Pour des politiques sociales actives Une perspective de l'OCDE
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Pour des politiques sociales actives
Une perspective de l'OCDE
Peter Whiteford
Administrateur principal
Direction de l'emploi, du travail et des affaires sociales
OCDE
Ce rapport fournit un aperçu du programme pour une politique sociale active proposé
par l'OCDE et les expériences des pays européens de l'OCDE qui ont mis en œuvre de
telles politiques. Le rapport suit le plan suivant. La première section présente les raisons d'un
programme pour une politique sociale active; la seconde section explicite le programme
d'activation pour les seniors actifs; la section trois présente les politiques pour les
handicapés; la section quatre passe en revue les politiques favorables à l'emploi des
femmes et en particulier celles qui traitent de la pauvreté des enfants; enfin le rapport se
termine par un résumé des principales recommandations.
Pourquoi un programme pour des politiques sociales actives?
Le rapport contextuel de la réunion des ministres des politiques sociales de 2005,
"Accroître les chances de chacun: une politique sociale active au bénéfice de tous", fait la
promotion du concept de politique sociale active. Ce concept met l'accent sur l'importance de
déplacer le centre focal des régimes sociaux de l'assurance des individus contre quelques
risques bien définis vers l'investissement dans leurs capacités et vers leur aptitude à les
utiliser au mieux de leurs possibilités à chaque étape de la vie. Il insiste aussi sur la
nécessité d'élargir le rôle joué par les individus, les employeurs et les syndicats, ainsi que
par les prestataires de services sociaux à but lucratif ou non lucratif au sein d'un système de
protection sociale moins ambitieux.
Le rapport sur Accroître les chances développait l'argument que la politique sociale au
XXIe siècle devait avoir pour but d'aider les gens à avoir des vies plus satisfaisantes et plus
indépendantes. La base sur laquelle repose la politique est encore la croyance que détresse
et situation défavorisée doivent être réduites par l'action collective. La politique sociale active
combine le versement de prestations traditionnelles et l'assistance complémentaire en
surmontant les barrières au travail et en luttant contre l'exclusion sociale. Au lieu de se
concentrer sur l'aide aux gens en détresse, la nouvelle approche cherche à empêcher la
détresse de survenir. L'orientation proactive de la politique sociale n'implique cependant pas
que des obligations anciennes soient négligées.
La nouvelle approche comporte deux buts, avec deux cadres temporels différents. Les
sociétés doivent dépenser maintenant, pour ceux qui sont actuellement en difficulté, mais
elles doivent aussi investir maintenant pour éviter les difficultés sociales dans le futur. On
doit poursuivre ces objectifs jumeaux simultanément. Ce n'est pas une tâche aisée étant
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donné les ressources importantes déjà consacrées aux autres problèmes sociaux – en
particulier les pensions. Mobiliser un capital plus grand que celui dont dispose les
gouvernements est une façon d'améliorer la capacité de la société à investir dans
l'accroissement des chances pour tous. Les individus, les familles et les organisations non
gouvernementales (ONG) jouent tous un rôle important en réalisant des objectifs sociaux et
les aider peut renforcer l'efficacité des politiques sociales.
Des pays montrent qu'ils vont dans cette direction. Certains pays ont cherché à
redéfinir les responsabilités du gouvernement, à la fois au plan national et local, des
individus et des employeurs pour les pensions, l'assurance maladie et l'assurance invalidité.
Des entreprises ont été invitées ou même requises de changer leurs organisations de travail
afin de ne plus exclure des travailleurs vieillissants, des handicapés et des personnes avec
des charges familiales. Les ONG trouvent souvent plus facile d'être innovantes et réactives
aux besoins individuels de protection sociale, complétant utilement le rôle de l'Etat. Des pays
travaillent en étroite coopération avec des ONG pour s'assurer que les politiques sont bien
redéfinies.
Ces développements se situent au sein du contexte plus large du vieillissement
démographique. Comme mentionné par De Mooij (2006) les Etats providence européens
feront face à des défis importants dans les années à venir. Il est bien connu que le
vieillissement démographique est l'un de ces défis majeurs. Au cours des 50 prochaines
années, tous les pays de l'OCDE connaîtront un accroissement significatif de la part des
personnes âgées dans leur population et un déclin de la part de population de jeunes actifs.
En conséquence, dans la plupart des pays, le nombre de travailleurs partant en retraite
augmentera chaque année et finalement dépassera le nombre de nouveaux entrants sur le
marché du travail. S'il n'y a pas de changement dans les modèles d'activité et de retraite, la
proportion des personnes inactives âgées par rapport aux travailleurs aura presque doublé,
passant, dans la zone OCDE, de 38 pour cent en 2000 à un peu plus de 70 pour cent en
2050. En Europe, à la même période, ce ratio pourrait presque atteindre un inactif âgé pour
un travailleur. Le vieillissement à cette échelle placera les finances publiques sous une
pression considérable et pourrait réduira la croissance des niveaux de vie.
