LE COMPORTEMENT ÉTHIQUE ET LES OBLIGATIONS DÉONTOLOGIQUES DE L'ÉLU.E EN PÉRIODE ÉLECTORALE - Me ÉLAINE FRANCIS
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LE COMPORTEMENT ÉTHIQUE
ET LES OBLIGATIONS DÉONTOLOGIQUES
DE L'ÉLU.E
EN PÉRIODE ÉLECTORALE
Me ÉLAINE FRANCIS
FQM CONGRÈS ANNUEL
RENDEZ-VOUS JURIDIQUE
SEPTEMBRE 2021CONTEXTE La Commission municipale du Québec a rendu plusieurs décisions où elle a conclu à manquement aux règles déontologiques découlant du Code d’éthique et de déontologie des élus municipaux parce que l'élu avait favorisé ses intérêts personnels politiques au détriment de l'intérêt public. C'est par une revue de ces décisions et des règles qui y sont traitées que nous offrons un éclairage que tout élu devrait garder à l'esprit en période électorale pour mieux comprendre son rôle et éviter les faux pas.
OBJECTIFS ▪ Rappeler les règles déontologiques pertinentes dans le contexte électoral; ▪ Comprendre la notion d’intérêt personnel au sens du Code d’éthique et de déontologie des élus; ▪ Exposer les manquements en raison d’un intérêt personnel politique tirés des décisions de la CMQ; ▪ Reconnaître la place de l’éthique dans le discours politique.
LES RÈGLES DÉONTOLOGIQUES* « 6. Les règles prévues au code d'éthique et de déontologie doivent notamment interdire à tout membre d'un conseil de la municipalité: 1o d'agir, de tenter d'agir ou d'omettre d'agir de façon à favoriser, dans l'exercice de ses fonctions, ses intérêts personnels ou, d'une manière abusive, ceux de toute autre personne; ►2°de se prévaloir de sa fonction pour influencer ou tenter d'influencer la décision d'une autre personne de façon à favoriser ses intérêts personnels ou, d'une manière abusive, ceux de toute autre personne; * Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale [LÉDMM] – règles minimales devant être intégrées au Code adopté par le conseil municipal.
LES RÈGLES DÉONTOLOGIQUES* « 3°de solliciter, de susciter, d'accepter ou de recevoir, pour lui- même ou pour une autre personne, quelque avantage que ce soit en échange d'une prise de position sur une question dont un conseil, un comité ou une commission dont il est membre peut être saisi; 4°d'accepter tout don, toute marque d'hospitalité ou tout autre avantage, quelle que soit sa valeur, qui peut influencer son indépendance de jugement dans l'exercice de ses fonctions ou qui risque de compromettre son intégrité; » * Article 6 de la Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale – règles minimales devant être intégrées au Code adopté par le conseil municipal.
LES RÈGLES DÉONTOLOGIQUES* « 5o d'utiliser des ressources de la municipalité ou de tout autre organisme visé au paragraphe 1º du premier alinéa de l'article 5 à des fins personnelles ou à des fins autres que les activités liées à l'exercice de ses fonctions; » 6°d'utiliser, de communiquer ou de tenter d'utiliser ou de communiquer, tant pendant son mandat qu'après celui-ci, des renseignements obtenus dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions et qui ne sont généralement pas à la disposition du public pour favoriser ses intérêts personnels ou ceux de toute autre personne; » * Article 6 de la Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale – règles minimales devant être intégrées au Code adopté par le conseil municipal.
LES RÈGLES DÉONTOLOGIQUES* « 7.1 Le code d’éthique et de déontologie doit interdire à tout membre d’un conseil de la municipalité de faire l’annonce, lors d’une activité de financement politique, de la réalisation d’un projet, de la conclusion d’un contrat ou de l’octroi d’une subvention par la municipalité, sauf si une décision finale relativement à ce projet, contrat ou subvention a déjà été prise par l’autorité compétente de la municipalité. (…). ». * Article 6 de la Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale – règles minimales devant être intégrées au Code adopté par le conseil municipal.
