Pour une réforme de l'assurance chômage des 50 ans et plus
←
→
Transcription du contenu de la page
Si votre navigateur ne rend pas la page correctement, lisez s'il vous plaît le contenu de la page ci-dessous
EDHEC BUSINESS SCHOOL
PÔLE DE RECHERCHE EN ÉCONOMIE,
ÉVALUATION DES POLITIQUES
PUBLIQUES ET RÉFORME DE L'ÉTAT
393-400 promenade des Anglais
06202 Nice Cedex 3
Tél. : +33 (0)4 93 18 32 53
Fax : +33 (0)4 93 18 78 40
Pour une réforme de l’assurance
Web : www.edhec.com/economie
chômage des 50 ans et plus
Janvier 2013
Arnaud Chéron
Professeur des Universités,
Directeur de recherche, EDHEC Business School
Résumé
La France souffre, d’une part, d’un déficit moindres prestations versées, mais aussi
d’emploi des seniors important par rapport indirectement via des effets positifs sur
à ses principaux partenaires et, d’autre l’emploi. Nous proposons en parallèle
part, depuis 2002, d’un endettement d’utiliser les marges financières dégagées
du régime d’assurance chômage et d’un pour démultiplier les effets sur l’emploi
déficit qui ne cesse de s’accroître depuis de cette mesure en allégeant la fiscalité
2008. Le taux d’emploi des 55-59 ans du travail des seniors. Au-delà des effets
est par exemple inférieur de plus de 10 positifs sur l’emploi, du point de vue des
points à celui observé en Allemagne, au travailleurs de plus de 50 ans, la suppression
Royaume-Uni et aux États-Unis, alors que des cotisations salariales peut également
parallèlement le déficit des comptes de être perçue comme une contrepartie
l’UNEDIC atteindrait 4 milliards d’euros en du renoncement à une indemnisation
2013 (18 milliards d’endettement). chômage plus généreuse que la moyenne.
L’objet de cette étude est d’évaluer les Nos évaluations quantitatives d’impact
effets à long terme d’une réforme de à long terme soulignent que l’élasticité
l’assurance chômage des 50 ans et plus de l’emploi aux différentes mesures est
sur l’emploi et les finances publiques. croissante avec l’âge, passant de -1 pour
Cette réforme consiste en un alignement les 50-54 ans à -1,5 pour les 55-59 ans.
de la durée maximale d’indemnisation Il apparaît ainsi que la combinaison des
des chômeurs de plus de 50 ans sur différents volets de la réforme envisagée,
celle des autres, soit une réduction de et leur amplification via les interactions
36 à 24 mois, et parallèlement en une entre les décisions des entreprises et des
suppression des cotisations salariales et travailleurs, permettrait d’accroître de plus
patronales à l’assurance chômage pour de 15 points le taux d’emploi des 55-59
ces mêmes travailleurs, dont les taux ans, soit un potentiel d’emplois créés (ou
sont respectivement 2,4 % et 4 %. Cette sauvegardés) supérieur à 200 000 pour
réforme procède donc d’une logique de cette tranche d’âge, auquel s’ajouterait un
revalorisation du travail des seniors, d’une gain d’emplois supérieur à 100 000 pour
part en réduisant le coin fiscal, et d’autre les 50-54 ans (+6 points de taux d’emploi).
part en diminuant de 5% la générosité En termes de finances publiques, malgré
de l’indemnisation chômage pour les des effets d'emploi positifs, la suppression
travailleurs de plus de 50 ans. Ex post, il des cotisations patronales contribuerait à
en résulte une modération du salaire réel, creuser le déficit de l'assurance chômage.
qui combinée à la réduction de cotisations En revanche, la suppression du régime
permet une diminution du coût moyen du spécifique d'indemnisation, mais aussi
travail de plus de 6 points pour les 50- celle des cotisations salariales grâce à son
54 ans et 10 points pour les 55-59 ans, incidence en termes d’emploi suffisamment
favorable aux embauches. grande au regard du manque à gagner
initial, permettraient de réduire le déficit.
La suppression du régime spécifique Au bilan, l’économie pourrait atteindre
d’indemnisation chômage des seniors, à approximativement 3 milliards d’euros en
l’origine d’une baisse de la proportion consolidant les comptes de l’UNEDIC et du
de chômeurs indemnisés, réduit le fonds de solidarité.
déficit de l’assurance chômage via les
Ce document constitue une synthèse de travaux scientifiques conduits au sein de l'EDHEC. Pour plus d'informations, nous
2 vous prions de vous adresser à la direction de la recherche de l'EDHEC : research@drd.edhec.edu
Les opinions exprimées sont celles des auteurs et n'engagent pas la responsabilité de l'EDHEC.
A propos de l'auteur
Arnaud Chéron est professeur des Universités
en Sciences Economiques (Le Mans) et
directeur de recherche sur l'évaluation
des politiques de l'emploi au sein du pôle
économie de l’EDHEC. Ancien chercheur à
l’EUREQua et au CEPREMAP, il a obtenu son
doctorat en 2000 à l’Université de Paris I
Panthéon-Sorbonne. Il a effectué des
recherches dans les domaines de l’économie
de l’emploi, les politiques publiques et les
cycles économiques, donnant lieu à de
nombreuses publications dans des revues
académiques françaises et internationales
(Annales d’Economie et Statistiques, Revue
Française d’Economie, Journal of Economic
Theory, Review of Economic Dynamics)
ainsi qu’à des réalisations professionnelles
(contrats avec le Ministère du Travail,
le Commissariat Général au Plan et la
Commission européenne).
