Noterapide Limitation de la consommation d'espace et densification: les nouveaux outils
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Note
rapide
N° 553 - juin 2011
www.iau-idf.fr
Limitation de la consommation d’espace
et densification : les nouveaux outils
ment et socialement adaptés en
Île-de-France et contribuent à la
maîtrise de l’étalement urbain. »
À ce panorama législatif, il faut
ajouter la proposition de loi sur
l’urbanisme commercial qui vise
notamment à encadrer les
implantations des grandes sur-
faces commerciales.
Enfin, la ministre de l’Écologie
Nathalie Kosciusko-Morizet et le
secrétaire d’État au logement et
à l’urbanisme Benoist Apparu
ont dressé, le 27 avril, un premier
bilan des propositions rassem-
Orthophoto © InterAtlas 2008
blées dans le cadre du chantier
« urbanisme de projet »(1). Cer-
taines portant notamment sur la
mobilisation foncière ont pour
objet de répondre aux objectifs
de renouvellement de la ville. Il
Le cadre législatif a connu ces derniers mois des des points de repère aux collec- faut maintenant attendre la
évolutions qui modifient significativement la boîte tivités territoriales. Elle crée des formalisation juridique de ces
commissions dans chaque propositions.
à outils disponible pour limiter la consommation
département ayant pour mission
des espaces naturels par l’urbanisation et de donner un avis sur les docu- Préservation des espaces
encourager le renouvellement urbain. ments d’urbanisme. Elle met en naturels, agricoles et
place une taxe sur les plus-values forestiers
dégagées par la vente des ter- La loi n° 2010-788 du 12 juillet
ifférentes lois fon- tection de la biodiversité et de rains agricoles devenus construc- 2010 portant engagement natio-
D dent tout ou partie
de leurs objectifs sur
la limitation de la
consommation d’espace et son
corollaire plus ou moins tacite
la limitation de l’étalement
urbain des objectifs majeurs
motivant la réforme des docu-
ments d’urbanisme.
La loi de modernisation de l’agri-
tibles pour sensibiliser chacun
au gaspillage.
La loi du 03 juin 2010 relative au
Grand Paris, porteuse de la réa-
lisation d’un réseau de transport
nal pour l’environnement (ENE)
renforce la dimension « environ-
nementale » des principes géné-
raux fixés à l’article L. 121-1 du
code de l’urbanisme. Cet article
l’encouragement à la densifica- culture et de la pêche du 13 juil- public de voyageurs, énonce :
tion des espaces urbains bien let 2010 affiche l’objectif de « Ce réseau s’articule autour de (1) Travaux visant à établir une nouvelle
desservis. réduire de moitié la perte de sur- contrats de développement terri- conception de l’urbanisme, avec des docu-
ments d’urbanisme plus facilement adapta-
On peut citer en premier lieu les faces agricoles d’ici 2020. Elle torial définis et réalisés conjoin-
bles et de nouvelle génération post Grenelle ;
lois Grenelle 1 et 2 qui, dans la prévoit l’instauration d’un obser- tement par l’État, les communes de nouveaux process pour faciliter la réalisa-
lignée du mouvement initié par vatoire de la consommation des et leurs groupements. Ces tion de projets (dont la simplification des auto-
risations individuelles et du calcul de la sur-
la loi relative à la solidarité et au terres agricoles pour analyser la contrats participent à l’objectif
face hors œuvre nette [Shon]) ; de nouvelles
renouvellement urbains du 13 réduction de ces surfaces (et de construire chaque année stratégies foncières dont la réforme du droit de
décembre 2000, font de la pro- tenter de l’endiguer) et fournir 70 000 logements géographique- préemption ; une nouvelle fiscalité.
