Mission Gestion des finances publiques - Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2021 - Cour des comptes
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Mission Gestion des finances
publiques
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2 COUR DES COMPTES
Gestion des finances publiques
Programme 156 - Gestion fiscale et financière de l’État et du
secteur public local
Programme 218 - Conduite et pilotage des politiques
économiques et financières
Programme 302 - Facilitation et sécurisation des échanges
Graphique n° 1 : les dépenses de la mission par programme -
exécution 2021 (CP, en M€)
Source : Cour des comptes
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 3
Graphique n° 2 : les dépenses de la mission par titre – exécution 2021
(en pourcentage des CP)
Source : Cour des comptes
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 5
Synthèse
Les principales données de la mission
La mission Gestion des finances publiques (GFP) regroupe la plus
grande partie des effectifs du ministère de l’économie, des finances et de
la relance (MEFR), ainsi que certains emplois relevant du ministère de la
transformation et de la fonction publiques1.
Elle se compose de trois programmes, dont deux, le programme 156
Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local et le
programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges, sont sous la
responsabilité des deux grandes directions à réseau du MEFR (la direction
générale des finances publiques - DGFiP - pour le programme 156 et celle
des douanes et droits indirects - DGDDI - pour le programme 302). Ces
deux programmes portent l’essentiel des crédits de paiement (90,7 %) et
des emplois (95,5 %) de la mission inscrits dans la loi de finances initiale
(LFI) pour 2021, hors fonds de concours et attributions de produits2. La
gestion de la masse salariale représente le principal enjeu de cette mission,
compte tenu du poids prépondérant des dépenses de personnel (83,9 % des
crédits de paiement ouverts en LFI).
Le périmètre de la mission a connu une évolution notable entre
la LFI pour 2020 et celle pour 2021, le programme 148 Fonction
publique (209,9 M€ de CP ouverts en LFI pour 2020, soit 2 % des CP
ouverts sur la mission) n’étant désormais plus rattaché à la mission
GFP mais à la mission Transformation et fonction publiques.
1 i.e. les personnels de la direction générale de l’administration et de la fonction
publique (DGAFP), de la direction interministérielle de la transformation publiques
(DITP) et du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources
humaines (CISIRH).
2 Par la suite, toutes les données relatives à la LFI pour 2021 s’entendent hors fonds de
concours et attributions de produits, ces derniers étant par ailleurs marginaux.
6 COUR DES COMPTES
Les principales observations
Une programmation en légère baisse par rapport à 2020
Après une baisse des crédits de la mission entre 2014 et 2016
(- 1,5 % en 2014, - 1,3 % en 2015 et - 2,5 % en 2016), puis une stabilisation
entre 2017 et 2020 (+ 0,7 % en 2017, - 0,01 % en 2018, - 0,6 % en 20193
et + 0,02 % en 2020)4, ces derniers diminuent de nouveau en 2021 à
périmètre constant.
Le montant des crédits de paiement (CP) ouverts dans la LFI pour
2021 s’élève à 10,1 milliards d’euros (Md€), soit 7,48 Md€ hors
contribution au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Ce montant
est en baisse de 1,4 % par rapport à celui inscrit en LFI pour 2020, qui
s’établissait à 10,23 Md€.
En 2021, les crédits ouverts sur les dépenses de personnel (i.e.
titre 2) sont en baisse de 1,4 % par rapport à 2020, soit un montant de
121,8 M€. Cette diminution est à nouveau supportée pour l'essentiel par le
programme 156 (- 113,5 M€) et dans une moindre mesure par le
programme 302 (- 8,4 M€) tandis que les crédits du programme 218 restent
stables (+ 0,1 M€).
Le schéma d’emplois de la mission est fixé en LFI pour 2021 à
- 2 033 équivalents temps plein (ETP) contre - 1 653 ETP en 2020.
Des dépenses très légèrement supérieures à la prévision du
fait des dépenses de fonctionnement
Pour la première fois depuis 2017, la dépense exécutée en 2021, soit
10,11 Md€ au total, a été très légèrement supérieure à la prévision.
L’écart de 10,1 M€, soit 0,1 % des CP ouverts, s’explique pour
l’essentiel par l’exécution des dépenses de fonctionnement, supérieure à la
prévision et non compensée par l’évolution des autres dépenses :
- les dépenses de personnel (8 366 M€ dont 2 577 M€ de dépenses
de CAS Pensions) sont inférieures de 101,9 M€ à la prévision
(- 1,2 %). Dans un contexte de diminution du plafond d’emplois
année après année, cet écart s’explique principalement par
l’exécution des dépenses de personnel en 2020, finalement
3 Hors réforme des loyers budgétaires intervenue en 2019 et ayant conduit à leur
suppression.
4 Par souci de lisibilité et de cohérence entre la présente note et les NEB antérieures, les
évolutions retracées de 2014 à 2020 inclus ne sont pas retraitées des données relatives
au programme 148 qui relevait encore de la mission. Néanmoins, en raison du faible
poids de ce programme, les évolutions constatées sont similaires à périmètre constant.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 7
inférieure à l’hypothèse retenue lors de l’élaboration de la LFI
pour 2021, ceci malgré les retraitements qui avaient été opérés
pour prendre en compte les évènements exceptionnels liés à la
crise sanitaire en 2020. Cet écart est également dû à des économies
supérieures à la prévision s’agissant de l’exécution du schéma
d’emplois. La sous-exécution des dépenses de personnel concerne
l’ensemble des programmes (- 1 % pour le programme 156,
- 1,8 % pour le programme 302, - 1,9 % pour le programme 218)
mais est principalement portée en valeur par le programme 156
(- 69,3 M€) ;
- les dépenses de fonctionnement s’élèvent à 1 503,7 M€, soit
154,4 M€ au-dessus de la prévision (11,4 %). Cette sur-exécution
concerne tous les programmes, en particulier le programme 302
(+ 102 M€) du fait de la mise en paiement, en AE et CP, des mises
à disposition tardives des droits de douane à l’Union européenne
(UE) pour 73,7 M€ (cf. point 1.3.3) et dans une moindre mesure
les programmes 218 et 156 (respectivement + 28,7 M€ et
+ 23,7 M€). Comme en 2020, cette sur-exécution est en partie liée
à l’exécution sur le titre 3 de crédits initialement ouverts sur le
titre 5 ;
- les dépenses d’investissement sont exécutées à hauteur de
135,5 M€, en retrait de 47 M€ par rapport à la prévision en raison,
comme l’année précédente, de l’exécution en gestion sur le titre 3
de dépenses initialement prévues sur le titre 5. C’est notamment le
cas dans le domaine informatique et s’agissant du maintien en
condition opérationnelle du système d’information (SI) Chorus.
