POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE 2020 : UN ETAT DES LIEUX

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POLITIQUE AGRICOLE
COMMUNE 2020 : UN ETAT DES
LIEUX
Jacques Keller-Noëllet
La Communication de la Commission                              compétitivité du secteur agricole et de sa
Dans sa communication du 19 novembre 2010                      capacité à maintenir et attirer de jeunes
la Commission analyse les défis auxquels                       agriculteurs pour préserver l’emploi et la vitalité
devront faire face l'agriculture et la politique               des nombreuses régions où l’activité agricole
agricole commune (PAC) dans la décennie à                      joue un rôle moteur pour le développement
venir à la lumière de l’expérience passée, de                  économique .
l’évolution prévisible de la conjoncture                       Face à ces défis , la Commission propose d’agir
économique ainsi que du large débat public                     à trois niveaux . Au niveau des revenus en
organisé avec toutes les parties prenantes dans                améliorant la compétitivité globale du secteur ,
le courant de l’année 2010 .                                   en limitant leur variabilité grâce des outils
Pour la Commission les trois défis majeurs                     adaptés à la gestion des risques , en améliorant
auxquels la PAC se trouve confrontée sont les                  la part revenant aux agriculteurs dans la chaine
                                                               d’approvisionnement en denrées alimentaires
suivants 1) la sécurité de l'approvisionnement
en denrées agricoles afin d’assurer que les                    et , enfin, en veillant à une distribution plus
Européens disposent d'une offre de produits                    équitable et plus transparente des aides entre
alimentaires suffisante et variée répondant à des              les exploitations et entre les Etats membres
normes rigoureuses en matière sanitaire et de                  grâce à une réforme du régime des paiements
qualité tout en respectant le bien-être des                    directs . A cette action sur les revenus doit
animaux 2) l’utilisation durable des ressources                s’ajouter selon la Commission une action au
naturelles étant entendu que l’agriculture peut                niveau des territoires et du tissu agricole en
exercer     une      pression     négative    sur              prenant en compte la diversité des situations
l’environnement (pollution de l’eau, épuisement                géographique ( zones défavorisées , existence
des sols, pénuries d'eau, pertes d'habitats                    de contraintes d’exploitation spécifiques etc. )
naturels), mais également avoir des incidences                 ainsi que la diversité des paramètres
positives (stabilité du climat, biodiversité,                  économiques et sociaux ( type d’activité et de
sauvegarde des paysages, lutte contre les                      production , taille des exploitations etc. ) de
inondations ) 3) enfin , le développement                      sorte à garantir un développement équilibré des
équilibré des territoires ruraux qui dépend de la              territoires ruraux . Enfin, au niveau des