A côté de l'accroissement du nombre de personnes âgées, un autre aspect manifeste
du vieillissement démographique est le déclin prévu de la part relative de la population âgée
de 20 à 64 ans, qui est celle où se concentre la participation au marché de l'emploi. Dans de
nombreux pays de l'OCDE, les projections de la population âgée de 20 à 64 ans non
seulement font apparaître un déclin relatif de sa part relative dans la population mais aussi
en valeur absolue au cours des deux prochaines décennies. En fait c'est déjà le cas en
Allemagne, au Japon et en Italie et il en sera probablement de même dans les 10 ans à venir
dans bien d'autres pays européens. Ces évolutions vont sans doute conduire à une chute
sévère de la croissance de la main d'œuvre dans la plupart des pays. Donc, non seulement
la diminution du nombre des actifs par rapport aux inactifs va accroître la pression fiscale sur
la population active mais des taux de croissance économique plus faibles seront également
probables, à moins que la croissance plus lente de la main d'œuvre soit compensée par un
accroissement de la productivité du travail ou une plus forte participation au marché du
travail.1
1
Les employeurs vont devoir faire face à des adaptations de leur personnel encore plus grandes que
ne l'indique la diminution de la croissance globale de la main d'oeuvre. Le déséquilibre pourrait
provoquer des coûts d'ajustement importants pour les entreprises qui géreront un nombre accru de
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Une simple série de calculs illustre le rôle central que joue un niveau d'emploi élevé
pour répondre à ces défis démographiques. Le fardeau économique potentiel de la
population retraitée est habituellement mesuré par le quotient démographique, c'est-à-dire le
rapport entre la population âgée de 65 ans et plus et la population âgée de 15 à 64 ans. Pour
l'ensemble des pays de l'OCDE, le taux en 2003 était de 21,1 pour cent, mais il allait de
moins de 10 pour cent au Mexique et en Turquie à plus de 25 pour cent en Belgique, en
Allemagne, en Grèce, en Italie, au Japon et en Suède (tableau 1). Cependant, les quotients
démographiques conventionnels ne prennent pas en compte les différences dans la
proportion de population réellement active et il existe de grandes différences selon les pays
de l'OCDE. La deuxième partie du tableau 1 consiste en une correction approximative qui
additionne les gens d'âge actif qui ne travaillent pas à ceux de plus de 65 ans et qui exprime
ce total par rapport au nombre de personnes en activité âgées de 15 à 64 ans. 2 Les effets
de cette correction sont frappants – car, pour l'ensemble des pays de l'OCDE, en 2003, il y
avait environ 86 "dépendants" pour 100 actifs, un niveau plus de quatre fois supérieur à celui
habituellement suggéré par le quotient démographique. Le taux corrigé allait de 42 pour cent
en Islande à plus de 100 en Belgique, France, Grèce, Hongrie, Italie, Pologne, République
slovaque et Espagne, et atteignait presque 140 en Turquie. Ainsi, alors que le quotient
démographique classique était environ trois fois plus élevé en Suède qu'en Turquie, le taux
corrigé pour la Suède est la moitié de celui de la Turquie, ce qui reflète le haut niveau
d'emploi en Suède et le très bas niveau en Turquie.
Donc, accroître l'emploi est un facteur clé pour répondre au défi du vieillissement
démographique. C'est aussi essentiel si l'on veut améliorer les résultats sociaux et favoriser
une plus grande équité.
Il y a quatre groupes principaux de personnes d'âge actif dont le taux d'emploi peut
s'accroître pour répondre à ces défis – les seniors, les femmes (en particulier les femmes
mariées et les mères de famille), les handicapés et les chômeurs et autres bénéficiaires de
prestations d'aide sociale.3 Les deux groupes les plus importants sont les femmes et les
seniors actifs – définis comme âgés de 50 ans et plus – bien qu'il y ait un évident
chevauchement entre les deux.4 C'est ce que montre le tableau 2 qui compare les
estimations de main d'œuvre "mobilisable" en 2001 parmi les pays de l'OCDE. La main
d'œuvre mobilisable est définie comme la somme des excédents d'inactivité et de chômage,
les deux par rapport aux comparaisons internationales. L'excédent d'inactivité est défini
travailleurs partant à la retraite alors qu'elles devront recruter dans un vivier de plus en plus réduit. Le
secteur public dans de nombreux pays affronte un défi particulièrement grave de ce point de vue.
2
C'est un calcul approximatif car toutes les personnes âgées de 65 ans et plus ne sont pas retraitées. Il
y a de grandes variations dans la proportion des travailleurs à temps partiel dans les différents pays
de l'OCDE et, de ce fait, les heures de travail additionnées varient largement; les calculs ne prennent
pas en compte non plus les enfants dépendants.
3
La main d'oeuvre peut aussi s'accroître grâce à l'immigration mais cette question n'est pas examinée
ici.
4
Sur les questions d'activité professionnelle des mères de famille et la conciliation entre vie
professionnelle et vie familiale voir la série Bébés et employeurs (OCDE, différentes années), sur les
questions d'invalidité voir Transformer le handicap en capacité: promouvoir le travail et la sécurité des
revenus des personnes handicapées, OCDE (2003e) et sur les questions de réforme de la protection
sociale voir Accroître les chances de chacun: pour une politique sociale active au bénéfice de tous
(OCDE, 2005a).