Le seul programme 218 représente pour cette raison une
sous-exécution de 42 M€ en CP ;
- les dépenses d’intervention s’élèvent à 99,8 M€ et sont plus
élevées que prévues (+ 4,5 M€). Les aides aux débitants de tabac
versées sur le programme 302 se sont révélées en effet supérieures
à la prévision en raison de la crise sanitaire.
Les données fournies par les services des responsables de
programme de la mission montrent que la gestion de la crise sanitaire a
engendré 41,3 M€ de dépenses supplémentaires, mais également 37,6 M€
de moindres dépenses. Le coût net de 3,7 M€ en 2021 est deux fois moindre
que celui observé en 2020, exercice caractérisé par des montants plus
importants (87,6 M€ de dépenses et 95,6 M€ d’économies).8 COUR DES COMPTES
Une baisse du nombre d’emplois légèrement moindre que
prévu
Le schéma d’emplois réalisé, (- 1 981 ETP), est inférieur de
52 emplois au schéma d’emplois programmé (- 2 033 ETP). Cet écart
limité se décompose en 30 ETP pour le programme 218 du fait du
renforcement de services impliqués dans la gestion du plan de relance et
22 ETP pour le programme 156 malgré un nombre de départs à la retraite
supérieur à la prévision. Cette diminution représente 1,7 % des effectifs de
l’ensemble de la mission et représente une contribution importante à
l’évolution de l’emploi public au sein de l’État. Le plafond d’emplois
exécuté demeure cette année encore inférieur au plafond d’emplois autorisé
(117 108 ETPT exécutés contre 119 660 ETPT en LFI). Les programmes
évoquent à ce sujet des difficultés récurrentes de recrutement depuis
plusieurs années, en partie palliées par le recours croissant à des agents
contractuels.
Suivi des recommandations au titre de la gestion 2020
Au titre du contrôle sur l’exécution budgétaire 2020, la Cour avait
formulé deux recommandations, dont l’une est reconduite tout en étant
reformulée et l’autre n’est pas reconduite.
Recommandation n° 1 : Compléter la présentation des schémas
d’emplois dans les projets annuels de performance (PAP) par une
information sur les effets des transformations des missions en cours
(recommandation reformulée).
En 2019, le MEFR exprimait un refus de mettre en œuvre cette
recommandation. En 2020, le secrétariat général du MEFR indiquait
partager l’objectif de mieux documenter le schéma d’emplois, avec des
informations supplémentaires au sein des PAP de nature à éclairer le vote
de la loi de finances, sous réserve de la compatibilité de cet objectif avec
le calendrier de déclinaison des schémas d’emplois par chacun des
programmes (certaines décisions intervenant après la rédaction des PAP).
En 2021, le secrétariat général du MEFR précise que le PLF pour
2022 intègre, pour chacun des trois programmes de la mission, la
déclinaison du schéma d’emplois fixé suivant la localisation des effectifs
au sein des grandes catégories de services (administration centrale, services
à l’étranger, services départementaux, autres). Le programme 302 a enMISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 9
outre présenté, toujours au sein du PLF pour 2022, les hypothèses de
construction de son plafond d’emplois.
Au regard des enjeux des transformations en cours dans les grandes
directions du MEFR, il apparaît nécessaire d’améliorer l’information du
Parlement sur les évolutions des schémas d’emplois dans les documents
budgétaires et, en particulier, leur lien avec les réformes en train d’être
menées. Tout en prenant acte des avancées présentées dans les PAP pour
l’année 2022, la Cour réitère sa recommandation en la reformulant comme
suit : « Préciser le lien entre les transformations des missions en cours et
les schémas d’emplois présentés dans les documents budgétaires (PAP et
RAP) ».
Recommandation n° 2 : Dans la perspective du transfert à la
DGFiP du recouvrement de la plupart des taxes actuellement encaissées
par la DGDDI, achever la convergence des indicateurs de fiscalité des
entreprises des programmes 156 et 302 (recommandation reformulée).
Un travail conjoint de la DGFiP et de la DGDDI a abouti en 2019 à
l’inscription, dans le PAP 2020 de la mission, d’un nouvel indicateur au
sein du programme 302, « taux de recouvrement dans l’année des créances
non contentieuses des professionnels », en remplacement de l’indicateur
« indice de civisme fiscal ». Son mode de calcul a évolué pour se
rapprocher de celui de l’indicateur équivalent au sein du programme 156,
sans toutefois converger totalement du fait des attributions respectives des
directions et des limites techniques imposées par les systèmes
d’information.
Les modes de calcul utilisés par la DGFiP et la DGDDI restent
légèrement divergents, celui de la DGDDI n’intégrant pas les
redressements. De plus, le système d’information de la DGDDI ne fait pas
la distinction entre particuliers et professionnels. Enfin, la DGDDI avait
fait le choix en avril 2019 de ne pas faire évoluer le système d’information
(SI) au seul motif de parvenir à une convergence renforcée.
Enfin, il est souligné par l’administration que le transfert de
l’ensemble des missions fiscales de la DGDDI vers la DGFiP amenuise
fortement la pertinence de cette recommandation.
