PROGRAMMES ACTIFS DU MARCHE DU TRAVAIL : EXAMEN DES TEMOIGNAGES TIRES DES EVALUATIONS
←
→
Transcription du contenu de la page
Si votre navigateur ne rend pas la page correctement, lisez s'il vous plaît le contenu de la page ci-dessous
PROGRAMMES ACTIFS DU MARCHE DU TRAVAIL :
EXAMEN DES TEMOIGNAGES TIRES DES EVALUATIONS
Amit Dar
&
Zafiris Tzannatos*
Janvier 1999
_____________________________________________________________
* Unité de Protection Sociale, Réseau du Dévelop pement Humain, Banque mondiale. Nous souhaitons remercier
Alan Abrahart, Arvil Van Adams, Peter Auer, Gordon Betcherman, Duncan Campbell, David Fretwell, Indermit
Gill, Robert Holzmann, Arvo Kuddo, Chris O’Leary, Funko Park, Nicholas Prescott, Makoto Ogawa et Gin
Wong pour leurs commentaires et suggestions. Différentes versions antérieures de ce travail ont été présentées et
ont reçu les précieux commentaires des participants au séminaire “International Conference on Active Labor
Programs Design and Impact” à Antalya, Turquie, en juin 1998, et au “International Workshop on Employment
Policies for Economic Adjustment: International Experience and Korean Prospects” à Séoul, Corée, en juillet
1998. Les opinions exprimées n’engagent que leurs auteurs et ne représentent pas celles de la Banque mondiale
ni des pays que ces auteurs représentent.PROGRAMMES ACTIFS DU MARCHE DU TRAVAIL :
EXAMEN DES TEMOIGNAGES TIRES DES EVALUATIONS
TABLE DES MATIERES
PAGE
Avant-propos i
Résumé ii
CHAPITRE
1 Introduction 1
2 En quoi consistent les programmes actifs? 3
3 Dépenses pour les programmes actifs du marché du travail 8
4 L’importance d’une bonne évaluation 11
A. Techniques d’évaluation d’impact 12
B. L’importance de tenir compte des coûts 15
5 Une interprétation des résultats d’évaluation 17
A. Programmes de travaux d’utilité publique 17
B. Aide à la recherche d’emploi 19
C. Programmes de formation 21
D. Systèmes de développement de la micro-entreprise (travail indépendant) 25
E. Subventions pour les salaires/l’emploi 28
6 Conclusions 32
7 Bibliographie 35
LISTE DES TABLEAUX ET DES ENCADRES
Tableau 2.1: Programmes du marché du travail actifs et passifs : quelques caractéristiques clés
5
Tableau 3.1: Dépenses publiques pour les programmes actifs du marché du travail dans les pays de
l’OCDE (en % du PIB) 8
Tableau 3.2: Dépenses pour divers programmes actifs en % des dépenses totales pour les programmes
actifs (certains pays de l’OCDE, 1995/96) 9
Tableau 3.3: Distribution des programmes actifs du marché du travail par régions
(AF92-AF96) 10
Encadré 4.1: Principaux types d’évaluations 11
Encadré 4.2: Quelques termes courants de la littérature sur l’évaluation d’impact 13
Encadré 4.3: Statistiquement signifiant et économiquement signifiant ? : un exemple16
Tabl eau 5.1: Impact global des programmes d’emploi de services publics/de proximité dans les
économies en transition 18
Tableau 5.2: Coût annuel de la création d’emplois dans les travaux d’utilité publique 18
Encadré 5.1: Caractéristiques d’un programme de travaux d’utilité publique dans un pays à bas revenus
19
Encadré 5.2: Evaluation de la Loi de partenariat pour la formation au travail 23
Tableau 5.3: Taux d’échec des entreprises ayant bénéficié des programmes de ADM
27
Encadré 5.3: Primes de retour rapide à l’emploi : une alternative aux WES? 29
Tableau 5.4: Efficacité des programmes de subventions salariales 30
Tableau 6.1: Évaluations de programmes actifs du marché du travail 32
Tableau 6.2: Panorama des programmes actifs du marché du travail 33
LISTE DES ANNEXES
Annexe 5.1: Programmes de travaux d’utilité publique 40
Annexe 5.2: Aide à la recherche d’emploi 43
Annexe 5.3: Formation des chômeurs de longue durée 48
Annexe 5.4: Programmes de recyclage dans les cas de fermetures d’usines et de licenciements collectifs
56Annexe 5.5: Programmes de formation destinés aux jeunes 60 Annexe 5.6: Développement de la microentreprise 62 Annexe 5.7: Subventions pour les salaires/l’emploi 66
Avant-propos Les pays de l’OCDE ont connu une large application des programmes actifs de marché du travail depuis plus de vingt ans et, au cours de ces dernières années, la Banque a consacré des efforts croissants à fournir de l’aide à ses pays clients pour la conception de ce type de programmes. Malgré leur généralisation, il existe des positions diamétralement opposées, tant au sein de la Banque que chez les politiques ou les chercheurs, quant à l’efficacité des programmes actifs de marché du travail : tandis que leurs défenseurs soutiennent qu’ils sont nécessaires et utiles, quasiment une panacée pour obtenir la réduction du chômage et protéger les travailleurs, leurs adversaires rétorquent qu’ils supposent un gaspillage des deniers publics avec des coûts élevés d’opportunité. Ces divergences d’opinion sont dues en partie au fait que ces programmes ont rarement été soumis à une évaluation rigoureuse et que, jusqu’à récemment, les témoignages tirés de ces évaluations n’ont pas été soumis à une étude systématique. S’appuyant sur les études réalisées par l’OCDE et l’O IT au cours des dernières années, ce document constitue un apport au débat en présentant une synthèse des résultats de ces évaluations (plus de 100 études) et en essayant de tirer des leçons des meilleures pratiques existantes. Ce document justifie l’importance de mener à bien une évaluation rigoureuse afin d’examiner l’impact et l’efficacité de coût des programmes actifs de marché du travail. Ainsi, il s’applique à démontrer, sur la base d’une analyse détaillée des preuves empiriques, que si certains de ces programmes peuvent s’avérer utiles pour certains travailleurs, leur efficacité dépend non seulement de leur conception, mais aussi du contexte macroéconomique et du marché de travail dans lequel ils sont appliqués. Robert Holzmann Directeur, HDNSP
