NOTE ANALYTIQUE 2020 PGRGFP 2017-2020 - finances.bj
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Unité de Gestion de la Réforme
du système de gestion des finances publiques
PGRGFP 2017-2020
NOTE ANALYTIQUE 2020
ZOOM SUR LES 09 REFORMES PRIORITAIRES
DU PAG RELEVANT DU PERIMETRE DU MEF ET
SUR LE E-PROCUREMENT
UGR
Tél : (229) 65 65 20 20 - (229) 62 40 42 42/Courriel : Décembre 2020
secretariat.ugr@finances.bj/www.ugr.finances.bj½1
SIGLES ET ABREVIATIONS
AE : Autorisation d’Engagement
AN : Assemblée Nationale
ANDF : Agence Nationale des Domaines et du Foncier
ANCB : Association Nationale des Communes du Bénin
ANLC : Autorité Nationale de Lutte contre la Corruption
ANSSFD : Agence Nationale de Surveillance des Systèmes Financiers Décentralisés
ARMP : Autorité de Régulation des Marchés Publics
BCEAO : Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest
BIC : Bureau d’Information sur le Crédit
CAA : Caisse Autonome d’Amortissement
CBGD : Contrat de Bonne Gouvernance et de Développement
CBMT : Cadre Budgétaire à Moyen Terme
CC : Chambre Des Comptes
CDMT : Cadre de Dépenses à Moyen Terme
CF : Contrôle Financier
CENAFOC : Centre National de Formation Comptable
CP : Crédit de Paiement
CODIR : Comité de Direction
CONAFIL : Commission Nationale des Finances Locales
CRDQ : Cellule de Réforme et de la Démarche Qualité
CSPEF : Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers
CUT : Compte Unique de Trésor
DAF : Direction de l'Administration et des Finances
DEMPA : Debt Management Performance Assessment (Evaluation de la performance de la
gestion de la dette)
DGAE : Direction Générale des Affaires Économiques
DGB : Direction Générale du Budget
DGCL : Direction Générale des Collectivités Locales
DGDDI : Direction Générale des Douanes et Droits Indirects
DGI : Direction Générale des Impôts
DGML : Direction Générale du Matériel et de la Logistique
UGR, note analytique 2020½2
DGPED : Direction Générale des Participations de l’Etat et des Dénationalisations
DGTCP : Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique
DNCMP : Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics
DIP : Direction de l’Informatique et du Pré-archivage
DPPD : Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses
DRED : Direction de Renseignement et des Enquêtes Douanières
DUE : Délégation de l’Union Européenne
EPA : Etablissement Public à caractère Administratif
EPIC : Entreprises Publiques à caractère industriel et commercial
FMI : Fonds Monétaire International
GFP : Gestion des Finances Publiques
GPEC : Gestion Prévisionnelles des Emploi et des Compétences
GUCE : Guichet Unique du Commerce Extérieur
IFU : Identifiant Fiscal Unique
IGAA : Inspection Générale des Affaires Administratives
IGF : Inspection Générale des Finances
LOLF : Loi Organique relative aux Lois de Finances
MAPS : Methodology for Assessing Procurement Systems
MEF : Ministère de l’Economie et des Finances
OEA : Opérateurs Economiques Agrées
OCDE/CA : Organisation de Coopération et de Développement Economique / Comité d’Aide
D au Développement
OHADA : Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires
OSC : Organisation de la Société Civile (OSC)
PAG : Programme d’Actions du Gouvernement
PAAGFP : Plan d’Action pour l’Amélioration de la Gestion des Finances Publiques
PAARIB : Projet d’Appui à l’Accroissement des Recettes intérieures du Bénin
PAGE : Projet d’appui à la gouvernance économique
PIMA : Public Investment Management Assessment
PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability
PGRGFP : Plan Global de Réformes de la Gestion des Finances Publiques
PPP : Partenariat Public-Privé
PRSCG Programme de Renforcement des Structures Centrales de Gouvernance
UGR, note analytique 2020½3
PTA : Plan de Travail Annuel
PVI : Programme de Vérification des Importations
PVS : Procès-Verbal Simplifié
PTFs : Partenaires Techniques et Financiers
RGCP : Règlement Général de la Comptabilité Publique
SFD : Système Financiers Décentralisés
SIGFIP : Système d’Informations de Gestion des Finances Publiques
SIGFP : Système Intégré de Gestion des Finances Publiques
SIGMAP : Système Intégré de Gestion des Marchés Publics
SIGRH : Système Intégré de Gestion des Ressources Humaines
SMO : Structures de Mise en Œuvre
SYDONIA : Système Douanier Automatisé
SMQ : Système de Management de Qualité
TBSR : Tableau de Bord de Suivi des Réformes
TDRs : Terme de Références
TOFE : Tableau des Opérations Financières de l’Etat
TVM : Taxe sur Véhicule à Moteur
UE : Union Européenne
UEMOA : Union Économique et Monétaire Ouest Africaine
UGR : Unité de Gestion de la Réforme du système de gestion des finances publiques
UT-FED : Unité Technique d’appui à l’Ordonnateur national du Fonds Européens de
Développement
UGR, note analytique 2020½4
Table des matières
SIGLES ET ABREVIATIONS ........................................................................................................ 1
1. INTRODUCTION .................................................................................................................. 6
2. Le PGRGFP 2017-2020 ......................................................................................................... 6
3. SYNTHESE DE LA MISE EN ŒUVRE DU PLAN D’ACTION 2020 DE L’UGR AU 31 DECEMBRE
2020. ...................................................................................................................................... 9
4. LES 09 REFORMES PRIORITAIRES DU PAG RELEVANT DU PERIMETRE DU MINISTERE DE
L’ECONOMIE ET DES FINANCES ..............................................................................................10
4.1. RATIONALISATION DE LA FONCTION DE CONTROLE FINANCIER ET DE COMPTABLE PUBLIC. .....14
4.1.1. Historique. ............................................................................................................................................... 14
4.1.2. Etat de mise en œuvre............................................................................................................................. 15
4.1.3. Perspectives ............................................................................................................................................. 16
4.2. MISE EN PLACE DU COMPTE UNIQUE DU TRESOR (CUT) ...........................................................17
4.2.1. Historique ................................................................................................................................................ 17
4.2.2. Etat de mise en œuvre............................................................................................................................. 17
4.2.3. Difficultés ................................................................................................................................................. 18
4.2.4. Perspectives ............................................................................................................................................. 18
4.3a. REFORME RELATIVE A LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS. ...............................................20
4.3a.1. Historique. ............................................................................................................................................. 20
4.3a.2. Etat de mise en œuvre. .......................................................................................................................... 20
4.3a.3. Perspectives. .......................................................................................................................................... 21
4.3b. LE E-PROCUREMENT : QU’EST-CE QUE LE E-PROCUREMENT ?.................................................21