La Cour note que l’indicateur « taux de recouvrement des créances
non contentieuses » est supprimé en 2022, car « il affichait depuis plusieurs
années des résultats proches de 100 % et démontrait ainsi la maturité du
dispositif »5. Devenue obsolète, la recommandation de la Cour appelant à
la convergence de cet indicateur avec celui du programme 156 n’est pas
reconduite.
5 PAP 2022 de la mission Gestion des finances publiques.10 COUR DES COMPTES
Recommandation
1. Préciser le lien entre les transformations des missions en cours et les
schémas d’emplois présentés dans les documents budgétaires (PAP et
RAP) (recommandation reformulée). (secrétariat général du ministère
de l'économie, des finances et de la relance)MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 11
Sommaire
Introduction ................................................................................... 13
Chapitre I. Analyse de l’exécution budgétaire .......................... 15
I. La programmation initiale .................................................... 15
II. La gestion des crédits et sa régularité ................................... 17
III. Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes 22
IV. Perspectives associées à la trajectoire budgétaire ................. 39
Chapitre II. Points d’attention par programme ....................... 42
I. Programme n° 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du
secteur public local ............................................................... 42
II. Programme n° 302 Facilitation et sécurisation des échanges 45
III. Programme n° 218 Conduite et pilotage des politiques
économiques et financières .................................................. 48
IV. Le rapprochement des indicateurs de performance des
programmes 156 et 302 ........................................................ 50
Chapitre III. Moyens consacrés par l’état à la politique de
gestion des finances publiques .................................................. 52
I. Les dépenses fiscales ............................................................ 52
II.Les opérateurs et les taxes affectées ..................................... 53
III.
Les fonds sans personnalité juridique .................................. 53
IV.Le financement des programmes de la mission par les
différents fonds et plans ....................................................... 54
V. L’évolution de la dépense totale sur moyenne période ........ 54MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 13
Introduction
La mission Gestion des finances publiques (GFP), dont les crédits
de paiement (CP) s’établissaient à 10,10 Md€ en loi de finances initiale
(LFI) pour 2021, regroupe la plus grande partie des effectifs du
ministère de l’économie, des finances et de la relance (MEFR), ainsi
que certains emplois relevant du ministère de la transformation et de
la fonction publiques6, avec un plafond d’autorisation d’emplois de
119 660 ETPT7. Elle porte à la fois des politiques publiques relevant du
MEFR (recouvrement des recettes de l’État, des collectivités territoriales
et de leurs établissements, paiement des dépenses publiques et tenue des
comptes de l’État, activités douanières et lutte contre la fraude et le
terrorisme, ainsi que des fonctions d’état-major, d’expertise, de prévention,
de conseil et de contrôle) et des politiques publiques à dimension
interministérielle (systèmes d’information financière et comptable de
l’État).
Le périmètre de cette mission a connu une évolution notable
entre la LFI pour 2020 et celle pour 2021, le programme 148 Fonction
publique (209,9 M€ de CP ouverts en LFI pour 2020, soit 2 % des CP
ouverts sur la mission) n’étant désormais plus rattaché à la mission
GFP mais à la mission Transformation et fonction publiques.
La mission se compose désormais de trois programmes :
● deux programmes opérationnels de politique fiscale, comptable et
douanière, gérés par les deux grandes directions à réseau du MEFR, qui
regroupent l’essentiel des crédits de paiement (CP) de la mission (90,7 %) :
- le programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du
secteur public local dont le responsable est le directeur général des
finances publiques ;
- le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges dont
la responsable est la directrice générale des douanes et droits
indirects ;
● un programme correspondant à des politiques de pilotage ou de
coordination à dimension interministérielle ou à des fonctions de soutien
6 i.e. les personnels de la DGAFP, de la direction interministérielle de la transformation
publiques (DITP) et du centre interministériel de services informatiques relatifs aux
ressources humaines (CISIRH).
7 Hors transferts d’ETPT en gestion et mouvement d’ETPT en loi de finances
rectificative.14 COUR DES COMPTES
sur le périmètre ministériel (9,3 % des CP de la mission) : le programme
218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières8 dont
la responsable est la secrétaire générale du MEFR, qui regroupe les
crédits de plusieurs directions et services d’état-major du MEFR, dont
certains pilotent des chantiers interministériels (Chorus et Portail Chorus
Pro pour l’AIFE et le système d'information de gestion des ressources
humaines RenoiRH pour le CISIRH).
Tableau n° 1 : crédits ouverts en LFI pour 2021 par programme
Évolution Évolution
LFI LFI
En M€ AE CP
2021/LFI 2021/LFI
2020 2020
Programme
7 651,9 - 1,6 % 7 591,4 - 1,4 %
156
Programme
942,7 + 1,4 % 939 - 0,9 %
218
Programme
1 572,6 - 0,8 % 1 564,9 - 1,5 %
302
Mission 10 167,2 - 1,2 % 10 095,3 - 1,4 %
Source : Cour des comptes
8 Le programme 218 comprend les crédits des directions et services suivants : cabinets
ministériels, secrétariat général, directions en charge de missions transversales
(direction du budget, crédits de titre 2 de la DGAFP, agence pour l'informatique
financière de l'État (AIFE), centre interministériel de services informatiques relatifs aux
ressources humaines (CISIRH), direction des achats de l’État), inspection générale des
finances (IGF), délégation interministérielle à la transformation publiques (DITP),
contrôle général économique et financier (CGEFi) et plusieurs autres directions et
entités : direction des affaires juridiques (DAJ) à laquelle est désormais rattachée la
mission d’appui au patrimoine immatériel de l’État (APIE), service commun des
laboratoires (SCL), autorité de régulation des jeux (ANJ), haut fonctionnaire de défense
et de sécurité (HFDS), agence du patrimoine immatériel de l’État (APIE), TRACFIN,
mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF), médiateur des
ministères économiques et financiers et agence française anti-corruption (AFA).MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 15
Chapitre I.