3
Table des matières
1. Le diagnostic...................................................................................................................................5
2. Évaluation d’une réforme de l’assurance chômage des seniors....................................... 13
Conclusion......................................................................................................................................... 21
Annexes.............................................................................................................................................. 22
Références......................................................................................................................................... 27
Position Papers et Publications du Pôle de Recherche en Economie
de l’EDHEC (2010-2013)................................................................................................................. 28
41. Le diagnostic
1.1 Un déficit d'emploi partenaires. Le décrochement ne s’effectue
à partir de 55 ans ainsi qu’à partir de 55 ans, avec un taux
Les statistiques du chômage au 2e trimestre d’emploi qui tombe à près de 60 % pour
2012 indique que le taux de chômage des 50- les 55-59 ans soit 10 points de moins que
64 ans reste inférieur à 7 %, contre près de l’Allemagne, le Royaume-Uni ou les États-
23 % pour les 15-24 ans et 9 % pour les 25- Unis. Ce déficit d’emploi est encore plus
49 ans. Le taux de chômage global s’élevait marqué pour les 60-64 ans, à peine 20
pour sa part à 9,7 % (10,2 %) en France % (contre plus de 40 % en Allemagne ou
métropolitaine (y.c. Dom) ; voir le tableau même 50 % aux États-Unis) ; cet écart est
1. Pour autant, la question de l’emploi des plus directement le reflet d’un âge moyen
seniors demeure largement d’actualité. de sortie du marché du travail encore
La définition du chômage à laquelle il est autour de 60 ans en France, contre plus de
traditionnellement fait référence conduit à 64 ans dans la moyenne OCDE (62 ans en
une non comptabilisation de travailleurs en Allemagne, 65 ans aux États-Unis)2.
dehors de l’emploi et qui n’ont pas encore
liquidé leurs droits à la retraite. Qui plus Les évaluations menées ci-après reposeront
est, l’inactivité, particulièrement en fin de sur l’approche3, élaborée et validée par
carrière, peut constituer un choix par défaut Chéron, Hairault et Langot [2009, 2011,
conduisant également à sous-estimer le 2013], soulignant que le déficit d’emploi
problème de l’emploi des seniors si on s’en en France pour les 55-59 ans provient des
tient à la statistique du chômage. De ce effets combinés de la proximité de l’âge
point de vue, le taux d’emploi (ou de non de départ en retraite (« effet d’horizon »
emploi) semble plus représentatif. Toujours court) et de l’assurance chômage spécifique
au 2e trimestre 2012, le taux d’emploi des seniors. Le présent rapport portera
des 50-64 ans se chiffrait justement à précisément sur une réforme du système
56,5 %, suggérant que seul un peu plus d’indemnisation chômage des seniors.
d’un travailleur senior sur deux, en âge de
travailler1, était effectivement en emploi Une mise en perspective historique de la
(voir le tableau 1 également). situation française constitue, en complément
de cette comparaison internationale, un
Un exercice de comparaison internationale moyen de mieux appréhender le constat
conduit de fait à prendre plus de actuel. La figure 2 témoigne ainsi d’une
précaution, en désagrégeant les taux rupture intervenue durant les années 1980
d’emploi mesurés en trois sous-catégories : en France. C’est en effet à cette période
50-54, 55-59 et 60-64. La figure 1 est à qu’est observée une chute brutale du
cet égard particulièrement informative. taux d’emploi des 60-64 ans, mais aussi
Pour les 50-54 ans, la France fait aussi bien, des 55-59 ans. Le déficit d’emploi observé
voire mieux, que la majeure partie de ses actuellement chez les plus de 55 ans
Tableau 1 – Statistiques de l’emploi et du chômage au 2e trimestre 2012
15-24 25-49 50-64 15-64
Emploi (en % de la tranche d’âge) 29,2 % 81 % 56,5 % 63,9 %
Chômage (en % de la tranche d’âge) 8,6 % 8% 4,2 % 6,9 %
Taux de chômage 22,7 % 9% 6,7 % 9,7 %
Données INSEE Conjoncture n°218
1 - Selon la définition communément retenue par l’OCDE des 15-64 ans.
2 - Il est ici fait référence à l’âge effectif moyen de sortie du marché du travail pour les hommes calculé sur la période 2004-2009 par l’OCDE. Cet âge effectif diffère
de l’âge normal de la retraite (« Panorama des pensions 2011, les systèmes de retraite dans les pays de l’OCDE et du G20 »). De même, la sortie du marché du travail ne 5
signifie pas nécessairement liquidation des droits à la retraite.
3 - Concrètement, ceci signifie que nous utiliserons une modélisation dont les propriétés supportent cette thèse.1. Le diagnostic
Figure 1 – Comparaison internationale des taux d’emploi (données 2010 Eurostat)
En pourcentage
50-54 ans
55-59 ans
60-64 ans
6 Source: Eurostat sauf Etats-Unis et Japon : OCDE1. Le diagnostic
s’explique ainsi en très grande partie par le 55 et 59 ans est impacté négativement par
résultat des ajustements qui se sont opérés la faible distance à la retraite en France.
entre 1980 et 1990. Depuis cette date, Nous soulignerons dans ce rapport que ce
l’écart de taux d’emploi entre les 55-59 ans phénomène est amplifié par le dispositif
et les 25-54 ans s’est notamment stabilisé d’indemnisation chômage spécifique
autour de 10 points. Par ailleurs, l’analyse proposé aux 50 ans et plus.
