Les relations euro-africaines et la migration en 2008
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Société et culture | Migrations
Les relations euro-africaines
et la migration en 2008
Michael Collyer bien que l’UE reste le principal instigateur de ces
Bilan
Professeur en géographie humaine, développements politiques, bien souvent à travers un
Université du Sussex « partenariat » beaucoup moins important que celui
préconisé par l’Approche globale, certains signes
Les victimes aux frontières de Ceuta et Melilla en attestent d’une plus grande implication des pays par-
octobre 2005 ont conduit l’UE à prêter une atten - tenaires africains au fur et à mesure de l’identifica -
tion considérable à la question de la migration entre tion de leurs besoins, et ce en marge d’un agenda
Med. 2009
l’Afrique et l’Europe. Elles témoignent des terribles européen axé sur le contrôle. Les développements
conséquences des inégalités croissantes entre au sein de la Communauté Économique des États de
l’Europe et ses voisins du Sud. L’« Approche globa- l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) , en particulier, lais-
le de la question des migrations », rédigée en décembre sent entrevoir les prémices d’une approche plus
2005 par la Commission suite à ces événements, collaborative. Le présent document analyse les don-
continue à façonner les pratiques et politiques en nées relatives à la migration de l’Afrique vers l’Europe,
matière de gestion de la migration à travers la avant de traiter de la question des dialogues et déve -
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Méditerranée et au-delà. Bien que cette approche ait loppements politiques qui en résultent.
été étendue aux relations migratoires avec les voisins
de l’Est de l’UE, en particulier les Balkans, il est évi-
dent que les relations euro-africaines sont restées Migrations
la principale préoccupation tout au long de 2008.
Ce qui préoccupe par-dessus tout les gouvernements Plus que tout autre facteur, c’est sans doute la reten-
et la société civile, ce sont les hordes de migrants tissante question de la migration clandestine à tra-
qui continuent à périr en traversant la Méditerranée vers la Méditerranée et, de plus en plus, à travers le
ou le Sahara. À en croire les informations disponibles, Sahara, qui a mis en exergue l’importance des rela-
plus de 1 500 personnes ont perdu la vie au cours tions migratoires entre l’Europe et l’Afrique. Propor-
de l’année en tentant de rejoindre les rivages euro- tionnellement à l’ensemble des migrants sans papiers
péens. Cela a donné lieu à plusieurs grandes tragé- vers l’Europe, les mouvements à travers la Méditerranée
dies, certaines d’entre elles impliquant visiblement ne sont pas importants. D’après des études sur ces
les forces de contrôle frontalier. Bien que les infor- migrants sans papiers, réalisées en Espagne et en
mations sur les appréhensions soient inégales, tout Italie, 5 à 10 % entrent clandestinement dans le pays
semble indiquer une augmentation du nombre de per- et la vaste majorité se présente aux frontières avec
sonnes tentant de rejoindre l’Europe sur certains axes, un visa et font un séjour illégal prolongé (Collyer,
en particulier vers Lampedusa, après une baisse géné- 2008). Néanmoins, la force des images de la migra-
ralisée en 2007. tion transméditerranéenne diffusées dans le monde
Deux développements majeurs sont à noter en 2008, entier au cours de la dernière décennie fait ressortir
laissant entrevoir des changements à plus long terme qu’il est urgent, sur le plan humanitaire, de répondre
de la philosophie globale de l’UE. Premièrement, la au désespoir et aux souffrances des migrants concer-
prépondérance du dialogue qui a jusqu’ici caracté- nés, et les gouvernements, désireux de prouver qu’ils
risé l’Approche globale commence à se traduire par contrôlent leurs propres frontières, n’en sont que plus
des initiatives politiques concrètes. Deuxièmement, préoccupés.Les gouvernements européens ont donc composé l’opération Hera de FRONTEX lancée cette année-
avec des demandes apparemment contradictoires, là. En 2007, les arrestations ont connu une baisse
d’une part en insistant sur leur capacité à renforcer tout aussi spectaculaire avec Hera II, passant à
leurs frontières et d’autre part en réagissant avec la 12 478, puis à 9 615 en 2008. S’agissant de toutes
compassion exigée par leurs obligations légales inter- les autres côtes espagnoles, elles ont chuté dans les
nationales et les préoccupations générales. T elle mêmes proportions à un peu moins de 7 000 en 2008.