Analyse de l’exécution budgétaire
I. La programmation initiale
Les crédits de la mission ouverts en LFI ont connu une baisse entre
2014 et 2016 (- 1,5 % en 2014, - 1,3 % en 2015 et - 2,5 % en 2016), puis
une stabilisation entre 2017 et 2020 (+ 0,7 % en 2017, - 0,01 % en 2018,
- 0,6 % en 20199 et + 0,02 % en 2020). Ils diminuent de nouveau en 2021,
à périmètre constant (hors programme 148) de 1,4 % par rapport à 2020, à
10,1 Md€ contre 10,23 Md€.
En 2021, la mission connaît deux évolutions. Outre son changement
de périmètre avec le rattachement du programme 148 à la mission
Transformation et fonction publiques, les crédits du titre 2 (17,9 M€) et les
emplois (198 ETP) de la direction de la législation fiscale (DLF) sont
transférés10 sur le programme 156 au sein d’une nouvelle action n° 10
« Élaboration de la législation fiscale ».
La diminution des CP porte sur les dépenses de personnel (titre 2,
- 121,8 M€ soit - 1,4 %) et dans une moindre mesure sur les autres
dépenses (hors titre 2, - 16,9 M€ soit - 1 %).
Les trois programmes de la mission sont concernés par cette
diminution des CP (- 106,3 M€, soit - 1,4 % pour le programme 156,
- 23,9 M€, soit - 1,5 % pour le programme 302 et - 8,6 M€, soit - 0,9 %
pour le programme 218).
Concernant le programme 156, la baisse sensible des crédits de
personnel (- 113,5 M€), liée à un schéma d’emplois établi à - 1 800 ETP,
s’accompagne d’une légère augmentation des crédits d’investissement
(+ 5 M€) et de fonctionnement (+ 2,3 M€). Le plafond d’emplois de la
DGFiP poursuit sa baisse en 2021 (- 1 535 ETPT), comme les années
précédentes (- 1 923 ETPT en 2020, - 1 862 ETPT en 2019, - 3 012 ETPT
en 2018, - 1 604 ETPT en 2017 et - 2 772 ETPT en 2016). Le plafond
d’emplois de la DGFiP a ainsi été réduit de près de 13 000 ETPT en six ans
du fait des efforts de transformation de cette direction.
9 Hors réforme des loyers budgétaires intervenue en 2019 et ayant conduit à leur
suppression.
10 Depuis le programme 305 désormais nommé Stratégie économique rattaché à la
mission « Économie ».16 COUR DES COMPTES
L’évolution des crédits du programme 302 est marquée par une
diminution des crédits de personnel (- 8,4 M€) après plusieurs années de
hausse continue (+ 25,3 M€ en 2020, + 21,4 M€ en 2019, + 24,1 M€ en
2018 et + 43,7 M€ en 2017). Cette baisse s’explique en 2021 par un schéma
d’emplois établi à - 178 ETP et une diminution significative du plafond
d’emplois (- 387 ETPT) pour la première fois depuis de nombreuses
années, pour partie liée à l’application de l’article 11 de la loi de
programmation des finances publiques pour 2018-2022 qui a conduit à
abaisser le plafond d’emplois du programme à hauteur de 206 ETPT
(cf. point 1.3.2.2). Comme en 2020, les crédits hors titre 2 diminuent en
2021 à hauteur de 15,5 M€ (dont - 8,4 M€ pour les dépenses de
fonctionnement, - 6,3 M€ pour les dépenses d’intervention et - 0,8 M€
pour les dépenses d’investissement).
La diminution des crédits du programme 218 (- 8,6 M€) s’explique
presque intégralement par la baisse des crédits d’investissement (- 8,2 M€)
après plusieurs années caractérisées par leur augmentation (+ 14,1 M€ en
2020, + 6,2 M€ en 2019 et + 12,5 M€ en 2018) mais aussi par leur forte
sous-exécution (entre 24 et 52 M€, soit - 43 et - 69 %). Les crédits de
personnel et de fonctionnement restent quant à eux stables.
Cette mission ne comporte pas de risques identifiés de sous-
budgétisation. En 2020, l’écart entre les crédits initiaux et les crédits
consommés était faible et ne nécessitait donc pas d’ajustement de la base
de référence en LFI pour 2021.
Les données fournies par les services des responsables de
programme de la mission montrent que la gestion de la crise sanitaire a
engendré 41,3 M€ de dépenses supplémentaires, mais également 37,6 M€
de moindres dépenses11. Le coût net de 3,7 M€ en 2021 est deux fois
moindre que celui observé en 2020, exercice caractérisé par des montants
plus importants (87,6 M€ de dépenses et 95,6 M€ d’économies).
Quatre dépenses supplémentaires supportées en 2021 par le
programme 156 à hauteur de 36,8 M€, devraient perdurer au-delà de
202112. Les dépenses supplémentaires des programmes 302 et 218 sont
bien moindres en 2021 qu’en 2020.
Les moindres dépenses suivent le même trajet de réduction mais
sont toutes reconduites en 2021 à l’exception des moindres dépenses
immobilières du programme 156 de 2020.
11Frais de déplacement, dépenses de formation et d’action sociale notamment.
12Dépenses de sécurité des conditions de travail des agents, prise en charge des frais de
repas liée au contexte sanitaire, matériel de télétravail, suppression du jour de carence.MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 17
Hors impact budgétaire direct sur les dépenses de la mission, la crise
sanitaire a cette année encore perturbé la gestion des recrutements des
programmes de la mission, soit par leur report de 2020 sur 2021, soit par
la complexité persistante à organiser des sessions d’examens.
II. La gestion des crédits et sa régularité
Comme en 2020, les mouvements de crédits infra-annuels ont été en
2021 de faible ampleur. Hors lois de finances rectificatives, ils représentent
au total 150,7 M€, soit 1,5 % des CP votés en LFI (contre 1,2 % en 2020).
Sur ce total, les reports de crédits de l’année 202013, liés pour l’essentiel
aux effets de la crise sanitaire14, s’élèvent à 126,7 M€ répartis comme suit :
- 57,2 M€ au profit du programme 156 ;
- 55,5 M€ au profit du programme 218 ;
- 13,9 M€ au profit du programme 302.