Résumé
Nombre des interventions qui se déroulent dans le marché du travail formel appartiennent à la
catégorie des "programmes actifs du marché du travail” (PAMT). Ces programmes peuvent contribuer
à la création directe d’emploi (par la création d’emplois supplémentaires offerts par les programmes de
travaux d’utilité publique), aider les travailleurs au chômage à occuper les postes vacants existants
(par le recyclage afin qu’ils répondent aux conditions du nouveau poste de travail) ou améliorer le
fonctionnement du marché du travail (par l’information sur les opportunités d’emploi et les bureaux de
l’emploi). La nature de ces programmes diffère considérablement : les travaux d’utilité publique, par
exemple, sont dans une large mesure une intervention du côté de la demande et la formation une
intervention d’offre, tandis que l’intermédiation du travail peut être considérée comme un pont qui
essaie de faire communiquer ces deux côtés du marché du travail.
Les objectifs des programmes actifs peuvent être variés. Certains d’entre eux insistent sur l’efficience :
plus il y a d’information, par exemple, meilleure sera l’adéquation entre travailleurs et postes de
travail. D’autres mettent l’accent sur les aspects distributifs. Les travaux d’utilité publique, par
exemple, peuvent avoir pour objectif des zones déterminées particulièrement touchées par la pauvreté.
D’autres programmes, au contraire, peuvent être établie ou maintenus sur la base de considérations de
type politique ; par exemple, une offre de recyclage pour certains groupes de travailleurs licenciés,
même si des chômeurs déjà existants pourraient occuper ces postes de travail.
Ce type de programmes s’appuie sur l’hypothèse que, pour une raison ou pour une autre, le marché du
travail et d’autres marchés (par exemple, l’existence de monopoles dans les marchés de produits)
présentent des défaillances. D’autres s’appuient aussi sur l’hypothèse que certains résultats des
marchés sont socialement inacceptables (comme lorsqu’un niveau élevé de chômage provoque
l’inquiétude sociale). Certains personnes soutiennent cependant que parler de "programme de marché
du travail" est une contradiction en soi : si le marché fonctionne, on n’a besoin d’aucun programme.
L’objectif politique devrait être plutôt que les marchés fonctionnent.
Le débat théorique sur la nécessité des programmes actifs et passifs est destiné à se poursuivre, en
fonction des valeurs et des hypothèses adoptées par les économistes. Une approche plus pragmatique,
cependant, étant donné que les pays qui appliquent ce type de programmes sont nombreux, serait de
se demander non pas s’ils doivent exister ou non, mais si les objectifs poursuivis ("bénéfices") sont
atteints, et à quel prix. Pour cela, il est indispensable de s’appuyer sur les preuves empiriques tirées
des évaluations.
Dans ce document, nous examinons les témoignages tirés de l’évaluation de programmes actifs du
marché du travail. Nous avons étudié une centaine de ces évaluations. Beaucoup d’entre elles ont déjà
été synthétisées par d’autres (comme l’OCDE et l’OIT), mais nous avons également incorporé ici un
nombre significatif d’études individuelles. Et bien que la majorité d’entre elles concernent des pays de
l’OCDE (surtout les Etats-Unis, le Canada, le Royaume-Uni, la Suède et l’Allemagne), nous avons
ajouté des informations sur des économies en développement et en transition comme la Hongrie, la
Pologne, la République Tchèque, la Turquie et le Mexique. Bien qu’il soit possible de dire que les
leçons des pays développés ne sont pas directement applicables aux pays en développement, il est peu
probable que ces programmes aient plus de succès dans ces pays en développement, étant donné leur
capacité administrative réduite pour appliquer ces programmes et leur expérience médiocre en matière
de contrôle et évaluation pour pouvoir étudier leur efficacité.
Les études que nous résumons ici sont récentes, et ont bénéficié des progrès réalisés dans l’élaboration
de modèles et en analyse économétrique. Cependant, il faut encore répondre à certaines questions liées
à la fiabilité des résultats de ces recherches pour orienter les politiques publiques. Premièrement, il
reste des questions techniques non résolues, comme le traitement des critères de sélection et
l’évaluation de la perte nette de bien-être social et des impacts de déplacement et de substitution.