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comme l'excédent dans le taux d'inactivité du pays comparé au taux d'inactivité du troisième
pays qui a les meilleurs résultats et l'excédent de chômage est défini comme tout
dépassement du taux de chômage du pays au-delà de 5 pour cent de la main d'œuvre. Les
estimations de l'ampleur de la main d'œuvre mobilisable vont de 0 pour cent en Islande (et
des taux très bas en Norvège, en Suède, en Suisse et au Danemark) à près de 20 pour cent
en République slovaque, au Mexique et en Italie, et 35 pour cent en Turquie. Parmi les
ressources de main d'œuvre mobilisables (à l'exception de l'Islande) les personnes âgées de
50 à 64 ans représentent un quart des actifs potentiels pour l'ensemble des pays de l'OCDE,
allant de 16 pour cent au Mexique à plus de 50 pour cent au Danemark, au Portugal, au
Canada, en Finlande, en République tchèque, aux Pays-Bas, en France, en Allemagne, en
Autriche, en Belgique, au Luxembourg, en Hongrie et en Grèce. Globalement, cela montre
qu'il existe une marge de croissance importante du taux d'emploi pour les seniors dans les
pays où ce taux est actuellement faible.5
La main d'œuvre va vieillir, c'est une autre conséquence du vieillissement
démographique pour le marché du travail. Les projections démographiques montrent que la
part des travailleurs âgés de 50 ans et plus dans la main d'œuvre totale va s'accroître, entre
2000 et 2030, dans tous les pays de l'OCDE, et que le "grisonnement" de la main d'œuvre va
s'accélérer sérieusement dans la plupart des pays. Dans l'ensemble de la zone OCDE, la
part des seniors dans la main d'œuvre totale était stable de 1970 à 2000 mais elle devrait
s'accroître de 2,6 points par an, de 23 pour cent en 2000 à 31 pour cent en 2030.
L'accroissement de la part des seniors dans la main d'œuvre peut impliquer d'importants
ajustements dans l'emploi et la formation et dans les politiques du personnel des entreprises.
Un calcul simple montre qu'une partie importante de la décélération de la croissance de la
main d'œuvre et l'augmentation du quotient démographique corrigé pourraient être
compensées si la tendance constatée entre 1970 et 2000 en faveur d'une retraite précoce
était inversée. Cependant la "grisonnement" de la main d'œuvre serait renforcé.
On estime qu'il est possible de relever le taux d'emploi en moyenne de 12 pour cent,
de 35 pour cent en Turquie (où 45 pour cent de la population sont actuellement occupés) à 0
pour cent en Islande (le taux d'emploi de la population atteint 88 pour cent). L'excédent
d'inactivité représente 92 pour cent de la main d'œuvre mobilisable et le chômage seulement
8 pour cent (moyenne des pays de l'OCDE). Les femmes de tous âges y contribuent pour 71
pour cent au total et les personnes âgées de 55 à 64 ans pour 29 pour cent, soit les deux
combinés 83 pour cent (en tenant compte du chevauchement des deux groupes)
Des considérations d'équité sociale conduisent aussi fermement à la conclusion que
l'accroissement de l'emploi est d'une importance cruciale. Ceux qui n'ont pas de travail
sont les plus défavorisés dans la population de presque tous les pays de l'OCDE et
les plus défavorisés sont aussi ceux qui ont le moins de chance d'avoir du travail.
Cela peut sembler une tautologie mais il est important de prendre conscience des effets du
non emploi sur le niveau de vie comme sur les facteurs du statut au regard de l'emploi.
L'analyse de la distribution du revenu selon les données de l'OCDE montre que le
niveau de revenu des ménages est fortement lié aux statut au regard de l'emploi des adultes;
5
Gruber et Wise (2002) estiment qu'en moyenne, parmi 12 pays de l'OCDE, une réforme qui reporterait
l'ouverture du droit à prestation de trois ans, réduirait probablement la proportion d'hommes âgés de
56 à 65 ans hors emploi de 23 à 36 pour cent, à long terme on serait plus près de l'estimation haute.
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par exemple dans les foyers avec enfants le risque de pauvreté est quatre à cinq fois plus
élevé pour les foyers de chômeurs que pour ceux où il y a un emploi rémunéré, il est quatre
à cinq fois plus élevé pour les foyers avec un seul actif rémunéré que dans les foyers avec
deux actifs rémunérés. A l'extrême, en Norvège, les ménages sans emploi avec enfants ont
presque 40 fois plus de chances de tomber dans la pauvreté que les ménages où les deux
parents ont une activité rémunérée (Whiteford et Adema, 2007). Pratiquement dans tous les
pays de l'OCDE les ménages avec enfants et sans emploi ont des revenus qui sont en
moyenne à peu près la moitié de ceux de tous les ménages avec enfants. Non seulement le
fait de ne pas avoir de travail est un facteur clé de la pauvreté des enfants, mais il est
évident qu'il exerce une influence considérable sur la pauvreté ultérieure à la retraite, en
particulier pour les femmes qui ont eu des carrières courtes ou interrompues et n'ont pas
acquis de droits personnels à pension suffisants. Les conséquences en termes d'équité de
l'absence d'activité rémunérée sont encore plus grandes comme le prouve le fait qu'une
composante essentielle de la différence résiduelle des gains entre sexe dans les pays de
l'OCDE est une conséquence des interruptions de carrières associées à l'éducation des
enfants.
