L'ANNÉE ARCTIQUE 2020 - Revue annuelle - CIRRICQ
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OPSA
L’ANNÉE
ARCTIQUE 2020
Revue annuelle
OBSERVATOIRE DE LA POLITIQUE ET LA SÉCURITÉ DE L’ARCTIQUE (OPSA)
L’année arctique 2020 Ce rapport est publié en accès libre sous la licence de Creative Commons CC-BY-NC. Le titulaire de droits peut autoriser tous les types d’utilisation ou au contraire restreindre aux utilisations non commerciales (les utilisations commerciales restant soumises à son autorisation). Elle autorise à reproduire, diffuser, et à modifier une œuvre, tant que l'utilisation n'est pas commerciale. L'œuvre peut être librement utilisée, à la condition de l'attribuer à l'auteur en citant son nom. Cela ne signifie pas que l'auteur est en accord avec l'utilisation qui est fait de ses œuvres. L’OPSA tient à reconnaître l’appui financier du Ministère des Relations internationales et de la Francophonie du Gouvernement du Québec.
DIPLOMATIE
3UNE ANNÉE DIPLOMATIQUE
SOUS LE SIGNE DE LA
CONTINUITÉ
MATHIEU LANDRIAULT
DIRECTEUR, OBSERVATOIRE DE LA
POLITIQUE ET LA SÉCURITÉ DE
L’ARCTIQUE (OPSA)
La diplomatie est une pratique misant fortement de l’initiative COVAX pour rendre de potentiels
sur la construction de liens interpersonnels forts vaccins disponibles dans les pays à bas et
et l’organisation d’événements agissant en tant moyens revenus représentant bien cette situation.
que forums facilitant la coopération. Nulle L’État national (ou sous-national pour les États
surprise donc de constater que la COVID-19 a fédérés) était résolument l’acteur à l’avant-plan
considérablement freiné les activités pour gérer la crise sanitaire.
diplomatiques régulières en 2020. Les rencontres La réponse multilatérale dans la région arctique
diplomatiques à la sauce Zoom ou à noyaux fut à la hauteur de la robustesse pré-COVID des
restreints ont bien survenu mais les ambitions institutions multilatérales arctiques. En effet, le
politiques du début d’année ont dû être revues à développement d’institutions régionales (donc
la baisse au courant de l’année. L’assemblée couvrant l’entièreté de la région) a surtout
annuelle Arctic Circle, le High North Dialogue produit des structures qui remplissent des
et des événements de la présidence islandaise du fonctions de catalyseur (forums, plate-forme
Conseil de l’Arctique concernant la pollution par d’échange réunissant les preneurs de décision) et
le plastique ont été annulés ou reportés à 2021. de générateur de nouvelles connaissances
Au-delà de ces annulations et reports, que nous (scientifique, autochtone, local, etc). Le Conseil
démontrent les développements diplomatiques de l’Arctique a bien facilité la signature
survenus cette année? En cette année de grands d’ententes internationales au début des années
bouleversements et de mesures ambitieuses et 2010. Depuis, les cadres réglementaires appuyés
sans précédents, la diplomatie arctique est restée par les États arctiques et non-arctiques
marquée par la continuité plutôt que la rupture. concernant la région ont été adoptés soit dans
des institutions globales (pensons à
La COVID-19 et le repli national l’Organisation maritime internationale et son
La panoplie de mesures restrictives liées à la Code polaire pour la navigation) ou en dehors
gestion de la COVID-19 a créé un certain repli des structures déjà établies (le moratoire sur la
national, avec fermeture des frontières et pêche commerciale dans l’Océan arctique
nationalisme vaccinal à la clé. Le central, négocié entre les 5 pays arctiques côtiers
multilatéralisme a été à la traîne, les difficultés et 5 autres entités intéressés). La COVID n’a pas
4altéré cette réalité bien établie et le Conseil de février 2020 entre États-membres à l’OMI ont
l’Arctique a surtout joué un rôle de catalyseur et abouti sur une ébauche d’entente : ce même
de générateur de connaissances. Le Conseil a par texte fut adopté par les membres en novembre
exemple documenté l’impact de la COVID-19 et dernier. Cet enjeu représentait un test pour
les mesures adoptées pour y faire face dans la savoir où se situait les différents États arctiques
région arctique (Conseil de l’Arctique, 2020). quant au développement durable, concept
Dans sa rencontre de novembre 2020, le groupe surutilisé dans la région mais au contour ambigu.