LES AUTRES RÈGLES DÉONTOLOGIQUES Le respect, l’honneur et la dignité : Le projet de loi 49 propose de transposer deux des valeurs éthiques énoncées à l’article 4 de la LÉDMM en règle de déontologie par l’ajout à l’article 6 de la LÉDMM des règles visant l’interdiction de se comporter de façon irrespectueuse envers les autres membres du conseil municipal, les employés municipaux ou les citoyens par l’emploi, notamment, de paroles, d’écrits ou de gestes vexatoires, dénigrants ou intimidants ou d’avoir une conduite portant atteinte à l’honneur et à la dignité de la fonction d’élu. * Certains Codes prévoient déjà ces règles.
LA NOTION D’INTÉRÊT PERSONNEL La notion d’intérêt personnel, qui est au cœur du régime déontologique introduit par la LÉDMM, n’y est pas définie. Voici un exemple de définition* : « Intérêt personnel » : Intérêt de la personne concernée, qu’il soit direct ou indirect, pécuniaire ou non, réel, apparent ou potentiel. Il est distinct, sans nécessairement être exclusif, de celui du public en général ou peut être perçu comme tel par une personne raisonnablement informée. (…) » * Définition tirée du modèle de Code proposé par la FQM qui reprend essentiellement les critères développés par les tribunaux lorsqu’il s’agit d’évaluer les situations susceptibles de constituer un conflit d’intérêts. C’est d’abord en considération des définitions énoncées dans le Code adopté par la municipalité que la Commission interprétera la portée des règles qui y réfèrent. À défaut d’une telle définition, il faut s’en remettre à l’interprétation qui en a été donnée par les tribunaux.
UN INTÉRÊT PÉCUNIAIRE OU NON Contrairement aux règles de la Loi sur les élections et les référendums (articles 304 et 361) encadrant les conflits d’intérêts, celles du Code d’éthique et de déontologie peuvent avoir une portée plus large que le seul intérêt pécuniaire. Un intérêt personnel au sens du Code peut donc être politique ou idéologique.
MOREAU CMQ-64261 (26956-12) 14 DÉCEMBRE 2012 Dans cette décision, la Commission conclut que des articles publiés dans le journal municipal contenant des commentaires, reproches ou remarques envers une employée municipale constituent un manquement de la part de l’élu qui en est l’instigateur. Elle constate que ces renseignements ont un caractère confidentiel et qu’ils ne peuvent être divulgués par la Municipalité. La preuve révèle que l’élu était très impliqué dans le projet de modification de la règlementation d’urbanisme concernant la culture de petits fruits qui ne faisait pas l’unanimité au sein du conseil. Ses commentaires visaient à attaquer une employée qu’il considérait comme une adversaire dans ce débat. Extraits tirés de la 8 e édition du Manuel de l’élu.e municipal.e 2021 Wolters Kluwer, Me Joël Mercier avec la collaboration de Me Élaine Francis.
MOREAU CMQ-64261 (26956-12) 14 DÉCEMBRE 2012 (suite) La Commission considère que les commentaires et la divulgation des renseignements ont été faits dans un contexte politique partisan, où des élections partielles pour combler certains postes au sein du conseil devaient se tenir sous peu. Les commentaires visaient notamment à répondre à un écrit provenant d’une personne qui se présentait à l’élection. La Commission a considéré que l’élu avait un intérêt personnel dans l’élection à ces postes parce qu’il avait intérêt à ce que soient élus les candidats qui l’appuieraient dans sa campagne en faveur de la règlementation d’urbanisme qu’il souhaitait faire modifier. Elle conclut donc à manquement.
NFB CMQ-64198; CMQ-64256 (27724-13) 15 OCTOBRE 2013 L'élu a divulgué des informations relativement au retard dans le paiement des taxes du maire. La Commission considère que cette divulgation a été faite afin de favoriser ses intérêts personnels pour des fins politiques dans le cadre d’une lutte de pouvoir entre lui et le maire, afin de discréditer ce dernier. Elle considère que ces informations ne sont pas généralement accessibles au public et qu’ils ont été divulgués par l’élu à des fins personnelles. Elle conclut donc à manquement. Extraits tirés de la 8 e édition du Manuel de l’élu.e municipal.e 2021 Wolters Kluwer, Me Joël Mercier avec la collaboration de Me Élaine Francis.