Des éléments laissent penser également que les gens sans travail sont issus des
groupes les plus défavorisés. Le taux d'emploi est significativement plus bas pour ceux qui
ont un niveau de formation plus bas que pour ceux qui ont un niveau de formation supérieur,
et ceux qui n'ont pas terminé leur cursus d'école secondaire représentent plus de la moitié
des sans emploi. En 2001 le taux d'emploi des personnes qui n'avaient pas terminé leur
cursus secondaire était un peu en dessous de 50 pour cent pour la zone OCDE en général,
par comparaison au taux de 80 pour cent des personnes en âge de travailler et qui avaient
un diplôme universitaire ou de 3e cycle. 45 pour cent des personnes en âge de travailler
dans le groupe à bas niveau de formation ne travaillaient pas et n'étaient pas à la recherche
d'un emploi en 2001, par comparaison aux 24 pour cent de leurs équivalents à niveau de
formation moyen et 15 pour cent de ceux qui avaient un haut niveau de formation. Ces
grandes différences dans l'insertion sur le marché du travail indiquent que l'offre plus limitée
sur le marché du travail pour les travailleurs qui n'ont pas terminé leur cursus scolaire
secondaire ont un effet fort décourageant sur la participation, un schéma qui semble
s'affirmer au cours des dernières décennies (Gregg et Manning, 1996; Juhn, 1992) Quand il
se trouve dans la population active, ce groupe tend à faire l'expérience d'un chômage plus
élevé que le groupe de formation supérieure mais il a le même niveau de chômage que le
groupe intermédiaire (en moyenne, pour les pays de l'OCDE, 5 pour cent pour les
travailleurs de formation basse ou moyenne contre 3 pour cent pour ceux qui ont un haut
niveau de formation).
Il y a des différences fondamentales, entre les pays de l'OCDE, dans la force de la
relation entre une formation basse et des taux d'activité et d'emploi bas. La proportion des
personnes avec une formation faible en activité dépasse 50 pour cent dans les pays
membres en Europe centrale et orientale, en Belgique, en Italie et en Turquie. A l'autre
extrême, le taux est inférieur à 20 pour cent en Islande et est aussi relativement bas au
Japon et au Portugal (28 et 29 pour cent respectivement). Les taux d'activité sont plus
uniformes pour les personnes de formation intermédiaires et spécialement pour celles de
formation supérieure. Il y a aussi une variation significative entre les pays dans les taux de
chômage pour les personnes à bas niveau de formation, ce qui tend à renforcer les
différences de participation. Le taux de chômeurs par rapport à l'ensemble de la population
est le plus élevé, entre 8 et 13 pour cent, en République tchèque, en République slovaque et
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en Pologne – portant le chômage des personnes peu formées au-dessus de 70, pour cent
dans ces trois pays.
Les immigrants sont un autre groupe qui parfois se trouve en position défavorable sur
le marché du travail et dont l'intégration économique (et sociale) soulève des problèmes
particuliers (Borjas, 1999; Coppel et al., 2001; OCDE, 2001). Cependant ce groupe est très
hétérogène puisque le pays d'origine, les raisons de la migration et le moment de la
migration peuvent tous affecter les résultats sur le marché du travail du pays d'accueil
(OCDE, 2001 et 2002g). Les immigrants sont aussi très différents entre eux en ce qui
concerne les qualifications: dans la majorité des pays de l'OCDE d'Europe et d'Amérique du
nord, les étrangers sont surreprésentés à la fois dans les groupes à bas niveau de formation
et ceux à haut niveau de formation, comparés aux nationaux. En 1999-2000 le taux d'emploi
des étrangers était plus bas que celui des nationaux dans la majorité des pays de l'OCDE
pour lesquels les données sont disponibles. Cependant, la différence moyenne était minime,
en particulier pour les hommes (70 pour cent contre 74 pour cent). Les hommes étrangers
ont, en fait dans certains Etats, y compris dans les Etats d'Europe centrale, orientale et
méridionale et aux Etats-Unis, un taux d'emploi supérieur à celui de leurs homologues nés
dans le pays. L'écart moyen est deux fois plus grand pour les femmes que pour les hommes
(8 pour cent contre 4 pour cent). C'est au Danemark, en Finlande et aux Pays-Bas que le
taux d'emploi des femmes étrangères était le plus éloigné de celui de leurs homologues
nationales, alors que le taux d'emploi des femmes étrangères était le plus bas en Belgique et
en Espagne. En général les différences entre les étrangers et les nationaux dans l'emploi
sont relativement faibles comparés aux différences analysées ci-dessus entre hommes et
femmes, groupes d'âge et niveaux de formation. Les étrangers représentaient seulement 10
pour cent du total des sans emploi en 2001 en moyenne, mais cette part était
significativement plus élevée dans quelque pays de forte immigration.
Les taux d'emploi des handicapés en âge de travailler sont significativement plus bas
que ceux des personnes valides. Pour les 19 pays pour lesquels des données sont
disponibles, le taux d'emploi des personnes, qui se considèrent comme ayant un handicap,
était de 27 points inférieur à celui des personnes qui se disaient non handicapées (taux
d'emploi par rapport à la population de 44 pour cent et 71 pour cent respectivement). Dans
plus de la moitié des pays de l'OCDE analysés, le taux d'emploi des handicapés varie de 40
à 50 pour cent. Cependant le taux d'emploi des handicapés varie largement dans d'autres
pays. En Suisse et en Norvège le taux dépasse 60 pour cent, alors que relativement peu de
personnes d'âge actif avec des handicaps sont au travail en Pologne et en Espagne (21 pour
cent et 22 pour cent respectivement). En moyenne les handicapés représentent 21 pour cent
des sans emploi de la population d'âge actif, mais il a un large chevauchement entre les
groupes de handicapés et de personnes âgées car l'incidence de l'invalidité croit fortement
avec l'âge (OCDE, 2003a).
En résumé, les arguments économiques et sociaux pour favoriser le développement de
l'emploi sont extrêmement forts. Non seulement, un emploi plus fort peut contribuer à
soutenir la croissance économique future mais c'est aussi une composante essentielle des
efforts pour améliorer la pérennité des régimes de protection sociale en Europe et ailleurs.