4.3b.1. Vision et principes fondamentaux ......................................................................................................... 21
4.3b.2. Pourquoi passer au E-procurement ? .................................................................................................... 22
4.3b.3. Quels sont les bénéfices du E-procurement ? ....................................................................................... 22
4.3b.4. Quels sont les processus et les mécanismes du E-procurement ? ........................................................ 23
4.3b.5. Quels sont les impacts à moyen et long terme du E-procurement ? .................................................... 23
4.3b.6. Défis du e-procurement ........................................................................................................................ 24
4.3b.7. Quel système de e-procurement choisir ? Unique et centralisé ou multiple ? ..................................... 24
4.3b.8. Qu’est-ce que le e-Procurement n’est pas ? ......................................................................................... 25
4.3b.9. Quels sont les principaux enseignements qu’on peut tirer de la mise ne place du e-procurement ? .. 25
4.3b.10. Quel modèle choisir pour garantir la durabilité économique du système ? ....................................... 25
4.3b.11. Quelle solution choisir pour faire fonctionner le système ?................................................................ 26
4.3b.12. La sécurité un élément clé. .................................................................................................................. 26
4.3c. ETAT DE MISE EN ŒUVRE. ......................................................................................................27
4.3d. PERSPECTIVES. .......................................................................................................................28
4.4. REFORME DES CORPS DE CONTROLE DE L’ORDRE ADMINISTRATIF ...........................................29
4.4.2. Etat de mise en œuvre............................................................................................................................. 30
4.5. LA GESTION BUDGETAIRE EN MODE PROGRAMME ..................................................................31
4.5.1 Historique ................................................................................................................................................. 31
4.5.2. Etat de mise en œuvre............................................................................................................................. 32
4.5.3. Difficultés rencontrées ............................................................................................................................ 33
4.5.4. Perspectives ............................................................................................................................................. 34
UGR, note analytique 2020½5
4.6. LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ETAT. .............................................................35
4.6.1. Historique ................................................................................................................................................ 35
4.6.2. Etat de mise en œuvre............................................................................................................................. 36
4.6.3. Difficultés rencontrées. ........................................................................................................................... 36
4.6.4. Perspectives ............................................................................................................................................. 36
4.7. REFORMES FISCALES COMPRENANT DES MESURES EN FAVEUR DE L’INVESTISSEMENT PRIVE. .37
4.7.1. Faciliter le paiement des impôts et taxes ................................................................................................ 37
4.7.2. Clarification des droits et obligations en matière de contentieux fiscaux............................................... 37
4.7.3. Mise en place de système électronique efficace de collecte des taxes et recettes non fiscales au niveau
des communes................................................................................................................................................... 38
4.7.4. Améliorer les capacités techniques du système de dédouanement (migration vers SYDONIA WORLD).
........................................................................................................................................................................... 39
4.8. REFORME RELATIVE A LA REVUE DU CADRE LEGAL ET REGLEMENTAIRE DES EPA, EPIC ET
ASSIMILES ......................................................................................................................................41
4.8.1. Historique ................................................................................................................................................ 41
4.8.2. Etat de mise en œuvre............................................................................................................................. 42
4.8.3. Perspectives. ............................................................................................................................................ 42
4.9. REFORME RELATIVE A REORGANISATION ET A LA PROFESSIONNALISATION DES CORPS DE
CONTROLE DE L’ÉTAT......................................................................................................................43
4.9.1. Historique ................................................................................................................................................ 43
4.9.2. Etat de mise en œuvre............................................................................................................................. 43
4.9.3. Difficultés rencontrées ............................................................................................................................ 44
4.9.4. Perspectives. ............................................................................................................................................ 44
CONCLUSION .........................................................................................................................44
ANNEXE : TBSR du 31 décembre 2020 ....................................................................................45
Axe 1. Renforcer les capacités de préparation du budget et organiser le passage à la budgétisation
par programmes .............................................................................................................................45
AXE 2. Développer le civisme fiscal et les capacités de mobilisation des ressources budgétaires .....49
AXE 3. Renforcer les capacités de contrôle et de maîtrise de l'exécution des budgets .....................54
AXE 4. Surveillance et encadrement des établissements publics, audits et vérifications internes,
contrôles externes ..........................................................................................................................62
AXE 5. Renforcement des fonctions générales d'appui à l'amélioration de la qualité de la GFP .......70
UGR, note analytique 2020½6
1. INTRODUCTION
Le tableau de bord de suivi des réformes (TBSR) est l’instrument utilisé par l’UGR pour rendre
compte du niveau de mise en œuvre du plan d’actions de l’année en cours. IL est élaboré chaque
trimestre à partir des données de la plateforme de suivi et de rapportage automatique de l’UGR.
