PROGRAMMES ACTIFS DU MARCHE DU TRAVAIL : EXAMEN DES TEMOIGNAGES TIRES DES EVALUATIONS

 
PROGRAMMES ACTIFS DU MARCHE DU TRAVAIL :
 EXAMEN DES TEMOIGNAGES TIRES DES EVALUATIONS

                                            Amit Dar
                                                 &
                                        Zafiris Tzannatos*

                                             Janvier 1999

  _____________________________________________________________
* Unité de Protection Sociale, Réseau du Dévelop pement Humain, Banque mondiale. Nous souhaitons remercier
Alan Abrahart, Arvil Van Adams, Peter Auer, Gordon Betcherman, Duncan Campbell, David Fretwell, Indermit
Gill, Robert Holzmann, Arvo Kuddo, Chris O’Leary, Funko Park, Nicholas Prescott, Makoto Ogawa et Gin
Wong pour leurs commentaires et suggestions. Différentes versions antérieures de ce travail ont été présentées et
ont reçu les précieux commentaires des participants au séminaire “International Conference on Active Labor
Programs Design and Impact” à Antalya, Turquie, en juin 1998, et au “International Workshop on Employment
Policies for Economic Adjustment: International Experience and Korean Prospects” à Séoul, Corée, en juillet
1998. Les opinions exprimées n’engagent que leurs auteurs et ne représentent pas celles de la Banque mondiale
ni des pays que ces auteurs représentent.
PROGRAMMES ACTIFS DU MARCHE DU TRAVAIL :
                   EXAMEN DES TEMOIGNAGES TIRES DES EVALUATIONS

                                        TABLE DES MATIERES

                                                                                                       PAGE

      Avant-propos                                                                                        i
      Résumé                                                                                 ii

CHAPITRE

1     Introduction                                                                                        1
2     En quoi consistent les programmes actifs?                                                   3
3     Dépenses pour les programmes actifs du marché du travail                                    8
4     L’importance d’une bonne évaluation                                                         11
          A. Techniques d’évaluation d’impact                                                     12
          B. L’importance de tenir compte des coûts                                               15
5     Une interprétation des résultats d’évaluation                                               17
          A. Programmes de travaux d’utilité publique                                             17
          B. Aide à la recherche d’emploi                                                                 19
          C. Programmes de formation                                                              21
          D. Systèmes de développement de la micro-entreprise (travail indépendant)     25
          E. Subventions pour les salaires/l’emploi                                                       28
6     Conclusions                                                                                         32
7     Bibliographie                                                                                       35

LISTE DES TABLEAUX ET DES ENCADRES

      Tableau 2.1: Programmes du marché du travail actifs et passifs : quelques caractéristiques clés
5
      Tableau 3.1: Dépenses publiques pour les programmes actifs du marché du travail dans les pays de
                   l’OCDE (en % du PIB)                                                           8
      Tableau 3.2: Dépenses pour divers programmes actifs en % des dépenses totales pour les programmes
               actifs (certains pays de l’OCDE, 1995/96)                      9
      Tableau 3.3: Distribution des programmes actifs du marché du travail par régions
                   (AF92-AF96)                                                                 10
      Encadré 4.1: Principaux types d’évaluations                                                 11
      Encadré 4.2: Quelques termes courants de la littérature sur l’évaluation d’impact        13
      Encadré 4.3: Statistiquement signifiant et économiquement signifiant ? : un exemple16
      Tabl eau 5.1: Impact global des programmes d’emploi de services publics/de proximité dans les
                   économies en transition                                                     18
      Tableau 5.2: Coût annuel de la création d’emplois dans les travaux d’utilité publique 18
      Encadré 5.1: Caractéristiques d’un programme de travaux d’utilité publique dans un pays à bas revenus
                                                                           19
      Encadré 5.2: Evaluation de la Loi de partenariat pour la formation au travail                   23
      Tableau 5.3: Taux d’échec des entreprises ayant bénéficié des programmes de ADM
                                                                             27
      Encadré 5.3: Primes de retour rapide à l’emploi : une alternative aux WES?              29
      Tableau 5.4: Efficacité des programmes de subventions salariales                         30
      Tableau 6.1: Évaluations de programmes actifs du marché du travail              32
      Tableau 6.2: Panorama des programmes actifs du marché du travail                33

LISTE DES ANNEXES

      Annexe 5.1: Programmes de travaux d’utilité publique                                  40
      Annexe 5.2: Aide à la recherche d’emploi                                                    43
      Annexe 5.3: Formation des chômeurs de longue durée                                    48
      Annexe 5.4: Programmes de recyclage dans les cas de fermetures d’usines et de licenciements collectifs
                                                                          56
Annexe 5.5: Programmes de formation destinés aux jeunes         60
Annexe 5.6: Développement de la microentreprise           62
Annexe 5.7: Subventions pour les salaires/l’emploi         66
Avant-propos
Les pays de l’OCDE ont connu une large application des programmes actifs de marché du travail
depuis plus de vingt ans et, au cours de ces dernières années, la Banque a consacré des efforts
croissants à fournir de l’aide à ses pays clients pour la conception de ce type de programmes. Malgré
leur généralisation, il existe des positions diamétralement opposées, tant au sein de la Banque que chez
les politiques ou les chercheurs, quant à l’efficacité des programmes actifs de marché du travail :
tandis que leurs défenseurs soutiennent qu’ils sont nécessaires et utiles, quasiment une panacée pour
obtenir la réduction du chômage et protéger les travailleurs, leurs adversaires rétorquent qu’ils
supposent un gaspillage des deniers publics avec des coûts élevés d’opportunité.

Ces divergences d’opinion sont dues en partie au fait que ces programmes ont rarement été soumis à
une évaluation rigoureuse et que, jusqu’à récemment, les témoignages tirés de ces évaluations n’ont
pas été soumis à une étude systématique. S’appuyant sur les études réalisées par l’OCDE et l’O IT au
cours des dernières années, ce document constitue un apport au débat en présentant une synthèse des
résultats de ces évaluations (plus de 100 études) et en essayant de tirer des leçons des meilleures
pratiques existantes.