de l’évolution des transitions suggère que
ce constat s’explique principalement par Depuis 2003 et la réforme Fillon, à laquelle
une forte progression durant cette période s’est ajoutée une nouvelle réforme du
des sorties de l’emploi à partir de 55 ans. régime général en 2010, les différents
Ces constatations doivent être mises en ajustements de notre système de retraite
relation avec l’abaissement de l’âge légal de par répartition ont conduit à relever l’âge
départ à la retraite de 65 à 60 ans instauré moyen de départ en retraite. L’âge moyen
par François Mitterrand en 1981. réel des nouveaux pensionnés en 2011 était
de 61 ans et 11 mois selon la CNAV, contre
Au bilan, tant d’un point de vue de 60 ans et 9 mois en 2007, soit un relèvement
la comparaison internationale que de au rythme actuel d’un trimestre par an.
l’analyse rétrospective « franco-française », Parallèlement, la figure 3 indique que sur
la proximité de la retraite semble constituer la période qui a succédé à ces réformes, le
un facteur déterminant important du taux d’emploi des 55-59 ans a progressé
déficit d’emploi à partir de 55 ans. En en France plus vite qu’ailleurs en Europe,
d’autres termes, le maintien en emploi entre avec une augmentation de plus de 6 points
Figure 2 – Emploi et transitions par groupes d’âge ; 1975-2005
Enquête Emploi INSEE 1975 – 2005 ; calculs de l’auteur
71. Le diagnostic
Figure 3 – Évolutions comparées des taux d’emploi des 55-59 ans entre 2007 et 2010
En pourcentage
Source : Eurostat
d’emploi entre 2007 et 2010 contre moins Cette situation d’endettement de notre
de 4 points pour l’Union européenne. système d’assurance chômage remonte à
Ce constat suggère donc là aussi le rôle 2002, avec une période d’accalmie entre
potentiellement prépondérant de la 2005 et 2008 où il s’est réduit autour de 5
distance à la retraite dans l’explication de milliards d’euros, mais qui depuis n’a eu de
l’emploi des seniors. cesse d’augmenter.
Notre proposition de repenser l’assurance
1.2 Des comptes de l’UNEDIC chômage ne s’inscrit pas dans une logique
déficitaires et un régime conjoncturelle, mais bien structurelle. Il
d’assurance chômage spécifique s’agit d’examiner dans quelle mesure il
pour les 50 ans et plus est possible de réformer ce système pour
Pour apprécier l’intérêt de repenser le stimuler l’emploi des seniors à long terme,
système d’indemnisation chômage des sans accroître les charges financières, ,
seniors, il convient de préciser le cadrage voire contribuer à réduire cette situation
budgétaire et législatif en la matière. Le d’endettement.
déficit de la caisse d'assurance chômage
atteint 2,5 milliards d'euros en 2012 Rappelons donc maintenant brièvement
(4 milliards prévus en 2013), pour un les grandes lignes de ce système géré par
endettement supérieur à 13,5 milliards l’UNEDIC, et résultat d’une convention
aujourd’hui (18 milliards en 2013). Ces conclue entre les partenaires sociaux. Sur
chiffres accentuent le déséquilibre global le volet « recettes », le financement est
des comptes publics. Ils sont le résultat assuré au moyen de cotisations assises sur
de la forte progression du nombre de le salaire. Depuis le 1er janvier 2007, le
chômeurs indemnisés qui est passé de 1,7 taux de cotisations patronales est fixé à 4
millions en 2008 à 2,2 millions en 2012. %, contre 2,4 % pour le taux de cotisations
81. Le diagnostic
salariales, et ce indépendamment de l’âge être exhaustif doit faire état des « perdants
des salariés. La spécificité du système » potentiels : les chômeurs de longue durée,
d’assurance chômage à l’endroit des qui ne profiteraient pas des effets positifs
seniors concerne donc uniquement le en matière d’emploi et resteraient donc au
volet « dépenses », c'est-à-dire le régime chômage au-delà des 24 mois, verraient en
d’indemnisation. La durée maximale est effet leurs ressources diminuer.
en effet fixée à 24 mois, excepté pour les
travailleurs de 50 ans et plus, pour qui
cette durée maximale est relevée à 36 mois. 1.3 Les déterminants de l’emploi
Par exception, les travailleurs de 61 ans et des seniors et la problématique
plus peuvent même dépasser cette durée de l’assurance chômage
maximale et bénéficier d’une indemnisation Les travaux académiques de Chéron,
jusqu’à ce qu’ils puissent liquider leurs Hairault et Langot [2011, 2013] ont
droits à la retraite à taux plein. récemment permis de mettre en avant les
déterminants de l’emploi des seniors. Le
Revenir sur cet « avantage » spécifique rôle de la distance à la retraite est mis en
des seniors en matière d’indemnisation avant pour expliquer la progression en fin
constitue un levier susceptible de réduire de carrière des destructions d’emplois, et la
directement les dépenses de l’UNEDIC diminution des embauches. D’une part, la
et d’avoir des effets positifs sur l’emploi proximité de la retraite et donc du départ
des seniors, contribuant donc également du travailleur, conditionne les opportunités
indirectement à réduire les dépenses et de profits futurs attachés au salarié et au
augmenter les recettes de l’UNEDIC. En poste de travail : plus l’horizon est long,
revanche, la suppression de ce régime plus ces profits potentiels sont grands,
spécifique a évidemment un coût en termes et plus l’entreprise peut être en mesure
de bien-être pour une certaine catégorie d’accepter des pertes à court terme en
de travailleurs. Dans la mesure où les cas de choc transitoire défavorable (en
allocations chômage se trouvent réduites termes de recettes attachées à ce poste)
dans leur durée, il en résulte une perte qui pourront être compensées par des gains
de ressources (relativement à la situation dans le futur. Cet arbitrage conduit à un
actuelle) pour les chômeurs de plus de 50 taux de destruction d’emploi croissant avec
ans lorsque la durée passée au chômage l’âge du travailleur. D’autre part, l’incitation
dépasse 24 mois. Toutefois, au-delà des à embaucher diminue également avec les
effets positifs sur l’emploi, une contrepartie âges, car la capacité à couvrir les coûts
peut s’envisager : elle peut consister en d’embauche et de formation via des
une suppression des cotisations salariales profits futurs est d’autant plus faible que
et/ou patronales à l’assurance chômage l’individu est proche de la retraite. Le même
pour les plus de 50 ans, susceptible de argument tient d’ailleurs du point de vue
renforcer les effets d’emploi et d’améliorer du travailleur, s’agissant de son incitation
la rémunération nette des seniors. Au à fournir un effort de recherche d’emploi.