Deuxièmement, il y a divers problèmes concernant les données dans les enquêtes concrètes. Parmi
eux, la définition des profils qui justifient l’intervention (historique d’emploi, caractéristiques ducapital humain) et le suivi des individus participants et non participants pendant un an au plus, ou tout au plus deux, quand en général le plein impact des politiques ne se produit pas dans une période si courte (comme dans les cas de la formation et du travail indépendant). Troisièmement, les données administratives auxquelles on peut recourir pour avoir des informations supplémentaires sont en général étonnamment pauvres, de sorte que la nature ou l’intensité de l’intervention à laquelle le participant a réellement été soumis sont souvent incertains. Si ces observations indiquent qu’il n’existe pas de conclusion définitive quand aux conditions pouvant justifier les PAMT du point de vue économique (et dans quelles circonstances), les témoignages signalent quelques généralisations possibles quant à ces programmes. Les voici récapitulées selon les différents programmes : • Les travaux d’utilité publique peuvent aider les groupes les plus défavorisés (travailleurs plus âgés, chômeurs de longue durée, travailleurs qui se trouvent dans des régions sinistrées), en tant que programme de pauvreté/filet de sécurité. Mais comme m oyen d’échapper au chômage permanent ils ne sont pas un instrument efficace. Les participants au programme ont moins de possibilités d’occuper un emploi non subventionné et ils gagnent moins que les individus du groupe de contrôle. • L’aide à la recherche d’emploi a un impact positif et est en général rentable par rapport aux autres PAMT. Les programmes qui ont obtenu des résultats positifs ont en général été appliqués dans des conditions macroéconomiques favorables. Cependant, l’aide à la recherche d’emploi ne semble pas améliorer significativement les perspectives d’emploi ni les salaires des travailleurs jeunes. • La formation pour les chômeurs de longue durée peut être utile quand le contexte économique est favorable. Ce sont les programmes de formation en entreprise à petite échelle et avec des objectifs étroitement définis, souvent destinés aux femmes et aux travailleurs plus âgés, qui présentent les meilleurs résultats. Cependant, leur rentabilité est en général décevante. Le taux de retour réel est rarement positif et ils n’ont pas plus de réussites que les programmes d’aide à la recherche d’emploi, en termes de salaires et de reclassement des travailleurs après le programme. Cependant, il faut dire que l’aide à la recherche d’emploi peut ne pas être un substitut direct de la formation, car il est possible que leurs destinataires soient des groupes différents parmi les chômeurs. • Le recyclage des travailleurs touchés par les licenciements collectifs a, en général, un impact positif minime et, comme dans le cas des chômeurs de longue durée, il est plus cher et pas plus efficace que l’aide à la recherche d’emplo i. De nouveau, cependant, l’aide à la recherche d’emploi ne peut pas être un substitut direct du recyclage, car les groupes de chômeurs concernés peuvent être différents. • Les programmes de formation pour les jeunes n’ont pas en général d’impact positif sur les perspectives d’emploi ou les salaires postérieurs des participants (il est clair qu’ils ne peuvent compenser les défaillances du système éducatif). Si l’on tient compte des coûts, le taux réel de retour de ces programmes est en général négatif, tant à court terme qu’à long terme. • Les programmes de développement de la micro entreprise sont habituellement utilisés par un petit pourcentage de chômeurs et semblent associés à des pertes élevées de bien-être et effets de déplacement. Le taux d’échec de ces entreprises est plutôt élevé. Comme dans le cas des programmes de formation pour les chômeurs de longue durée, l’aide orientée vers des groupes spécifiques (dans ce cas, les femmes et les travailleurs plus âgés) semble avoir plus de chance de réussite. • Les programmes de subventions salariales n’ont pas d’impact positif. Une perte nette de bien- être social et un effet de substitution importants leur sont associés, et leurs résultats, en termes de salaires et d’emploi, sont aussi en général négatifs pour les participants par rapport à ceux d’un groupe de contrôle. Une définition soigneuse des objectifs peut permettre de réduire, mais non d’éliminer complètement, les effets de substitution et la perte nette de bien-être ; de plus, il peut être nécessaire
d’établir des contrôles supplémentaires pour s’assurer que les entreprises ne font pas mauvais usage de ce programme, comme si c’était une subvention permanente. Il existe des opinions divergentes quant à l’efficacité des programmes actifs du marché du travail. D’un côté, les défenseurs de ces programmes soutiennent qu’ils sont aussi nécessaires qu’utiles, quasiment une panacée pour obtenir la réduction du chômage et protéger les travailleurs. De l’autre, leurs adversaires les stigmatisent totalement comme un gaspillage des deniers pub lics avec des coûts élevés d’opportunité par rapport à d’autres programmes sociaux et à l’efficience du marché du travail en général. S’appuyant sur évaluation minutieuse des témoignages disponibles, ce document démontre que certains programmes peuvent s’avérer utiles pour certains travailleurs dans certains cas. De même, il existe des caractéristiques positives de conception pour chacun de ces programmes, mais il est nécessaire de tenir compte des circonstances externes (au programme) (un programme qui est bon dans un pays déterminé peut s’avérer inadéquat dans un autre ; un programme qui peut avoir été utile dans le passé peut avoir cessé de l’être). Il est donc conseillé d’être réaliste dans la fixation des objectifs des PAMT et, de plus, dans l’établissement des critères de référence pour évaluer les programmes actifs de marché du travail. Cependant, et suite au manque de témoignages d’évaluation, il n’a pas encore été possible d’identifier pleinement les conditions qui garantissent la réussite de ces programmes. Une très large généralisation sur l’efficacité de ces programmes nous conduit à la conclusion que : • Il est douteux que certains de ces programmes (tels que les subventions salariales ou la formation des travailleurs jeunes) constituent des mécanismes rentables de réduction du chômage. • Certains programmes, comme l’aide à la recherche d’emploi, peuvent avoir des impacts positifs sur la probabilité de trouver du travail à condition qu’ils soient bien conçus et mis en oeuvre. • Cependant, l’impact et l’efficacité de coût de la majorité des programmes actifs du marché du travail dépend non seulement de leur conception, mais aussi du contexte macroéconomique et du marché de l’emploi dans lequel ils sont appliqués. Cette évaluation suggère la stratégie politique suivante : • Si un pays a décidé de mettre en marche des programmes actifs de marché du travail, c’est une bonne idée de commencer par des programmes modestes. • Des techniques d’évaluation rigoureuses devraient être utilisées pour évaluer les impacts des programmes établis. S’appuyer seulement sur des évaluations de nature non scientifique peut conduire à des conclusions politiques incorrectes. Une bonne micro-évaluation devrait comparer les résultats programme sur le marché du travail des individus qui y ont partic ipé avec ceux d’un groupe de contrôle composé d’individus aux caractéristiques similaires, et se servir des données relatives aux coûts du programme. Ceci peut servir à répondre à des questions importantes : (a) quel sont les impacts du programme ? ; (b) ces impacts sont-ils suffisamment significatifs et les coûts suffisamment bas pour arriver à un bénéfice social net ? ; et (c) ces résultats sont-ils les meilleurs que l’on pouvait obtenir étant donné l’argent dépensé ? • Sur la base de ces évaluations, les programmes devraient avoir pour objectif spécifique les groupes pour lesquels ils se sont avérés les plus rentables, ou, si ces évaluations indiquent qu’ils sont inefficaces, ces programmes devraient être corrigés ou abandonnés.
