre contribution initiale. Ces mesures pourraient consister en la création d’un comité départemental de la biodiversité, dans la mise en place d’autorités environnementale en région, voire dans l’établissement d’une Haute Autorité Environnementale au niveau national.
Annexe : extrait de notre contribution initiale aux Etats Généraux de la Modernisation du Droit de l’Environnement (transmise le 23/05/2013) QUESTIONS 13 à 16 Articulation avec d’autres droits sectoriels (urbanisme), documents de planification, simplification des procédures aux fins de la réalisation de projets et programmes, enquêtes et débats publics. Ø L’intégration de la biodiversité dans les politiques sectorielles est nécessaire, mais peut présenter des difficultés, en particulier, à l’égard des questions d’urbanisme et d’aménagement du territoire. Ø En matière de documents de planification locaux (COS et PLU) : Ces outils montrent leurs limites, notamment parce qu’ils n’intègrent pas, aujourd’hui, de diagnostic biodiversité au niveau communal. L’introduction d’un tel diagnostic (par exemple sous forme d’atlas communaux de la biodiversité) est fondamental si on veut faire le tri entre ce qu’il faut absolument préserver et ce qu’on peut se permettre d’aménager ou de transformer sans alourdir exagérément les contraintes des aménageurs. L’idée est d’assurer une certaine prévention à l’égard des contraintes induites, par exemple, par la découverte d’espèces ou de milieux à préserver. On peut du reste penser à un outil plus englobant que les actuels PLU, qui pourrait être un PLAGE (plan local d’aménagement et de gestion de l’espace): un document local d’aménagement et de gestion qui s’impose à toutes les politiques sectorielles, dans la perspective de contribuer à un réel projet de développement durable des territoires. Un semblable objectif ne plus être poursuivi au moyen d’un simple raisonnement consistant à opposer artificialisation/non artificialisation. En tout état de cause cette réflexion devra s’articuler avec les préconisations de la loi sur l’aménagement du territoire actuellement discutée, dans l’optique notamment de la mise en place des PLUI et d’une réelle prise en compte de la biodiversité, notamment des continuités écologiques, en matière de droit de l’urbanisme. Ø Concernant l’instruction des projets d’aménagement : a) Une bonne intégration (entre autre de la biodiversité) dans un plan ou projet implique de l’intégrer en amont, en particulier pour pouvoir respecter la règle Eviter- Réduire-Compenser. La mesure évoquée ci-dessus, à savoir l’introduction d’un outil de type PLAGE intégrant des diagnostics biodiversité au niveau communal ou intercommunal, contribue à l’accomplissement de cet objectif. Mais pour l’heure, l’enquête publique intervenant tardivement, il n’est plus possible que de reprendre marginalement le projet. Il ne reste plus aux APNE que la solution du recours juridique, alors que des solutions auraient pu émerger si un dialogue s’était établi en amont. L’enquête publique doit devenir un dispositif itératif avec une concertation tout au long du projet, dès les phases préliminaires. b) En rapport avec le point précédent, on a un problème de « pas de temps », par rapport à l’étape-clé dans l’instruction des projets que constitue la délivrance de la
déclaration d’Utilité Publique (DUP). Le problème consiste à faire plus finement le tri entre les éléments de connaissance que le porteur de projet doit faire figurer au dossier respectivement avant et après la DUP. Néanmoins, dans ce cadre il faut distinguer entre les « petits » projets – ceux qui se distinguent par une quasi-unité de temps et de lieu – et les grands, par hypothèse d’infrastructures. - Pour les petits projets d’impact circonscrit : on peut exiger qu’au dossier DUP soient intégrées toutes les démarches annexes avec notamment les dérogations espèces protégées et les dossiers ICPE, dans la logique d’une DUP intégratrice qui « couvrirait tout ». Dans ce contexte on peut raisonner en termes de « permis environnemental » encore que cette notion doive être précisée. - Pour les grands projets et les infrastructures linéaires, ce modèle est peu praticable. Dans le cours du processus le maitre d’ouvrage doit certes multiplier les démarches à des stades différenciés et à l’égard de problématiques diverses comme eau, espèces protégées, consultation des architecte des bâtiments de France, etc... Mais dans le même temps les aménageurs ont besoin de la DUP pour lancer certaines de ces démarches, parfois longues et coûteuses (par exemple, on ne peut lancer un dossier « loi sur l’eau » avant de disposer de la DUP). Dans cette architecture la prise en compte de l’environnement est assez mal assurée ou en tous cas perfectible, et il importe de clarifier ce qu’on est en droit d’attendre avant la DUP. Dans le cas du projet d’aéroport de Notre-Dame des Landes, une identification précise des zones humides aurait par exemple été judicieuse. Dans le cas des infrastructures de transport en commun on peut aussi songer à déplacer les études « vibration » en amont de la délivrance de la DUP. c) Dans le contexte de la démarche ERC enfin, la non réelle prise en compte de la notion d’évitement pose problème. Eviter, dans le cadre actuel, c’est éviter des territoires, par exemple des zones protégées ; l’évitement est d’emblée associé à l’idée de tracé, mais cela n’amène en aucune manière à envisager d’éviter le projet lui-même. Lors du COPIL sur l’élaboration d’un guide méthodologique sur la séquence ERC cette idée de « l’évitement-opportunité » a été évoquée, et elle devrait logiquement précéder l’évitement matériel. L’exposé des motifs pour lesquels le porteur de projet se propose de le réaliser est une obligation juridique, mais qui n’est probablement pas exposée avec assez de force ni avec suffisemment de clarté. Un exemple simple permet de le relever : le code de l’environnement, tel que modifié par le décret « étude d’impact » du 29 decembre 2011, affirme que l’E.I porte sur les « caractéristiques principales du projet » (notamment ses enjeux environnementaux et sanitaires) mais non pas sur son opportunité. Ce dernier aspect est traité en lien avec la présentation des prévisions de trafic et de fréquentation notamment, mais comme on sait que ces prévisions sont surévaluées, le sujet se trouve largement escamoté. D’une manière ou d’une autre donc, le « E » de « évitement » devrait intégrer un authentique questionnement sur l’opportunité même du projet. De même la notion de réduction devrait bénéficier d’une meilleure prise en compte. En fait si ces dernières années des efforts réels ont été engagés pour mettre en œuvre le triptyque ERC force est de constater que cela a consisté à se préoccuper surtout du dernier volet, la compensation ; il serait utile de consolider chacune des étapes, par exemple par un dispositif de « cliquets de sortie » permettant de juger que chacune d’entre elle a été tenue.
d) Les commissaires enquêteurs ne sont pas correctement informés et sensibilisés aux enjeux biodiversité qu’en conséquence ils négligent le plus souvent. Une expertise indépendante serait souhaitable en parallèle.
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