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pratiques culturales, la Commission part de                      janvier et 27 février 2011 ainsi qu’un débat au
l’idée qu’il est nécessaire - et possible - de                   Conseil Environnement du 14/3/2011 , le
concilier une agriculture performante avec une                   Conseil AGRI a conclu la première phase de
gestion responsable des ressources naturelles .                  ses travaux par l’adoption de Conclusions de la
Ce verdissement de la PAC devrait résulter –                     Présidence appuyées par une majorité qualifiée
outre d’ un encouragement systématique à                         de 20 Etats membres . Sept délégations n’ont
l’innovation technologique sous toutes ses                       pas été en mesure de soutenir ces conclusions .
formes - de l’introduction d'une composante                      Les trois Etats baltes parce qu’à leurs yeux, le
écologique obligatoire dans les paiements                        texte manque de clarté sur l’engagement
directs afin de privilégier les pratiques agricoles              politique de remédier rapidement à la
durables conformément aux objectifs généraux                     discrimination actuelle entre anciens et
de l’UE en matière de changement climatique                      nouveaux Etats membres en ce qui concerne le
et d'environnement .                                             niveau des aides directes ; le Royaume Uni , la
                                                                 Suède et le Danemark au motif que les
La Commission part de l’idée qu’il existe un                     conclusions ne vont pas assez loin sur la voie
large consensus en faveur d’une politique                        d’une agriculture résolument et définitivement
agricole      commune       forte    s’intégrant                 orientée vers le marché ; Malte , enfin, parce
naturellement dans les objectifs généraux de la                  que les conclusions de la Présidence ne
stratégie Europe 2020 parce que plus                             tiennent pas assez compte des contraintes très
écologique, plus équitable et plus efficace .                    spécifiques auxquels sont confrontés les petits
Cette nouvelle politique justifie un soutien                     Etats insulaires .
conséquent de la part de l’UE articulé autour
des deux piliers qui sont aujourd’hui les deux                   Malgré ces divergences on peut considérer que
facettes complémentaires de la PAC : d’un coté                   les conclusions de mars 2011 sont un succès et
les aides directes et les instruments                            constituent une base utile pour la Commission
traditionnels de soutien du marché et, de                        dans la préparation de ses propositions
l’autre, la politique de développement rural et                  législatives qui seront présentées au mois
de modernisation.                                                d’octobre prochain . Il n’était pas facile en effet
                                                                 de rassembler 20 Etats membres – aux intérêts
In fine la communication distingue trois                         objectivement très divers voire opposés - sur
options possibles pour l'orientation à donner                    un texte relativement ambitieux qui touche aux
à la PAC à moyen terme : 1) remédier aux                         principes fondamentaux de la PAC ainsi qu’
insuffisances les plus pressantes que présente la                aux orientations stratégiques pour les années à
PAC par des changements progressifs; 2) faire                    venir . Il est important de noter à cet égard que
de la PAC une politique plus écologique, plus                    les débats ont permis d’éviter une opposition
équitable, plus efficiente et plus efficace; et 3)               frontale entre anciens et nouveaux Etats
renoncer aux mesures de soutien au revenu et                     membres sur la question très controversée de la
aux mesures de marché en concentrant                             répartition des aides directes grâce notamment
uniquement l’action de l’UE sur les objectifs en                 au ralliement in extremis de la Pologne . Ce
matière d'environnement et de changement                         ralliement a été facilité entre autres , par
climatique.                                                      l’incorporation dans le texte d’une des
                                                                 revendications essentielles de la déclaration dite
Les conclusions du Conseil du 17 mars
                                                                 de Bratislava à savoir l’ abandon des références
2011: points de convergence
                                                                 historiques au profit de nouveaux critères
Après trois débats d’orientation tenus                           objectifs qui restent à définir . Enfin il est
respectivement le 13 décembre 2010 et les 24                     intéressant d’observer pour la suite de la

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négociation que , tout en avalisant un certain                  basé sur la notion de références historiques .
nombre d’orientations novatrices défendues                      En ce qui concerne la place et le rôle du
par la Commission , les conclusions prennent                    marché, personne ne conteste l’intérêt de
soin de se référer à plusieurs reprises aux thèses              poursuivre une politique d’ insertion croissante
plus conservatrices défendues par l’Allemagne                   du secteur agricole dans le marché ( market
et la France dans leur déclaration commune                      oriented policy) et donc de démobiliser
de septembre 2010 ( avant la présentation de la                 progressivement les soutiens extérieurs, sous
communication de la Commission… )                               réserve du maintien de quelques mécanismes
                                                                d’intervention ad hoc ( filet de sécurité ) , plus
Parmi les points de convergence mentionnés                      ciblés et plus performants que ceux existant
dans les conclusions on peut relever , au niveau                actuellement . Par ailleurs , toujours dans le
des principes , qu’il existe un très large accord               souci de maitriser la variabilité du revenu
pour considérer que la PAC doit demeurer une                    agricole, la Commission a été invitée à proposer
politique forte disposant de moyens financiers                  des instruments volontaires de gestion des
proportionnés à ses objectifs. Tous les Etats                   risques étant entendu que ces instruments ne
membres reconnaissent aussi que l’agriculture                   devraient pas entrainer des distorsions de
doit renforcer de manière significative sa                      concurrence ni exclure de cette activité le
contribution          à    la   protection     de               secteur de l’assurance privée . S’agissant de la
l’environnement et à la lutte contre le                         valorisation de la production agricole , les idées
changement climatique, sans nécessairement                      de la Commission visant à encourager la vente
partager l’approche de la Commission en ce qui                  directe sur les marchés locaux ainsi qu’à
concerne les modalités pratiques de ce                          renforcer la position de négociation des
«_verdissement » . De la même manière,                          agriculteurs      dans     la      chaine       de
personne ne conteste l’intérêt d’une véritable                  commercialisation ont aussi été bien accueillies.
politique de développement rural ainsi que la                   Enfin la nécessité d’accorder une attention
nécessité d’une meilleure coordination de la                    particulière à des catégories ou des situations
PAC avec les autres politiques communes et                      spécifiques (jeunes agriculteurs , petites
notamment la politique de cohésion                              exploitations etc ) a été largement reconnue
économique et sociale . Enfin un appel                          étant entendu que pour beaucoup , ces mesures
unanime est lancé à la Commission pour faire                    devraient être financées sur les enveloppes
de la simplification des mécanismes et des                      nationales . De même , il existe un consensus
procédures, l’un des principes directeurs de la                 pour maintenir les aides couplées à la
nouvelle réforme de la PAC ; plusieurs                          production ( en principe interdites ) afin de
propositions concrètes ont déjà été présentées                  répondre à la situation particulière de certains
par les délégations allant dans ce sens.                        secteurs ou de certaines zones agricoles
Au niveau des instruments et des moyens , s’il                  sensibles tout en respectant les obligations
existe un large accord pour considérer que les                  découlant de l’OMC .
aides directes doivent demeurer dans le futur                   Voilà donc autant d’orientations plus ou moins
un élément important du soutien du revenu                       concrètes, largement majoritaires au sein du
agricole ( notamment pour compenser les                         Conseil, qui devraient inspirer la Commission
services rendus à la société qui ne sont pas                    et la guider dans ses réflexions sur les
rétribués par le marché ) , il est admis que les                propositions législatives à présenter au mois
critères de répartition de ces aides entre les                  d’octobre prochain .
Etats membres doivent être revus afin de
corriger les iniquités résultant du système actuel