PROGRAMMES ACTIFS DU MARCHÉ DU TRAVAIL :
EXAMEN DES TEMOIGNAGES TIRES DES EVALUATIONS
I. INTRODUCTION
Ce document présente un examen des évaluations réalisées sur les programmes actifs de marché du
travail (PAMT). La littérature empirique sur les évaluations des PAMT est très abondante et offre
souvent des conclusions contradictoires selon le pays, la période et les caractéristiques particulières du
programme évalué. La finalité de cet examen est de fournir un résumé de ces évaluations et d’essayer
d’en tirer certaines leçons sur les meilleures pratiques. Beaucoup des évaluations viennent de pays
industrialisés, bien qu’il existe aussi des PAMT dans les pays en développement .
Les évaluations ont été menées à bien par des organisations internationales, des instituts de recherche
spécialisés et des chercheurs individuels. La plupart consistent en une étude détaillée d’une politique
déterminée d’un pays en particulier (spécialement, aux Etats-Unis, au Canada et au Royaume-Uni) à
un moment donné, bien que certaines comparent divers programmes en utilisant un échantillon de
plusieurs pays. Les problèmes par rapport aux données, et l’incapacité à réaliser le suivi des
participants durant une période suffisamment longue après qu’ils aient terminé le programme,
expliquent la disparité des résultats des évaluations de PAMT dans les pays en développement. De
plus, les données administratives qui pourraient être utilisés comme information complémentaire sont
souvent étonnamment pauvres, de sorte que l’évaluateur ne peut pas être sûr de la nature ou de
l’intensité de l’intervention à laquelle le participant a réellement été soumis.
Les PAMT constituent effectivement une intervention : ils sont en général financés grâce à des fonds
publics et à des taxes salariales, et leur finalité est d’accroître la fonction de répartition du marché du
travail (comme pour l’aide à la recherche d’emploi), d’orienter ses résultats distributifs (comme pour
les programmes de travaux d’utilité publique destinés aux pauvres) ou augmenter le degré
d’acceptation politique des réformes (en fournissant, par exemple, une formation de recyclage aux
travailleurs touchés par une réduction d’effectifs afin qu’ils soient capables de prétendre à d’autres
emplois). Par ailleurs, les PAMT peuvent être considérés comme instrument pour corriger les
défaillances du marché (par exemple, pour répondre à une défaillance en matière de crédit, dans le cas
des micro-entreprises) ou, même quand il n’existe pas de telles défaillances, pour convertir un résultat
"économiquement efficient" en un résultat "socialement souhaitable”. Dans ce dernier cas, les
considérations d’économie politique sont importantes : si, par exemple, le niveau de chômage est
considéré comme "inacceptablement" élevé, une intervention visant à le réduire d’une façon ou d’une
autre pourra être considérée comme appropriée, même si elle peut donner lieu à tout autre type
d’inefficience sur le marché du travail ou dans d’autres marchés. Ce sont souvent ces considérations
sociales et politiques qui dictent quels programmes doivent être appliqués. Aussi, l’évaluation des
PAMT est-elle une tâche complexe, puisque souvent les programmes poursuivent de multiples
objectifs, dont beaucoup comportent des compromis importants. Ce pourrait être le cas entre les
objectifs d’efficience et de distribution, ou entre ces deux objectifs et des considérations déterminées
de politique économique. Ainsi, toute évaluation d’un PAMT doit prendre en compte le contexte et les
objectifs du programme.
Les problèmes de mesures peuvent entraîner d’autres complications. Si le coût financier direct d’un
programme est en général connu, ses coûts indirects (ou d’opportunité) sont habituellement inconnus.