bilan, ce type de réforme conduirait dans
une certaine mesure à privilégier les Ce phénomène de décroissance des
travailleurs seniors en place (les « insiders embauches avec l’âge est notamment
») en augmentant d’une part la probabilité accentué par la prise en considération
que leur emploi soit maintenu et, d’autre de l’accumulation du capital humain
part, en contribuant à accroître leur spécifique, dans l’entreprise, et par
rémunération. En revanche, ce bilan pour définition non transférable : la remise des
91. Le diagnostic
compteurs à zéro qu’implique le passage au Chéron, Hairault et Langot [2011] ont
chômage (perte des compétences propres théoriquement souligné l’intérêt de mettre
au précédent poste de travail) s’avère alors en œuvre une protection des emplois
d’autant plus dommageable que l’individu décroissante en fin de carrière. Toutes
est proche de la retraite. La décroissance du choses égales par ailleurs, l’anticipation
capital humain général en fin de carrière, de moindres coûts de licenciement dans le
phénomène d’obsolescence de la formation futur peut conduire certaines entreprises
initiale reçue, contribue pour sa part non à maintenir en place certains de leurs
seulement à réduire le taux de création travailleurs (typiquement de plus de 50
d’emploi avec l’âge, mais aussi accentuer ans), sachant que retarder la séparation
le taux de destruction d’emploi. L’ensemble est une source d’économie. In fine, le
des raisonnements menés dans cette départ à la retraite du travailleur constitue
étude, ainsi que les diverses évaluations un moyen de se séparer sans coût dudit
quantitatives conduites, s’inscriront dans employé. Cette analyse a été récemment
une modélisation économique partageant reprise dans le rapport de Hairault [2012]
ses propriétés. suggérant de mettre en place une fiscalité
du licenciement à partir de 50 ans égale à
Par ailleurs, Chéron, Hairault et Langot 12 mois de salaires bruts, et décroissante
[2010] ont souligné qu’en prenant ensuite de deux mois tous les deux ans. Dans
en considération les différences une logique similaire, Chéron [2010] évalue
institutionnelles en matière d’âge de départ quantitativement l’intérêt de réduire la
en retraite, de protection des emplois et protection de l’emploi pour les travailleurs
d’assurance chômage, ce cadre analytique de 58 ans et plus, à hauteur de 25 % du
était en mesure d’expliquer les différences coût total moyen d’un licenciement.
entre la France et les États-Unis en matière
de dynamique des taux d’emploi par âge. Concernant maintenant l’assurance
L’interaction distance à la retraite et chômage, un raisonnement en termes
assurance chômage, respectivement plus d’optimalité souligne l’intérêt de mettre en
courte et plus généreuse en France qu’aux place un dispositif continûment dégressif
États-Unis, apparaît notamment en mesure avec la durée passée au chômage, de sorte
d’expliquer la plus forte décroissance du à maintenir un certain niveau de vie au
taux d’emploi en France à partir de 55 ans. chômeur tout en donnant des incitations
Les deux institutions s’avèrent en effet appropriées à la recherche d’emploi.
avoir des effets désincitatifs en termes de Hairault, Langot, Ménard et Sopraseuth
maintien en emploi et d’incitations aux [2012] ont récemment souligné que, jusqu’à
embauches qui se cumulent, l’une (l’âge de une certaine proximité de la retraite, il est
retraite inférieur à celui des États-Unis) en optimal de renforcer à la fois le niveau
réduisant l’horizon de « rentabilisation » du initial des indemnités chômage et la
salarié senior, et l’autre (l’indemnisation dégressivité du système. En revanche, passé
chômage des seniors plus généreuse en un certain âge (4 ans de la retraite selon
France) en réduisant la valeur relative de l’évaluation), la dégressivité ne semble
l’emploi et le niveau de profitabilité par plus jouer son rôle incitatif, de sorte qu’un
période. niveau constant d’allocation chômage,
modérément généreux, est optimal. Mettre
S’agissant du « design » des politiques en place un tel dispositif pourrait s’avérer
d’emploi par âge, différents prolongements intéressant, et très ambitieux. Dans le
de ces travaux ont déjà été proposés. présent rapport, nous nous en tiendrons
101. Le diagnostic
à une logique d’évaluation s’inscrivant recherche d’emploi plus intense pour les
dans cette lignée, avec un souci de mise en chômeurs, afin de se préserver d’une perte
œuvre pragmatique, qui conduirait à déjà de revenu qu’induirait le basculement
remettre en cause un régime spécifique dans le régime de solidarité, et (ii) une
d’indemnisation des chômeurs de plus de incitation pour les employés à accepter plus
50 ans. Cet intérêt à repenser le dispositif facilement des modérations salariales4, le
actuel d’indemnisation spécifique des point de repli en cas de perte d’emploi se
chômeurs de plus de 50 ans a d’ailleurs trouvant relativement moins avantageux.