Mais le TBSR apparaît comme une matrice sans une analyse approfondie des résultats obtenus.
C’est ce vide que la note analytique vient combler. La note analytique permet également de mettre
en évidence certaines grandes réformes dans le domaine des finances publiques. A cet effet,
l’édition de l’année 2020, met en lumière les 09 réformes prioritaires du Programme d’Actions du
Gouvernement (PAG) suivies par le Ministère de l’Economie et des Finances et fait un zoom sur
le e-procurement. Qu’est-ce le e-procurement ? Quels sont ses avantages et ses inconvénients ?
Comment parvenir au e-procurement et quels sont les options possibles ? Toutes ces interrogations
trouvent leur réponse dans ce document.
2. Le PGRGFP 2017-2020
L’année 2020 étant la dernière année de mise en œuvre du Plan Global de Réforme de la Gestion
des Finances Publiques, cette section est consacrée au point de mise en œuvre du PGRGFP de
2017 à 2020, à travers l’analyse de son taux d’exécution physique. Le calcul de ce taux est basé
sur les actions du PGRGFP ayant bénéficié de financement.
Au 31 décembre 2020, de manière globale, le PGRGFP 2017-2020 est exécuté à 67,8% sur le plan
physique. Cette réalisation est tirée par la performance des axe1 (86,8%), axe3 (72,9%) et axe2
(69,5%). Les axes5 et 4 affichent respectivement des taux d’exécution physique de 62,8% et de
47,1%.
Graphique1 : Taux d’exécution physique par axe du PGRGFP 2017-2020
86,8
90,0 72,9
69,5 67,8
80,0 62,8
70,0
47,1
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
Axe1 Axe2 Axe3 Axe4 Axe5 PGRGFP
2017-2020
Ce taux niveau d’exécution physique cache cependant des disparités dans chaque axe stratégique
comme l’indique le tableau ci-après.
UGR, note analytique 2020½7
Tableau1: Taux d’exécution physique du PGRGFP par axe et par programme
AXES/PROGRAMMES TEP (%)
AXE 1 : PREPARATION DU BUDGET 86,8
Programme 1.1 : Amélioration la prévisibilité des agrégats macro-économiques
87,1
et budgétaires
Programme 1.2 : Renforcement des capacités des administrations centrales à
élaborer des budgets en ligne avec les objectifs et priorités sectorielles et dans le 73,3
respect des équilibres du CBMT
Programme 1.3 : Améliorer le processus de préparation du budget et passer à la
100,0
budgétisation par programmes
AXE 2 : DEVELOPPER LE CIVISME FISCAL ET LES CAPACITES DE
69,5
MOBILISATION DES RESSOURCES BUDGETAIRES
Programme 2.1 : Développement les capacités d’études et de détermination de
politiques fiscales équitables et efficaces favorisant l’accroissement des 76,0
ressources des pouvoirs publics et le développement des activités productives
Programme 2.2 : Développement des capacités de maîtrise des techniques
fiscales (du champ d’application et de l’assiette des impôts) et promotion du 74,5
civisme fiscal
Programme 2.3 : Amélioration du recouvrement et la comptabilisation des
88,8
recettes budgétaires
Programme 2.4 : Amélioration des capacités de mobilisation de ressources
50,0
autres que les recettes budgétaires
Programme 2.5 : Amélioration des recettes des Collectivités Locales
58,0
AXE 3 : RENFORCER LES CAPACITES DE MAITRISE DE
72,9
L'EXECUTION DES BUDGETS
Programme 3.1 : Amélioration de la prévisibilité à court terme des opérations
100,0
financières de l’Etat
Programme 3.2 Renforcement de la gestion de la trésorerie et amélioration de la
69,4
disponibilité de la trésorerie pour l’exécution du budget
Programme 3.3 Renforcement du contrôle de l’exécution des dépenses et son
70,3
adaptation à la budgétisation par programme
Programme 3.4 Modernisation et professionnalisation du système de passation
des marchés publics (y compris adaptation du code de marché public au 58,7
nouveau cadre PPP)
Programme 3.5 Renforcement de la maîtrise des dépenses salariales 62,5
UGR, note analytique 2020½8
AXES/PROGRAMMES TEP (%)
Programme 3.6 : Mise en place d’un dispositif efficace pour la régulation de
100,0
l’exécution du budget
Programme 3.7 : Amélioration de la tenue des comptabilités et fiabilité des
49,2
données financières
AXE 4 : SURVEILLANCE ET ENCADREMENT DES
ETABLISSEMENTS PUBLICS, AUDITS ET VERIFICATION 47,1
INTERNES, CONTROLES EXTERNES
Programme 4.1 : Réorganisation de la supervision des établissements publics
nationaux, sociétés d’État, sociétés d’économie mixte et autres entités
58,5
autonomes de l’État en vue de l’assainissement du portefeuille des participations
de l’État
Programme 4.2 : Audits et vérification internes 28,8
Programme 4.3 : Réorganisation et professionnalisation des corps de contrôle de l’État 41,2
Programme 4.4: : Contrôle du Budget par le Parlement 60,0
AXE 5 : RENFORCEMENT DES FONCTIONS GENERALES D’APPUI
62,8
A L’AMELIORATION DE LA QUALITE DE LA GFP
Programme 5.1 : Valorisation des ressources humaines 31,7
Programme 5.2 : Amélioration de la gestion immobilière et foncière 71,1
Programme 5.4 : Diffusion de l’information 32,5
Programme 5.5 : Appui des organisations de la société civile à l’amélioration de
100,0
l’efficacité de la GFP
Programme 5.6 : Appui à la mise en œuvre du Plan Global de la Réforme de
78,8
Gestion des Finances Publiques
PGRGFP 2017-2020 67,8
UGR, note analytique 2020½9
3. SYNTHESE DE LA MISE EN ŒUVRE DU PLAN D’ACTION 2020 DE L’UGR AU 31
DECEMBRE 2020.