de travail sur le développement durable du Finalement, l’interdiction fut adoptée mais celle-
Conseil s’est efforcé de cibler les projets ci ne sera effective qu’en juillet 2024. De plus,
existants ayant une pertinence dans la lutte des exemptions ont été accordées aux États
contre la COVID-19 et des projets potentiels à arctiques passé cette date. Ainsi, des bateaux
soumettre pour approbation. Le document battant pavillon d’États arctiques pourraient
détaillant la nature des discussions nous présente continuer d’utiliser ce carburant jusqu’en juillet
un groupe de travail en mode exploratoire, 2029 lorsqu’ils se trouvent dans les eaux
voulant identifier le travail face par d’autres arctiques de l’État en question. Il en reviendrait
organisations ainsi que de possibles partenariats aux États arctiques d’accorder ou non ces
avec des acteurs externes à l’organisation exemptions. Il faut donc parler d’une autre
(Conseil de l’Arctique, 2020a). Des efforts décennie avant d’avoir une réelle interdiction.
similaires ont été entrepris au Conseil nordique Pourtant, l’élan était bien présent pour imposer
pour renforcer la coopération entre pays une interdiction d’utiliser ce type de carburant
nordiques pour l’Arctique européen (Finland dans la région arctique sur un échéancier plus
Prime’s Minister Office, 28 octobre 2020. rapproché. Par exemple, l’Island avait adopté fin
décembre 2019 des mesures interdisant
La prédominance des États arctiques l’utilisation du mazout lourd dans ses eaux
Beaucoup d’attention a été accordé à la territoriales, une mesure qui est devenu effective
participation d’États non-arctiques dans la le 1 janvier 2020 (Gouvernement de l’Islande, 6
gouvernance arctique, en particulier à la décembre 2019). En novembre 2020, la Norvège
présence de la Chine dans la région. Tel a aussi rendu publique son intention d’interdire
qu’indiqué plus haut, les États non-arctiques ont cette source d’énergie dans les eaux autour de
aussi joué un rôle important dans l’adoption du Svalbard (Humpert, 13 novembre 2020). Ces
Code Polaire à l’OMI (l’Allemagne par objectifs ambitieux se sont heurtés à la réticence
exemple) et le moratoire sur les pêches dans de certains autres États arctiques.
l’Océan arctique central (la Chine, la Corée du D’une part, le Canada voulait appuyer sur les
Sud et le Japon notamment). Ces contributions freins et y aller d’une interdiction graduelle,
ne doivent pas passer sous silence le fait que ces décalée dans le temps. L’objectif était
deux processus aient été principalement le fruit d’amoindrir les effets de cette interdiction sur les
d’initiatives suggérées et pilotées en grande coûts des biens allant vers les communautés
partie par des États arctiques. nordiques, bien souvent ravitaillées par bateaux :
Cette même prépondérance s’est observée de qui dit interdiction du mazout lourd dit coûts
nouveau cette année dans les négociations visant d’exploitation plus élevés pour les armateurs,
à restreindre l’utilisation de mazout lourd dans la qui refilent la facture aux consommateurs. Cette
région arctique. Ce type de carburant est approche canadienne avait un double objectif :
largement utilisé par la marine marchande qui pouvoir claironner que le Canada appuie une
transite par les mers arctiques. Il s’agit par interdiction (ce qui fut fait par le ministre des
contre d’un combustible particulièrement Transports, Marc Garneau, voir Gouvernement
polluant et qui laisse des traces dans du Canada, 18 février 2020) et pouvoir étudier
l’écosystème arctique, en plus d’accélérer le des pistes de solution afin de mettre en place des
réchauffement climatique. Les négociations en mesures compensatoires quant aux effets socio-