Le coût d’opportunité du recyclage des travailleurs privés d’emploi, par exemple, comprend les
opportunités perdues du fait de la formation préalable à l’embauche offerte aux travailleurs qui
cherchent un emploi pour la première fois. De la même façon, ce qui peut sembler un bénéfice pour un
participant à un programme peut être compensé par une perte correspondante pour ceux qui ne
participent pas. Par exemple, une subvention salariale peut augmenter les possibilités d’emploi d’un
travailleur qui a été licencié, mais il peut prendre un emploi occupé jusque là par un travailleur non
subventionné.Malgré les difficultés conceptuelles et de mesures des effets des PAMT, de nombreuses études ont été faites qui ont évalué tout ou partie des aspects de ces programmes, comme leur coût, leur efficacité, leur efficience, leur impact net, leur durabilité, ainsi que des aspects liés à la mise en œuvre de programme. Voici comment nous pouvons illustrer ces aspects : un poste de travail créé par le biais d’un programme de travaux d’utilité publique coûte, supposons, $5.000 par an et génère 3.000 emplois, dont tous sont occupés par des chômeurs récents. En termes d’efficacité (la relation entre les objectifs du projet et les résultats obtenus), le projet peut avoir "échoué", au sens où son principal objectif était au départ les chômeurs pauvres de longue durée. L’impact net peut être élevé ou modeste, selon la proportion des 3.000 chômeurs récents qui aurait trouvé du travail si le programme n’avait pas existé – si les 3.000 individus auraient trouvé un emploi de durée, de salaire et autres caractéristiques similaires, l’ impact net serait égal à zéro (ou autrement dit, la perte nette de poids mort du programme serait de 100%). Pour mesurer l’efficience, nous devons connaître l’impact net et le comparer aux coûts totaux (directs et indirects) du programme. On peut aussi introduire ici le concept d’ "efficience relative" : même si ce programme de travaux d’utilité publique avait l’effet désiré, ce n’est peut-être pas la peine de le poursuivre s’il existe d’autres formes d’intervention ayant un rendement social plus élevé. L’analyse que nous venons de faire démontre que les PAMT ne constituent pas un "coup pour rien": ils peuvent être utiles, mais ils ont aussi un coût. Dans une période de ressources limitées pour les services sociaux (qui comprennent, au sens large, la santé, l’éducation, les retraites et l’assistance aux personnes pauvres, en plus des travailleurs privés d’emploi), il est fondamental d’évaluer de façon rigoureuse dans quelle mesure ces programmes ont réussi, de façon rentable, à générer des emplois et de meilleurs salaires pour ceux qui y ont participé. Ainsi, l’évaluation des programmes peut donner une orientation sur le moment où les introduire et la façon de les concevoir et de les appliquer. En même temps, les évaluations peuvent aussi suggérer s’il est nécessaire d’ajuster un PAMT, de réduire son échelle et, parfois, même abandonné. Le document est structuré de la façon suivante. La Section II définit ce que sont les politiques actives et passives de l’emploi. La Section III examine les caractéristiques des dépenses pour ce type de programmes. La Section IV discute l’importance d’évaluer ces programmes et les techniques qui existent pour mener à bien ces évaluations. La Section V analyse les résultats des évaluations réalisées pour les différents types de programmes actifs. Finalement, la Section VI présente les conclusions du document. II. EN QUOI CONSISTENT LES PROGRAMMES ACTIFS ? L’utilisation de politiques destinées à faciliter la croissance de l’emploi et le retour à l’emploi des travailleurs a com mencé à se généraliser avec l’augmentation du chômage dans les économies de l’OCDE après 1973. Ces politiques, qui ont reçu ensuite l’appellation collective de "politiques actives du marché du travail" (OECD, 1993) se caractérisaient par trois éléments essentiels : • Mobiliser l’offre d’emploi à travers des programmes de création d’emploi, subventions à l’emploi et autres ; • Développer des compétences liées à l’emploi avec des mesures comme le recyclage des travailleurs ; • Promouvoir un marché du travail efficient par le biais de bureaux de l’emploi, la mise en adéquation des travailleurs et des emplois, et le conseil. Dans ce contexte, les PAMT les plus courants sont (le Tableau 2.1 décrit ces programmes): 1 1 Il existe d’autres programmes mineurs que nous n’avons pas mentionnés dans cette vue d’ensemble. Dans les anciens pays de l’Union Soviétique, par exemple, des foires à l’emploi sont organisées régulièrement. En 1996, en Russie, plus de 2500 de ces foires ont été organisées, auxquelles ont participé 11 000 entreprises et 647.000 personnes. Près de 100 000 individus ont trouvé un travail grâce à ces foires.