également été souligné par Hairault [2012], Il en résulte donc à la fois une stimulation
sans pour autant évaluer quantitativement de l’offre et de la demande de travail qui
les effets à en attendre. devrait s’avérer favorable à l’emploi.
L’objet de cette étude est d’aller plus en La suppression du régime spécifique
avant dans cette évaluation, et de la d’indemnisation chômage des seniors
compléter d’une suppression des taux contribue directement à résorber le déficit
de cotisations salariales et patronales à de l’assurance chômage en réduisant
l’assurance chômage pour les plus de 50 les prestations versées, mais donc aussi
ans. indirectement via la diminution du
chômage. Nous proposons en parallèle
d’utiliser les marges financières dégagées
1.4 Que peut-on attendre pour tenter de démultiplier les effets
d’une suppression du régime sur l’emploi de la suppression du régime
spécifique d’indemnisation et spécifique d’indemnisation des plus de 50
des cotisations à l’assurance ans en mettant en œuvre, en parallèle,
chômage pour les 50 ans une suppression des cotisations patronales
et plus ? et salariales à l’assurance chômage.
S’agissant tout d’abord de la mise en place À certains égards, au-delà des effets
d’une durée maximale d’indemnisation des positifs sur l’emploi attendus et induits
chômeurs de 50 ans et plus, équivalente à par la suppression du régime spécifique
celle des moins de 50 ans, soit 24 mois et d’indemnisation des seniors, la diminution
non 36 comme actuellement, la question de 2,4 % des cotisations salariales pour les
plus précisément posée est donc de mesurer 50 ans et plus peut également être perçue
quels effets positifs en termes d’emploi comme une contrepartie du renoncement
sont à en attendre. Ces gains devront à une indemnisation chômage plus
être appréciés au regard du coût social généreuse que la moyenne.
induit par la perte de garantie, pour les
travailleurs en fin de carrière, vis-à-vis des Supprimer la contribution salariale à
aléas sur le marché du travail. Évidemment, l’assurance chômage pour les plus de 50
le gain financier, direct et indirect (via la ans a théoriquement des effets positifs
diminution du chômage) pour les comptes sur la recherche d’emploi (les gains au
de l’UNEDIC devra également être mesuré. retour à l’emploi étant supérieurs), mais
également via la demande de travail
Réduire de 36 à 24 mois la durée maximale puisque les entreprises seront en mesure
d’indemnisation chômage conduit à de s’approprier, en fonction de leur
diminuer l’espérance de revenu au chômage pouvoir de négociation, une partie de
d’un travailleur. Ceci a principalement cette forme de subvention à l’emploi :
deux incidences : (i) une incitation à une on peut observer une augmentation du
11
4 - Cette modération salariale peut se concrétiser par une diminution des salaires réels : l’inflation entraîne une baisse des salaires réels si les salaires nominaux restent inchangés.1. Le diagnostic
salaire net perçu par les travailleurs et
parallèlement une diminution du coût du
travail pour l’entreprise. Ceci se concrétise
par une incitation à maintenir les emplois
existants et un soutien à l’embauche des
plus de 50 ans. Évidemment, la suppression
des 4 % de cotisations patronales à
l’assurance chômage serait également
responsable d’effets qualitativement
similaires en termes de diminution des
destructions d’emplois et d’augmentation
des embauches.
Au-delà de ces effets théoriques, il devient
nécessaire d’en passer à une évaluation
quantitative tant pour mesurer les effets
en termes d’emplois que pour évaluer
l’incidence financière sur les comptes de
l’UNEDIC.
122. Évaluation d’une réforme de l’assurance chômage
des seniors
La réforme proposée comprend donc trois de l’évolution du capital humain général
volets, que nous proposons de traiter (compétences transférables), calibrée
successivement pour finalement en comme croissante puis décroissante
examiner les effets combinés, tant en en fin de carrière conformément aux
matière d’emplois que d’impact budgétaire études récentes à ce sujet et témoignant
pour les finances publiques. notamment d’une obsolescence des
compétences transversales issues de la
Les évaluations quantitatives menées formation initiale à l’approche de la retraite
ci-après reposent sur la maquette du (voir notamment Bagger, Fontaine, Postel-
marché du travail présentée en annexe Vinay et Robin [2012]). Afin de rendre
de cette étude, ainsi que l’étalonnage compte de l’hétérogénéité des travailleurs
des paramètres structurels retenus.5 Cette justement en termes de formation initiale,
maquette emprunte très largement à la nous proposons d’avoir des évaluations et
modélisation développée par Chéron, étalonnages propres à chaque CSP.
Hairault et Langot [2010, 2011, 2013].
Les simulations sont donc effectuées en Dans ce rapport, les chiffres présentés
mettant l’accent sur la dynamique par se baseront principalement sur le cas
âge du marché du travail, en prenant particulier des professions intermédiaires,
en considération la sortie du marché du tout en mentionnant à dessein le cas des
travail vers la retraite, mais également ouvriers.6
l’accumulation exogène d’un capital
humain spécifique dans l’entreprise qui La figure 4 représente les caractéristiques
augmente la productivité du salarié au fil de du marché du travail issues des simulations
l’ancienneté. Il est également tenu compte numériques de la maquette utilisée, et
Figure 4 – Propriétés simulées dans l’économie de référence (professions intermédiaires)
5 - Une analyse de robustesse des résultats quantitatifs a également été menée, considérant une procédure d’étalonnage alternative. Il apparaît que les mesures d’impact
demeurent proches de celles reportées dans ce document.