Le graphique ci-dessous présente le taux de mise en œuvre des actions prévues dans le Plan
d’Actions 2020. Il en résulte que 60,5%1 des actions programmées ont été réalisées sur la période
sous revue. L’axe stratégique n°1 enregistre le niveau de réalisation le plus élevé avec 94,1%. Il
est suivi de l’axe stratégique n°2 avec 68,0% de réalisation. L’axe 4 présente le plus faible taux de
réalisation avec 41,7% sur 96,1% prévu soit un taux de 43,4%.
En dehors de l’axe 2 qui a connu une régression entre le deuxième et troisième trimestre 2020,
tous les autres axes ont vu leur taux de réalisation s’améliorer sur la même période. L’évolution
moyenne s’établit à 7,9 points et la plus élevée est notée au niveau de l’axe 3 (16,8 points).
Graphique2 : Comparaison des taux prévus et réalisés au 31 décembre 2020
120
98,7 96,1
100 92,9 90,7 92,4
87,5 89,2
80
59,5
60 55,9
45,1
40,5 41,7
40
20
0
Axe1 Axe2 Axe3 Axe4 Axe5 Ensemble
Prévu Réalisé
1
Ce chiffre est obtenu en faisant : (taux réalisé/taux prévu)*100. Pour l’ensemble des axes, cela fait donc
(55,9/92,4)*100 soit 60
UGR, note analytique 2020½10
Graphique3: Comparaison des taux réalisés du deuxième au quatrième trimestres 20202
100,0
92,9
90,0
80,0
70,0
59,5
60,0 55,9
50,0 44,0 45,1
40,5 41,7
40,0 36,5 36,1 37,7
35,5 35,7
32,5 33,4
30,0 27,7
24,7
19,3
20,0 17,1
10,0
0,0
Axe1 Axe2 Axe3 Axe4 Axe5 Ensemble
Trimestre2 Trimestre3 Trimestre4
4. LES 09 REFORMES PRIORITAIRES DU PAG RELEVANT DU PERIMETRE DU
MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES
Tableau2. Priorités de la réforme des finances publiques pour 2020-2021
Actions de Axe
N° Objectif de la réforme Axe PGRGFP SMO
réforme PAG(a)
Rationalisation des Axe stratégique 3 : SGM
fonctions de Renforcer les capacités
1. Alléger le contrôle a priori et
Contrôle Financier de contrôle et de maîtrise Axe 3
renforcer le contrôle a posteriori
et de Comptable de l’exécution des
Public budgets
- finalisation et signature de Axe stratégique 3 : DGTCP
l’Arrêté portant création et Renforcer les capacités
Mettre en place le
2. modalité du CUT; de contrôle et de maîtrise
Compte Unique du Axe 3
- finalisation et signature du de l’exécution des
Trésor (CUT)
manuel de procédure du CUT; budgets
- formation du personnel de la
2
Les taux du premier trimestre ne figurent pas dans le graphique en raison du fait que très souvent, la plupart des
structures n’ont pas encore démarré la mise en œuvre de leur PTA pendant ce trimestre, du fait du retard dans la
mobilisation des ressources budgétaires.
UGR, note analytique 2020½11
Actions de Axe
N° Objectif de la réforme Axe PGRGFP SMO
réforme PAG(a)
DGTCP aux procédures et
applications informatiques du
CUT
- Mettre en place un nouveau Axe stratégique 3 :
système basé sur des cibles de Renforcer les capacités
performance prédéfinis ; de contrôle et de maîtrise
- Mettre en place et tester un de l’exécution des
système informatisé de budgets
planification, de suivi des délais
impartis aux organes de
Réforme relative à passation, de contrôle et
3. la passation des d'approbation des marchés Axe 3 DNCMP
Marchés Publics publics des agences
gouvernementales,
- Renforcer les capacités des
délégations de contrôle des
marchés publics ;
- assurer la maintenance
corrective et évolutive du
SIGMAP .
- Renforcer les aptitudes et les Axe stratégique 4 : IGF,
capacités professionnelles des Surveillance et IGAA,
inspecteurs par la formation, encadrement des IGM
l'assistance technique ; établissements publics,
Réforme des corps - Renforcer et sécuriser le audits et vérifications
de contrôle de système d'information de internes, contrôles
4. externes Axe 3
l’ordre l’Inspection Générale des
administratif Affaires Administratives ;
- Assurer efficacement le
contrôle des finances de l'Etat en
vue de garantir la bonne
gouvernance financière
Réforme relative à Assurer une gestion optimale du Axe stratégique 5 : ANDF,
la gestion du patrimoine mobilier et Mettre en place et Axe 3 DGML
5.
patrimoine de immobilier de l’Etat renforcer les fonctions Axe 7
l’Etat d’appui à la GFP
Axe stratégique 4 : DGPED
Réforme relative à Informer les entreprises
Surveillance et
6. la revue du cadre publiques du Bénin sur le
encadrement des Axe 3
légal et nouveau cadre juridique des EPA
établissements publics,
règlementaire des et des EPIC
audits et vérifications
UGR, note analytique 2020½12
Actions de Axe
N° Objectif de la réforme Axe PGRGFP SMO
réforme PAG(a)
EPA, EPIC et internes, contrôles
assimilés externes
- Axe stratégique 1 : UGR
Réforme relative à Renforcer les capacités
la mise en œuvre DGB
de préparation du budget
de la gestion et organiser le passage à DGTCP
budgétaire axée Passer de la gestion budgétaire la budgétisation par
7. axée sur les moyens, à la gestion Axe 3 CF
sur les programme ;
programmes budgétaire en mode programme
- Axe stratégique 5 :
Mettre en place et
renforcer les fonctions
d’appui à la GFP.