Note Rapide - N° 553
Limitation de la consommation d’espace et densification : les nouveaux outils
définit les principes du dévelop- compétent en matière de plan
pement durable appliqués à local d’urbanisme (PLU) ou de Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation
l’urbanisme. Ces principes doi- Scot, les modifications qu’il relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement
vent être respectés et mis en estime nécessaire d’apporter au Art. 7 : Le droit de l’urbanisme devra prendre en compte les objectifs sui-
œuvre par les documents d’urba- document. Ce dernier ne devient vants, dans un délai d’un an suivant la publication de la présente loi :
nisme, sous peine de sanction alors exécutoire que lorsque la a) lutter contre la régression des surfaces agricoles et naturelles, les collec-
par le juge administratif (voir commune a apporté les modifi- tivités territoriales fixant des objectifs chiffrés en la matière après que des
encadré sur la loi n° 2010-788 du cations demandées. La loi ENE indicateurs de consommation d’espace auront été définis. Dans les six
12 juillet 2010). retient au titre des motifs pou- mois suivant la publication de la présente loi, une étude sur la réforme
vant justifier ce renvoi la consom- de la fiscalité et sur les incitations possibles pour limiter l’extension du
Renforcement des pouvoirs mation excessive de l’espace, foncier artificialisé sera effectuée ;
du préfet notamment due à l’absence de b) lutter contre l’étalement urbain et la déperdition d’énergie, ainsi que
Le préfet dispose de pouvoirs densification des secteurs des- permettre la revitalisation des centres-villes, les collectivités territoriales
importants pour veiller à la mise servis par les transports ou les disposant désormais, ou étant dotées dans l’année qui suit l’adoption
en œuvre des principes généraux équipements collectifs. de la présente loi, d’outils leur permettant en particulier de conditionner
des articles L. 110 et L. 121-1 du la création de nouveaux quartiers, d’opérations d’aménagement à domi-
code de l’urbanisme et de Évaluation des documents nante d’habitat ou de bureaux à la création ou au renforcement corres-
l’objectif de la limitation de la d’urbanisme pondant des infrastructures de transport, ainsi que de prescrire, dans cer-
consommation d’espace. Sur L’évaluation environnementale, taines zones, des seuils minimaux de densité ou des performances éner-
cette base, il peut agir sur l’exis- dont le champ d’application a gétiques supérieures à la réglementation ; […]
tence même du schéma de cohé- été étendu par la loi ENE, doit d) préserver la biodiversité, notamment à travers la conservation, la restau-
rence territoriale (Scot). Ainsi, en principe guider les réflexions ration et la création de continuités écologiques ;
lorsqu’il constate que l’absence sur le projet d’aménagement afin e) assurer une gestion économe des ressources et de l’espace et réexami-
de Scot conduit à une consom- d’éviter les impacts sur l’environ- ner dans cette perspective les dispositifs fiscaux et les incitations finan-
mation excessive de l’espace, ou nement ou en réduire les effets. cières relatives au logement et à l’urbanisme ; […]
que le périmètre d’un Scot ne Les choix de développement de g) créer un lien entre densité et niveau de desserte par les transports en
permet pas d'atteindre les objec- la ville par renouvellement et/ou commun.
tifs en la matière, le préfet peut extension doivent donc être éva-
demander « aux établissements lués afin d’éclairer la décision
publics de coopération intercom- publique. Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement
munale compétents en matière Dans un second temps, l’évalua- national pour l’environnement
de schéma de cohérence territo- tion de la mise en œuvre du pro- Art. L. 121-1 : Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux
riale ou aux établissements jet, ramenée de dix à six ans par d’urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permet-
publics prévus à l'article L. 122-4 la loi ENE, encourage au suivi de tant d’assurer, dans le respect des objectifs du développement durable :
et aux communes non membres l’application des choix d’urba- 1 - L’équilibre entre :
d’un tel établissement, suscepti- nisme afin de pouvoir revenir, le a) le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restruc-
bles d'être concernés : cas échéant, sur des options fina- turation des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et
1 - soit de déterminer un péri- lement contraires aux objectifs ruraux, la mise en valeur des entrées de ville et le développement rural ;
mètre de Scot ; de compacité. b) l’utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces
2 - soit de délibérer sur l’exten- Toutefois, la pertinence de ces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites,
sion d'un périmètre existant. » évaluations connaît quatre obsta- des milieux et paysages naturels ;
À défaut de réponse des établis- cles : c) la sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarqua-
sements publics de coopération • la nécessité d’une importante bles.
intercommunale et communes capacité d’ingénierie qui fait 2 - La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans
concernés, dans un délai de six souvent défaut ; l’habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suf-
mois à compter de la réception • le coût afférent à la mobilisa- fisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et
de la lettre du préfet, le préfet tion de cette ingénierie ; futurs en matière d’habitat, d’activités économiques, touristiques, spor-
arrête un projet de périmètre, • la dépendance à « la bonne tives, culturelles et d’intérêt général ainsi que d’équipements publics et
après avis de la commission volonté » de la maîtrise d’ou- d’équipements commerciaux, en tenant compte en particulier des objectifs
départementale de la coopéra- vrage ; d’une répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, com-
tion intercommunale. On peut • la formation des services du merces et services, d’amélioration des performances énergétiques, de déve-
toutefois se demander si les auto- contrôle de légalité qui ne per- loppement des communications électroniques, de diminution des obliga-
rités de contrôle disposeront des met pas toujours d’appréhen- tions de déplacement et de développement des transports collectifs.