13
6 - La question de l’assurance chômage pour les cadres ne nous semble pas du premier ordre dans cette analyse, et s’agissant des employés, nous pourrons l’approximer en
se référant au cas des ouvriers.2. Évaluation d’une réforme de l’assurance chômage
des seniors
étalonnée pour reproduire notamment les le taux de sortie du non emploi est plus
taux de sortie de l’emploi et du non-emploi marqué pour les 50-54 ans : +3 points,
pour les plus de 50 ans. On notera en alors qu’on observe une augmentation
particulier la dynamique en U des taux de marginale du taux de sortie du non emploi
destructions d’emplois avec l’âge, traduisant pour les 55-59 ans, inférieure à 1 point. Ce
en début de carrière l’accumulation double diagnostic suggère, (i) que le coût
progressive de capital humain spécifique instantané du travail importe d’autant plus
(ancienneté dans l’entreprise) et impliquant qu’il concerne des employés proches de la
que les jeunes sont relativement plus retraite, et (ii) que la politique d’embauche
exposés aux destructions d’emploi que les des entreprises concernant les travailleurs
travailleurs adultes. En fin de cycle de vie, de plus 55 ans reste peu sensible au coût
la combinaison de l’effet d’horizon vis-à- du travail. Ce dernier résultat est conforme
vis de la retraite et de l’obsolescence de la aux précédentes évaluations menées par
formation initiale (décroissance du capital Chéron [2010] soulignant que, du point
humain général) contribue en revanche à de vue de l’embauche, les travailleurs les
impliquer un taux de destruction croissant plus âgés combinent deux « défauts ».
à partir de 55 ans, et parallèlement une D’une part, ils sont proches de la retraite
probabilité de sortie du non-emploi qui impliquant que l’horizon de rentabilisation
tend vers zéro au-delà de 50 ans. des coûts de recrutement et de formation
les concernant est faible. D’autre part,
La réforme de l’assurance chômage les chômeurs de longue durée les plus
envisagée repose sur un trépied : suppression âgés, non seulement ne disposent plus de
des cotisations patronales à l’assurance capital humain spécifique attaché à leur
chômage au-delà de 50 ans, suppression emploi, mais sont également confrontés
des cotisations salariales à l’assurance à une obsolescence de leurs compétences
chômage au-delà de 50 ans, et suppression générales. Au bilan, la progression mesurée
du régime spécifique d’indemnisation pour du taux d’emploi est égale à 6 points pour
les 50 ans et plus. Les évaluations conduites les 55-59 ans (3 points pour les 50-54
ci-après reportent les effets à long terme ans) tel que reporté dans le tableau 2,
des différentes politiques envisagées traduisant une élasticité de l’emploi par
(comparaison d’états stationnaires).7 rapport au coût du travail croissante avec
l’âge.8 L’impact plus marqué sur l’emploi
des 55-59 ans est ainsi la combinaison de
2.1 Effets sur l’emploi d’une deux effets : une incidence relativement
suppression des cotisations plus forte sur la politique de destructions
patronales à l’assurance chômage d’emplois des 55-59 ans, et ensuite
à partir de 50 ans « l’héritage » du gain en emploi pour les
Comme évoqué précédemment, réduire de 50-54 ans qui se reporte sur les 55-59 ans.
4 % les cotisations patronales à l’assurance
chômage a des effets bénéfiques en matière Finalement, pour les travailleurs de
d’emploi des seniors (figure 5). Si on se moins de 50 ans, l’impact mesuré est
réfère au cas des professions intermédiaires, faible, et d’autant plus faible que l’on
le taux annuel de sortie de l’emploi des s’éloigne de l’âge de départ en retraite.
55-59 ans se trouve notamment réduit de Ce résultat est en fait une caractéristique
1,5 points en moyenne contre 0,2 points de la modélisation retenue dans laquelle
pour les 50-54 ans. A l’inverse, l’effet sur il n’y a pas de concurrence entre les
7 - Typiquement, dans le type de modélisation retenue, 90 % de la dynamique de transition entre deux états stationnaires s’est opérée au bout de 4 à 5 ans.
14 8 - Nous reviendrons ultérieurement sur la mesure de cette élasticité. A noter néanmoins dès à présent que, dans notre modélisation, l’effet d’une diminution ex ante de 4% des
cotisations patronales a un impact ex post sur le coût du travail qui dépend de la répercussion de cette politique sur le processus de négociations salariales, fonction notamment des
pouvoirs de négociation respectifs de l’employeur et de l’employé, et de l’ajustement de la tension sur le marché du travail (le rapport emplois vacants sur chômage).2. Évaluation d’une réforme de l’assurance chômage
des seniors
jeunes et les seniors.9 En l’occurrence, les nous restreindrons l’essentielle de notre
travailleurs de moins de 50 ans bénéficient analyse au cas des travailleurs de 50 ans
marginalement de l’amélioration de la et plus.
rentabilité des emplois au-delà de 50 ans,
via des effets d’anticipation. Par la suite,
Figure 5 – Propriétés simulées du marché du travail avec et sans cotisations patronales à l’assurance chômage pour les 50 ans et
plus (professions intermédiaires)
Tableau 2 – L’impact sur l’emploi par tranche d’âge des différents volets de la réforme envisagée de l’assurance chômage des 50
ans et plus
25-49 ans 50-54 ans 55-59 ans
Professions intermédiaires
Taux d'emploi (données) 89 87 60
simulations variations en points d'emploi
cotisations patronales = 0 +0.4 +3 +6
cotisations salariales =0 +0.4 +3.1 +6.4
indemnisation +50 = -50 +0.1 +2.7 +6
3 réformes cumulées +0.9 +6.1 +14.8
Ouvriers
Taux d'emploi (données) 79 73 50
simulations variations en points d'emploi
cotisations patronales = 0 +0.4 +3.8 +5.8
cotisations salariales =0 +0.4 +4 +6.2
indemnisation +50 = -50 +0.1 +3.3 +5.5
3 réformes cumulées +0.9 +10.9 +17.1
9 - Les données à disposition laissent toutefois peu de crédit à l’idée que les seniors prennent « la place » des jeunes (voir notamment Chéron [2009] à ce sujet).