Des niveaux élevés d'emploi peuvent aussi améliorer l'équité sociale dans plusieurs
dimensions. Etant donné ces facteurs il est important de développer des politiques sociales
actives pour promouvoir l'emploi d'une manière efficace. Il est aussi important de reconnaître
la nature pluri dimensionnelle de ce défi. Les travailleurs seniors, les femmes, les
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handicapés, les autres sans emploi et les familles peuvent avoir des points communs, mais
ils ont aussi d'importantes différences dans leurs caractéristiques et en conséquence dans
les politiques à mettre en œuvre.
TRAVAILLEURS SENIORS – VIVRE ET TRAVAILLER PLUS LONGTEMPS
L'OCDE a entrepris une série d'analyses sur les politiques du vieillissement et de
l'emploi dans les 21 pays membres avec un rapport de synthèse général – "Vivre et travailler
plus longtemps" – publié en 2006. Ce rapport insiste sur l'importance d'un nouveau
programme de réforme qui non seulement contribuerait à compenser les effets potentiels
négatifs du vieillissement démographique sur les dépenses publiques et la croissance
économique mais aussi favoriserait les travailleurs seniors. Plus fondamentalement on veut
avec ce nouveau programme de réformes transformer le processus de vieillissement de la
population et de la main d'œuvre en une chance pour la société et les travailleurs seniors
eux-mêmes.
En 2004, moins de 60 pour cent de la population âgée de 50 à 64 ans avaient un
emploi, par comparaison avec les 76 pour cent pour le groupe de 24-49 ans. Le chiffre varie
de moins de 50 pour cent dans certains pays à 70 pour cent dans d'autres. Les seniors
doivent affronter de nombreux freins et obstacles à l'emploi qui, souvent, les conduisent à
des sorties anticipées du marché du travail. En effet, en dépit d'un accroissement soutenu de
la longévité, l'âge effectif auquel les travailleurs prennent leur retraite tend à suivre une
courbe descendante dans quasiment tous les pays de l'OCDE, du moins jusqu'à il y a peu de
temps. Ainsi, le nombre d'années que l'on peut espérer passer à la retraite a
considérablement augmenté – pour les hommes, dans le pays de l'OCDE, de moins de 11
ans en moyenne à juste en dessous de 18 ans en 2004, pour les femmes de moins de 14
ans à juste en dessous de 23 ans.
Les principaux chemins pour les sorties anticipés du marché de travail varient selon les
pays. Dans certains pays, ce sont principalement les dispositifs des régimes de pension ou
bien des régimes formels de retraite anticipée. Dans d'autres pays, c'est par les prestations
d'invalidité ou d'autres prestations d'aide sociale. Dans tous les pays la sortie précoce du
marché du travail tend à être une voie à sens unique, avec très peu de seniors revenant à
l'emploi – en général moins de 5 pour cent des inactifs âgés de 50 à 64 ans ont un emploi un
an plus tard.
Les seniors en activité peuvent aussi se trouver face à des difficultés pour conserver
leur emploi. Du côté des employeurs on trouve les facteurs suivants: une perception
négative des capacités des seniors à s'adapter aux changements technologiques et
organisationnels, des coûts salariaux directs et indirects qui augmentent plus fortement que
la productivité, les difficultés que les entreprises peuvent rencontrer pour ajuster le nombre
de postes de travail en raison de la réglementation protégeant l'emploi.
Les travailleurs âgés eux-mêmes peuvent faire l'expérience d'une dépréciation de leur
capital humain. Ils peuvent aussi ne pas recevoir beaucoup d'aide pour améliorer leurs
compétences et ni être très motivés pour saisir toutes les occasions de formation offertes.
Dans tous les pays analysés, la fréquence de la formation diminue avec l'âge, ce qui reflète
en partie le nombre plus faible d'années où se produira le retour sur l'investissement dans la
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formation des seniors ainsi qu'un bénéfice moyen plus faible tiré de la formation. Une
mauvaise santé et des conditions de travail difficiles peuvent aussi jouer un rôle – les
ouvriers et les travailleurs les moins qualifiés ont plus de chance de partir en retraite
anticipée que les cols blancs et les travailleurs les plus qualifiés. Des contraintes sur les
horaires de travail variables peuvent aussi "pousser" des travailleurs à la retraite; dans
plusieurs pays plus de 20 pour cent des travailleurs masculins âgés disent travailler plus de
50 heures par semaine.
En outre, les seniors qui perdent leur emploi font connaissent de très grandes
difficultés pour retrouver un nouvel emploi et subissent une perte de revenu importante. En
moyenne, dans les pays de l'OCDE, le taux d'embauche des travailleurs de 50 ans et plus
était moins de la moitié de celui des travailleurs de 25 à 49 ans. La faible proportion des
chômeurs âgés qui retrouvent un emploi s'explique en partie par le peu d'empressement des
employeurs à embaucher des seniors. Mais la faiblesse des exigences de recherche
d'emploi et l'aide modeste apportée par les services publics de l'emploi y contribuent
également – les chômeurs âgés en recherche d'emploi sont sous-représentés dans les
programmes d'activation de l'emploi dans presque tous les pays.