est la difficulté qui sous-tend l’Approche globale sur Les routes migratoires de la Méditerranée centrale
la question des migrations. Il a été nécessaire de limi- ont enregistré une tendance inverse. Après une forte
ter l’accès au territoire européen, en renforçant le sys- diminution en 2006 et une stabilisation en 2007, les
tème des « contrôles à distance » mis en place au appréhensions le long des côtes italiennes ont plus
début des années 1990, d’instituer des contrôles que doublé, 37 000 migrants étant arrêtés en 2008,
maritimes et de coordonner des patrouilles entre les soit 41 % de l’ensemble des arrestations maritimes
États membres, essentiellement à travers la créa- pour cette année-là. Elles se sont en grande majori-
Bilan
tion, en 2005, de FRONTEX, l’organe européen de té (31 300) déroulées aux environs de Lampedusa.
contrôle des frontières, de rappeler les obligations et La situation était à ce point préoccupante aux yeux
de renforcer les moyens des agences de contrôle du Parlement italien qu’un état d’urgence a été décré-
frontalier des États voisins. Bon nombre de ces té le 25 juillet en réponse aux migrations irrégu-
mesures ont prêté à controverse et ne cessent d’être lières. Près de Malte, les arrestations sont passées
critiquées par des organismes de la société civile. de 1 700 en 2007 à 2 800 en 2008 ; elles ont éga-
Med. 2009
L’évaluation de l’impact de telles mesures de contrô- lement doublé dans l’est de la Méditerranée pour
le des frontières reste difficile. Les seules statistiques atteindre 29 100.
disponibles concernent des migrants appréhendés Les franchissements des frontières terrestres ont évo-
alors qu’ils tentaient de gagner l’Europe ou, plus rare- lué de la même manière. La frontière entre la Grèce
ment, qui essayaient de rejoindre une frontière plus et l’Albanie a enregistré le plus grand nombre de migra-
lointaine, sans disposer des papiers adéquats. De tions illégales, à l’instar de celle entre la Grèce et la
telles statistiques ne font pas l’objet d’une collecte Turquie même si 7 500 immigrants sans papiers
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internationale et sont rarement portées à la connais- sont passés par Ceuta and Melilla, ne représentant
sance du public. Il est donc nécessaire de les ras- qu’une fraction de toute la frontière, soit le troisième
sembler à partir de toute une série de sources diffé- chiffre le plus important et plus que l’ensemble de la
rentes. Par ailleurs, même lorsque de telles informations frontière orientale de l’UE. L’Espagne a par ailleurs fait
sont disponibles, leur interprétation varie grandement. état de 400 000 refus d’entrée à Ceuta et Melilla pen -
Les données les plus aisément comparables sont dant l’année, un chiffre qui témoigne du statut unique
produites pour les diverses missions de FRONTEX, de cette frontière et est à comparer aux 140 000 refus
même si les ministères des États membres de l’UE pour toutes les autres frontières européennes au cours
publient eux aussi certaines informations. Au-delà de de l’année (FRONTEX 2009).
la Méditerranée, les données sont plus parcellaires
et irrégulières.