moyens pour contraindre, et si der les démonstrations tech- 3 - La réduction des émissions de gaz à effet de serre ; la maîtrise de
cette contrainte est véritablement niques de l’évaluation. l’énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; la
opportune. préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol, des res-
Enfin, dans le cadre de son Réglementation de la sources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ;
contrôle de légalité, le préfet consommation d’espace la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; la pré-
peut notifier, à la commune ou à et de la densité vention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des
l’établissement public de coopé- Des objectifs de limitation de la pollutions et des nuisances de toute nature.
ration intercommunale (EPCI) consommation d’espace sont
Note Rapide - N° 553
Limitation de la consommation d’espace et densification : les nouveaux outils
Source : extrait de la carte de destination générale des différentes parties du territoire, projet de Sdrif adopté en 2008
Évaluation environnementale du projet de schéma directeur de la région
Île-de-France adopté par le conseil régional le 25 septembre 2008.
assignés au Scot et au PLU qui le développement des secteurs
sont dotés de nouveaux outils déjà desservis par les transports Projet de Sdrif et densification : Le projet de Sdrif adopté par la Région, anticipant
réglementaires. collectifs. Il peut agir sur l’ouver- les objectifs des lois Grenelle, a fixé différentes orientations en faveur de la limitation
En termes de consommation ture à l’urbanisation en détermi- de l’extension urbaine et de la densification.
L’une des plus emblématiques est la localisation sur la carte de destination générale
d’espace, le rapport de présen- nant « des secteurs dans lesquels des différentes parties du territoire de secteurs de densification préférentielle identifiés
tation du Scot doit désormais l’ouverture de nouvelles zones à par des pastilles rouges.
présenter « une analyse de la l’urbanisation est subordonnée
consommation d’espaces natu- à leur desserte par les transports En ce qui concerne le PLU, le dans la limite de 30 %, des règles
rels, agricoles et forestiers au collectifs », et/ou en imposant rapport de présentation doit relatives au gabarit et à la den-
cours des dix années précédant « préalablement à toute ouver- présenter une analyse de la sité d’occupation des sols résul-
l’approbation du schéma». Il doit ture à l’urbanisation d’un secteur consommation d’espaces natu- tant du plan local d’urbanisme
également justifier « les objectifs nouveau, l’utilisation de terrains rels, agricoles et forestiers et ou du document d’urbanisme en
chiffrés de limitation de cette situés en zone urbanisée et des- justifier les objectifs du projet tenant lieu, pour les construc-
consommation compris dans le servis par les équipements ». Il d’aménagement et de dévelop- tions satisfaisant à des critères
document d’orientation et d’ob- peut en outre prescrire certaines pement durable au regard des de performance énergétique éle-
jectifs ». études préalables comme la réa- objectifs de consommation de vée ou alimentées à partir d’équi-
Le projet d’aménagement et de lisation d’une étude d’impact ou l’espace fixés. pements performants de pro-
développement durables (Padd) d’une étude de densification des Le projet d’aménagement et de duction d’énergie renouvelable
doit fixer les objectifs de lutte zones déjà urbanisées. développement durables « fixe ou de récupération. Le conseil
contre l’étalement urbain. L’une des plus importantes inno- des objectifs de modération de la municipal peut moduler ce
Le poids réglementaire du Scot vations de la loi ENE est la possi- consommation de l’espace et de dépassement.