152. Évaluation d’une réforme de l’assurance chômage
des seniors
2.2 Effets sur l’emploi d’une résultat témoigne d’effets de composition
suppression des cotisations de l’emploi : la politique économique
salariales à l’assurance chômage envisagée évite certaines destructions
à partir de 50 ans d’emplois, et donc en particulier permet
La suppression des 2,4 % de cotisations à des travailleurs sur des emplois à
salariales à l’assurance chômage apparaît relativement faibles productivités (et donc
avoir quantitativement des effets faibles salaires) de conserver leur poste ;
comparables à la suppression des 4 % ceci tend, toutes choses égales par ailleurs,
de cotisations patronales. Cette forme à réduire le salaire brut moyen.11
de subvention à l’emploi profite en effet
non seulement aux travailleurs, en créant L’effet de report à la baisse du coût moyen
une revalorisation du travail, mais aussi du travail pour les entreprises, est alors
aux employeurs qui s’approprient via le reflet des deux mécanismes discutés :
leur pouvoir de négociation une partie le pouvoir de négociation de l’employeur
conséquente de cette subvention.10 qui lui permet de s’approprier une partie
des baisses de charges salariales, et la
Du côté des salariés tout d’abord, il apparaît diminution de la productivité moyenne
que l’évolution du salaire net moyen est des emplois. Ex post, on observe ainsi dans
contrastée. Dans ce le cas présent d’une le cas présent une diminution de 2,3%
suppression des cotisations salariales à (respectivement 3,9%) du coût moyen
l’assurance chômage, il augmente de 3 d’un travailleur de 50-54 ans (resp. 55-59
% pour les 50-54 ans, mais diminue de ans) pour l’entreprise. Dans le cas de la
près d’1 % pour les 55-59 ans. Ce dernier suppression des cotisations patronales à
Figure 6 – Propriétés simulées du marché du travail avec et sans cotisations salariales à l’assurance chômage pour les 50 ans et
plus (professions intermédiaires)
16 10 - Précisons que dans l’étalonnage retenu pour les Professions Intermédiaires le pouvoir de négociation des entreprises est égal à 75 %.
11 - Dans le cas de la suppression des cotisations patronales nous observons une augmentation de 0,7 % du salaire moyen net des employés âgés de 50-54 ans et une diminution
de près d’1 % du salaire net des 55-59 ans.2. Évaluation d’une réforme de l’assurance chômage
des seniors
l’assurance chômage ces chiffres étaient 2.3 Effets sur l’emploi d’une
respectivement de 2,1% et 3,5%. suppression de l’indemnisation
spécifique des 50 ans et plus
Au bilan, l’effet sur l’emploi des 55-59 ans Le troisième volet de la réforme envisagée
est mesuré comme légèrement supérieur concerne la mise en œuvre d’une durée
dans le cas de la suppression des cotisations maximale d’indemnisation pour les 50 ans
salariales, soit +6,4 points d’emploi au et plus au niveau de celle des autres, soit
lieu de +6 points dans le cas de la 24 mois contre 36 mois actuellement. Dans
suppression des cotisations patronales à le cadre de nos simulations, ceci se traduit
l’assurance chômage, et toujours deux fois par un chiffrage monétaire équivalant à
plus élevé que pour les 50-54 ans. Ces la suppression d’une espérance de revenu
chiffres sont le reflet d’une forme d’effet additionnel à hauteur de 5 % du ratio de
multiplicateur du choc fiscal initial, résultat remplacement moyen, et en lien avec un
de l’interdépendance des décisions : taux d’indemnisation supérieur de 6 points
par exemple, l’incitation des entreprises actuellement pour les 50 ans et plus.12
à embaucher plus conduit les chômeurs L’impact quantitatif de la suppression
à chercher plus intensément, ce qui à son du régime d’indemnisation apparaît du
tour génère une externalité positive sur la même ordre que pour les deux variantes
décision des entreprises d’ouvrir des postes de politique économique précédemment
au recrutement (et vice versa). considérées, soit un gain de l’ordre de 6
points d’emploi pour les 55-59 ans (voir le
tableau 2). Le mécanisme de transmission
repose sur l’incitation des chômeurs à
Figure 7 – Propriétés simulées du marché du travail avec durée maximale d’indemnisation pour les 50 ans et plus = 36 mois vs. 24
mois (professions intermédiaires)
12 - Précisément, l’espérance de revenu pour les moins de 50 ans équivaut 0,48 (taux indemnisation) × 0,6 (ratio remplacement assurance chômage) + 0,52 × 0,25 (indemnisation 17
régime solidarité) ; pour les plus de 50 ans, ce revenu espéré est donné par 0,54 × 0.6 + 0,46 × 0,25.2. Évaluation d’une réforme de l’assurance chômage
des seniors
chercher plus intensivement un emploi conduirait finalement à long terme, selon
et la modération salariale induite par une nos simulations, à augmenter le taux
position de repli pour les salariés de plus d’emploi des 55-59 ans de près de 15
de 50 ans relativement moins avantageuse points pour les professions intermédiaires
qu’auparavant. Les simulations indiquent soit la moitié du déficit (égal à 30 points)
que face à cette diminution de 5 % de vis-à-vis des 25-49 ans. Pour les 50-54 ans
l’espérance de revenu des chômeurs de le gain serait plus modéré, de l’ordre de 6
plus de 50 ans, il en résulte une diminution points.