Ce document justifie l’importance de mener à bien une évaluation rigoureuse afin d’examiner l’impact
et l’efficacité de coût des programmes actifs de marché du travail. Ainsi, il s’applique à démontrer, sur
la base d’une analyse détaillée des preuves empiriques, que si certains de ces programmes peuvent
s’avérer utiles pour certains travailleurs, leur efficacité dépend non seulement de leur conception, mais
aussi du contexte macroéconomique et du marché de travail dans lequel ils sont appliqués.

Robert Holzmann
Directeur, HDNSP
Résumé
Nombre des interventions qui se déroulent dans le marché du travail formel appartiennent à la
catégorie des "programmes actifs du marché du travail” (PAMT). Ces programmes peuvent contribuer
à la création directe d’emploi (par la création d’emplois supplémentaires offerts par les programmes de
travaux d’utilité publique), aider les travailleurs au chômage à occuper les postes vacants existants
(par le recyclage afin qu’ils répondent aux conditions du nouveau poste de travail) ou améliorer le
fonctionnement du marché du travail (par l’information sur les opportunités d’emploi et les bureaux de
l’emploi). La nature de ces programmes diffère considérablement : les travaux d’utilité publique, par
exemple, sont dans une large mesure une intervention du côté de la demande et la formation une
intervention d’offre, tandis que l’intermédiation du travail peut être considérée comme un pont qui
essaie de faire communiquer ces deux côtés du marché du travail.

Les objectifs des programmes actifs peuvent être variés. Certains d’entre eux insistent sur l’efficience :
plus il y a d’information, par exemple, meilleure sera l’adéquation entre travailleurs et postes de
travail. D’autres mettent l’accent sur les aspects distributifs. Les travaux d’utilité publique, par
exemple, peuvent avoir pour objectif des zones déterminées particulièrement touchées par la pauvreté.
D’autres programmes, au contraire, peuvent être établie ou maintenus sur la base de considérations de
type politique ; par exemple, une offre de recyclage pour certains groupes de travailleurs licenciés,
même si des chômeurs déjà existants pourraient occuper ces postes de travail.

Ce type de programmes s’appuie sur l’hypothèse que, pour une raison ou pour une autre, le marché du
travail et d’autres marchés (par exemple, l’existence de monopoles dans les marchés de produits)
présentent des défaillances. D’autres s’appuient aussi sur l’hypothèse que certains résultats des
marchés sont socialement inacceptables (comme lorsqu’un niveau élevé de chômage provoque
l’inquiétude sociale). Certains personnes soutiennent cependant que parler de "programme de marché
du travail" est une contradiction en soi : si le marché fonctionne, on n’a besoin d’aucun programme.
L’objectif politique devrait être plutôt que les marchés fonctionnent.

Le débat théorique sur la nécessité des programmes actifs et passifs est destiné à se poursuivre, en
fonction des valeurs et des hypothèses adoptées par les économistes. Une approche plus pragmatique,
cependant, étant donné que les pays qui appliquent ce type de programmes sont nombreux, serait de
se demander non pas s’ils doivent exister ou non, mais si les objectifs poursuivis ("bénéfices") sont
atteints, et à quel prix. Pour cela, il est indispensable de s’appuyer sur les preuves empiriques tirées
des évaluations.

Dans ce document, nous examinons les témoignages tirés de l’évaluation de programmes actifs du
marché du travail. Nous avons étudié une centaine de ces évaluations. Beaucoup d’entre elles ont déjà
été synthétisées par d’autres (comme l’OCDE et l’OIT), mais nous avons également incorporé ici un
nombre significatif d’études individuelles. Et bien que la majorité d’entre elles concernent des pays de
l’OCDE (surtout les Etats-Unis, le Canada, le Royaume-Uni, la Suède et l’Allemagne), nous avons
ajouté des informations sur des économies en développement et en transition comme la Hongrie, la
Pologne, la République Tchèque, la Turquie et le Mexique. Bien qu’il soit possible de dire que les
leçons des pays développés ne sont pas directement applicables aux pays en développement, il est peu
probable que ces programmes aient plus de succès dans ces pays en développement, étant donné leur
capacité administrative réduite pour appliquer ces programmes et leur expérience médiocre en matière
de contrôle et évaluation pour pouvoir étudier leur efficacité.

Les études que nous résumons ici sont récentes, et ont bénéficié des progrès réalisés dans l’élaboration
de modèles et en analyse économétrique. Cependant, il faut encore répondre à certaines questions liées
à la fiabilité des résultats de ces recherches pour orienter les politiques publiques. Premièrement, il
reste des questions techniques non résolues, comme le traitement des critères de sélection et
l’évaluation de la perte nette de bien-être social et des impacts de déplacement et de substitution.
Deuxièmement, il y a divers problèmes concernant les données dans les enquêtes concrètes. Parmi
eux, la définition des profils qui justifient l’intervention (historique d’emploi, caractéristiques du
capital humain) et le suivi des individus participants et non participants pendant un an au plus, ou tout
au plus deux, quand en général le plein impact des politiques ne se produit pas dans une période si
courte (comme dans les cas de la formation et du travail indépendant). Troisièmement, les données
administratives auxquelles on peut recourir pour avoir des informations supplémentaires sont en
général étonnamment pauvres, de sorte que la nature ou l’intensité de l’intervention à laquelle le
participant a réellement été soumis sont souvent incertains.

Si ces observations indiquent qu’il n’existe pas de conclusion définitive quand aux conditions pouvant
justifier les PAMT du point de vue économique (et dans quelles circonstances), les témoignages
signalent quelques généralisations possibles quant à ces programmes. Les voici récapitulées selon les
différents programmes :

•       Les travaux d’utilité publique peuvent aider les groupes les plus défavorisés (travailleurs plus
âgés, chômeurs de longue durée, travailleurs qui se trouvent dans des régions sinistrées), en tant que
programme de pauvreté/filet de sécurité. Mais comme m oyen d’échapper au chômage permanent ils ne
sont pas un instrument efficace. Les participants au programme ont moins de possibilités d’occuper un
emploi non subventionné et ils gagnent moins que les individus du groupe de contrôle.