a été profondément renforcé. bilité offerte au Scot de régle- lutte contre l’étalement urbain ». Si la loi Grenelle 2 a augmenté le
Le document d’orientation et menter la densité. Dans des sec- « Les orientations d’aménage- bonus de 20 à 30 %, elle a égale-
d’objectifs (DOO) se voit ainsi teurs proches de transports ment et de programmation peu- ment assorti son application
assigner des obligations en termes collectifs existants ou à venir, le vent définir les actions et les opé- d’exceptions, le bonus de Cos
de définition «des conditions d’un DOO peut imposer au PLU de rations nécessaires pour […] ne pouvant plus s’appliquer dans
développement urbain maîtrisé déterminer une densité minimale permettre le renouvellement les secteurs sauvegardés, zones
et des principes de restructura- de construction. En outre, il peut urbain et assurer le développe- de protection du patrimoine
tion des espaces urbanisés » et déterminer dans certains sec- ment de la commune.» Elles peu- architectural, urbain et paysager,
doit arrêter « des objectifs chiffrés teurs une valeur plancher de la vent désormais « phaser » l’ouver- dans le périmètre de protection
de consommation économe de densité « au-dessous de laquelle ture à l’urbanisation des zones à d’un immeuble classé ou inscrit
l’espace et de lutte contre l’étale- ne peut être fixée la densité urbaniser. au titre des monuments histo-
ment urbain, qui peuvent être ven- maximale de construction résul- Enfin, le règlement du PLU peut riques ainsi que dans un site
tilés par secteur géographique ». tant de l’application de l’ensem- imposer une densité minimale inscrit ou classé. En pratique,
Cette déclinaison localisée devrait ble des règles définies par le plan de constructions dans des sec- cette série d’exceptions limite
permettre d’éviter l’écueil d’un local d’urbanisme ou du docu- teurs délimités situés à proximité donc très fortement la capacité
objectif global dans lequel cha- ment en tenant lieu ». des transports collectifs existants d’utiliser le bonus de Cos. Cer-
que commune puise sans se Dans les espaces concernés , ce ou programmés. tains évoquent donc la nécessité
préoccuper des ouvertures à sont alors les règles du Scot qui de revenir sur la rédaction de
l’urbanisation des autres com- prévalent sur celles du PLU, Bonus de cœfficient l’article L. 28-1 du code de
munes et faciliter le suivi de la puisque les dispositions con- d’occupation des sols (Cos) l’urbanisme.
consommation d’espace. traires du PLU cessent de Dans les zones urbaines ou à Dans certains secteurs délimi-
Le DOO doit promouvoir le lien s’appliquer au bout de vingt- urbaniser, le conseil municipal tés en vue de la réalisation
urbanisme/transport et favoriser quatre mois. peut autoriser un dépassement, de programmes de logementsNote Rapide - N° 553
Limitation de la consommation d’espace et densification : les nouveaux outils
En premier lieu, bon nombre des Pour en savoir plus
Source : extraits de « Construction durable et
mesures récentes ne sont pas • BERTHON É., DARLEY A., ZUNINO G.,
obligatoires. Elles offrent avant NAUDIN-ADAM M., « Comment encou-
bonus de Cos », Ademe et Diren
tout des possibilités de réglemen- rager l’intensification urbaine », Les
ter aux communes et à leurs Carnets pratiques, n° 1, IAU îdF, août
groupements. La réponse dépen- 2009.
dra donc de la volonté locale de • NOLORGUES L., WATKIN Y., « Comment
Bonus de Cos appliqué à une maison individuelle et à un immeuble collectif existants. s’en saisir. Ainsi, si les élus maîtriser le développement des
conscients de la nécessité d’agir bourgs, villages et hameaux ? », Les
comportant des logements loca- Les contrats de peuvent être porteurs d’un dis- Carnets pratiques, n° 2, IAU îdF,
tifs sociaux, une majoration, qui développement territorial cours favorable à la densifica- novembre 2009.
ne peut excéder 50 % de la den- Les dispositions concernant les tion, ils hésitent souvent à impo- • LEGENNE C., ARBELBIDE LETE L., TRICAUD
sité autorisée par le cœfficient contrats de développement terri- ser. Cette tendance s’observe P.-M., VIVIEN J.-F., « Comment traiter
d’occu pation des sols ou du torial sont fixées à l’article 18 de particulièrement dans le cas des les fronts urbains ? », Les Carnets pra-
volume autorisé par le gabarit, la loi relative au Grand Paris. Les Scot dont les orientations sont tiques, n° 1, IAU îdF, août 2009.
peut également être accordée. signataires du contrat sont l’État souvent assez faibles par rapport • DARLEY A., ZUNINO G., « Comment
La partie de la construction en et les communes et/ou EPCI. Le aux objectifs poursuivis. En concevoir des extensions urbaines
dépassement n’est alors pas territoire concerné est inclus second lieu, leur mise en œuvre denses ? », Les Carnets pratiques,
assujettie au versement résul- dans un ensemble de communes induit d’importantes capacités n° 4, IAU îdF, août 2009.