Etant donné la palette de facteurs qui empêchent les seniors de continuer à travailler,
une réforme des pensions seule ne suffira pas à promouvoir les possibilités d'emploi pour les
seniors. Cependant, des incitations financières intégrées dans les régimes de retraite et
d'autres prestations de sécurité sociale joue un rôle important dans la décision de partir en
retraite et il est essentiel que les personnes âgées ne supportent pas une lourde charge
fiscale implicite si elles choisissent de continuer à travailler. De nombreux pays ont mis en
œuvre des réformes pour lutter contre les facteurs décourageant le travail et pour accroître
la flexibilité dans la décision de partir en retraite (pour les détails, voir Whiteford et
Whitehouse, 2006). Des points communs à ces réformes comprennent la diminution du taux
de remplacement des pensions, le relèvement de l'âge normal de la retraite et celui de la
retraite anticipée, et l'introduction ou la modification de l'indexation actuarielle des pensions
de retraite anticipée et différée. Mais on observe de grandes différences dans la stratégie de
réforme selon les pays. Certains pays sont favorables à un cadre neutre qui rend possible la
liquidation de la pension à un âge relativement jeune (mais avec une diminution adaptée de
la prestation) et qui bonifie la retraite différée par une augmentation de la prestation. D'autres
pays préfèrent réduire les possibilités de partir en retraite avant l'âge normal de la retraite,
même avec une prestation diminuée. Cela signifie rapprocher autant que possible l'âge
minimum de l'âge normal. Il y a aussi d'importantes différences dans le traitement des
travailleurs qui ont eu des emplois pénibles ou qui ont commencé à travailler très jeunes.
L'ampleur de l'impact que ces réformes auront sur le comportement à l'égard de la
retraite dépend d'un certain nombre de facteurs. D'abord, dans plusieurs cas, les réformes
entrent en vigueur seulement après une longue période transitoire. Ensuite, la rapidité de
l'évolution démographique est telle qu'elle peut nécessiter une autre réforme dans un avenir
proche. Dans cette perspective des pays ont profondément réformé leur régime de retraite
pour passer à un système basé sur les comptes notionnels à cotisations définies avec une
indexation des prestations liée à l'accroissement de l'espérance de vie – donc rendant le
système automatiquement réactif à l'évolution démographique. Troisièmement, les
paramètres utilisés pour l'indexation des pensions, dans le cas de retraite anticipée ou
différée, varient considérablement selon les pays – bien que dans la plupart des cas ils
soient considérés comme "neutres". C'est pourquoi il est probable que les régimes de
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retraite de certains pays continuent à être biaisés en faveur de la retraite et non de l'activité.
Plus généralement, il est difficile de trouver un équilibre approprié entre encourager une
retraite plus tardive et offrir une plus grande flexibilité dans les choix travail-retraite. Par
exemple, les pensions de retraite progressive ont été introduites dans plusieurs pays (puis
abandonnées dans certains) mais, si les réductions de temps de travail sont largement
subventionnées, il existe un risque qu'elles impliquent des réductions plutôt qu'un
accroissement de l'offre réelle de travail pour les seniors.
L'analyse des pays de l'OCDE montre aussi qu'au moment où l'on réforme des
régimes de pension ou que l'on élimine des systèmes de préretraite, il est essentiel de faire
en sorte que l'assurance chômage, l'assurance invalidité ou d'autres prestations de sécurité
sociale ne seront pas utilisées comme des voies alternatives vers une sortie précoce du
marché de l'emploi. Ces régimes de protection sociale doivent être utilisés pour leur objectif
d'origine et ne pas faciliter les retraites précoces. C'est de plus en plus difficile; comme la
retraite anticipée dans le système général de pension devient moins intéressante, il y a une
pression croissante pour recourir à ces alternatives. Mais c'est possible, comme le montre
l'expérience de la réforme de la pension d'invalidité dans certains pays.
Les employeurs sont parties prenantes dans le nouveau programme de réforme car ils
jouent un rôle crucial en créant des perspectives d'emploi pour les seniors. Pour lutter contre
les attitudes négatives des employeurs, des pays ont mis en oeuvre une législation sur la
discrimination par l'âge ou des campagnes d'information. Les deux approches doivent être
poursuivies, mais en mettant l'accent sur ce qu'apporte la diversité des générations sur les
lieux de travail afin d'éviter de stigmatiser les seniors actifs. Parmi ces initiatives, il faut
remettre en cause la pratique de la retraite obligatoire dans les entreprises. La retraite
obligatoire est incompatible avec une politique générale dynamique qui cherche à faire
tomber les barrages anti-âge et à offrir un plus grand choix aux travailleurs pour arbitrer
entre travail et retraite.
Des pays ont aussi pris des mesures pour combattre les facteurs les plus visibles qui
empêchent les employeurs d'embaucher et de garder des seniors. L'importance donnée à
l'ancienneté dans le salaire a diminué significativement dans de nombreux pays ou elle est
en train de reculer. Un certain nombre de pays ont introduit des aides à l'emploi pour réduire
le coût de l'emploi de seniors. Cependant pour être efficaces ces subventions doivent être
bien ciblées (l'âge seul n'est pas un critère suffisant). En outre, certains pays doivent
regarder de près s'il vaut mieux verser l'aide aux employeurs ou aux salariés âgés,
directement sous forme de supplément de salaire.
Des règles spéciales protégeant l'emploi des seniors peuvent être
contreproductives. Des politiques, qui pénalisent les entreprises qui licencient les travailleurs
âgés, peuvent avoir un impact négatif, en réduisant la proportion de seniors embauchés, ou
peuvent aboutir à un effet de substitution entre actifs d'âges différents. Les entreprises
peuvent aussi chercher à éviter ces pénalités par des accords et des régimes de préretraite.