•       L’aide à la recherche d’emploi a un impact positif et est en général rentable par rapport aux
autres PAMT. Les programmes qui ont obtenu des résultats positifs ont en général été appliqués dans
des conditions macroéconomiques favorables. Cependant, l’aide à la recherche d’emploi ne semble
pas améliorer significativement les perspectives d’emploi ni les salaires des travailleurs jeunes.

•       La formation pour les chômeurs de longue durée peut être utile quand le contexte économique
est favorable. Ce sont les programmes de formation en entreprise à petite échelle et avec des objectifs
étroitement définis, souvent destinés aux femmes et aux travailleurs plus âgés, qui présentent les
meilleurs résultats. Cependant, leur rentabilité est en général décevante. Le taux de retour réel est
rarement positif et ils n’ont pas plus de réussites que les programmes d’aide à la recherche d’emploi,
en termes de salaires et de reclassement des travailleurs après le programme. Cependant, il faut dire
que l’aide à la recherche d’emploi peut ne pas être un substitut direct de la formation, car il est
possible que leurs destinataires soient des groupes différents parmi les chômeurs.

•       Le recyclage des travailleurs touchés par les licenciements collectifs a, en général, un impact
positif minime et, comme dans le cas des chômeurs de longue durée, il est plus cher et pas plus
efficace que l’aide à la recherche d’emplo i. De nouveau, cependant, l’aide à la recherche d’emploi ne
peut pas être un substitut direct du recyclage, car les groupes de chômeurs concernés peuvent être
différents.

•       Les programmes de formation pour les jeunes n’ont pas en général d’impact positif sur les
perspectives d’emploi ou les salaires postérieurs des participants (il est clair qu’ils ne peuvent
compenser les défaillances du système éducatif). Si l’on tient compte des coûts, le taux réel de retour
de ces programmes est en général négatif, tant à court terme qu’à long terme.

•        Les programmes de développement de la micro entreprise sont habituellement utilisés par un
petit pourcentage de chômeurs et semblent associés à des pertes élevées de bien-être et effets de
déplacement. Le taux d’échec de ces entreprises est plutôt élevé. Comme dans le cas des programmes
de formation pour les chômeurs de longue durée, l’aide orientée vers des groupes spécifiques (dans ce
cas, les femmes et les travailleurs plus âgés) semble avoir plus de chance de réussite.

•        Les programmes de subventions salariales n’ont pas d’impact positif. Une perte nette de bien-
être social et un effet de substitution importants leur sont associés, et leurs résultats, en termes de
salaires et d’emploi, sont aussi en général négatifs pour les participants par rapport à ceux d’un groupe
de contrôle. Une définition soigneuse des objectifs peut permettre de réduire, mais non d’éliminer
complètement, les effets de substitution et la perte nette de bien-être ; de plus, il peut être nécessaire
d’établir des contrôles supplémentaires pour s’assurer que les entreprises ne font pas mauvais usage de
ce programme, comme si c’était une subvention permanente.

Il existe des opinions divergentes quant à l’efficacité des programmes actifs du marché du travail.
D’un côté, les défenseurs de ces programmes soutiennent qu’ils sont aussi nécessaires qu’utiles,
quasiment une panacée pour obtenir la réduction du chômage et protéger les travailleurs. De l’autre,
leurs adversaires les stigmatisent totalement comme un gaspillage des deniers pub lics avec des coûts
élevés d’opportunité par rapport à d’autres programmes sociaux et à l’efficience du marché du travail
en général. S’appuyant sur évaluation minutieuse des témoignages disponibles, ce document démontre
que certains programmes peuvent s’avérer utiles pour certains travailleurs dans certains cas. De même,
il existe des caractéristiques positives de conception pour chacun de ces programmes, mais il est
nécessaire de tenir compte des circonstances externes (au programme) (un programme qui est bon
dans un pays déterminé peut s’avérer inadéquat dans un autre ; un programme qui peut avoir été utile
dans le passé peut avoir cessé de l’être). Il est donc conseillé d’être réaliste dans la fixation des
objectifs des PAMT et, de plus, dans l’établissement des critères de référence pour évaluer les
programmes actifs de marché du travail. Cependant, et suite au manque de témoignages d’évaluation,
il n’a pas encore été possible d’identifier pleinement les conditions qui garantissent la réussite de ces
programmes. Une très large généralisation sur l’efficacité de ces programmes nous conduit à la
conclusion que :

•       Il est douteux que certains de ces programmes (tels que les subventions salariales ou la
formation des travailleurs jeunes) constituent des mécanismes rentables de réduction du chômage.

•        Certains programmes, comme l’aide à la recherche d’emploi, peuvent avoir des impacts
positifs sur la probabilité de trouver du travail à condition qu’ils soient bien conçus et mis en oeuvre.

•       Cependant, l’impact et l’efficacité de coût de la majorité des programmes actifs du marché du
travail dépend non seulement de leur conception, mais aussi du contexte macroéconomique et du
marché de l’emploi dans lequel ils sont appliqués.

Cette évaluation suggère la stratégie politique suivante :

•      Si un pays a décidé de mettre en marche des programmes actifs de marché du travail, c’est une
bonne idée de commencer par des programmes modestes.

•       Des techniques d’évaluation rigoureuses devraient être utilisées pour évaluer les impacts des
programmes établis. S’appuyer seulement sur des évaluations de nature non scientifique peut conduire
à des conclusions politiques incorrectes. Une bonne micro-évaluation devrait comparer les résultats
programme sur le marché du travail des individus qui y ont partic ipé avec ceux d’un groupe de
contrôle composé d’individus aux caractéristiques similaires, et se servir des données relatives aux
coûts du programme. Ceci peut servir à répondre à des questions importantes : (a) quel sont les
impacts du programme ? ; (b) ces impacts sont-ils suffisamment significatifs et les coûts
suffisamment bas pour arriver à un bénéfice social net ? ; et (c) ces résultats sont-ils les meilleurs que
l’on pouvait obtenir étant donné l’argent dépensé ?