- Faciliter le paiement des impôts Axe stratégique 2 :
Réformes relatives et taxes et améliorer le climat des Développer le civisme
aux procédures de affaires ; fiscal et les capacités de
contrôle fiscal et mobilisation des
clarification des - Doter d’ici fin 2021, au moins
10 communes d’un système ressources budgétaires
droits et
8. électronique efficace de collecte Axe 3
obligations en
matière de des taxes et recettes non fiscales ;
contentieux - Améliorer les capacités
fiscaux techniques du système de
dédouanement (migration vers
SYDONIA WORLD).
Axe stratégique 4 : Chambre
Réforme relative à Accroître efficacement les
Surveillance et des
réorganisation et à compétences de la Chambre des
encadrement des Comptes
9. la comptes afin de les arrimer à
établissements publics, Axe 3
professionnalisatio l'étendue et à la complexité de
audits et vérifications IGF
n des corps de ses missions dans un cadre
internes, contrôles
contrôle de l’État harmonisé et adapté. DGB
externes
(a). Axes PAG : Axe 3. Assainissement du cadre macroéconomique et maintien de la stabilité
Axe 7. Développement équilibré et durable de l’espace national
UGR, note analytique 2020½13
Graphique4 : Niveau (%) de mise en œuvre des 09 réformes prioritaires du PAG relevant du MEF
au 31 décembre 2020.
Réaliser le sommier du patrimoine immobilier de l’Etat 45%
Réorganisation et professionnalisation des corps de contrôle
70%
de l’État
Revue du cadre légal et réglementaire des EPA, EPIC et
90%
assimilés
Mise en œuvre d’un système de Compte Unique du Trésor 60%
Rationalisation des fonctions de contrôleur financier et de
20%
comptable public
Mise en œuvre de la gestion budgétaire en mode programme 90%
Réformes des procédures de contrôle fiscal et clarification des
droits et obligations en matière de contentieux fiscaux (TPE, 70%
SYDONIA WORLD, guide des contentieux fiscaux)
100%
Réformes fiscales comprenant des mesures en faveur de
l’investissement privé
Révision du code des marchés publics et des textes
90%
règlementaires y afférant
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Source : BAI, MEF (UGR), 2020
UGR, note analytique 2020½14
4.1. RATIONALISATION DE LA FONCTION DE CONTROLE FINANCIER ET DE
COMPTABLE PUBLIC.
4.1.1. Historique.
Le contrôle financier au Bénin est une structure du Ministère de l’Economie et des Finances dont
le premier rôle est d’effectuer un contrôle a priori portant sur la régularité budgétaire, juridique et
financière des opérations de dépenses du Budget de l'Etat, dont notamment celles des collectivités
locales, des établissements publics à caractère administratif, des postes diplomatiques et
consulaires.
L’article 2 du décret portant Attributions Organisation et Fonctionnement du Contrôle Financier et
l’article 4 du décret portant statut particulier du corps des contrôleurs budgétaires, stipulent par
ailleurs que le contrôle financier est chargé :
d'examiner les projets de contrat de marchés, de délégations des services publics et de baux
administratifs initiés par les ministères, institutions de l’État, organismes publics et soumis à
l’approbation du Ministre chargé des finances et des ordonnateurs au regard de l'imputation de la
dépense, de la disponibilité des crédits, de l'application des dispositions d'ordre financier, des lois
et règlements, de leur conformité avec les autorisations parlementaires et des conséquences que
les mesures proposées peuvent avoir sur les finances Publiques.
Selon rôle traditionnel, le contrôle financier intervient lors de l’engagement, la liquidation, et
l’ordonnancement pour vérifier la régularité de la dépense avant d’apposer, de différer ou de
refuser son visa selon les résultats des contrôles effectués.
Mais avec l’avènement de la LOLF, on note une évolution de ce rôle vers la maîtrise de la
soutenabilité de la programmation budgétaire et de la qualité de la comptabilité budgétaire. En
d’autres termes, le Contrôleur Financier désormais appelé Contrôleur Budgétaire, s’occupe de
l’évaluation de la soutenabilité des programmations financières, de l’identification et la prévention
des risques budgétaires et de l’analyse des facteurs explicatifs de la dépense.
Ainsi, selon l’article 4 du Décret n°2015-209 du 17 avril 2015 portant statut particulier du corps
des contrôleurs budgétaires, les contrôleurs budgétaires sont chargés notamment :
§ d’effectuer un contrôle a priori portant sur la régularité budgétaire, juridique et financière
des opérations de dépense du budget général l’Etat et des budgets annexes ;
§ de participer à l’identification et à la prévention des risques budgétaires ainsi qu’à l’analyse
des facteurs explicatifs de la dépense et du coût des politiques publiques ;
§ de vérifier la sincérité des prévisions de dépenses ;
§ de contrôler le document annuel de programmation budgétaire initial, les documents
prévisionnels de gestion, leurs modifications en cours de gestion ainsi que les projets
d’actes d’affectation de crédits d’engagement de dépenses ;
§ d’étudier les comptes rendus d’utilisation des crédits et des emplois.
UGR, note analytique 2020½15
L’avènement de la LOLF appelle à un recentrage des fonctions de Contrôle Financier et de
Comptable Public car avec la LOLF un certain nombre de Contrôle à priori sont effectués par
l’ordonnateur. Il s’agit donc de mettre en place un système de contrôle allégé et modulé de la
dépense selon la capacité de gestion de l’ordonnateur.