Enfin, la meilleure forme de protection de l'emploi des seniors est d'améliorer leur
employabilité et d'accroître les possibilités d'emploi en général.
A mesure que des cohortes nombreuses de travailleurs avanceront en âge, il va être
de plus en plus important de s'assurer que les seniors ont des compétences actualisées, un
bon accès aux services de l'emploi et de meilleures conditions de travail. C'est une gageure.
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Il s'est révélé particulièrement difficile de réduire les inégalités dans la participation à la
formation en fonction de l'âge et des qualifications. Il faut travailler sur trois approches
simultanées. Premièrement, on doit investir plus dans la formation permanente pour ceux qui
sont en milieu de carrière. Deuxièmement, on doit améliorer l'attractivité de la formation et
les bénéfices à en retirer pour les seniors en adaptant les méthodes pédagogiques et le
contenu de la formation à leurs besoins, en prévoyant des formation courtes, modulaires et
en prenant en considération leurs formations antérieures et leur expérience. Troisièmement,
promouvoir une retraite active encouragera l'investissement dans la formation des seniors en
allongeant la période où cet investissement pourra être rentabilisé.
Aider les personnes âgées à se maintenir en activité n'a pas toujours été une priorité
pour les agences pour l'emploi tant privées et publiques, mais cela commence à changer.
Certains pays ont introduit des programmes consacrés aux seniors. D'autres pays ont testé
toute une série de projets pilotes pour déterminer ce qui est fonctionne le mieux pour les
travailleurs et demandeurs d'emploi seniors. Une autre approche a été de donner des
incitations spéciales aux agences privées pour placer les seniors en recherche d'emploi. Il
pourrait devenir important de développer des mesures pour cibler et encourager les inactifs
âgés, y compris ceux qui ne bénéficient d'aucune forme de garantie de ressources, à se
réinsérer dans l'emploi. Il est aussi de plus en plus nécessaire d'aider les seniors actifs à se
préparer à une plus grande mobilité en fin de carrière. Ces transitions peuvent exiger de
consacrer des ressources supplémentaires aux agences privées et publiques pour l'emploi et
si nécessaire une aide pour que les seniors créent leurs propres entreprises.
Améliorer les conditions de travail des seniors est un autre domaine clé où des pays
ont commencé à prendre des mesures. Faciliter l'accès à des emplois à temps partiel et
assouplir les modalités de travail sont autant de moyens de donner aux seniors un plus
grand choix et une transition plus souple entre le travail et la retraite. Dans certains pays, on
a aussi lancé des campagnes d'information et diffusé les bonnes pratiques concernant les
conditions de travail dans l'entreprise. Ces efforts devraient trouver place au sein d'une
stratégie plus globale pour améliorer la santé et la sécurité au travail et pour améliorer la
qualité des emplois en général. Il faut impliquer les syndicats et les employeurs dans ce
processus.
Il est important de dissiper certaines idées fausses dans ce domaine, car elles peuvent
gêner les efforts de réforme et l'adoption de pratiques d'emploi pro âge. Par exemple, la
thèse selon laquelle il y a d'autant plus d'emplois pour les jeunes qu'il y en a moins pour les
seniors, bien que cela ne soit pas prouvé, se révèle particulièrement coriace. Il y a aussi ce
scepticisme concernant la capacité et la volonté des seniors de rester sur le marché du
travail. Certains soutiennent ainsi que la capacité de travail se détériore systématiquement
avec l'âge. Cependant, de nombreuses études des employeurs et des seniors actifs, citées
dans les études nationales de l'OCDE, montrent que jeunes et vieux, chacun a ses forces et
ses faiblesses et qu'ils peuvent contribuer à la force de travail. De même il y a peu de
preuves permettant d'affirmer que l'intensification du travail dans les emplois existants
pousse à partir en retraite anticipée ou que les seniors sont juste "trop fatigués" pour
continuer à travailler. De nombreux seniors peuvent et veulent continuer à travailler si on leur
offre des possibilités d'horaires de travail plus flexibles et des occasions adaptées de
changer d'emplois.
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Les recommandations pour chacun des 21 pays analysés montrent qu'il reste encore
des efforts à faire pour supprimer les barrières à l'emploi liées à l'âge et pour encourager une
plus grande participation après 50 ans. Cela signifie qu'il faut agir de manière plus
coordonnée sur de nombreux fronts. Des pays ont ainsi trouvé opportun d'entreprendre ces
réformes dans le cadre d'une stratégie plus large pour répondre aux défis du vieillissement.
Plus généralement de bonnes conditions macroéconomiques, des marchés du travail qui
fonctionnent bien et des politiques qui renforcent l'emploi tout au long de la vie sont
particulièrement importants pour encourager une plus large participation des seniors à la vie
active.
TRANSFORMER LE HANDICAP EN CAPACITÉ
L'étude, Transformer le handicap en capacité, menée par l'OCDE en 2003 prend en
compte de manière détaillée la situation des personnes handicapées sur le marché du travail
et conclut qu'il faut faire plus pour les insérer dans l'emploi. Les politiques pour les
handicapés d'âge actif visent un groupe vaste et hétérogène. Un tiers de ce groupe a des
handicaps sévères, bien que les handicapés de naissance soient une faible minorité. La
diversité de ce groupe est à la source de la plupart des difficultés que les responsables
politiques doivent affronter lors qu'ils cherchent à améliorer les conditions de vie des
handicapés. Le taux d'emploi des personnes gravement handicapées n'est que le tiers de
celui de la population valide, avec de grandes variations selon les pays, ce qui coïncide avec
le nombre de personnes incapables de participer au marché du travail. Cependant le taux
d'emploi pour les personnes moyennement handicapées est bien supérieur; en moyenne il
se situe à 70 pour cent de celui des personnes valides et les variations d'un pays à l'autre
sont bien plus grandes pour ce groupe, ce qui laisse penser qu'il existe une bonne marge
d'action pour développer l'emploi dans ce groupe de population. Il apparaît aussi
qu'encourager l'emploi des personnes handicapées capables de travailler représente une
amélioration importante du bien-être grâce à de meilleurs résultats économiques et sociaux.