Graphique n° 3 : de la LFI à l’exécution (CP, en M€)
Source : Cour des comptes
13 L’article 65 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 a
autorisé 46 programmes du budget général, dont les programmes 156, 218 et 302, à
dépasser la limite de report de 2020 à 2021 de 3 % des crédits hors titre 2 ouverts en
LFI pour la remplacer par le montant des crédits ouverts en LFI et en LFR.
14 Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2020 de la mission
Gestion des finances publiques et des ressources humaines, avril 2021.18 COUR DES COMPTES
Outre ces reports de crédits, le programme 156 a bénéficié par décret
du 19 novembre 2021 du transfert de 10,3 M€ en provenance du
programme 351 Fonds d’accompagnement interministériel des ressources
humaines (FAIRH)15 au titre des dépenses de personnel liées aux
restructurations de la DGFiP, en particulier les primes de restructuration de
service géographique et fonctionnelle (PRS, 8,5 M€) et les indemnités de
départ volontaire (IDV, 1 M€) et de rupture conventionnelle (0,4 M€). Ces
financements en provenance du FAIRH permettent de couvrir 50 % des
besoins exprimés par la DGFiP.
À l’inverse, des crédits ont été transférés depuis le programme 156
vers le programme 129 Coordination du travail gouvernemental relevant
de la mission Direction de l’action du gouvernement pour permettre l’achat
d’ordinateurs portables sur le stock stratégique de la direction
interministérielle du numérique (12,1 M€ en CP) et vers le programme 112
Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire
relevant de la mission Cohésion des territoires au titre de la contribution
annuelle de la DGFiP au programme France Services (3,3 M€)16.
Le taux de mise en réserve des crédits hors titre 2, appliqué à
l’assiette ouverte en LFI minorée des crédits exemptés17 s’est élevé en
2021, comme l’année précédente, à 4 % (contre 3 % en 2019 et 2018 et
8 % en 2017)18. Ce taux est celui appliqué à l’ensemble des programmes
dont les crédits sont mobilisables car ne portant pas sur des dépenses de
prestations sociales, afin de permettre aux programmes 109 Aide à l’accès
au logement, 157 Handicap et dépendance et 304 Inclusion sociale et
15 En 2020, la mission alors nommée Action et transformation publique (ATP, devenue
Transformation et fonction publiques - TFP), dont relève le FAIRH, était rattachée au
MEFR, ce qui impliquait que les virements réalisés depuis le FAIRH vers des directions
du MEFR fassent l’objet de décrets plafonnés à 2 % des crédits ouverts en LFI pour
chacun des programmes concernés (article 12 de la LOLF). Le montant accordé en 2020
au programme 156 par le FAIRH en comité de sélection dépassait largement ce plafond.
Le FAIRH n’avait finalement pas été sollicité et la direction du budget avait dégelé la
réserve de précaution du programme 156 à hauteur du montant accordé, annulant en
parallèle les crédits portés par le FAIRH. Cette pratique, critiquée par la Cour en 2020
(NEB ATP) n’a plus cours depuis la création du ministère de la transformation et de la
fonction publiques, auquel est rattaché la mission TFP.
16 Le programme 156 déclare financer le programme France Services à hauteur de 13 %
des contributions de l’ensemble des partenaires, soit au-delà des 11 % de sollicitations
fiscales des usagers, entraînant un possible réexamen de la répartition du financement
du programme dans les années à venir.
17 Crédits des missions « Plan de relance », « Plan d’urgence face à la crise sanitaire »
et « Investissements d’avenir ».
18 Le taux de mise en réserve des crédits du titre 2 a été maintenu à 0,5 %.MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 19
protection des personnes de bénéficier d’un taux réduit de 0,5 %19. Ce
dispositif a été reconduit à l’identique en 202220.
Ce taux de mise en réserve de 4 % s’applique aux programmes de la
mission à l’exception du programme 156 qui bénéficie, du fait du contrat
d’objectifs et de moyens de la DGFiP signé le 16 mars 202021, d’un taux
de mise en réserve des crédits hors titre 2 de 3 %, d’un allègement du cycle
de conférences budgétaires et du transfert de 48,3 M€ de CP du titre 2 vers
le hors titre 2 en fin de gestion au titre de la fongibilité asymétrique.
Les annulations de crédits, intervenues en LFR 1 (15,1 M€ en AE et
CP) et en LFR 2 (52,9 M€ en AE et 51,1 M€ en CP) ont porté sur la totalité
de la réserve de précaution du programme 21822, l’intégralité de la réserve
de précaution sur les crédits hors titre 2 du programme 156 (ce dernier
ayant bénéficié du dégel intégral des crédits du titre 2, soit 33,4 M€, au titre
de la fongibilité asymétrique) et la totalité de la réserve de précaution sur
les crédits du titre 2 du programme 302 (6,3 M€). 7,3 M€ de crédits hors
titre 2 du programme 302 ayant été dégelés pour couvrir certaines dépenses
des BOP locaux, la réserve de précaution, qui s’élevait à 100,4 M€ en début
de gestion, a été annulée à hauteur de 59,6 M€ (dont 8,9 M€ sur le titre 2
et 50,7 M€ hors titre 2). Les annulations de crédit ont également porté sur
des crédits annulés sur le titre 2 en sus de la réserve de précaution sur les
programmes 302 (5,8 M€) et 218 (1,5 M€).
L’annulation de ces crédits, anticipée dès le début de l’exercice par
les directions ou correspondant à des crédits disponibles à l’issue du second
compte-rendu de gestion, n’a pas créé de difficultés de gestion aux
responsables de programmes.
Des crédits supplémentaires ont été ouverts sur le programme 302
en LFR 2 (83,1 M€ en AE et 88 M€ en CP) au titre du financement des
montants notifiés par la Commission européenne concernant des droits de
douane non collectés par la France sur certaines importations (cf. point
1.3.3), des aides aux buralistes (cf. point 1.3.5), des moyens de
fonctionnement des services dont la passation des marchés des garde-côtes
des douanes et la prise en charge de la numérisation des droits annuels de
francisation, des dépenses d’immobilier et d’informatique.