Les statistiques sur les arrestations de ces der- Dialogues
nières années ne permettent pas de définir une ten-
dance générale pour l’ensemble de la région. Le L’établissement d’un dialogue entre les « pays d’ori-
nombre de migrants appréhendés à divers points de gine, de destination et de transit » est une compo-
passage varie assez largement, en fonction du nombre sante essentielle de l’ Approche globale de l’UE et
de migrants tentant de traverser et de l’intensité des sans doute l’élément le plus fructueux à ce jour. Depuis
opérations de contrôle dans la région. Le nombre 2006, trois processus distincts à haut niveau ont
annuel d’arrestations pour l’ensemble de la région a été mis sur pied afin de permettre un dialogue entre
progressivement augmenté jusqu’en 2006, marqué l’Afrique et l’Europe. Les discussions ont été enga-
par un léger recul dans la partie centrale et orienta- gées en juillet 2006 à travers la Conférence minis-
le de la Méditerranée. Les appréhensions dans les térielle euro-africaine à Rabat sur la migration et le
eaux espagnoles ont au contraire augmenté, avec une développement. Les 27 États membres de l’UE ainsi
hausse particulièrement substantielle vers les Canaries, que la Norvège, l’Islande et la Suisse ont pris part à
de 4 715 en 2005 à 31 678 en 2006 à la suite de ce sommet, en plus de 27 États africains du nord,de l’ouest et du centre du continent. Seule ombre tion et un plus grand soutien aux programmes régio-
au tableau : l’absence de l’Algérie. naux en Afrique, la réduction de la fraude documen-
La rencontre de Rabat a débouché sur un plan d’ac- taire, le renforcement des contrôles aux frontières, en
tion axé sur la facilitation de la migration légale, la ce compris l’objectif ambitieux (5.2) d’une « amélio-
lutte contre la migration irrégulière et la promotion ration des contrôles le long de l’ensemble des fron-
de la migration et du développement. ’Lensemble de tières africaines » et, enfin, la réadmission et le retour
ces objectifs a par la suite été baptisé « Processus volontaire. De même qu’à Rabat, le troisième objec-
de Rabat ». Cette réunion a rapidement été suivie tif visait un « renforcement des synergies entre la
par un sommet UE-UA à Tripoli en novembre 2006, migration et le développement ».
lui aussi sur le thème de la migration et du dévelop- Mis à part cette série de débats régionaux, bon nombre
pement. Ce sommet a donné naissance à un plan d’États faisant partie du Processus euro-africain, le
beaucoup plus abouti en neuf points, le « Processus dialogue UE-UA de l’UpM, participent également au
de Tripoli ». Enfin, la première Conférence ministé- Forum mondial sur la migration et le développement
Bilan
rielle sur la migration a réuni des États ayant adhé- dont la deuxième session a été organisée à Manille
ré au Processus euro-méditerranéen à Albufera en en octobre 2008. Les thèmes de ces réunions sont
novembre 2007. dans une large mesure similaires à ceux des trois pro-
Chacune de ces réunions a donné lieu à d’autres cessus régionaux. Outre les processus globaux,
débats à haut niveau. Le sommet suivant du Processus l’Approche globale de l’UE préconise à présent des
de Rabat a eu lieu à Madrid en juin 2007. Les dis- échanges intrarégionaux au sein de l’ Afrique sub-
Med. 2009
cussions sur la migration entre l’UE et l’UA se sont saharienne ainsi qu’entre cette dernière et le Maghreb.
poursuivies au sommet général de Lisbonne en Ces éléments ressortaient clairement de la déclara-
décembre 2007, lequel a avalisé le Partenariat euro- tion de la réunion de Paris et constituent l’un des
africain en matière de migration, de mobilité et d’em- développements politiques régionaux les plus perti-
ploi. Ces réunions n’ont pas fondamentalement modi- nents de 2008.
fié la teneur des précédentes déclarations, mais elles
ont permis aux responsables compétents de se ren-
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contrer et de superviser les progrès accomplis. Le Politiques
travail bilatéral et multilatéral nécessaire à la mise en
œuvre de ces déclarations a généralement lieu entre Les relations avec les pays tiers ont été engagées
des personnes occupant une fonction inférieure et à dans un premier temps à Tampere en 1999 dans le
des intervalles bien plus réguliers (souvent chaque cadre de la politique commune en matière d’asile
trimestre). et de migration de l’UE ; elles ont néanmoins fait
Deux réunions supplémentaires se sont tenues en l’objet d’une moins grande attention politique que
2008. La présidence française de l’UE a été parti - d’autres points de l’agenda de T ampere. Les rela -
culièrement active sur ce plan. En juillet 2008, le pré- tions avec les pays tiers ont retrouvé leur place prio-
sident Sarkozy a organisé une réunion inaugurale de ritaire dans le programme de la Haye en 2004. Là
l’Union pour la Méditerranée (UpM), une nouvelle ini- encore, elles ont toutefois été relativement ignorées
tiative visant à remplacer le Processus euro-méditer- jusqu’à ce que les victimes de Ceuta et Melilla en
ranéen. Quarante-trois chefs d’États européens et 2005 choquent la présidence britannique et la pous-
de la région méditerranéenne ont fait le déplace- sent à réagir. Depuis, l’ Approche globale a fourni
ment à Paris. En novembre, Paris a accueilli le cycle un cadre permettant d’accorder une plus grande
suivant du Processus de Rabat, rebaptisé Processus priorité au volet extérieur des politiques de l’UE.