HOVINGTON CMQ-64911 (28536-14) 20 OCTOBRE 2014 Dans cette affaire, l’élu visé disposait d'une enveloppe budgétaire discrétionnaire pour l’octroi de subventions à des OSBL. Après avoir accepté d’octroyer à même cette enveloppe une aide financière de 1 000 $ à un tel organisme, l’élu en a retenu le paiement pendant plus de quatre mois. La Commission considère que ce geste a été posé dans le but de profiter de l’effet médiatique de sa candidature à l’approche de l’élection et pour se venger en raison de la candidature d'un membre de l’organisme qu’il avait accepté de subventionner. Elle est donc d’avis qu’il a été posé de façon à favoriser les intérêts personnels de l’élu et conclut à manquement. Extraits tirés de la 8e édition du Manuel de l’élu.e municipal.e 2021 Wolters Kluwer, Me Joël Mercier avec la collaboration de Me Élaine Francis.
LANGLOIS CMQ-64909 (28532-14) 16 OCTOBRE 2014 L’élu a, à plusieurs reprises, communiqué aux journalistes la valeur d’un terrain municipal indiquée dans le rapport d’évaluation demandé par la Ville en vue de sa vente et la preuve est à l'effet que ce renseignement n’est généralement pas à la disposition du public. Ces communications ont été faites dans le contexte où l'élu questionnait le processus envisagé pour la revente du terrain. La Commission n'a aucun doute à l'effet que le débat amené sur la place publique par l'élu est d’intérêt général et de nature à susciter une réflexion des citoyens sur les processus de gestion de la Ville et que cela fait partie de l’exercice de la démocratie. Extraits tirés de la 8e édition du Manuel de l’élu.e municipal.e 2021 Wolters Kluwer, Me Joël Mercier avec la collaboration de Me Élaine Francis.
LANGLOIS CMQ-64909 (28532-14) 16 OCTOBRE 2014 (suite) Cependant, la Commission est d'avis que l'élu a rendu publique la valeur du terrain pour soutenir davantage sa position politique à l’égard de la gestion de la Ville en faisant appel aux médias en période électorale pour mettre en valeur sa candidature au poste de maire et ainsi favoriser ses intérêts personnels. Elle considère que son intérêt comme candidat est passé avant l’intérêt général de la Ville et que toute personne raisonnablement informée en viendrait à la même conclusion. Elle conclut donc à manquement.
CHAMPAGNE CMQ-64937 (28533-14) 16 OCTOBRE 2014 L'élu a divulgué des échanges confidentiels tenus au cours de réunions à huis clos d'une Commission permanente créée par le conseil. Ces échanges portaient sur la modification de la rémunération du maire et la mise en place d’une allocation de transition pour tous les élus. Il a dévoilé le nom des conseillers municipaux ayant voté contre ce projet et pour quelles raisons. Pour la Commission, il est clair que les échanges tenus au cours de ces réunions sont visés par la règle de confidentialité connue de tous et que le maire a résumé ainsi : « Ce qui est discuté pour en venir à la décision doit rester en Commission pour être capable de se dire ce qu’on veut se dire ». Extraits tirés de la 8e édition du Manuel de l’élu.e municipal.e 2021 Wolters Kluwer, Me Joël Mercier avec la collaboration de Me Élaine Francis.
CHAMPAGNE CMQ-64937 (28533-14) 16 OCTOBRE 2014 (suite) La Commission considère que l’intérêt personnel de l’élu a influencé son indépendance de jugement en ce qui a trait à la confidentialité des délibérations en Commission permanente, en faisant fi des intérêts généraux de la municipalité. Elle considère que ce geste, qui a été posé en période électorale dans un contexte politique visant à défendre ses idées et attaquer la position de ses adversaires politiques, l’a été dans l’intérêt personnel de l’élu. Elle conclut donc à manquement.