19 Circulaire 1BE-20-3927 (NOR CCPB2030099C du 10 novembre 2020 relative au
lancement de la gestion budgétaire 2021 et mise en place de la réserve de précaution).
20 Circulaire 1BE-21-4008 (NOR CCPB2130558C du 26 novembre 2021).
21 Signé le 1er décembre 2021, le contrat de la DGDDI n’a pas eu d’effet sur la gestion
2021.
22 Hors 0,7 M€ de réserve CAS du programme, qui seront annulés en loi de règlement.20 COUR DES COMPTES
En fin de gestion, les crédits non consommés de la mission
s’élèvent à 197,4 M€ en AE et 162,5 M€ en CP. Si ces montants sont
proches de ceux constatés fin 2020 (201,7 M€ en AE et 164,3 M€ en CP)
et trois fois supérieurs à ceux constatés fin 201723, le niveau des crédits non
consommés hors titre 2 est en augmentation, passant de 93,8 M€ en CP en
2020 à 110,8 M€ en 2021. Alors que les crédits non consommés sur le
titre 2 (53,2 M€ en AE et CP) ont été annulés, les crédits non consommés
sur le hors titre 2 concernent pour l’essentiel, comme en 2020, les
programmes 156 et 218, confrontés à des difficultés de réalisation de
projets, de passation de marchés, de traitement de la dépense ou de
facturation. Alors que jusqu’en 2020 le niveau des crédits de la mission
restait relativement stable en LFI malgré leur sous-exécution récurrente, le
niveau des crédits en LFI pour 2021 et 2022 est davantage corrélé au niveau
d’exécution.
Au total, les crédits ouverts en 2021, soit 10,27 Md€ en CP (tenant
compte de la LFI, des LFR et des mouvements intervenus en gestion
retracés ci-dessus) ont été consommés à hauteur de 10,11 Md€, soit un taux
d’exécution constaté en fin d’année 2021 de 98 % pour la mission.
23 55,9 M€ pour l’année 2017, 93,4 M€ pour l’année 2018, 142,2 M€ pour l’année 2019
et 164 M€ pour l’année 2020.MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 21
Graphique n° 4 : évolution des crédits de la mission GFP à périmètre
courant entre 2018 et 2022* (CP, en M€, hors coût des loyers
budgétaires)
10 600
10 500
10 400
10 300
10 200
10 100
10 000
9 900
9 800
9 700
2018 2019 2020 2021 2022
LFI Exécution
Source : Cour des comptes
* Le rattachement en 2021 du programme 148 à la mission Transformation et fonction
publiques réduit de 224,4 M€ (CP ouverts sur le programme 148 en LFI pour 2021) les
crédits de la mission Gestion des finances publiques en 2021 et de 294 M€ en 2022.
Les demandes de report de crédits pour 2022, soit 142,1 M€ en AE
et 106,5 M€ en CP, ont diminué par rapport à 2021 mais demeurent
supérieures à celles constatées les années antérieures24. Conformément aux
constats relatifs aux crédits non consommés, ce niveau de report est
majoritairement porté par les programmes 156 (106,1 M€ en AE et 53 M€
en CP) et 218 (28,6 M€ en AE et 46,9 M€ en CP), en raison principalement
et comme en 2020 de retards pris dans certains projets, notamment
immobiliers et de difficultés dans la chaîne de paiement ou de facturation
(financement des restes à payer). À la date de rédaction de la présente NEB,
l’ensemble des arrêtés de report pour 2022 n’a pas été publié.
24 154,8 M€ en AE et 126,7 M€ en CP reportés de 2020 pour 2021 ; 102,2 M€ en AE
et 95,3 M€ en CP de 2019 pour 2020 ; 62 M€ en AE et 51,8 M€ en CP de 2018 pour
2019).22 COUR DES COMPTES
III. Analyse de l’évolution de la dépense et de ses
composantes
A. Les principales données de l’évolution des dépenses de la
mission
Comme les années précédentes et à périmètre courant, l’écart entre
AE consommés et dépenses effectives en crédits de paiement est limité
compte tenu du poids des dépenses de personnel. Elles représentent, en
2021, 82,8 % des CP consommés au sein de la mission, proportion stable
depuis plusieurs exercices.
Graphique n° 5 : exécution en AE et CP 2017-2021 (périmètre
courant, en Md€)
Source : Cour des comptesMISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 23
De même, les écarts entre AE programmées et AE consommées sont
généralement limités. Après un exercice 2020 spécifique lors duquel, en
raison de l’impact de la crise sanitaire, les AE consommées avaient été
significativement inférieures aux AE programmées (- 187,8 M€, du même
ordre de grandeur que l’écart entre CP programmés et CP consommés de
- 217,8 M€), l’écart entre AE programmées et AE consommées est limité
en 2021 à 20,6 M€.
Graphique n° 6 : LFI et exécution 2017-2021 (AE, périmètre courant,
en Md€)
Source : Cour des comptes24 COUR DES COMPTES
La dépense exécutée en 2021 (10,11 Md€ en CP) est supérieure à la
prévision de 10,10 M€ (+ 0,1 %). Cette légère sur-exécution s’explique par
l’effet conjugué de la diminution du niveau des crédits ouverts en LFI
(cf. point 1.1) et de l’augmentation des dépenses effectives, rapprochant
ainsi plus que par le passé prévision et exécution, comme le montre le
graphique ci-après.
Graphique n° 7 : LFI et exécution 2017-2021 (CP, périmètre courant,
en Md€)
Source : Cour des comptesMISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 25
Toujours à périmètre courant, les dépenses réalisées sur la mission
en 2021 baissent de 120,8 M€ par rapport à 2020, soit un montant inférieur
aux dépenses exécutées sur le programme 148 en 2020 (198,4 M€).