euro-africain. La déclaration de la conférence s’en Néanmoins, bien peu de résultats politiques sont à
est tenue dans une large mesure aux trois thèmes noter au cours des premières années compte tenu
du plan d’action de Rabat. Le premier, l’« organisa- de la volonté de privilégier le dialogue et les dis-
tion de la migration légale », a mis l’accent sur les cussions. Les développements en 2008 indiquent
accords de travail bilatéraux et multilatéraux et plai- que les choses commencent à bouger et des poli-
dait pour un meilleur échange d’informations sur les tiques concrètes voient désormais le jour. Même si
possibilités de migration légale. Le deuxième thème, la majeure partie d’entre elles ont trait à la politique
« la lutte contre la migration irrégulière », englobait européenne, des signes d’évolution sont à noter
quatre thèmes secondaires : une meilleure coordina- ailleurs également.L’évolution la plus significative hors Europe a été Contrairement au développement apparemment extrê-
l’adoption de l’Approche commune de la CEDEAO mement progressif de l’agenda sur la migration au
sur la migration en janvier 2008. Bien que ce soit sein de la CEDEAO, l’année 2008 a également enre-
là dans une large mesure le fruit du dialogue avec gistré ce que beaucoup considèrent comme des déve-
les partenaires européens, après Rabat, cette loppements politiques bien plus régressifs au sein de
approche va bien au-delà des relations avec l’Europe l’UE. En février, la Commission a publié deux docu-
et touche à la problématique bien plus importante ments de travail sur la gestion des frontières exté-
de la mobilité intrarégionale. Il est estimé que 90 % rieures. Le premier (COM 2008 68) définit un agen-
des migrants internationaux de la CEDEAO ne quit- da visant à instaurer un système de contrôle uniforme
tent pas la région (Bensaad, 2009) et que 7,5 mil- des frontières européennes, EUROSUR. Il prône l’in-
lions de personnes, à savoir 3 % de la population tégration de systèmes existants en recourant aux nou-
de la région, vivent en dehors de l’État dont ils sont velles technologies de manière à disposer d’un aper-
ressortissants (CEDEAO 2007), des chiffres à com- çu unifié des zones frontalières, principalement en
Bilan
parer avec les 5 millions de personnes au sein de Méditerranée. Le second (COM 2008 69) étudie
l’UE, à savoir à peine 1 % de la population de la les « prochaines évolutions de la gestion des fron-
région. L’Approche commune reconnaît l’importan- tières de l’UE » et notamment l’introduction de contrôles
ce de ce mouvement, notamment à travers des rapides des ressortissants européens. Ces déve-
dispositions spécifiques à la libre circulation des loppements transformeraient radicalement les métho-
citoyens au sein de la CEDEAO. Elle énonce un des de gestion des frontières européennes ; toute-
Med. 2009
agenda en six points, qui fait en partie écho au fois, ils ne « semblent pas résister aux tests de
Processus euro-africain, mais est néanmoins plus proportionnalité et de bien-fondé essentiels à toute
ambitieux : la libre circulation au sein de la CEDEAO, nouvelle législation européenne à la lumière des prin-
la gestion de la migration régulière, l’harmonisation cipes généraux de la législation européenne, essen-
politique, le contrôle de la migration irrégulière et tiellement en raison de l’absence de dispositions pour
du trafic d’êtres humains, la protection des droits un contrôle indépendant de leurs répercussions pro-
des demandeurs d’asile et des réfugiés, ainsi que bables (Guild et al 2009: 8) .