•       Sur la base de ces évaluations, les programmes devraient avoir pour objectif spécifique les
groupes pour lesquels ils se sont avérés les plus rentables, ou, si ces évaluations indiquent qu’ils sont
inefficaces, ces programmes devraient être corrigés ou abandonnés.
PROGRAMMES ACTIFS DU MARCHÉ DU TRAVAIL :
       EXAMEN DES TEMOIGNAGES TIRES DES EVALUATIONS

I. INTRODUCTION

Ce document présente un examen des évaluations réalisées sur les programmes actifs de marché du
travail (PAMT). La littérature empirique sur les évaluations des PAMT est très abondante et offre
souvent des conclusions contradictoires selon le pays, la période et les caractéristiques particulières du
programme évalué. La finalité de cet examen est de fournir un résumé de ces évaluations et d’essayer
d’en tirer certaines leçons sur les meilleures pratiques. Beaucoup des évaluations viennent de pays
industrialisés, bien qu’il existe aussi des PAMT dans les pays en développement .

Les évaluations ont été menées à bien par des organisations internationales, des instituts de recherche
spécialisés et des chercheurs individuels. La plupart consistent en une étude détaillée d’une politique
déterminée d’un pays en particulier (spécialement, aux Etats-Unis, au Canada et au Royaume-Uni) à
un moment donné, bien que certaines comparent divers programmes en utilisant un échantillon de
plusieurs pays. Les problèmes par rapport aux données, et l’incapacité à réaliser le suivi des
participants durant une période suffisamment longue après qu’ils aient terminé le programme,
expliquent la disparité des résultats des évaluations de PAMT dans les pays en développement. De
plus, les données administratives qui pourraient être utilisés comme information complémentaire sont
souvent étonnamment pauvres, de sorte que l’évaluateur ne peut pas être sûr de la nature ou de
l’intensité de l’intervention à laquelle le participant a réellement été soumis.

Les PAMT constituent effectivement une intervention : ils sont en général financés grâce à des fonds
publics et à des taxes salariales, et leur finalité est d’accroître la fonction de répartition du marché du
travail (comme pour l’aide à la recherche d’emploi), d’orienter ses résultats distributifs (comme pour
les programmes de travaux d’utilité publique destinés aux pauvres) ou augmenter le degré
d’acceptation politique des réformes (en fournissant, par exemple, une formation de recyclage aux
travailleurs touchés par une réduction d’effectifs afin qu’ils soient capables de prétendre à d’autres
emplois). Par ailleurs, les PAMT peuvent être considérés comme instrument pour corriger les
défaillances du marché (par exemple, pour répondre à une défaillance en matière de crédit, dans le cas
des micro-entreprises) ou, même quand il n’existe pas de telles défaillances, pour convertir un résultat
"économiquement efficient" en un résultat "socialement souhaitable”. Dans ce dernier cas, les
considérations d’économie politique sont importantes : si, par exemple, le niveau de chômage est
considéré comme "inacceptablement" élevé, une intervention visant à le réduire d’une façon ou d’une
autre pourra être considérée comme appropriée, même si elle peut donner lieu à tout autre type
d’inefficience sur le marché du travail ou dans d’autres marchés. Ce sont souvent ces considérations
sociales et politiques qui dictent quels programmes doivent être appliqués. Aussi, l’évaluation des
PAMT est-elle une tâche complexe, puisque souvent les programmes poursuivent de multiples
objectifs, dont beaucoup comportent des compromis importants. Ce pourrait être le cas entre les
objectifs d’efficience et de distribution, ou entre ces deux objectifs et des considérations déterminées
de politique économique. Ainsi, toute évaluation d’un PAMT doit prendre en compte le contexte et les
objectifs du programme.

Les problèmes de mesures peuvent entraîner d’autres complications. Si le coût financier direct d’un
programme est en général connu, ses coûts indirects (ou d’opportunité) sont habituellement inconnus.
Le coût d’opportunité du recyclage des travailleurs privés d’emploi, par exemple, comprend les
opportunités perdues du fait de la formation préalable à l’embauche offerte aux travailleurs qui
cherchent un emploi pour la première fois. De la même façon, ce qui peut sembler un bénéfice pour un
participant à un programme peut être compensé par une perte correspondante pour ceux qui ne
participent pas. Par exemple, une subvention salariale peut augmenter les possibilités d’emploi d’un
travailleur qui a été licencié, mais il peut prendre un emploi occupé jusque là par un travailleur non
subventionné.
Malgré les difficultés conceptuelles et de mesures des effets des PAMT, de nombreuses études ont été
faites qui ont évalué tout ou partie des aspects de ces programmes, comme leur coût, leur efficacité,
leur efficience, leur impact net, leur durabilité, ainsi que des aspects liés à la mise en œuvre de
programme. Voici comment nous pouvons illustrer ces aspects : un poste de travail créé par le biais
d’un programme de travaux d’utilité publique coûte, supposons, $5.000 par an et génère 3.000
emplois, dont tous sont occupés par des chômeurs récents. En termes d’efficacité (la relation entre les
objectifs du projet et les résultats obtenus), le projet peut avoir "échoué", au sens où son principal
objectif était au départ les chômeurs pauvres de longue durée. L’impact net peut être élevé ou
modeste, selon la proportion des 3.000 chômeurs récents qui aurait trouvé du travail si le programme
n’avait pas existé – si les 3.000 individus auraient trouvé un emploi de durée, de salaire et autres
caractéristiques similaires, l’ impact net serait égal à zéro (ou autrement dit, la perte nette de poids mort
du programme serait de 100%). Pour mesurer l’efficience, nous devons connaître l’impact net et le
comparer aux coûts totaux (directs et indirects) du programme. On peut aussi introduire ici le concept
d’ "efficience relative" : même si ce programme de travaux d’utilité publique avait l’effet désiré, ce
n’est peut-être pas la peine de le poursuivre s’il existe d’autres formes d’intervention ayant un
rendement social plus élevé.