Cette réforme est partie intégrante des réformes essentielles du Programme d’Actions du
Gouvernement (PAG 2016-2021) et émane du Plan Global de Réformes de la Gestion des Finances
Publiques (PGRGFP) 2017-2020 qui prévoit au niveau du programme « Renforcement du contrôle
de l’exécution des dépenses et son adaptation à la budgétisation par programme » de l’axe 3, une
action intitulée « Rationalisation de la fonction de contrôle financier », et une autre
« Simplification des procédures en phase comptable de l’exécution des dépenses publiques ».
4.1.2. Etat de mise en œuvre
4.1.2.1. Au niveau du Contrôle Financier (CF)
§ Allègement du contrôle a priori sur certains titres de paiement ayant préalablement fait l’objet
d’engagement juridique précédemment visés par le Contrôleur Financier ou de ses Délégués
(arrêté n°0006 du 05 janvier 2015) ;
§ Institution d’un 4ème type de visa intitulé « visa sous réserve » sur les titres d’engagement et de
paiement. Dans le cadre de la mise en œuvre du PAG 2016-2021, ce visa développé par le
Contrôle Financier permet d’ assurer la célérité dans le traitement des dossiers (décret 2017-
385 du 04 août 2017 ) ;
§ Actualisation de la nomenclature des pièces justificatives de dépenses ;
§ Prise de l’arrêté portant institution du visa des DCF sur les projets de contrats soumis à
l’approbation des préfets (arrêté n°418-c du 18 février 2019) ;
§ Renforcement de capacité des Délégués du Contrôleur financier sur la LOLF (avec l’appui
financier de l’USAID conduit par l’UGR) ;
§ Renouvellement du certificat ISO 9001: 2015 ;
§ Opérationnalisation du SEMO dans tous les ministères ;
§ Redéfinition du rôle du RPR désormais considéré comme un outil de planification et
consultable à partir des liens (www.finances.bj ; www.controlefinancier.bj ;
rpr.controlefinancier.bj) ;
§ Recrutement d’un Assistant Technique en appui au Contrôle Financier dans le contexte de la
gestion en mode programme au Bénin ( avec l’appui de l’UGR et sur financement de l’UE)
4.1.2.2. Au niveau du Trésor (DGTCP)
§ Mise en place d'un système d'information par sms au profit des gestionnaires de comptes des
correspondants du Trésor: réalisé à 40% (les TdRs ainsi que le cahier de charge techniques sont
élaborés et la fiche de demande de financement est adressée au Ministre de l'Economie et des
Finances) ;
UGR, note analytique 2020½16
§ Envoi des relevés par mail aux gestionnaires de comptes des correspondants du Trésor: réalisé
à 80% (l'outil de diffusion de mail est expérimenté pour 120 comptes e-mails et l'envoie
d'évènements sur les comptes par mails aux gestionnaires) ;
§ Consultation par SMS du solde des comptes des correspondants du Trésor par les gestionnaires:
réalisé à 40% (les TdRs ainsi que le cahier de charge techniques sont élaborés et la fiche de
demande de financement est adressée au Ministre de l'Economie et des Finances) ;
§ Développement de l’interface entre la plateforme de compensation interbancaire automatisée
et le logiciel de traitement des chèques normalisés (SICA-Fleurette): réalisé à 80% (Travaux
techniques en phase terminale) ;
§ Extension aux RF de l'application informatique de traitement des chèques des correspondants:
réalisé à 70% (Travaux technique en phase terminale) ;
§ Consultation du niveau de traitement des titres de dépenses via le site web du Trésor Public:
réalisé à 100% ( la consultation du niveau de traitement des titres de dépenses est effective et
opérationnelle) ;
§ Réalisation de l'interface Star UEMOA-Matkoss: réalisé à 80% (conception terminée et
formation des formateur effectuée) ;
§ Paiement électronique des frais de mission à l’intérieur du territoire national et des pensions
de montant inférieur à 50.000 FCFA: réalisé à 30% (un agrégateur a été sélectionné par la DIP
(MEF) et les offres sont déposées).
4.1.3. Perspectives
En termes de perspectives, quelques points d’actions prévues pour l’année 2021. Il s’agit de :
§ L’extension du Système d’Encadrement des Missions officielles (SEMO) au niveau des
institutions et des départements ;
§ La poursuite de la dématérialisation des procédures au Contrôle Financier ;
§ La mise en œuvre effective de l’ensemble des nouvelles missions du Contrôle Financier face
à la LOLF ;
§ La sensibilisation et l’appui-conseils des différents acteurs de la chaîne des dépenses sur ces
nouvelles missions ;
§ La réalisation de l’étude de faisabilité de la rationalisation des fonctions de Contrôle Financier
et de Comptable Public ;
§ La finalisation, le déploiement, le test, la formation des acteurs et la vulgarisation des systèmes,
plateformes et interfaces concernant la rationalisation des fonctions de Comptable Public.
UGR, note analytique 2020½17
4.2. MISE EN PLACE DU COMPTE UNIQUE DU TRESOR (CUT)
4.2.1. Historique
Conformément aux dispositions de la loi 2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de
finances et du décret 2014-571 du 07 octobre 2014 portant règlement général sur la comptabilité
publique, tous les fonds publics, y compris les ressources extérieures mobilisées au titre des projets
sont déposées dans un compte unique du Trésor ouvert dans les livres de la Banque Centrale des
Etats de l’Afrique de l’ouest (BCEAO). Ce compte dont le fonctionnement découle du principe
d’unité de trésorerie, permettra de disposer, en temps réel des informations financières en matière
de gestion de la dette publique et de la trésorerie de l'Etat.