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des mesures visant à tenir compte de la dimension L’éventail des activités de FRONTEX a été forte-
« genre et migration ». ment élargi en 2008. L’agence a vu son budget aug-
DEUXIÈME CONFÉRENCE MINISTÉRIELLE EURO-AFRICAINE SUR LES MIGRATIONS ET LE DÉVELOPPEMENT
La deuxième Conférence ministérielle euro-africaine sur les migrations Lors de cette deuxième conférence, il a également été convenu de doter
et le développement, organisée dans le cadre de la présidence françai- les actions visées par le programme de coopération triennal de ressources
se du Conseil de l’UE, s’est tenue à Paris le 25 novembre 2008 et s’est financières suffisantes, dans le cadre du partenariat entre la Commission
inspirée des conclusions des trois réunions de travail mises sur pied afin de l’Union africaine et la Commission de l’UE, toutes deux invitées à accé-
de concrétiser le Plan d’action de Rabat. Ces réunions se sont respec- lérer l’étude de la création du fonds prévu par la Déclaration de Tripoli.
tivement tenues en mars 2008 à Rabat, en présence de spécialistes de Pour en savoir plus :
l’immigration légale, en mai à Ouagadougou, où il a été question de la Conférence de Paris sur la migration et le développement :
lutte contre l’immigration irrégulière, et en juillet 2008 à Dakar, sur le www.eu2008.fr/PFUE/lang/fr/accueil/PFUE-11_2008/PFUE-
thème du lien entre migrations et développement. 25.11.2008/conference_de_paris_sur_la_migration_et_le_developpe-
La première Conférence ministérielle euro-africaine sur les migrations et ment.html
le développement de 2006, répondant essentiellement à l’urgence de la Programme de coopération triennal de Paris :
situation dans les zones de transit migratoire en Afrique occidentale, a www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/1125_conference_immi-
adopté les principaux axes de « l’approche globale de la question des gration/Conference_de_Paris_migration_developpement_Declaration_fina-
migrations » proposée par la Commission européenne. Cette approche le_FR.pdf
globale analyse les flux sous tous leurs aspects : l’organisation de l’im- Partenariat UE-Afrique sur les migrations (Déclaration de Tripoli) :
migration légale, la lutte contre l’immigration irrégulière ainsi que les syner- http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/EAS2007_action_plan_
gies entre immigration et développement. migration_fr.pdf#zoom=100
Cette deuxième conférence a permis d’assurer le suivi et l’évaluation du Déclaration et Plan d’action de Rabat : Conférence ministérielle euro-
Processus euro-africain, et concrètement du Plan d’action de Rabat. Elle africaine et immigration et développement :
a relancé l’engagement de développement d’un programme de coopé- www.maec.gov.ma/migration/fr/conference.htm
ration triennal à mettre en œuvre entre 2009 et 2011, précisant les axes Mise en œuvre du Plan d’action de Rabat :
d’intervention et définissant les mesures concrètes à prendre. www.dialogueuroafricainmd.net/project/menter, passant de 19 millions d’euros en 2006 à 41 Fin 2008, la crise financière internationale poussait
millions en 2007 et à un peu plus de 70 millions d’eu- déjà à réévaluer certains axes de développement de
ros en 2008, renforçant ainsi sa capacité opération- l’Approche globale, la baisse de la demande sur le
nelle. En 2008, FRONTEX a supervisé cinq opéra- marché du travail migrant, en particulier dans des sec-
tions maritimes en Méditerranée et entre l’ Afrique teurs tels que la construction, étant susceptible de
occidentale et les Canaries. Par ailleurs, en 2008, le nuire à certaines dispositions des éléments clés,
Conseil a finalement approuvé la directive « retour » tels que les partenariats pour la mobilité. L
’introduction
(JO 24.12.2008) qui faisait l’objet de discussions de la carte bleue européenne, par exemple, a reçu le
depuis 2005. Plus controversée, cette législation a soutien du Conseil européen en septembre, mais elle
fixé une durée de détention maximale de 18 mois pour a été repoussée à une date ultérieure. Même s’il
les migrants sans papiers au sein de l’UE avant qu’ils semble qu’il continuera à y avoir des développements
ne soient renvoyés, créant un tollé aux quatre coins dans ce domaine, ils devraient connaître un ralentis-
du monde. En décembre, lors de l’analyse la plus sement en 2009.