DEROME CMQ-66737; CMQ-66768 (30366-18) 11 DÉCEMBRE 2018 On a reproché à l’élue d’avoir communiqué des informations concernant un projet d’entente en négociation entre la Municipalité et une compagnie minière. La Commission en conclut qu’il s’agissait d’une action qui avait pour but de favoriser ses intérêts politiques, soit de renforcer son engagement visant la transparence par opposition aux autres membres du conseil municipal. La Commission considère que l'élue, en communiquant ces informations, n’a pas tenu compte de ses responsabilités, préférant imposer ses propres opinions au détriment de la Municipalité. Extraits tirés de la 8e édition du Manuel de l’élu.e municipal.e 2021 Wolters Kluwer, Me Joël Mercier avec la collaboration de Me Élaine Francis.
CHALIFOUX CMQ-67203-001(31119-20) 21 DÉCEMBRE 2020 Il est reproché au maire d’avoir utilisé une menace à peine voilée au propriétaire d’une entreprise avec qui la Ville faisait affaires en laissant sous-entendre que la Ville cesserait d’être cliente si son employé, un ancien candidat à la mairie, ne cessait pas de tenir sur les réseaux sociaux des propos qu’il considérait diffamatoires. La Commission écrit : « [83] L’intérêt de monsieur Chalifoux est évident. Bien que la campagne électorale soit terminée, le conseil municipal et le maire sont confrontés à de vives critiques sur la page Facebook administrée par monsieur Blondin. (…) Extraits tirés de la 8e édition du Manuel de l’élu.e municipal.e 2021 Wolters Kluwer, Me Joël Mercier avec la collaboration de Me Élaine Francis.
CHALIFOUX CMQ-67203-001(31119-20) 21 DÉCEMBRE 2020 (suite) (…) Le maire demande alors à monsieur McGrail d’intervenir en lui précisant que cette situation l’affecte ainsi que les conseillers municipaux. [84] La preuve démontre de manière claire et convaincante que monsieur Chalifoux recherchait la fin des propos dénigrants afin d’être à l’abri des critiques concernant son administration. Cela constitue sans aucun doute un avantage personnel réel. Même s’il partage cet intérêt avec d’autres conseillers municipaux, il n’en demeure pas moins qu’il a un intérêt réel distinct de l’intérêt général, sans être exclusif. »
LEDUC CMQ-65762 (29991-17) 30 NOVEMBRE 2017 Un intérêt politique peut devenir un intérêt personnel quand ce n’est pas la poursuite de l’intérêt public qui est en jeu. Dans cette affaire, la Commission devait déterminer si le maire avait fait primer ses intérêts personnels aux dépens de ceux de la Ville dans le cadre de la création et de la publication d’une déclaration dans le journal à l’égard d’un membre du conseil. Cette publication traitait des motifs qui auraient amené le conseiller à démissionner de son parti. Extraits tirés de la 8e édition du Manuel de l’élu.e municipal.e 2021 Wolters Kluwer, Me Joël Mercier avec la collaboration de Me Élaine Francis.
LEDUC CMQ-65762 (29991-17) 30 NOVEMBRE 2017 (suite) La Commission considère que l’ensemble de la déclaration du maire vise à discréditer le conseiller pour expliquer son départ du caucus du parti. « [54] Il ne fait aucun doute aux yeux de la Commission que le maire a fait primer son intérêt personnel au dépend de ceux de la Ville. L’intérêt de la Ville commande des références aux valeurs et aux normes de gestion municipale, notamment en matière de relations de travail. Il commande aussi de ne pas traiter les dossiers municipaux de manière partisane. » La Commission considère que dans le cadre de la création et de la publication de cette déclaration, le maire n’a pas formulé ses opinions dans l’intérêt supérieur de la Ville et qu’il a plutôt fait primer ses intérêts personnels aux dépens de ceux de la Ville.