L’ANNÉE ARCTIQUE 2020 5économiques. durable, avec une emphase plus grande sur le La stratégie canadienne entrait en contradiction premier terme au détriment du deuxième, avec la position de groupes Inuit influents, tel représente une indication des priorités de la que le Conseil Circumpolaire Inuit, qui présidence russe à venir du Conseil de demandait pour une interdiction immédiate et l’Arctique. Le passage du témoin se fera en mai une transition pour cesser d’utiliser ce type de 2021 mais déjà, l’État russe a fait savoir carburant dans un avenir rapproché. Le Conseil publiquement ses priorités. L’ambassadeur russe soulevait des arguments liés à l’alimentation pour la coopération arctique, Nikolay pour justifier cette position. La vice-présidente Korchunov, a notamment souligné que la du Conseil, Lise Koperqualuk, soulevait que présidence russe allait focaliser sur le « plus de 50% de l’alimentation quotidienne des développement durable, avec une attention Inuit vient de leur territoire et de la mer. particulière dévouée aux enjeux socio- L’importance d’un environnement propre et du économiques, notamment en faisant de couvert glacier n’est pas mesurable. Une fuite de l’Arctique une région intéressante pour les mazout lourd constituerait une menace investisseurs (Arctic.ru, 25 novembre 2020). importante pour nos communautés » (ICC- Sur une autre note, un autre État a ratifié Canada, 2020). L’organisation a ainsi dénoncée l’Accord visant à prévenir la pêche non une interdiction qui n’en est pas vraiment une. réglementée en haute mer dans l’océan Arctique Cette discordance entre la position de groupes central. La Norvège est devenue le 7ième État à autochtones et celle du gouvernement canadien incorporer les termes de ce traité à sa législation vient souligner la difficulté du gouvernement nationale. Cette avancée multilatérale notable, canadien d’adopter des mesures qui cadrent avec signée en 2018, se matérialise lentement, trois les intentions affichées dans son dernier cadre signataires seulement n’ayant pas ratifié stratégique pour l’Arctique et le Nord du l’accord. Une mise en œuvre complète ne sera Canada. La nature de l’interdiction fait douter effective que lorsque tous les signataires auront des principes de ce cadre qui soulignaient que commis cet acte officiel. « les décisions concernant l’Arctique et le Nord seront prises en partenariat avec les habitants du Compétition entre grandes puissances, et ses Nord » et que « les droits, les intérêts et la limites… situation propres aux Inuits et aux Métis et aux L’administration américaine avait influencé la Premières Nations de l'Arctique et du Nord gouvernance arctique en 2019, en soulignant une soient reconnus, confirmés et mis en œuvre » compétition grandissante entre grandes (Gouvernement du Canada, 2019). puissances dans la région. Le discours du D’autre part, ces multiples exemptions à secrétaire d’État, Mike Pompeo, à la réunion l’interdiction adoptée sont le résultat de ministérielle du Conseil de l’Arctique de mai l’insistance de la Russie. Avec une volonté 2019 avait fait grand bruit, lui qui avait pointé ferme de développer sa Route maritime du Nord du doigt la Russie et la Chine comme des (voir le chapitre sur la navigation), l’État russe a menaces à la sécurité arctique. Passé cette joué de son influence pour y inclure des rhétorique, il faut analyser sur quel enjeu et exceptions afin de ne pas ajouter des obstacles comment cette compétition pourrait se au développement de ce passage maritime. Tel matérialiser. Une compétition entre grandes que souligné par Bryan Comer, la grande puissances dans l’Arctique voudrait dire que la majorité du tonnage qui a transité dans les eaux Chine, la Russie et les États-Unis (ou deux de arctiques battait pavillon russe, ce qui vient ces derniers) se disputent ou convoitent le même souligner les intérêts stratégiques de ces objectif. Force est d’admettre que bien peu de exemptions pour l’acteur russe (Comer, 27 sous-régions arctiques remplit cette définition. février 2020). Par exemple, l’Arctique russe, avec la Route Cette conception russe du développement maritime du Nord, fait l’objet de L’ANNÉE ARCTIQUE 2020 6