L’analyse que nous venons de faire démontre que les PAMT ne constituent pas un "coup pour rien":
ils peuvent être utiles, mais ils ont aussi un coût. Dans une période de ressources limitées pour les
services sociaux (qui comprennent, au sens large, la santé, l’éducation, les retraites et l’assistance aux
personnes pauvres, en plus des travailleurs privés d’emploi), il est fondamental d’évaluer de façon
rigoureuse dans quelle mesure ces programmes ont réussi, de façon rentable, à générer des emplois et
de meilleurs salaires pour ceux qui y ont participé. Ainsi, l’évaluation des programmes peut donner
une orientation sur le moment où les introduire et la façon de les concevoir et de les appliquer. En
même temps, les évaluations peuvent aussi suggérer s’il est nécessaire d’ajuster un PAMT, de réduire
son échelle et, parfois, même abandonné.

Le document est structuré de la façon suivante. La Section II définit ce que sont les politiques actives
et passives de l’emploi. La Section III examine les caractéristiques des dépenses pour ce type de
programmes. La Section IV discute l’importance d’évaluer ces programmes et les techniques qui
existent pour mener à bien ces évaluations. La Section V analyse les résultats des évaluations réalisées
pour les différents types de programmes actifs. Finalement, la Section VI présente les conclusions du
document.

II. EN QUOI CONSISTENT LES PROGRAMMES ACTIFS ?

L’utilisation de politiques destinées à faciliter la croissance de l’emploi et le retour à l’emploi des
travailleurs a com mencé à se généraliser avec l’augmentation du chômage dans les économies de
l’OCDE après 1973. Ces politiques, qui ont reçu ensuite l’appellation collective de "politiques actives
du marché du travail" (OECD, 1993) se caractérisaient par trois éléments essentiels :
• Mobiliser l’offre d’emploi à travers des programmes de création d’emploi, subventions à l’emploi et
autres ;
•         Développer des compétences liées à l’emploi avec des mesures comme le recyclage des
  travailleurs ;
•         Promouvoir un marché du travail efficient par le biais de bureaux de l’emploi, la mise en
  adéquation des travailleurs et des emplois, et le conseil.

Dans ce contexte, les PAMT les plus courants sont (le Tableau 2.1 décrit ces programmes): 1

1
  Il existe d’autres programmes mineurs que nous n’avons pas mentionnés dans cette vue d’ensemble. Dans les anciens pays
de l’Union Soviétique, par exemple, des foires à l’emploi sont organisées régulièrement. En 1996, en Russie, plus de 2500 de
ces foires ont été organisées, auxquelles ont participé 11 000 entreprises et 647.000 personnes. Près de 100 000 individus ont
trouvé un travail grâce à ces foires.
1. création directe d’emploi (programmes de travaux d’utilit é publique/emploi dans les services
publics)2 ;
2. services publics de l’emploi /agences d’aide à la recherche d’emploi ;
3. formation/recyclage des travailleurs adultes privés d’emploi et de ceux qui courent le risque d’être
sans emploi ;
4. appui aux personnes sans emploi qui créent de petites entreprises (développement de micro-
entreprise) ;
5. subventions salariales/à l’emploi pour les entreprises qui embauchent des travailleurs privés
d’emploi.

En théorie, les politiques de PAMT peuvent réduire le chômage structurel de deux façons : en
contribuant à une meilleure adéquation entre les travailleurs qui recherchent un emploi et les postes de
travail vacants et en encourageant le retour sur le marché du travail des travailleurs découragés et
socialement exclus (comme les chômeurs de longue durée ou les femmes qui ont arrêté de travailler).
Le recyclage spécifique et les services de l’emploi vont contribuer à augmenter leur capacité à
réintégrer la force de travail et à être plus compétitifs pour trouver du travail. Dans la mesure où le
chômage est structurel, cependant, on peut argumenter que certains ajustements dans l’offre et la
demande, avec des changements correspondants des prix et des motivations, sont inévitables. Par
conséquent, l’utilisation des PAMT pose la question de si on devrait accélérer le rythme du processus
d’ajustement, ou bien confier dans les forces du marché, en consacrant les ressources à d’autres
domaines sociaux.

Avec le temps, la nécessité d’apporter une réponse à cette question es t devenus plus urgente. La
majorité des PAMT ont été introduits initialement dans les pays de l’OCDE pour contrecarrer ce que
l’on pensait être une croissance du chômage à court terme. Cependant, ce n’est pas ce qui s’est produit
(l’ “effet d’entraînement”) 3 et dès lors des doutes ont commencé à surgir quant à la justification des
PAMT. Par exemple, si on s’attend à ce qu’une crise dure seulement quelques mois, il peut être sensé
de préserver l’emploi, même grâce à des subventions salariales, pour éviter ce qui semble être des
coûts privés élevés (comme les coûts de déplacement de travailleurs ou les coûts fixes de
licenciement/embauche des entreprises). Mais si la crise se prolonge, il n’y a pas besoin de beaucoup
d’arguments pour conclure que la conservation de l’emploi financée au prix du déficit peut devenir
insoutenable au niveau macroéconomique et affaiblir les incitations de l’offre d’emploi au niveau
micro.

A mesure que les PAMT sont devenus un élément habituel des marchés de travail de l’OCDE, la
nécessité de l’évaluation est devenue de plus en plus grande. Dans la section suivante, nous examinons
les témoignages tirés des évaluations, après avoir présenté quelques statistiques sur les dépenses
consacrées aux PAMT.