Graphique n° 8 : dépenses de la mission par titre entre 2017 et 2021
(CP, périmètre courant, en M€)
Source : Cour des comptes
Néanmoins, à périmètre constant (hors programme 148), les
dépenses exécutées de la mission augmentent entre 2020 et 2021. La baisse
des dépenses effectives sur le titre 2 (- 105 M€), principalement observée
sur le programme 156, est compensée par l’augmentation des autres
catégories de dépenses hors titre 2 : + 156,5 M€ pour les dépenses
exécutées sur le titre 3, + 16,8 M€ sur le titre 5 et + 9,3 M€ sur le titre 6,
majoritairement portée par les programmes 302 et 218.26 COUR DES COMPTES
La mission est également au cœur de la transformation numérique
de l’État et les dépenses informatiques répondent à des enjeux significatifs.
Les dépenses d’informatique de la mission : un rôle clé dans la
stratégie numérique de l’État
La mission bénéficie en 2021 d’un « budget » informatique de
488 M€ (exprimés en CP consommés), contre 432 M€ en 2020. Ce
montant est réparti comme suit : 282 M€ (dont 50 M€ au titre des
investissements) sur le programme 156, 55 M€ (dont 6,6 M€ au titre des
investissements) sur le programme 302 et 151 M€ sur le programme
218.
Avec 282 M€ en 2021, les dépenses d’informatique de la DGFiP
poursuivent leur évolution à la hausse (240 M€ en 2020, 199 M€ en
2019, 195 M€ en 2018, 177 M€ en 2017, 151 M€ en 2016 et 181 M€ en
2015), conformément à la stratégie de transformation numérique de la
DGFiP dans le cadre des chantiers définis dans le contrat d’objectifs et
de moyens de la DGFiP du 16 mars 2020 et dans le protocole de la
DGFiP du 19 avril 2021, dont notamment la résorption de la « dette
technique » et l’équipement des agents en matériels nomades25.
Les dépenses informatiques de la DGDDI (55 M€) sont
consacrées au maintien en condition des systèmes centraux et des
services déconcentrés et aux projets liés à l’action économique et au
dédouanement (services en ligne Delta H7 et France Sésame).
Le budget informatique du programme 218 (151 M€) a une forte
dimension interministérielle et finance, entre autres, le système
d’information (SI) RenoiRH utilisé par un nombre croissant
d’administrations, le futur SI des achats de l’État ou encore le SI Chorus.
B. Les dépenses de personnel
1. Des dépenses de personnel à nouveau en repli
Les dépenses de personnel exécutées s’élèvent à 8,37 Md€ (dont
2,6 Md€ au titre du CAS Pensions), soit 82,8 % des crédits consommés sur
la mission. En 2021, comme chaque année depuis 2016, l’exécution des
crédits du titre 2 est modérément inférieure à la prévision (- 101,9 M€, soit
- 1,2 %).
25La DGFiP déclare ainsi être passée de 20 % de taux d’équipement des agents en
matériels nomades fin 2019, à 50 % en février 2021 et 80 % fin 2021.MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 27
L’exécution des dépenses de personnel de la mission entre 2020 et
2021 se caractérise, comme le montre le graphique ci-après, par une baisse
de 105 M€ (soit - 1,2 %).
Graphique n° 9 : évolution des dépenses de personnel de la mission
entre 2014 et 2021 (CP, périmètre courant, en M€)
Source : Cour des comptes
Les dépenses de personnel sont orientées à la baisse depuis 2015
(sauf en 2017, année marquée par une hausse sous l’effet de l’augmentation
du point d’indice et de la mise en œuvre du protocole « parcours
professionnels, carrières et rémunérations » - PPCR).
La diminution enregistrée en 2021, supérieure à celle constatée en
2020 (- 88,8 M€ soit - 1 %), 2019 (- 67,4 M€ soit - 0,8 %) et 2018
(- 42,4 M€, soit - 0,5 %), reste néanmoins inférieure à celle de 2016
(- 126 M€ soit - 1,4 %). Dans un contexte d’absence de mesure générale de
revalorisation des traitements et de stabilité du taux de cotisation au CAS
Pensions d’une part, et en raison du poids des dépenses de personnel du
programme 156 (qui représentent 79 % des crédits de la mission sur le
titre 2) d’autre part, cette baisse s’explique, comme les années précédentes,
par la sous-exécution des dépenses de personnel du programme 156
(- 100,6 M€). Elle s’accompagne pour la première fois de la sous-exécution
constatée également sur le programme 302 (- 7,4 M€). Les dépenses de
personnel du programme 218 connaissent à l’inverse une légère hausse
(+ 3 M€).28 COUR DES COMPTES
Sur le programme 156, les dépenses de personnel exécutées sont
en baisse de 100,6 M€, soit - 1,5 %, par rapport à 2020 et de 69,3 M€, soit
- 1 %, par rapport à la programmation initiale. Cette sous-exécution est
principalement due à des dépenses de personnel en 2020 finalement
inférieure à l’hypothèse retenue lors de l’élaboration de la LFI pour 2021
et à un schéma d’emplois à nouveau en baisse qui a permis de dégager
davantage d’économies que prévu (cf. infra).
Sur le programme 302, les crédits consommés sur le titre 2
enregistrent en 2021, pour la première année, une diminution de 7,4 M€,
soit - 0,6 % par rapport à l’exercice précédent (contre + 1,4 % en 2020 et
+ 1,2 % en 2019). Les dépenses de personnel exécutées sur le programme
302 sont également inférieures à la LFI à hauteur de 22,5 M€, soit - 1,8 %.
Cette sous-exécution résulte du niveau moins élevé que prévu de
l’ensemble des déterminants des dépenses réalisées sur le titre 2 : mesures
générales et catégorielles, dépenses atypiques et surtout effet des GVT
positif et négatif26, notamment du fait des reports de recrutement. Ces
moindres dépenses ont plus que compensé une économie inférieure à la
prévision liée à la baisse du schéma d’emplois (- 178 ETP).