développements importants dans les dernières œuvre les infrastructures de connectivité) que de années. Par contre, la Russie a mis en place une la Chine (l’utilisation des infrastructures de coopération pragmatique (surtout économique, transport, investissements). La RMN étant voir Buchanan, 21 juillet 2020) avec la Chine encore une fois au centre de ces développements dans cette région, tout en s’efforçant de majeurs, les États-Unis ne possède pas une main diversifier ses partenariats (Inde, Japon) pour ne forte à jouer sur cet enjeu. De toute façon, pas se retrouver dans un tête-à-tête trop l’alliance stratégique et militaire des pays contraignant avec le partenaire chinois. Les scandinaves ne fait pas l’objet de cette États-Unis n’est pas un joueur crédible dans compétition non plus, ceux-ci étant soit membre cette sous-région : la difficile relation États- ou partenaire de l’OTAN. Unis/Russie et les sanctions américaines sur la Reste le Groenland, qui a mené des missions Russie représentent des obstacles importants. diplomatiques autant en Chine qu’aux États- Mener une opération militaire américaine pour Unis, bien souvent pour attirer des affirmer la liberté de navigation dans la RMN investissements étrangers (Vullierme et pourrait de même se relever très dangereuse et Landriault, 2020). Le rapprochement pourrait mener à une réaction forte côté russe. Groenland/États-Unis s’est confirmé en 2020 Alors, l’Arctique européen comme site de avec l’annonce d’une aide américaine de 12 compétition entre grandes puissances? Si 2019 millions de dollars au Groenland et à l’ouverture marquait une certaine ouverture des dirigeants d’un consulat américain à Nuuk en juin. De plus, scandinaves envers le voisin russe avec une le contrat pour gérer et entretenir la base rencontre lors d’une conférence publique en américaine de Thule au Groenland, va être avril, l’année 2020 a surtout confirmé la redonnée de nouveau à une compagnie basée au méfiance entre les deux parties. Des énoncés de Groenland, plutôt que la compagnie américaine politique arctique des gouvernements norvégiens Vectrus Services, qui avait décroché le contrat en et suédois confirment la perception de la Russie 2014. L’accord signé entre le Groenland et les comme un rival potentiel et un acteur qui États-Unis prévoit de plus une coopération s’impose, s’affirme davantage : de nouvelles accrue dans le domaine du tourisme, de réalités géopolitiques pointent pour ces deux l’exploitation des ressources minières et du gouvernements dans la direction de la menace commerce (Humpert, 30 octobre 2020). En russe (Staalesen, 1 décembre 2020; Bye, 2 somme, après un flirt avec la Chine, le octobre 2020). Il faut dire que la suspicion de la Groenland a opéré un changement de direction Norvège a été alimentée par des développements important vers les États-Unis, qui n’est pas récents. La responsabilité d’une cyber-attaque étranger à l’intérêt nouveau qu’a accordé la qui s’est infiltré dans le réseau de courriels du première puissance mondiale dans les deux Parlement norvégien en 2020 a été attribuée par dernières années de l’administration Trump. Il le gouvernement norvégien à la Russie semble improbable qu’un retour en arrière soit (Gouvernement de Norvège, 13 octobre 2020). opéré dans un avenir rapproché. Ici, la Dans ce contexte, la coopération entre la Russie compétition pourrait toujours survenir sur la et les pays scandinaves est encore active sur dimension économique mais le rapprochement certains domaines (scientifiques, économiques). Groenland/États-Unis laisse présager que cette Le projet de connectivité Arctic Connect (voir le compétition a été remportée, pour l’instant. chapitre sur la connectivité) ou les L’élection d’un nouveau dirigeant pour le parti infrastructures de transport, avec comme point au pouvoir, Siumut, laisse entrevoir une focal le port de Kirkenes, dépendent en grande accélération de l’activisme international du partie de la collaboration entre pays scandinaves, territoire. Le nouveau dirigeant, Erik Jensen, Russie et/ou Chine. Ici, ces deux projets défend une posture résolument pro- dépendent autant de la Russie (pour la indépendance et prône une politique plus navigation dans la RMN ou pour mettre en agressive sur la route d’une autonomie complète L’ANNÉE ARCTIQUE 2020 7
face à Copenhague. Jensen va probablement variable selon les contraintes et opportunités
tenter de développer une proto-diplomatie plus contenues dans différentes sous-régions
dynamique, qui multiplierait les signes de arctiques. Il s’agit d’une perspective moins
reconnaissance du Groenland à l’étranger et les accrocheuse pour les grands titres médiatiques
ententes dans les champs de compétence du mais une qui se confirme lorsque l’on découpe la
Groenland. Disant vouloir collaborer avec toutes région arctique en sous-régions arctiques.