Bilan
récente de l’Approche globale, la Commission a recon-
nu dans une certaine mesure le manque de parte-
nariat dans le cadre de l’adoption de sa directive : Références
« Les discussions animées qui ont entouré l’adoption
de la directive sur le retour au cours de l’été 2008 BENSAAD, A. « Mauritania : restrictions on the ‘return
ont clairement rappelé à l’UE qu’elle doit mieux com- effects’ of intense and diverse migratory move-
Med. 2009
muniquer sur ses politiques ». (COM 2008 611, p.12). ments » dans M. Trémolieres (éd), Regional chal-
La Commission a raison d’examiner l’adoption de la lenges of West African Migration: African and
directive sur le retour avec un esprit critique, car elle European perspectives, Paris : OCDE, 2009.
a fortement entamé la confiance dont les partenariats COLLYER, M. « Towards Mediterranean migration mana-
indispensables au succès de l’Approche globale sont gement 2008? Developing discourse and prac-
tributaires. Des réserves ont été exprimées à l’égard tices » Real Instituto Elcano, ARI 54/2008.
d’initiatives politiques potentiellement bien plus posi- COMMUNAUTÉ ÉCONOMIQUE DES ÉTATS DE L’AFRIQUE DE
308
tives, négociées beaucoup plus difficilement par la L’OUEST (CEDEAO), Meeting of Ministers on ECO-
Commission que si cela n’avait pas été le cas. Les par- WAS Common Approach to Migration, Abuja, 14
tenariats pour la mobilité, une composante primor- juin 2007.
diale de l’Approche globale, en sont un parfait exemple. COMMISSION EUROPÉENNE (CE), Renforcer l’approche
Ils établissent pour l’essentiel un cadre d’échange de globale de la question des migrations: accroître
droits plus importants, notamment à l’instar des accords la coordination, la cohérence et les synergies ,
d’assouplissement du régime des visas, assortis d’obli- communication de la Commission, COM(2008)
gations de réadmission et de contrôle. Bien gérés, 611/3.
les États africains pourraient en bénéficier. Ils sont CE, Examen de la création d’un système européen
actuellement appliqués en Moldavie et au Cap-V ert, de surveillance des frontières (EUROSUR), com-
où le partenariat a été mis en œuvre en juin 2008, mais munication de la Commission, COM(2008) 68
des discussions sont aussi en cours avec le Sénégal. final, 13 février 2008.
Il convient encore de noter que le Centre d’Information CE, Préparer les prochaines évolutions de la gestion
et de Gestion des Migrations (CIGEM) à Bamako a des frontières dans l’Union européenne , com-
été inauguré en 2008. Selon l’UE, son financement munication de la Commission, COM(2008) 69
vise à aider le Mali à satisfaire les diverses demandes final, 13 février 2008.
en matière de migration. Le besoin est ici réel comp- FRONTEX 2008 Annual Report , Frontex, Varsovie,
te tenu du contexte spécifique de la migration dans (2009).
la région, notamment décrit dans l’approche de la GUILD, E., C ARRERA, S. et A .F. A TGER (2009) « Cha-
CEDEAO. Beaucoup craignent cependant que ce llenges and prospects for the EU’s area of free-
centre ne serve à collecter des informations permet- dom, security and justice: recommendations to
tant de faciliter les efforts de contrôle de la migra- the European Commission for the Stockholm pro-
tion déployés par l’UE. gramme », document de travail CEPS 313.Vous pouvez aussi lire