Le CUT permettra de pallier les difficultés de maîtrise de la liquidité globale de l’Etat en vue de
l’optimisation de la gestion de la trésorerie. En effet, à partir du recensement des comptes publics
effectué en 2018, il est constaté qu’une bonne partie de la liquidité globale de l’Etat est logée sur
des comptes ouverts dans les banques commerciales par des structures administratives en violation
des dispositions du décret visé ci-dessus. Cette situation a pour conséquence l’existence de fonds
oisifs et des emprunts importants par l’Etat avec les charges y afférentes.
Elle permettra également :
§ de faciliter les rapprochements bancaires ;
§ d’encadrer les coûts et frais bancaires ;
§ de faire des recours efficients sur le marché financier pour la mobilisation des ressources ;
§ de mieux gérer les besoins de trésorerie.
En d’autres termes, le CUT peut être perçu comme une structure unifiée des comptes bancaires de
l’État, donnant une vue d’ensemble de ses liquidités et un outil essentiel de consolidation et de
gestion performante de la trésorerie de l’État. Il permet notamment de réduire les coûts d’emprunt
et dans les pays comme le nôtre, où les comptes bancaires de l’État sont dispersés, la création d’un
CUT devrait être l’une des priorités de la réforme des finances publiques. A juste titre d’ailleurs,
le nouveau cadre harmonisé des Finances Publiques en fait une exigence, consacrée par la directive
n°07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la comptabilité publique au sein de
l’UEMOA, en son article 78.
La mise en place de ce compte a fait l’objet d’une planification dans le Programme d’Action du
Gouvernement PAG 2016-2021 et son pilotage est assuré par la Direction Générale du Trésor et
de la Comptabilité Publique. Dans ce cadre, plusieurs actions ont été retenues dont certaines
achevées et d’autres en cours d’exécution.
4.2.2. Etat de mise en œuvre
Au titre des principales actions exécutées, on peut noter :
UGR, note analytique 2020½18
§ le recensement sommaire en 2017 et actualisé en 2018 des comptes ouverts par les
structures publiques dans les banques primaires, puis en juillet 2019 ;
§ l’installation et la participation par le Trésor public à STAR-UEMOA et à SICA-UEMOA,
deux plateformes indispensables pour réduire les délais de compensation des chèques et de
règlement de la dette publique ;
§ l’ouverture d’un compte de règlement qui sera le compte principal du dispositif du CUT ;
§ la fixation en collaboration avec la BCEAO de l’architecture du CUT,
§ la rédaction de l’arrêté et des manuels de procédures relatifs aux modalités de
fonctionnement du CUT
§ l’élaboration des modules de formation sur le CUT;
§ En 2020 ;
§ Décisions nationales organisant la mise en place du CUT sont prises (LOLF, RGCP et AOF
de la DGTCP) ;
§ la fixation en collaboration avec la BCEAO de l’architecture du CUT, etc.
§ Elaboration et validation de l'arrêté portant mise en œuvre du CUT dans le cadre du Devis
Programme de Croisière (DPC) de l’UGR financé par l’Union Européenne;
§ Ouverture du CUT dans les livres de l’Agence Principale en 2017
§ Compte ouvert et opérationnel (paiement des salaires, des indemnités, des pensions, des
allocations universitaires et des primes de vacation à travers ce compte via STAR-
UEMOA.
§ mise en œuvre partielle du CUT (ouverture du compte de règlement qui est le compte
d’opérations par lequel la plupart des opérations d’encaissement et de décaissement sont
exécutées ;
§ réalisation de l’étude de faisabilité sur l’impact du rapatriement des fonds détenus par les
structures publiques dans les banques primaires, par la BCEAO ;
§ validation de l’Arrêté portant création et modalités du CUT ;
§ validation du manuel de procédures du CUT ;
§ signature de l’Arrêté portant création et modalité du CUT.
4.2.3. Difficultés
§ En raison de la non couverture du territoire par la BCEAO, des comptes bancaires seront
ouverts au profit de certains comptables publics pour des opérations d’encaissement de
recettes et de certaines opérations spécifiques de mouvement de fonds. A cet effet, un
contrat de partenariat sera conclu avec la BCEAO et les banques commerciales qui seront
retenues. Il faut y ajouter l’insuffisance de ressources financières pour exécuter certaines
activités.
4.2.4. Perspectives
§ généralisation de tous les paiements via STAR-UEMOA ;
§ poursuite de la formation des acteurs ;
UGR, note analytique 2020½19
§ Validation de la stratégie de rapatriement des fonds détenus par les structures publiques
dans les banques commerciales ;
§ Finalisation et signature de l'instruction portant mise en application du manuel de
procédures des opérations d'encaissement et de décaissement sur le CUT ;
§ Finalisation et signature de l'instruction du DGTCP portant sur le Système d'Annonce de
Trésorerie ;
§ Sélection des banques commerciales et signature de convention tripartite (DGTCP-
BCEAO-Banques commerciales) ;
§ Déconcentration des opérations d'encaissement et de compensation SICA-UEMOA
(scannage de chèques) dans les départements au niveau des Trésoriers Départementaux
§ Vulgarisation du manuel de procédures ;
§ Conception des plaquettes d'information aux acteurs ;
§ Finalisation des interfaces STAR-MATKOSS-WMONEY et développement des modules
de restitution ;
§ Clôture des premiers lots de comptes ouverts par les structures publiques dans les banques
commerciales ;
§ préparation et signature de convention de partenariat avec la BCEAO ;
§ Installation des consoles STAR-UEMOA au niveau des Trésoreries des Ministères et
Institutions de l'Etat (TMIE) ; des Trésoreries Départementales (TD) et de certaines
Trésoreries Communales ou Municipales (TC ou TM).