2
  Bien qu’ici nous employons indistinctement les termes de travaux d’utilité publique et d’emplois dans les services publics,
le premier renvoie habituellement à des travaux concrets/civils dans la construction d’infrastructure, menés à bien
normalement dans le s pays en développement. Dans les pays de l’OCDE, les programmes du même type sont en général
désignés comme emplois dans les services publics et peuvent servir à employer les travailleurs comme, par exemple, aides
aux infirmières ou aides aux enseignants.
3
  Les niveaux moyens de chômage atteignent de nouveaux sommets au cours des récessions économiques successives et
restent au-dessus de leur niveau antérieur en périodes d’expansion.
Tableau 2.1:
                                      Programmes actifs et passifs du marché du travail : quelques caractéristiques clés

     Programme             Description et objectif      Exemples de projets de        Avantages possibles         Inconvénients possibles           Quelques questions clés
                                                               la Banque
1. Emploi dans les       Emploi faiblement             Construction de routes       1. Peut aider les groupes     1.Ecartement des             1. Combien de temps devrait durer
travaux et services      rémunéré financé grâce aux    (Rwanda, Albanie,            désavantagés à renouer le     emplois du secteur privé,    l’emploi ?
publics                  ressources publiques pour     Colombie, Maroc);            contact avec le marché        spécialement si la           2. Quels devraient être les
                         répondre à des objectifs de   égouts/collecte des          du travail.                   définition des objectifs     salaires?
                         pauvreté et de nutrition et   ordures (Sénégal,            2. Mène à la production       n’est pas efficace.          3. Quel pourcentage devraient
                         générer des emplois           Lituanie, Maroc);            de biens publics et au        2. La mauvaise image         représenter les salaires dans le
                         temporaires. Il s’agit de     construction d’écoles et     développement                 associée à ces emplois       coût total du programme ?
                         programmes de génération      centres de santé             d’infrastructures.            peut faire que               4. Comment pourrait-on
                         de revenus plutôt que de      (Madagascar, Honduras,       3.Autosélection si les        l’employabilité de la        maximiser les bénéfices de ces
                         création autonome             Indonésie, Yemen).           salaires sont fixés de        personne n’augmente          emplois, malgré leur faible
                         d’emploi.                                                  façon effective.              pas.                         productivité ?
                                                                                    4. Le programme peut          3. Les emplois peuvent       5. Ces programmes sont-ils
                                                                                    être utilisé pour tirer les   avoir une faible             efficaces pour générer l’emploi et
                                                                                    individus de l’assistance     productivité.                des salaires plus élevés pour leurs
                                                                                    sociale (ceux qui                                          participants, et sont-ils rentables ?
                                                                                    n’acceptent pas l’offre                                    6. Faut-il faire appel au secteur
                                                                                    d’emploi perdent leurs                                     privé ou public pour mener la mise
                                                                                    droits à l’assurance                                       en œuvre des projets ?
                                                                                    chômage).
2. Aide à la recherche   Le principal objectif des     Prestation de services de    1. Contribuent à réduire      1. Ecartement des            1. Quel rôle devraient jouer les
d’emploi/Services de     services de l’emploi est de   conseil aux travailleurs     la durée du chômage.          services privés.             agences privées de recherche
l’emploi                 servir d’intermédiaire        licenciés (Turquie); aide    2. Raisonnablement bon        2. Pertes nettes             d’emploi ?
                         (mettre en contact les        aux travailleurs licenciés   marché.                       d’efficience: les            2. Quelle est l’efficacité des
                         travailleurs qui cherchent    dans leur recherche          3. Utilisés pour la pré       individus qui trouvent du    services de conseil ?
                         du travail avec les emplois   d’emploi, comportant         sélection de participants     travail grâce aux services   3. Quel type de formation/matériel
                         vacants). L’aide à la         l’élaboration de             qui pourraient recevoir       de l’emploi sont             nécessite le personnel des bureaux
                         recherche d’emploi            curriculum vitae et la       l’aide d’autres PAMT.         normalement les plus         de l’emploi pour remplir ses
                         comprend de nombreux          diffusion d’information                                    qualifiés et auraient        fonctions de manière plus
                         types de services, comme      sur les opportunités                                       trouvé un emploi en          efficace?
                         par exemple: entretiens       d’emploi (Brésil,                                          l’absence de ces services.
                         préalables dans les bureaux   Jamaïque).                                                 3. Bénéficient seulement
                         d’emploi, conseils                                                                       à une partie des
                         approfondis durant la                                                                    demandeurs d’emploi.
                         période de chômage,
                         groupes d’emploi, etc.