Sur le programme 218, les dépenses de personnel exécutées sont
en hausse de 3 M€, (soit 0,6 %) par rapport à 2020, du fait de prestations
sociales plus élevées, de nouvelles mesures catégorielles et de la
revalorisation de la rémunération des médecins de prévention. Les
dépenses exécutées sont inférieures de 10 M€ à la LFI (soit - 1,9 %).
Compte tenu d’un plafond d’emplois stable et d’un schéma d’emplois à la
baisse mais non totalement réalisé (- 25 ETP exécutés contre - 55 ETP
prévus), cette sous-exécution est notamment due à l’exécution des
dépenses de personnel sur l’exercice 2020 finalement inférieure à
l’hypothèse retenue lors de l’élaboration de la LFI pour 2021, à l’effet du
GVT négatif et à des dépenses atypiques plus faibles que prévues.
2. Une diminution des ETP légèrement inférieure au
schéma d’emplois programmé
La LFI pour 2021 a fixé une baisse du schéma d’emplois de
- 2 033 ETP répartis entre les programmes 156 (- 1 800 ETP),
302 (- 178 ETP) et 218 (- 55 ETP). Le schéma d’emplois réalisé en 2021
présente une diminution de 1 981 ETP, soit 52 ETP de moins que prévu en
26 Le glissement vieillesse technicité positif correspond à l’augmentation de la
rémunération individuelle de l’ensemble de la population considérée. Le glissement
vieillesse technicité négatif exprime le tassement de la masse salariale dû au départ
d’une population au salaire plus élevé que celle qui la remplace.MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 29
LFI (contre 397 ETP de plus en 2020, 135 ETP de plus en 2019 et 452 ETP
de plus en 2018).
Les flux d’entrées et de sorties observés sont plus importants que
ceux prévus en LFI. Le flux d’entrée est supérieur de 7,5 % à la prévision
tandis que le flux de sortie ne l’est que de 4,9 %. Les départs à la retraite
sont également bien plus importants que prévus (+ 6 %).
Tableau n° 2 : schéma d’emplois 2021 de la mission GFP
(périmètre courant, en ETP)
Exécution Exécution Exécution
En ETP LFI 2021
2019 2020 2021
Sorties totales 7 976 7 705 7 878 8 266
dont sorties pour retraite 4 923 4 836 4 895 5 189
Entrées 5 894 5 655 5 845 6 285
Variation des ETP (entrées
-2 082 -2 050 -2 033 -1 981
moins sorties totales)
Source : secrétariat général du MEFR
L’écart à la programmation se décompose comme suit : les
programme 156 et 218 ont supprimé respectivement 22 et 30 ETP de moins
que prévu, tandis que le programme 302 a réalisé à l’ETP près le schéma
d’emplois prévu.
En 2021, les recrutements externes par concours et sans concours
réalisés par la DGFiP sur le programme 156 ont encore une fois été
inférieurs à la prévision27 mais ont pu être compensés par un recours accru
aux agents contractuels (891 contrats signés en 2021, contre 94 en 2019)
qui concernent désormais aussi bien les fonctions « métier » que les
fonctions support ou transverses28. Finalement, les entrées ont plus
qu’équilibré les sorties, ces dernières ayant été plus importantes que
prévues en raison de départs à retraite plus nombreux qu’anticipé. Cette
légère sous-exécution du schéma d’emplois fait suite à plusieurs années de
forte sur-exécution sur le programme 156 (360 emplois supprimés en 2020
en sus du schéma d’emplois fixé, 73 en 2019). Les suppressions d’emplois
ont été réparties entre tous les métiers et structures de la DGFiP. Aucune
suppression d'emploi n'a été effectuée néanmoins dans les services de
27En dépit de l’appel des listes complémentaires des concours.
28 Notamment les services des impôts des entreprises, de la direction des grandes
entreprises et des services centraux dans la gestion du fonds de solidarité.30 COUR DES COMPTES
publicité foncière, ceci afin d’améliorer les délais de publication et faciliter
la mise en place des services d’appui de la publicité foncière.
Sur le programme 302 la réduction prévue de 178 ETP a été
totalement réalisée. Les départs, légèrement plus élevés que prévus, ont pu
être exactement compensés par les entrées, parmi lesquelles les 100 ETP
correspondant à la troisième et dernière vague de renforcement des effectifs
liée au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne (Brexit), dont la
réalisation avait été reportée au 1er janvier 2021.
Sur le programme 218, le schéma d’emplois exécuté a été plus
faible que prévu, avec 25 ETP supprimés au lieu de 55. Ceci est dû, d’une
part, aux reports de recrutements de 2020 sur 2021 plus importants que les
années précédentes du fait de la crise sanitaire et, d’autre part, au
renforcement de certains services au titre du plan de relance et de son volet
européen29. Outre le renforcement de ces services, les personnels relevant
du programme 218 ont été très fortement mobilisés au cours de l’année
2021 sur la mise en œuvre du plan de relance. D’autres services contribuent
à la réduction des effectifs (secrétariat général, CGEFI) ou à l’inverse
conduisent des chantiers de portée interministérielle qui justifient la
poursuite d’une trajectoire de progression de leurs effectifs (Tracfin, ANJ).
Au total, le nombre d’emplois supprimés sur la mission a été
légèrement inférieur aux deux années précédentes (cf. graphique ci-après).
Cette diminution des effectifs de la mission depuis plusieurs années
représente une contribution importante à l’évolution de l’emploi
public au sein de l’État.
29Cela concerne la commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC,
autorité d’audit des fonds européens en France, chargée de la préparation et de la
coordination des audits dont la réalisation conditionne le versement des fonds
européens de l’instrument européen de Facilité pour la reprise et la résilience – FRR,
16 ETP), , la direction des affaires juridiques du MEFR (5 ETP notamment pour la
création d’une cellule de traitement des contentieux liés à la fraude aux aides), la
direction du budget au titre du pilotage du plan de relance (3 ETP) et le secrétariat
général au plan de relance, désigné comme autorité de coordination nationale du plan
national de relance et de résilience (PNRR, 1 ETP).Vous pouvez aussi lire