de plus 4 % du coût moyen du travail pour
les 55-59 ans (3 % pour les 50-54 ans), Ceci témoigne à nouveau du caractère
résultat d’une baisse de la rémunération croissant avec l’âge de l’élasticité de
nette du salarié,13 les taux de cotisations l’emploi par rapport au coût du travail,
étant supposés fixes dans cette variante. proche de -1 pour les 50-54 ans, et égale
à -1,5 pour les 55-59 ans. À titre de
Finalement, la combinaison des trois volets comparaison, dans les évaluations agrégées
de la réforme envisagée représente un par exemple conduites par Jamet [2005],
choc massif de revalorisation du travail les élasticités considérées vont de -0,6 à
des 50 ans et plus : à la suppression de -1,2. Nos résultats s’inscrivent donc dans
6,4 points de cotisations (salariales et la lignée de ces élasticités moyennes, tout
patronales) s’ajoutent les 5 points en moins en soulignant le rôle de l’hétérogénéité en
d’espérance de revenu pour les chômeurs termes d’âge.
(le supplément de ratio de remplacement
lié à l’indemnisation maximale de 36 mois Le tableau 2 et la figure 8 reportent
contre 24). En réaction à cette politique également le résultat des simulations
d’emploi, le coût moyen du travail pour dans le cas des Ouvriers, qui diffèrent
l’employeur est ainsi réduit ex post de plus notamment du fait d’un pouvoir de
de 6 % pour les 50-54 ans et plus de 10% négociation inférieur à celui des Professions
pour les 55-59 ans. Intermédiaires. Les résultats sont d’ordre
similaire, tout en mettant en évidence un
La combinaison de ces mesures et leur impact sensiblement plus important +17
amplification via l’interaction entre les points d’emploi pour les 55-59 ans contre
décisions des entreprises et des travailleurs +15 dans le cas précédent.
Figure 8 – Propriétés simulées du marché du travail : effet des 3 réformes cumulées, le cas des professions intermédiaires vs. des
ouvriers
Professions intermédiaires Ouvriers
18 13 - Rappelons qu’il s’agit ici d’une évaluation à long terme pouvant traduire une stabilité du salaire nominal des employés qui, en présence d’une inflation modérée, se répercute en
une diminution faible du salaire réel des employés. De même, l’effet de composition mentionné précédemment, faisant état d’une diminution de la productivité moyenne des employés,
rentre en ligne de compte.2. Évaluation d’une réforme de l’assurance chômage
des seniors
Finalement, sur la base des masses d’individus 2.4 L’impact financier
concernées (reportées en annexe), on La question qui se pose ensuite concerne
peut en déduire une approximation du l’impact des différentes mesures envisagées
nombre d’emplois potentiellement créés sur les finances publiques, dans un contexte
(ou sauvegardés) chez les 50-59 ans délicat qu’il est inutile de rappeler. Nous
par la politique économique envisagée. proposons à cet égard une approche «
Nous dissocions de nouveau les 50-54 consolidée » allant au-delà des comptes de
et 55-59, et retenons comme estimation l’UNEDIC, c’est-à-dire y compris le fonds
basse d’impact le cas des Professions de solidarité.
Intermédiaires, soit respectivement +6 et
+15 points d’emplois. Pour chacune de Le critère d’analyse retenu est tout d’abord
ces tranches d’âges, la population totale celui de l’impact sur les recettes et les
représente un peu plus de 4 millions dépenses d’indemnisation (chômage et
de travailleurs, et nous supposons que revenus de solidarité) pour les 50 ans et
la politique concernera 70 % de ces plus. Plus précisément, nous examinons
4 millions, c'est-à-dire essentiellement la variation solde financier global en
les Professions Intermédiaires, Ouvriers et pourcentage des recettes initiales
Employés qui présentent des taux moyens collectées sur les salariés de plus de 50 ans.
d’emploi approximativement égaux à 80 Dans un second temps, nous transcrirons
% pour les 50-54 et 56 % pour les 55-59. ces chiffres en milliards d’euros.
Ceci signifie que la population employée
de référence, à laquelle s’appliquent les D’après la figure 9, on notera donc tout
taux de variation mesurés, atteint 2,2 d’abord que la suppression des cotisations
millions de travailleurs pour les 50-54 ans patronales contribuerait à creuser
et 1,5 millions pour les 55-59 ans. Sur modérément le déficit public, même dans
cette base, on en déduit une incidence cette perspective de long terme qui prend
égale à +130 000 emplois pour les 50-54 en considération les effets positifs en
ans et +230 000 emplois pour les 55-59 matière d’emplois et donc d’augmentation
ans. des contributions et de diminution des
prestations. Cette incidence financière
négative représenterait approximativement
Figure 9 – L’impact sur les finances publiques des différents volets de la réforme
(en pourcentage des recettes initialement collectées sur les emplois occupés par des salariés de plus de 50 ans)
1 : suppression cotisations patronales 2 : suppression cotisations salariales
3 : suppression indemnisation spécifique 4 : trois réformes cumulées
19Vous pouvez aussi lire