tant du dépassement du pla- d’un seul tenant et sans enclave. d’ingénierie, que ce soit pour
fond légal de densité. Le contrat est soumis à enquête évaluer le projet, définir les outils Sur le web :
Le cumul de ces deux « bonus » publique avant sa signature. et indicateurs de suivi, apprécier • www.sdrif.com
ne doit pas conduire à autoriser Le contrat définit entre les par- la traduction des orientations du • www.developpement-durable.gouv.
un dépassement de plus de 50 % ties les objectifs et les priorités Scot dans le PLU… fr
de la densité autorisée par le en matière de : développement Une méthode reste à inventer • www.legifrance.gouv.fr
cœfficient d’occupation des sols économique, urbanisme, loge- pour garantir la traduction effec- • metropolitiques.eu/Le-nouveau-PLU-
ou du volume autorisé par le ment, transport et déplacements, tive des objectifs de densifica- issu-de-la-loi.html
gabarit. lutte contre l’étalement urbain, tion, notamment entre un Scot • metropolitiques.eu/Grenelle-II-la-fin-
etc. À ce titre, il peut prévoir des et un PLU : l’expression des de-l-etalement.html
Pénalisation fiscale de objectifs de densification, aptes objectifs de densification et la • editions.efe.fr/bjduonline/nlbu39
la sous-densité à mieux valoriser le potentiel mesure concrète de ces objec-
La loi de finances rectificative urbain autour des gares du futur tifs est très différente selon les
pour 2010 du 29 décembre 2010 réseau de transport du Grand documents, et il manque une
réforme la fiscalité de l’aména- Paris. Il peut préciser les moyens « clé de passage ». Comment, en
gement en prévoyant au 1er mars financiers pour atteindre ces effet, passer d’objectifs de den-
2012 l’entrée en vigueur de la objectifs et entraîner les modifi- sité exprimée en population ou
taxe d’aménagement se substi- cations afférentes des documents emploi à l’hectare à des règles
tuant aux huit taxes existantes et d’urbanisme. En effet, le contrat de Cos ou de gabarit dans les
du versement pour sous-densité peut, s’il le prévoit, valoir décla- PLU… ?
(VSD). ration de projet des actions ou Des incitations, en particulier
L’objet du VSD n’est pas finan- opérations d’aménagement ou financières, gagneraient à être
cier, il s’agit d’un outil pour lut- projets d’infrastructures qu’il proposées pour faire en sorte que
ter contre l’étalement urbain. La définit. Si ces actions ou opéra- les espaces à densifier bénéfi- Directeur de la publication
François Dugeny
commune dotée d’un PLU, ou tions d’aménagement ou projets cient d’une nette amélioration Directrice de la communication
Corinne Guillemot
l’EPCI compétent en matière de d’infrastructures ne sont pas de leur qualité (équipements,
Responsable des éditions
PLU, est libre de l’instituer dans compatibles avec les documents transports, espaces publics), Frédéric Theulé
Rédactrice en chef
les zones urbaines et à urbani- d’urbanisme (Sdrif, Scot, PLU), dans une optique « gagnant- Marie-Anne Portier
Maquette
ser, mais son instauration même l’autorité administrative doit alors gagnant ». Vay Ollivier
sur un seul secteur entraîne la engager les procédures de mise La pédagogie est à poursuivre Correctrice
Madeleine Caux
suppression du versement pour en compatibilité nécessaires pour donner envie aux décideurs ------------------------
dépassement du plafond légal pour permettre leur réalisation. locaux et aux habitants eux- Diffusion par abonnement
80 E par an ( 40 numéros) - 3 E le numéro
de densité sur l’ensemble du ter- mêmes de s’engager dans une Service diffusion-vente
Tél. : 01 77 49 79 38
ritoire. La commune détermine Conclusion démarche de densification, qui www.iau-idf.fr
un seuil minimal de densité Le législateur s’est très large- fait souvent encore peur. Librairie d’Île-de-France
15, rue Falguière 75015 Paris
(SMD) sur la base duquel le ment emparé des enjeux liés à Tél. : 01 77 49 77 40
ISSN 1967 - 2144
montant du versement va être la limitation de la consomma- Sandrine Barreiro
calculé. Le versement est dû par tion d’espace et à la densifica-
tout bénéficiaire d’une autorisa- tion. Toutefois, plusieurs écueils
tion d’urbanisme relative à une guettent la mise en œuvre effec-
construction d’une densité infé- tive des nouvelles dispositions
rieure au SMD. législatives et réglementaires.Vous pouvez aussi lire