1. création directe d’emploi (programmes de travaux d’utilit é publique/emploi dans les services publics)2 ; 2. services publics de l’emploi /agences d’aide à la recherche d’emploi ; 3. formation/recyclage des travailleurs adultes privés d’emploi et de ceux qui courent le risque d’être sans emploi ; 4. appui aux personnes sans emploi qui créent de petites entreprises (développement de micro- entreprise) ; 5. subventions salariales/à l’emploi pour les entreprises qui embauchent des travailleurs privés d’emploi. En théorie, les politiques de PAMT peuvent réduire le chômage structurel de deux façons : en contribuant à une meilleure adéquation entre les travailleurs qui recherchent un emploi et les postes de travail vacants et en encourageant le retour sur le marché du travail des travailleurs découragés et socialement exclus (comme les chômeurs de longue durée ou les femmes qui ont arrêté de travailler). Le recyclage spécifique et les services de l’emploi vont contribuer à augmenter leur capacité à réintégrer la force de travail et à être plus compétitifs pour trouver du travail. Dans la mesure où le chômage est structurel, cependant, on peut argumenter que certains ajustements dans l’offre et la demande, avec des changements correspondants des prix et des motivations, sont inévitables. Par conséquent, l’utilisation des PAMT pose la question de si on devrait accélérer le rythme du processus d’ajustement, ou bien confier dans les forces du marché, en consacrant les ressources à d’autres domaines sociaux. Avec le temps, la nécessité d’apporter une réponse à cette question es t devenus plus urgente. La majorité des PAMT ont été introduits initialement dans les pays de l’OCDE pour contrecarrer ce que l’on pensait être une croissance du chômage à court terme. Cependant, ce n’est pas ce qui s’est produit (l’ “effet d’entraînement”) 3 et dès lors des doutes ont commencé à surgir quant à la justification des PAMT. Par exemple, si on s’attend à ce qu’une crise dure seulement quelques mois, il peut être sensé de préserver l’emploi, même grâce à des subventions salariales, pour éviter ce qui semble être des coûts privés élevés (comme les coûts de déplacement de travailleurs ou les coûts fixes de licenciement/embauche des entreprises). Mais si la crise se prolonge, il n’y a pas besoin de beaucoup d’arguments pour conclure que la conservation de l’emploi financée au prix du déficit peut devenir insoutenable au niveau macroéconomique et affaiblir les incitations de l’offre d’emploi au niveau micro. A mesure que les PAMT sont devenus un élément habituel des marchés de travail de l’OCDE, la nécessité de l’évaluation est devenue de plus en plus grande. Dans la section suivante, nous examinons les témoignages tirés des évaluations, après avoir présenté quelques statistiques sur les dépenses consacrées aux PAMT. 2 Bien qu’ici nous employons indistinctement les termes de travaux d’utilité publique et d’emplois dans les services publics, le premier renvoie habituellement à des travaux concrets/civils dans la construction d’infrastructure, menés à bien normalement dans le s pays en développement. Dans les pays de l’OCDE, les programmes du même type sont en général désignés comme emplois dans les services publics et peuvent servir à employer les travailleurs comme, par exemple, aides aux infirmières ou aides aux enseignants. 3 Les niveaux moyens de chômage atteignent de nouveaux sommets au cours des récessions économiques successives et restent au-dessus de leur niveau antérieur en périodes d’expansion.
Tableau 2.1:
Programmes actifs et passifs du marché du travail : quelques caractéristiques clés
Programme Description et objectif Exemples de projets de Avantages possibles Inconvénients possibles Quelques questions clés
la Banque
1. Emploi dans les Emploi faiblement Construction de routes 1. Peut aider les groupes 1.Ecartement des 1. Combien de temps devrait durer
travaux et services rémunéré financé grâce aux (Rwanda, Albanie, désavantagés à renouer le emplois du secteur privé, l’emploi ?
publics ressources publiques pour Colombie, Maroc); contact avec le marché spécialement si la 2. Quels devraient être les
répondre à des objectifs de égouts/collecte des du travail. définition des objectifs salaires?
pauvreté et de nutrition et ordures (Sénégal, 2. Mène à la production n’est pas efficace. 3. Quel pourcentage devraient
générer des emplois Lituanie, Maroc); de biens publics et au 2. La mauvaise image représenter les salaires dans le
temporaires. Il s’agit de construction d’écoles et développement associée à ces emplois coût total du programme ?
programmes de génération centres de santé d’infrastructures. peut faire que 4. Comment pourrait-on
de revenus plutôt que de (Madagascar, Honduras, 3.Autosélection si les l’employabilité de la maximiser les bénéfices de ces
création autonome Indonésie, Yemen). salaires sont fixés de personne n’augmente emplois, malgré leur faible
d’emploi. façon effective. pas. productivité ?
4. Le programme peut 3. Les emplois peuvent 5. Ces programmes sont-ils
être utilisé pour tirer les avoir une faible efficaces pour générer l’emploi et
individus de l’assistance productivité. des salaires plus élevés pour leurs
sociale (ceux qui participants, et sont-ils rentables ?
n’acceptent pas l’offre 6. Faut-il faire appel au secteur
d’emploi perdent leurs privé ou public pour mener la mise
droits à l’assurance en œuvre des projets ?
chômage).
2. Aide à la recherche Le principal objectif des Prestation de services de 1. Contribuent à réduire 1. Ecartement des 1. Quel rôle devraient jouer les
d’emploi/Services de services de l’emploi est de conseil aux travailleurs la durée du chômage. services privés. agences privées de recherche
l’emploi servir d’intermédiaire licenciés (Turquie); aide 2. Raisonnablement bon 2. Pertes nettes d’emploi ?
(mettre en contact les aux travailleurs licenciés marché. d’efficience: les 2. Quelle est l’efficacité des
travailleurs qui cherchent dans leur recherche 3. Utilisés pour la pré individus qui trouvent du services de conseil ?
du travail avec les emplois d’emploi, comportant sélection de participants travail grâce aux services 3. Quel type de formation/matériel
vacants). L’aide à la l’élaboration de qui pourraient recevoir de l’emploi sont nécessite le personnel des bureaux
recherche d’emploi curriculum vitae et la l’aide d’autres PAMT. normalement les plus de l’emploi pour remplir ses
comprend de nombreux diffusion d’information qualifiés et auraient fonctions de manière plus
types de services, comme sur les opportunités trouvé un emploi en efficace?
par exemple: entretiens d’emploi (Brésil, l’absence de ces services.
préalables dans les bureaux Jamaïque). 3. Bénéficient seulement
d’emploi, conseils à une partie des
approfondis durant la demandeurs d’emploi.
période de chômage,
groupes d’emploi, etc.