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Les sujets controversés                                          il serait trop long de s’étendre ici continuent de
Ce relatif consensualisme ne doit pas pour                       soulever des perplexités et des interrogations
autant occulter les profondes divergences qui                    qui alimenteront le débat dans les mois à venir.
subsistent sur plusieurs éléments clés de la
                                                                 Le contexte extérieur
communication de la Commission . Ainsi le
plafonnement des aides directes pour les                          L’avenir de la PAC ne se décidera pas à huis
grandes exploitations ( capping ) censé                          clos à l’abri des frontières de l’Union … Il
contribuer à la réduction du coût de la PAC                      dépend largement du contexte extérieur qu’il
tout en la rendant plus légitime aux yeux d’une                  s’agisse de l’ouverture des marchés dans le
opinion publique prompte à critiquer le                          cadre de l’OMC ou des pratiques du commerce
gaspillage des deniers publics , se heurte à la                  mondial des produits agricoles . Sur le premier
ferme opposition de plusieurs Etats membres                      point l’opposition classique demeure entre les
dont l’Allemagne , le Royaume Uni et l’Italie .                  tenants d’une ouverture accélérée et ceux qui ,
Pour ces pays , en effet , tout plafonnement des                 sans remettre en cause l’approche libérale,
aides – outre son coté discriminatoire - irait                   souhaitent qu’elle soit tempérée par une plus
directement à l’encontre de l’objectif de                        grande attention donnée aux disparités trop
compétitivité prôné par ailleurs. Quant au                       voyantes dans les conditions de production ( cf
«_verdissement » du premier pilier de la PAC                     supra égalisation des standards et des
par l’introduction d’un critère environnemental                  conditions de concurrence ) . Quant au
pour le calcul des aides directes, il suscite le                 deuxième aspect concernant l’introduction
scepticisme d’une majorité de délégations qui                    d’une amorce de gouvernance mondiale
considèrent que la mesure va trop loin et                        agricole , il fait actuellement l’objet de vifs
qu’elle accroit la complexité d’un système déjà                  débat au sein du G 20 …S’il existe un accord
difficile à appliquer ( green tape ) ; pour ces                  de principe sur la nécessité d’une plus grande
délégations , il existe d’autres moyens, plus                    transparence des marchés – y compris l’état des
simples et plus efficaces, de « verdir » la PAC                  stocks - afin de réduire la volatilité des cours ,
si l’on en éprouve le besoin . Pour les mêmes                    les moyens pour y parvenir sont loin de faire
raisons – c'est-à-dire le risque de complications                l’unanimité en raison d’une profonde
inutiles - hors de proportion avec les faibles                   divergence entre les intérêts en présence .Pour
gains attendus - l’idée de la Commission visant                  les plus volontaristes , la lutte contre la
à exclure du bénéfice des aides directes les                     volatilité passe d’abord par un encadrement de
propriétaires dits inactifs ( hobby farmers ),                   la spéculation financière et l’élimination de ses
c'est-à-dire des propriétaires qui ne tirent pas                 excès , vus comme le principal facteur de
leur revenu principal de l’activité agricole , s’est             perturbations . Pour d’autres ,au contraire, la
heurté l’opposition de plusieurs membres du                      liberté doit continuer à prévaloir car il est
Conseil . Autre point sensible : les relations                   dangereux d’ interférer directement dans le
entre la PAC et la politique commerciale . S’il                  fonctionnement normal des marchés ... Malgré
est généralement admis qu’il importe en                          un contexte plutôt favorable puisque les
principe d’égaliser, autant que faire se peut , les              matières premières agricoles sont reparties à la
conditions de concurrence et les standards                       hausse et que 900 millions d'êtres humains
entre l’UE et ses principaux compétiteurs , il                   continuent à souffrir de la faim , il est peu
existe plus que des nuances sur la manière de                    probable que le G20 parvienne à des
procéder en pratique - plus ou moins radicale –                  conclusions allant au-delà de la mise en place
et sur l’interprétation des règles internationales               d’instruments plus performants pour la
applicables à cet égard . D’autres aspects de la                 surveillance      des   marchés        et    d’une
communication de la Commission sur lesquels