                                                                            Tableau 2.1: (suite)
Programmes actifs et passifs du marché du travail : quelques caractéristiques clés
       Programme              Description et objectif       Exemples de projets de la          Avantages possibles           Inconvénients possibles         Quelques questions clés
                                                                       Banque
3. Formation et recyclage   Vise à aider les nouveaux       Etablissement d’un              1. Accroissement de la          1. Normalement les              1. Comment mieux définir
                            participants à la force de      programme de formation          productivité des chômeurs.      programmes sont mal             les objectifs de ces
                            travail et les travailleurs     pour aider les travailleurs     2. Si les objectifs sont bien   ciblés, ce qui entraîne des     programmes ?
                            reclassés (soit des             victimes de réduction           définis, peut bénéficier à      pertes sèches sociales (ceux    2. L’augmentation est-elle
                            chômeurs de longue durée,       d’effectifs (Jamaïque);         certains groupes (par           qui bénéficient de la           due à un manque de
                            soit des travailleurs touchés   amélioration de l’efficacité    exemple les plus                formation auraient obtenu       compétences ?
                            par des licenciements           des programmes de               défavorisés, les femmes).       du travail de toutes façons).   3. Quelle est la durée de ces
                            collectifs) à acquérir des      formation en les rendant                                        2. Il est possible que          programmes et quelle est
                            compétences qui leur            dépendant de la demande                                         l’intensité de la recherche     leur efficacité séparément
                            permettent de postuler pour     (Cap Vert); prestation de                                       d’emploi diminue au cours       ou en coordination avec
                            des emplois.                    services de formation pour                                      de la formation.                d’autres programmes du
                                                            les travailleurs adultes afin                                   3. Ils fonctionnent mal         marché du travail ?
                                                            de réorienter leurs                                             quand l’économie n’est pas      4. Quel est le rôle de l’Etat
                                                            compétences (Roumanie);                                         croissante (c’est-à-dire        et du secteur privé dans
                                                            financement de                                                  quand il y a peu d’emploi),     l’offre et le financement de
                                                            programmes                                                      et c’est précisément le         la formation?
                                                            d’apprentissage pour                                            contexte dans lequel ils        5. Quelle est la rentabilité
                                                            promouvoir l’emploi                                             sont le plus appliqués.         de ces programmes : quelle
                                                            auprès des jeunes                                               4. Un des PAMT les plus         est l’amélioration pour les
                                                            (Argentine).                                                    coûteux de ceux qui sont le     participants en termes de
                                                                                                                            plus appliqués.                 salaires et de probabilités
                                                                                                                                                            de retour à l’emploi ?
                                                                                                                                                            6. Les formateurs
                                                                                                                                                            devraient-ils signer des
                                                                                                                                                            contrats avec des taux pré
                                                                                                                                                            négociés de placement et
                                                                                                                                                            des incitations ou
                                                                                                                                                            désincitations financières ?
Tableau 2.1: (suite)
                                        Programmes actifs et passifs du marché du travail : quelques caractéristiques clés
       Programme              Description et objectif       Exemples de projets de         Avantages possibles         Inconvénients possibles           Quelques questions clés
                                                                    la Banque
4. Développement de la      Créer et encourager la         Aide aux micro activités      1. Contribuer à créer un     1. Les personnes qui ont       1. Quel type de soutien (par ex.
microentreprise             création de nouvelles          génératrices de revenus       esprit d’entreprise.         créé les microentreprises      financier/technique) devrait être
                            petites entreprises et de      par l’établissement d’un      2. Alternative possible à    pourraient l’avoir fait de     fourni à ceux qui démarrent une
                            l’auto emploi grâce à l’aide Fonds (Erythrée);               l’assurance chômage.         toutes façons, sans cette      entreprise ?
                            technique, les crédits et      promotion des petites                                      aide (perte sèche).            2. Quelle devrait être la durée de
                            autres types d’aide. Il s’agit entreprises par le                                         2. Déplacement possible        ce soutien ?
                            souvent de programmes          développement de                                           des petites entreprises qui    3. Quels instruments devraient
                            destinés à contrer des         pépinières de petites                                      ne reçoivent pas cette aide.   être conçus pour sélectionner
                            "défaillances de marché"       entreprises (Albanie);                                                                    plus efficacement les participants
                            non pas sur le marché du       crédits accordés aux                                                                      potentiels ?
                            travail, mais dans les         femmes pour les aider à                                                                   4. Quel est l’impact de ces
                            marchés de capitaux ou         démarrer de petites                                                                       programmes (quel pourcentage
                            immobiliers.                   entreprises en milieu rural                                                               de chômeurs bénéficie de ces
                                                           (Maroc); pépinières de                                                                    aides, le pourcentage des
                                                           petites entreprises                                                                       entreprises qui survit et le
                                                           (Pologne).                                                                                nombre d’emplois nouveaux
                                                                                                                                                     créés ?
5. Subventions salariales   Généralement destinés aux      Subventions salariales        1. Peut favoriser l’emploi   1. Perte sèche : les           1. Qui devrait recevoir la
                            chômeurs de longue durée       accordées aux entreprises     permanent en aidant les      travailleurs qui donnent       subvention, l’employeur ou
                            et aux jeunes, il s’agit de    qui embauchent des            individus à développer des   droit à la subvention          l’employé ?
                            programmes conçus pour         chômeurs (Argentine);         compétences                  auraient été embauchés de      2. Quelle est la durée de la
                            subventionner le coût pour     subventions salariales        professionnelles .           toutes façons.                 subvention et le mode de
                            l’employeur de l’embauche      aux entreprises (Pologne      2. Aide les individus à      2. Un travailleur employé      paiement (versement forfaitaire
                            d’un chômeur. L’Etat paie      et Hongrie).                  rester en contact avec le    par une entreprise grâce à     ou échelonné dans le temps) ?
                            une partie du salaire                                        marché du travail.           la subvention prend la         3. A quel moment de la période
                            pendant une période                                          3. Peut être de certaine     place d’un travailleur non     de chômage la subvention
                            déterminée, au delà de                                       façon équitable (en          subventionné qui aurait pu     devrait-elle être proposée ?
                            laquelle l’entreprise peut                                   donnant du travail aux       être embauché. L’effet net     4. La subvention est-elle plus
                            décider d’embaucher la                                       chômeurs de longue           sur l’emploi peut être nul.    efficace quand elle est combinée
                            personne et payer le salaire                                 durée, même au détriment     3. Les employeurs peuvent      avec une autre intervention (par
                            complet.                                                     des chômeurs récents).       considérer les travailleurs    exemple, la formation) ?
                                                                                                                      comme de la main d’œuvre       5. Ces programmes sont-ils
                                                                                                                      à bon marché et les            efficaces : combien de personnes
                                                                                                                      licencier à la fin de la       conservent leur emploi /trouvent
                                                                                                                      période de subvention.         de nouveaux emplois à la fin de
                                                                                                                                                     l’apprentissage et combien
                                                                                                                                                     retournent au chômage ?
III. DEPENSES POUR LES PROGRAMMES ACTIFS DU MARCHÉ DU TRAVAIL

En 1985/86, les pays industrialisés de l’OCDE ont dépensé en moyenne environ 0,75 pour cent du PIB
à ce type de programmes.4 Il y avait une variation importante entre les différents pays : tandis que les
Etats-Unis consacraient 0,3 pour cent de leur PIB aux PAMT, la Suède consacrait plus de 2,1 pour
cent du PIB à ces programmes. En 1992/93, les dépenses moyennes pour ces programmes avaient
légèrement augmenté jusqu’à environ 1,1 pour cent du PIB, mais la moyenne est restée depuis lors à
peu près constante (Tableau 3.1). Depuis la fin des années 80, les économies en transition ont aussi
établi ce type de programmes. Les dépenses de ces économies consacrées aux PAMT et que nous
incluons dans le tableau son inférieures, en moyenne, à celles des pays industrialisés et ont diminué
depuis le début de la décennie.