Tableau 2.1: (suite)Programmes actifs et passifs du marché du travail : quelques caractéristiques clés
Programme Description et objectif Exemples de projets de la Avantages possibles Inconvénients possibles Quelques questions clés
Banque
3. Formation et recyclage Vise à aider les nouveaux Etablissement d’un 1. Accroissement de la 1. Normalement les 1. Comment mieux définir
participants à la force de programme de formation productivité des chômeurs. programmes sont mal les objectifs de ces
travail et les travailleurs pour aider les travailleurs 2. Si les objectifs sont bien ciblés, ce qui entraîne des programmes ?
reclassés (soit des victimes de réduction définis, peut bénéficier à pertes sèches sociales (ceux 2. L’augmentation est-elle
chômeurs de longue durée, d’effectifs (Jamaïque); certains groupes (par qui bénéficient de la due à un manque de
soit des travailleurs touchés amélioration de l’efficacité exemple les plus formation auraient obtenu compétences ?
par des licenciements des programmes de défavorisés, les femmes). du travail de toutes façons). 3. Quelle est la durée de ces
collectifs) à acquérir des formation en les rendant 2. Il est possible que programmes et quelle est
compétences qui leur dépendant de la demande l’intensité de la recherche leur efficacité séparément
permettent de postuler pour (Cap Vert); prestation de d’emploi diminue au cours ou en coordination avec
des emplois. services de formation pour de la formation. d’autres programmes du
les travailleurs adultes afin 3. Ils fonctionnent mal marché du travail ?
de réorienter leurs quand l’économie n’est pas 4. Quel est le rôle de l’Etat
compétences (Roumanie); croissante (c’est-à-dire et du secteur privé dans
financement de quand il y a peu d’emploi), l’offre et le financement de
programmes et c’est précisément le la formation?
d’apprentissage pour contexte dans lequel ils 5. Quelle est la rentabilité
promouvoir l’emploi sont le plus appliqués. de ces programmes : quelle
auprès des jeunes 4. Un des PAMT les plus est l’amélioration pour les
(Argentine). coûteux de ceux qui sont le participants en termes de
plus appliqués. salaires et de probabilités
de retour à l’emploi ?
6. Les formateurs
devraient-ils signer des
contrats avec des taux pré
négociés de placement et
des incitations ou
désincitations financières ?Tableau 2.1: (suite)
Programmes actifs et passifs du marché du travail : quelques caractéristiques clés
Programme Description et objectif Exemples de projets de Avantages possibles Inconvénients possibles Quelques questions clés
la Banque
4. Développement de la Créer et encourager la Aide aux micro activités 1. Contribuer à créer un 1. Les personnes qui ont 1. Quel type de soutien (par ex.
microentreprise création de nouvelles génératrices de revenus esprit d’entreprise. créé les microentreprises financier/technique) devrait être
petites entreprises et de par l’établissement d’un 2. Alternative possible à pourraient l’avoir fait de fourni à ceux qui démarrent une
l’auto emploi grâce à l’aide Fonds (Erythrée); l’assurance chômage. toutes façons, sans cette entreprise ?
technique, les crédits et promotion des petites aide (perte sèche). 2. Quelle devrait être la durée de
autres types d’aide. Il s’agit entreprises par le 2. Déplacement possible ce soutien ?
souvent de programmes développement de des petites entreprises qui 3. Quels instruments devraient
destinés à contrer des pépinières de petites ne reçoivent pas cette aide. être conçus pour sélectionner
"défaillances de marché" entreprises (Albanie); plus efficacement les participants
non pas sur le marché du crédits accordés aux potentiels ?
travail, mais dans les femmes pour les aider à 4. Quel est l’impact de ces
marchés de capitaux ou démarrer de petites programmes (quel pourcentage
immobiliers. entreprises en milieu rural de chômeurs bénéficie de ces
(Maroc); pépinières de aides, le pourcentage des
petites entreprises entreprises qui survit et le
(Pologne). nombre d’emplois nouveaux
créés ?
5. Subventions salariales Généralement destinés aux Subventions salariales 1. Peut favoriser l’emploi 1. Perte sèche : les 1. Qui devrait recevoir la
chômeurs de longue durée accordées aux entreprises permanent en aidant les travailleurs qui donnent subvention, l’employeur ou
et aux jeunes, il s’agit de qui embauchent des individus à développer des droit à la subvention l’employé ?
programmes conçus pour chômeurs (Argentine); compétences auraient été embauchés de 2. Quelle est la durée de la
subventionner le coût pour subventions salariales professionnelles . toutes façons. subvention et le mode de
l’employeur de l’embauche aux entreprises (Pologne 2. Aide les individus à 2. Un travailleur employé paiement (versement forfaitaire
d’un chômeur. L’Etat paie et Hongrie). rester en contact avec le par une entreprise grâce à ou échelonné dans le temps) ?
une partie du salaire marché du travail. la subvention prend la 3. A quel moment de la période
pendant une période 3. Peut être de certaine place d’un travailleur non de chômage la subvention
déterminée, au delà de façon équitable (en subventionné qui aurait pu devrait-elle être proposée ?
laquelle l’entreprise peut donnant du travail aux être embauché. L’effet net 4. La subvention est-elle plus
décider d’embaucher la chômeurs de longue sur l’emploi peut être nul. efficace quand elle est combinée
personne et payer le salaire durée, même au détriment 3. Les employeurs peuvent avec une autre intervention (par
complet. des chômeurs récents). considérer les travailleurs exemple, la formation) ?