LANGLOIS CMQ-67216-001 (31118-20) 21 DÉCEMBRE 2020 Dans cette affaire, la Commission conclut que l'élue a divulgué des informations confidentielles dans des intérêts politiques. Elle précise qu’une mairesse a certes le droit de s’exprimer avec des citoyens sur des affaires de la Ville, mais en demeurant objective, loyale et intègre à sa Municipalité, puisqu’il s’agit là de l’assise de l’exercice des fonctions d’un élu. Extraits tirés de la 8e édition du Manuel de l’élu.e municipal.e 2021 Wolters Kluwer, Me Joël Mercier avec la collaboration de Me Élaine Francis.
LANGLOIS CMQ-67216-001 (31118-20) 21 DÉCEMBRE 2020 (suite) Une élue qui divulgue à un citoyen le nom des personnes ayant déposé une plainte en harcèlement psychologique contre la Ville n’agit pas dans l’intérêt public de sa Ville. Il s’agit de renseignements confidentiels en vertu de la loi. Un intérêt politique peut devenir un intérêt personnel quand ce n’est pas la poursuite de l’intérêt public qui est en jeu. La Commission considère que l’élue a agi pour son intérêt personnel et non pas dans l’intérêt public de la Ville dans sa cabale contre quatre conseillers et quelques cadres. Elle conclut donc à manquement.
LAPLANTE CMQ-66841 (30558-19) 20 JUIN 2019 CONFIRMÉ PAR 2020 QCCS 1491 (CANLII) Plusieurs manquements ont été reprochés au maire. Un des reproches est d’avoir publié un communiqué de presse au nom de la Ville. Dans un des communiqués, le maire fait état de son désaccord à l’égard du conseil. On y trouve d’ailleurs le qualificatif « arbitraire ». La Commission considère qu’il ne s’agit pas d’un message neutre et que le maire se sert des outils de la Ville, soit le communiqué, pour faire de la politique partisane. Elle écrit notamment : « [214] Le maire ne peut certainement pas utiliser le papier avec l’en-tête de la Ville, laissant supposer que c’est un message d’intérêt public de la Ville, alors que c’est sa position personnelle qu’il émet et qui de surcroît s’oppose à celle de la majorité. »
LAPLANTE CMQ-66841 (30558-19) 20 JUIN 2019 CONFIRMÉ PAR 2020 QCCS 1491 (CANLII) La Commission écrit (suite) : « [215] Le troisième communiqué ne peut certes être associé à un message de la Ville non plus. Chaque ligne a pour but de dénoncer les actions du Groupe des neuf, soit le conseil municipal! [216] Les outils de la Ville ne peuvent certainement pas servir à de la politique partisane. Les messages d’une Ville doivent être d’intérêt public pour annoncer des décisions ou autres mesures. Ils ne peuvent servir à des vendettas politiques. [217] Le maire a eu tort d’utiliser la voix officielle de la Ville pour publier ce message pour ses propres fins politiques. »
L’INTÉRÊT POLITIQUE VS DISCOURS POLITIQUE Chiasson - CMQ-67447-001 (31397-21) - 29 juin 2021 : [35] Or un élu a le droit de s’exprimer, tel que la Cour suprême l’a reconnu dans la décision Prud’homme[28] : « Par ailleurs, notre Cour a souvent souligné que le discours politique se situait au cœur même de la garantie constitutionnelle de la liberté d’expression (…) »
LA PLACE DE L’ÉTHIQUE L’éthique est avant tout un mode d’autorégulation que chacun s’impose dans l’exercice de ses fonctions. Contrairement à la déontologie qui se présente sous forme de règles de comportement imposées, l’éthique fait plutôt appel à des valeurs servant de guides. Elles ne donnent pas ouverture à sanction.
LA PLACE DE L’ÉTHIQUE Les valeurs énoncées dans la Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale et qui doivent se trouver dans le Code des élus sont l'intégrité, l'honneur, la prudence, le respect, la loyauté et la recherche de l'équité. Ces valeurs sont celles qui doivent guider les élus dans l’exercice de leurs fonctions et dans l’interprétation des règles déontologiques qui les régissent. Ces valeurs doivent également guider l’élu dans son discours politique en période électorale.
BONNE CHANCE !
Me Élaine Francis
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