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condamnation de principe des procédés les                         document franco – allemand, qu’il s’agisse du
plus voyants de la spéculation .                                  socle indispensable de mécanismes de soutien
                                                                  du marché , de la nécessité de disposer de
La suite des travaux                                              solutions taillées sur mesure pour tenir compte
En ce qui concerne la procédure et le calendrier                  de la diversité des situations ( au niveau de
la Commission s’est engagée à soumettre ses                       l’exploitant , de l’ exploitation et de la région )
propositions législatives au mois d’octobre                       ou du principe de réciprocité dans la politique
2011 après la présentation du paquet sur le                       commerciale à la veille des nouveaux
prochain cadre financier pluriannuel, prévue                      développements attendus dans le cadre du
pour juin. De son coté , le Parlement adoptera                    Doha round et des négociations Mercosur.
sa résolution sur la communication de la                          Enfin ce qu’il est convenu d’appeler le
Commission relative à la PAC 2020 lors de sa                      verdissement de la PAC ne manquera pas de
session de juin ce qui permettra à la                             soulever des débats difficiles, moins sur le
Commission d’en tenir compte dans ses                             principe que sur les modalités pratiques de sa
propositions finales . Après la présentation des                  mise en œuvre.
propositions formelles de la Commission le
                                                                  Jacques Keller-Noëllet est Senior
Conseil et le Parlement auront un large débat et
                                                                  Research Fellow à Egmont - Institut Royal
ils devront se prononcer sur ces textes dans le                   des Relations Internationales
cadre de la procédure législative ordinaire
(_c'est-à-dire en codécision ) de sorte à ce que
la réforme puisse entrer en vigueur au plus tard                           The European Policy Brief is a publication of Egmont,
au 1er janvier 2014 .                                                      the Royal Institute for International Relations

Sur le fond , il ne fait aucun doute que                                   EGMONT
l’élément central de la négociation sera la                                Royal Institute for International Relations
                                                                           Naamsestraat 69
redistribution des aides directes ( entre
                                                                           1000 Brussels
exploitations et, indirectement, entre Etats                               BELGIUM
membres ) . Bien que les nouveaux Etats
membres aient renoncé à leur demande initiale                              > www.egmontinstitute.be

d’une clé de répartition forfaitaire uniforme
                                                                           The opinions expressed in this Policy Brief are those of the
(_flat rate ) , il est probable qu’ils rechercheront                       authors and are not those of EGMONT, Royal Institute for
un rééquilibrage substantiel par rapport à la                              International Relations
situation actuelle . A l’inverse, les anciens Etats
membres ne pourront accepter de s’engager sur
cette voie que si le rééquilibrage est étalé dans
le temps et si certaines assurances leur sont
données sur la part réservée à la PAC dans les
nouvelles            perspectives         budgétaires
pluriannuelles post 2013 ( d’où un lien
inévitable entre les deux négociations ) Le
second point de friction sera entre les tenants
d’une vision libérale de la PAC , de plus en plus
axée sur le marché à l’intérieur comme à
l’extérieur et de moins en moins dépensière
(_UK , Danemark , Suède etc ) et l’école plus
interventionniste illustrée notamment par le

                                    EGMONT Royal Institute for International Relations

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