les nations, incluant la Chine (Breum, 30
novembre 2020), il sera intéressant d’observer Références
en 2021 quel forme va prendre sa politique Arctic. ru. 25 novembre 2020. Experts speak
internationale. about the upcoming program of Russia’s
Arctic Council chairmanship. Disponible
Conclusion au:
L’année 2020 a vu quelques développements https://arctic.ru/international/20201125/9
diplomatiques saillants mais l’année a surtout été 88468.html
dominée par la gestion de la COVID-19. À ce Breum, Martin. 30 novembre 2020. Greenland’s
chapitre, l’année 2021 devrait s’ouvrir sur de premier is ousted from party leadership
nouvelles dynamiques. L’élection de Joe Biden à by a rival promising stronger pursuit of
la présidence devrait marquer un changement de independence. Arctic Today, disponible
cap marqué avec son prédécesseur. Il sera au:
intéressant de voir la place que va occuper https://www.arctictoday.com/greenlands-
l’Arctique dans la politique internationale du premier-is-ousted-from-party-leadership-
nouveau président. L’intention de renforcer les by-a-rival-promising-stronger-pursuit-of-
partenariats avec des alliés traditionnels, froissés independence/
bien souvent par l’administration Trump, Buchanan, Elizabeth. 21 juillet 2020. There is
pourrait s’avérer productive dans la région. No Arctic Axis. Foreign Policy,
Même chose pour le réengagement américain disponible au:
annoncé avec une approche globale pour lutter https://foreignpolicy.com/2020/07/21/no-
contre les changements climatiques et des arctic-axis-china-russia-relationship-
mesures environnementales renforcées. Restera resources-natural-gas-northern-sea-route/
à voir comment l’administration Biden va se Bye, Hilde-Gunn. 2 octobre 2020. Sweden
distinguer des deux administrations Obama sur Launches New Arctic Strategy. High
le dossier arctique. North News, disponible au:
La présidence russe du Conseil de l’Arctique va https://www.highnorthnews.com/en/swed
aussi constituer un point saillant de l’année en-launches-new-arctic-strategy
2021. Le pays y va de nombreux préparatifs et Comer, Bryan. 27 février 2020. IMO’s draft
semble miser gros sur ce rôle privilégié. Il est HFO “ban” is nothing of the sort. The
fort à parier que l’État russe va aussi s’appuyer International Council on Clean
sur les membres de la fédération russe, tels que Transportation, disponible au:
la République de Sakha, pour multiplier ces https://theicct.org/blog/staff/imo-draft-
efforts et initiatives. hfo-ban-2020
En terminant, la Chine, après une année marquée Conseil de l’Arctique. 2020. COVID-19 in the
par la gestion de la COVID-19 et une diplomatie Arctic: A briefing document for senior
agressive, devrait continuer son activisme afin Arctic officials. Disponible au:
de réaliser sa route de la soie polaire. https://arctic-council.org/en/news/covid-
Dans tous les cas, la tendance générale ne pointe 19-in-the-arctic-a-briefing-document-for-
pas vers une compétition entre grandes senior-arctic-officials/
puissances en Arctique mais plutôt à une série de Conseil de l’Arctique. 2020a. Arctic Council
coopération ciblée et pragmatique, à géométrie SAO Meeting. Disponible au:
L’ANNÉE ARCTIQUE 2020 8https://oaarchive.arctic- regulation. Arctic Today, disponible au
council.org/bitstream/handle/11374/2524 https://www.arctictoday.com/norway-
/SAOIS202_2020_RVK-Virtual1_07- announces-plans-to-ban-hfo-around-
3C_%20Future-Arctic-Council-Work- svalbard-leapfrogging-proposed-imo-
on- regulation/
Covid19_SDWG.pdf?sequence=1&isAll Humpert, Malte. 30 octobre 2020. Greenland
owed=y and U.S. Agree On Improved
Finland’s Prime Minister Office. 28 octobre Cooperation at Thule Air Base. High
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COVID-19 crisis, green investments and https://www.highnorthnews.com/en/gree
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green-investments-and-security-of- Message to London IMO Meeting : Time
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article/2019/12/06/Regulation-banning- fictions-et-implications-pour-le-canada/
the-use-of-heavy-fuel-oil-in-the-
territorial-sea-of-Iceland/
Gouvernement de Norvège. 13 octobre 2020.
The data breach at the Sorting.
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tainnbruddet-i-stortinget/id2770135/
Humpert, Malte. 13 novembre 2020. Norway
announces plans to ban HFO around
Svalbard, leapfrogging proposed IMO
L’ANNÉE ARCTIQUE 2020 9L’ANNÉE
ARCTIQUE 2020
OBSERVATOIRE DE LA POLITIQUE ET LA SÉCURITÉ DE
L’ARCTIQUE (OPSA)
POUR PLUS D’INFORMATIONS : CIRRICQ.ORG/OPSA
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