                                            Tableau 3.1
          Dépenses publiques pour les programmes actifs du marché du travail dans les pays
                                     de l’OCDE (en % du PIB)

      Pays                               1985/86                       1992/93                 1995/96
      Allemagne                            0,81                          1,62                    1,43
      Australie                            0,42                          0,76                    0,84
      Autriche                             0,28                          0,36                    0,39
      Belgique                             1,23                          1,21                    1,41
      Canada                               0,63                          0,67                    0,56
      Danemark                             1,09                          1,97                    2,26
      Etats-Unis                           0,28                          0,21                    0,19
      Espagne                              0,34                          0,59                    0,67
      Finlande                             0,91                          1,68                    1,57
      France                               0,67                          1,06                    1,30
      Grèce                                0,21                          0,31                    0,27
      Hollande                             1,09                          1,40                    1,37
      Irlande                              1,58                          1,31                    1,75
      Italie                               0,45                          1,88                    1,08
      Norvège                              0,66                          1,34                    1,16
      Japon                                n.d.                          0,09                    0,10
      Nouvelle-Zélande                     0,84                          0,80                    0,71
      Portugal                             0,41                          0,87                    0,83
      Royaume-Uni                          0,75                          0,59                    0,46
      Suède                                2,11                          3,07                    2,25
      Moyenne non                       0,77 (0,77)                   1,08 (1,14)             1,03 (1,08)
      pondérée
      Europe de l’Est
      Hongrie                               n.d.                          0,61                    0,43
      Pologne                               n.d.                          0,38                    0,32
      République Tchèque                    n.d.                          0,18                    0,14
    Note: les moyennes qui figurent entre parenthèses ne comprennent pas le Japon.
    Source: OCDE (1997)

Dans presque tous les pays de l’OCDE, la formation des demandeurs d’emploi constitue "la principale
catégorie de programmes actifs (Tableau 3.2), et est en général considérée comme la principale
alternative aux allocations régulières de chômage" (OECD, 1994a). De fait, dans de nombreux pays la
formation (destinée aux travailleurs affectés par les licenciements collectifs, aux chômeurs de longue
durée et aux jeunes) représente plus de 50 pour cent des dépenses totales pour les programmes actifs
de marché du travail. Elle est suivie par les dépenses réalisées pour les services de l’emploi et les
programmes de travaux d’utilité publique. Les pays consacrent en général moins de 10 pour cent des

4
  Ces chiffres renvoient aux dépenses du gouvernement central. Dans cert ains pays, les gouvernements des états et des
provinces financent aussi ce type d’initiatives de leur côté.
dépenses pour les programmes actifs au développement de la microentreprise ou aux subventions
 salariales ; une exception notable est la Pologne, où plus de 30 pour cent des dépenses publiques en
 programmes actifs sont consacrés à ces deux programmes.

                                              Tableau 3.2
          Distribution des dépenses pour les PAMT (% des dépenses totales pour les PAMT)
                                 (certains pays de l’OCDE, 1995/96)

           Pays               Formation        Travaux           Micro-           Subventions à       Services de Total en
                                               publics         entreprises          l’emploi           l’emploi   % du PIB
 Allemagne                        55,2           21,0              2,1                 4,9                16,8      1,43
 Australie                        33,7           26,5              3,6                 7,2                28,9      0,84
 Belgique                         35,7           40,7              0,0                 7,9                15,7      1,41
 Canada                           48,2           5,4               7,1                 3,6                35,7      0,56
 Danemark                         77,0           12,8              3,5                 1,3                 5,3      2,26
 Etats-Unis                       57,9           5,3               0,0                 0,0                36,8      0,19
 France                           55,8           17,1              3,1                 12,4               11,6      1,30
 Hollande                         54,7           9,5               0,0                 9,5                26,3      1,37
 Irlande                          32,0           38,3              1,1                 14,3               14,3      1,75
 Royaume-Uni                      53,2           2,1               2,1                 0,0                42,6      0,46
 Suède                            59,1           19,1              3,1                 7,6                11,1      2,25
 Moyenne          non             51,1           18,0              2,2                 6,2                22,3      1,30
 pondérée
 Europe de l’Est
 Hongrie                          30,2            25,6             0,0                14,0               30,2            0,43
 Pologne                          40,6            21,9             6,3                25,0               6,3             0,32
 République Tchèque               14,3            7,1              0,0                7,1                71,4            0,14
Note: La catégorie formation comprend des mesures pour les jeunes et les handicapés, dont certaines peuvent ne pas être de
formation.
Source: OCDE (1997)

 Si les programmes actifs et passifs de marché du travail sont courants dans les pays de l’OCDE, de
 nombreux pays en développement ont aussi établi ce type de programmes. Au cours de ces dernières
 années, la Banque mondiale s’est également impliquée dans le soutien à des interventions actives sur
 le marché du travail (à l’exception des subventions à l’emploi) dans les pays en développement . Entre
 l’ AF92 et l’ AF96, la Banque a financé des projets qui ont soutenu plus de 270 catégories de ces
 programmes dans toutes les régions (Tableau 3.3).

                                           Tableau 3.3
        Distribution des catégories de PAMT de la Banque mondiale par régions (AF92-AF96)

            Région                 Travaux            Micro-             Formation         Services               Services
                                   publics          entreprises                           de l’emploi           d’adéquation
 Afrique                              43                22                   23                 2                    5
 Europe et Asie Centrale              20                10                   13                13                    6
 Est Asiatique et Pacifique           17                 5                   10                 8                    2
 Asie Méridionale                      8                 1                   2                  0                    0
 Amérique Latine et                   21                14                   10                 5                    2
 Caraïbe
 Moyen Orient et Afrique                 11               3                  5                    2                  1
 du Nord
 Toutes                               120                55                  63               30                    14

 Les prêts pour financer les programmes de travaux d’utilité publique forment l’essentiel de l’aide
 fournie par la Banque pour les PAMT, bien que des ressources importantes aient été également
 consacrées au financement des microentreprises (spécialement en Afrique, Amérique Latine et Asie
 Orientale et Centrale), aux activités de formation (spécialement en Afrique, Europe de l’Est et Asie
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