Donc les personnes qui souffrent de handicaps semblent être un groupe cible approprié pour
des politiques favorisant l'emploi, spécialement dans des pays où les personnes
moyennement handicapées sont peu présentes sur le marché du travail. Cependant, ce
groupe a souvent des besoins spécifiques qui doivent être pris en compte (par ex. la
réadaptation médicale et professionnelle, la réorientation ou la formation si le handicap est
tel qu'il exige un changement d'activité professionnelle et des équipements spéciaux ou des
structures adaptées pour faciliter l'accès au poste de travail).
La sécurité du revenu est élevée dans de bien des pays de l'OCDE; le niveau de
revenu des ménages comprenant des handicapés est en général analogue à celui de
l'ensemble de la population. Le bien-être économique relatif des ménages est fonction de la
structure du régime d'invalidité et du niveau des prestations: les pays où toute personne
handicapée a droit à une allocation individuelle (c'est-à-dire qu'il existe une couverture
générale) et où les prestations d'assurance assises sur les gains sont élevées sont ceux où
les revenus perçus par les handicapés sont relativement les plus élevés, alors que les pays
qui privilégient les programmes soumis à conditions de ressources sont ceux où les revenus
sont les plus faibles, mais les dépenses publiques en prestations sont alors
considérablement plus basses. Le niveau de sécurité du revenu élevé s'explique dans une
certaine mesure par le niveau élevé des revenus des autres membres du ménage. Les
revenus personnels des handicapés dépendent en premier lieu de leur situation au regard du
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travail. Le revenu professionnel des handicapés qui ont un emploi est presque aussi élevé
que le revenu moyen des gens sans handicap. Les handicapés sans emploi disposent de
ressources financières personnelles bien plus faibles.
Alors que l'emploi est capital pour déterminer les revenus individuels, le taux d'emploi
des handicapés d'âge actif est plutôt bas. C'est particulièrement vrai pour les personnes
gravement handicapées et en général pour les handicapés de plus de 50 ans et ceux qui ont
faible niveau d'instruction. Des programmes spéciaux en faveur de l'emploi des handicapés
ont peu d'influence sur le taux d'emploi des handicapés mais dans certains pays de tels
programmes semblent contribuer de façon importante à l'emploi des personnes lourdement
handicapées.
Comme le taux d'emploi des handicapés est faible, les prestations jouent un rôle
important pour garantir la sécurité du revenu. Les prestations d'invalidité sont la principale
composante du revenu pour les handicapés d'âge actif. Les pensions de retraite définitives
sont aussi une importante source de revenus pour une part importante de la population
handicapée d'âge actif (qu'il s'agisse de la préretraite ou de la retraite normale, selon les
pays). En général les allocations de chômage jouent un rôle bien plus faible malgré un taux
de chômage relativement élevé dans ce groupe.
De manière surprenante, se considérer comme handicapé n'implique pas de recevoir
des prestations d'invalidité et vice et versa. Beaucoup de bénéficiaires de prestations
d'invalidité ne se prétendent pas handicapés, alors qu'en même temps bien des gens qui se
considèrent subjectivement comme gravement handicapés et ne travaillent pas, ne reçoivent
pas de prestations.
Les difficultés de la politique du handicap
La proportion de personnes qui reçoivent une prestation d'invalidité est élevée dans de
nombreux pays (tableau 3). Cependant, la majorité des personnes handicapées (qui se
considèrent comme telles) ne déclarent pas recevoir de telles prestations. L'augmentation de
la proportion des bénéficiaires de pensions d'invalidité s'est ralentie depuis peu. Cela
s'explique par les réformes touchant l'accès aux prestations, qui ont abouti à une
stabilisation ou même à un recul du taux annuel de nouveaux bénéficiaires dans la plupart
des pays, surtout depuis 1995.
Le taux des sorties d'invalidité est très bas dans pratiquement tous les pays, en dépit
de différences considérables selon les pays dans les réglementations sur la révision des
droits, les pensions partielles, les incitations au travail, etc. C'est l'une des raisons de
l'augmentation de la proportion de bénéficiaires de pensions d'invalidité. La faiblesse des
sorties d'invalidité reflète en partie le fait que les réglementations concernant la révision des
droits ne sont pas appliquées avec rigueur et que les incitations au travail ont peu d'effet.
Les pays où le niveau des prestations est élevé tendent à avoir une proportion élevée
de bénéficiaires. Mais récemment, il est apparu que des pays avec des niveaux de
prestation bas ont également des taux de nouveaux bénéficiaires élevés et des taux de
sorties comparables. De même, les pays qui appliquent différents niveaux de prestations
pour les invalidités partielles figurent parmi ceux qui ont un taux de bénéficiaires élevé. Dans
ces pays, une prestation sur trois est attribuée au titre de l'invalidité partielle.
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