UGR, note analytique 2020½20
4.3a. REFORME RELATIVE A LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS.
4.3a.1. Historique.
L’application de la loi N° 2009-02 du 07 août 2009 portant code des marchés publics et des
délégations de service public en République du Benin a permis de relever depuis quelques années
des insuffisances du système de passation des marchés publics qui ne sont pas de nature à garantir
l’efficacité et la qualité dans les dépenses publiques relatives aux marchés publics.
Plusieurs remarques voire critiques ont été faites. Ces remarques des acteurs de la chaîne de
passation, de l’observatoire régional des marchés publics et des partenaires techniques et financiers
ont conduit les autorités au plus haut niveau de notre pays à inscrire au Plan Global de Réforme
de la Gestion des Finances Publiques et au Programme d’Actions du Gouvernement le
renforcement du cadre légal et réglementaire du système de passation et de contrôle des marchés
publics. C’est dans ce cadre que l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) qui a pour
mission d’assurer la régulation de l’ensemble du système de passation de la commande publique
a introduit à l’Assemblée Nationale la loi n°2017-04 du 19 octobre 2017 portant code des marchés
publics en République du Bénin. Le nouveau code a été adopté par l’assemblée nationale et
promulgué par le chef de l’état, de même que ses onze (11) décrets d’application élaborés et
adoptés en conseil des ministres, ce qui marque l’entrée en vigueur des nouveaux instruments
juridiques de passation des marchés publics au Bénin.
Cependant, pour assurer plus d’efficacité et de célérité dans la commande publique, la loi n°2017-
04 a été révisée le 31 juillet 2020 par l’Assemblée Nationale.
4.3a.2. Etat de mise en œuvre.
L’état de mise en œuvre de la réforme à la fin du 3è trimestre se présente comme suit :
o Formation des acteurs de la chaine de passation, de contrôle et de régulation des marchés
publics des Communes, du secteur privé et de la société civile sur les nouvelles dispositions
de la loi 2017-04 du 19 octobre 2017 portant code des marchés publics en République du Bénin
et ses décrets d'application ;
o Organisation des tournées nationales de sensibilisation des acteurs de la chaîne de la
commande publique sur les nouvelles dispositions de la loi n° 2016-24 du 28 juin 2017 portant
cadre juridique du partenariat public-privé en République du Bénin, la loi n° 2017-04 du 19
octobre 2017 portant code des marchés publics en République du Bénin et la loi sur la Maitrise
d’Ouvrages Publics Délégués (MOPD) et leurs décrets d’application ;
o Elaboration d'un manuel de passation, de contrôle, et de gestion des archives des marchés ;
o Elaboration et édition du guide des audits des marchés publics et formation des acteurs
communaux, des ministères sectoriels, des Etablissements Publics à caractère Administratif
(EPA) et des Etablissements Publics à caractère Industriel et Commercial (EPIC).
UGR, note analytique 2020½21
4.3a.3. Perspectives.
■ En attente du contrôle de constitutionalité et de la promulgation de la nouvelle loi ;
■ Formation des acteurs du secteur privé ;
■ Tournées nationales de sensibilisation sur les PPP ;
■ Renforcement des capacités des membres du Conseil de régulation et des cadres de l'ARMP
sur les procédures de régulation des marchés PPP ;
■ Définition des indicateurs permettant de mesurer la performance du système des marchés
publics et élaborer les contrats types de performance ;
■ Elaboration et adoption du reste des dossiers types prévus par le code des marchés publics ;
■ Sensibilisation des acteurs du système des marchés publics sur le code d'éthique et de
déontologie dans les marchés publics (société civile, secteur privé et administration publiques).
4.3b. LE E-PROCUREMENT : QU’EST-CE QUE LE E-PROCUREMENT ?3
Le e-Procurement est l'utilisation des technologies de l'information par les gouvernements dans le
cadre de leurs activités de passation des marchés avec des fournisseurs pour l'acquisition de
travaux, de biens et de services de conseil requis par le secteur public (Banque mondiale, 2007)
Le e-Procurement est défini comme l'utilisation collaborative des TIC par les agences
gouvernementales, la communauté des soumissionnaires, les organismes de réglementation et de
surveillance, d'autres prestataires de services de soutien et la société civile pour mener des activités
d'achat éthique dans le cycle de la procédure de passation des marchés publics pour l'acquisition
de biens, de travaux et de services et dans la gestion des contrats, assurant ainsi la bonne
gouvernance et l'optimisation des ressources dans les marchés publics et contribuant au
développement socio-économique du pays (Shakya 2015, p.141).
Le e-Procurement est un élément essentiel de la réforme de l'administration publique. Si
l'installation d'une nouvelle technologie peut être simple, en tirer le maximum de profit implique
des changements complexes en matière de gouvernance, de gestion, d'organisation et de
comportement.
Les marchés publics électroniques sont l'utilisation d'un système d'information transactionnel par
les institutions gouvernementales et autres organisations du secteur public pour mener et gérer
leurs activités de passation des marchés et leurs relations avec les fournisseurs pour l'acquisition
de travaux, de biens et de services de conseil requis par le secteur public (Banque mondiale, 2020).
4.3b.1. Vision et principes fondamentaux
Selon la Banque Mondiale, la passation des marchés dans les opérations d’investissement aide les
Emprunteurs à obtenir l’optimisation de leurs ressources avec intégrité et dans le cadre d’un
développement durable. Les principes fondamentaux en matière de Passation des Marchés publics
3
Préparée à partir de la présentation de Madame Blandine WU CHEBILI de la Banque Mondiale lors de l’atelier de
définition de la stratégie d’implémentation du E-procurement au Bénin le 21 octobre 2020.
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