comme de la main d’œuvre 5. Ces programmes sont-ils
à bon marché et les efficaces : combien de personnes
licencier à la fin de la conservent leur emploi /trouvent
période de subvention. de nouveaux emplois à la fin de
l’apprentissage et combien
retournent au chômage ?III. DEPENSES POUR LES PROGRAMMES ACTIFS DU MARCHÉ DU TRAVAIL
En 1985/86, les pays industrialisés de l’OCDE ont dépensé en moyenne environ 0,75 pour cent du PIB
à ce type de programmes.4 Il y avait une variation importante entre les différents pays : tandis que les
Etats-Unis consacraient 0,3 pour cent de leur PIB aux PAMT, la Suède consacrait plus de 2,1 pour
cent du PIB à ces programmes. En 1992/93, les dépenses moyennes pour ces programmes avaient
légèrement augmenté jusqu’à environ 1,1 pour cent du PIB, mais la moyenne est restée depuis lors à
peu près constante (Tableau 3.1). Depuis la fin des années 80, les économies en transition ont aussi
établi ce type de programmes. Les dépenses de ces économies consacrées aux PAMT et que nous
incluons dans le tableau son inférieures, en moyenne, à celles des pays industrialisés et ont diminué
depuis le début de la décennie.
Tableau 3.1
Dépenses publiques pour les programmes actifs du marché du travail dans les pays
de l’OCDE (en % du PIB)
Pays 1985/86 1992/93 1995/96
Allemagne 0,81 1,62 1,43
Australie 0,42 0,76 0,84
Autriche 0,28 0,36 0,39
Belgique 1,23 1,21 1,41
Canada 0,63 0,67 0,56
Danemark 1,09 1,97 2,26
Etats-Unis 0,28 0,21 0,19
Espagne 0,34 0,59 0,67
Finlande 0,91 1,68 1,57
France 0,67 1,06 1,30
Grèce 0,21 0,31 0,27
Hollande 1,09 1,40 1,37
Irlande 1,58 1,31 1,75
Italie 0,45 1,88 1,08
Norvège 0,66 1,34 1,16
Japon n.d. 0,09 0,10
Nouvelle-Zélande 0,84 0,80 0,71
Portugal 0,41 0,87 0,83
Royaume-Uni 0,75 0,59 0,46
Suède 2,11 3,07 2,25
Moyenne non 0,77 (0,77) 1,08 (1,14) 1,03 (1,08)
pondérée
Europe de l’Est
Hongrie n.d. 0,61 0,43
Pologne n.d. 0,38 0,32
République Tchèque n.d. 0,18 0,14
Note: les moyennes qui figurent entre parenthèses ne comprennent pas le Japon.
Source: OCDE (1997)
Dans presque tous les pays de l’OCDE, la formation des demandeurs d’emploi constitue "la principale
catégorie de programmes actifs (Tableau 3.2), et est en général considérée comme la principale
alternative aux allocations régulières de chômage" (OECD, 1994a). De fait, dans de nombreux pays la
formation (destinée aux travailleurs affectés par les licenciements collectifs, aux chômeurs de longue
durée et aux jeunes) représente plus de 50 pour cent des dépenses totales pour les programmes actifs
de marché du travail. Elle est suivie par les dépenses réalisées pour les services de l’emploi et les
programmes de travaux d’utilité publique. Les pays consacrent en général moins de 10 pour cent des
4
Ces chiffres renvoient aux dépenses du gouvernement central. Dans cert ains pays, les gouvernements des états et des
provinces financent aussi ce type d’initiatives de leur côté.dépenses pour les programmes actifs au développement de la microentreprise ou aux subventions
salariales ; une exception notable est la Pologne, où plus de 30 pour cent des dépenses publiques en
programmes actifs sont consacrés à ces deux programmes.
Tableau 3.2
Distribution des dépenses pour les PAMT (% des dépenses totales pour les PAMT)
(certains pays de l’OCDE, 1995/96)
Pays Formation Travaux Micro- Subventions à Services de Total en
publics entreprises l’emploi l’emploi % du PIB
Allemagne 55,2 21,0 2,1 4,9 16,8 1,43
Australie 33,7 26,5 3,6 7,2 28,9 0,84
Belgique 35,7 40,7 0,0 7,9 15,7 1,41
Canada 48,2 5,4 7,1 3,6 35,7 0,56
Danemark 77,0 12,8 3,5 1,3 5,3 2,26
Etats-Unis 57,9 5,3 0,0 0,0 36,8 0,19
France 55,8 17,1 3,1 12,4 11,6 1,30
Hollande 54,7 9,5 0,0 9,5 26,3 1,37
Irlande 32,0 38,3 1,1 14,3 14,3 1,75
Royaume-Uni 53,2 2,1 2,1 0,0 42,6 0,46
Suède 59,1 19,1 3,1 7,6 11,1 2,25
Moyenne non 51,1 18,0 2,2 6,2 22,3 1,30
pondérée
Europe de l’Est
Hongrie 30,2 25,6 0,0 14,0 30,2 0,43
Pologne 40,6 21,9 6,3 25,0 6,3 0,32
République Tchèque 14,3 7,1 0,0 7,1 71,4 0,14
Note: La catégorie formation comprend des mesures pour les jeunes et les handicapés, dont certaines peuvent ne pas être de
formation.
Source: OCDE (1997)
Si les programmes actifs et passifs de marché du travail sont courants dans les pays de l’OCDE, de
nombreux pays en développement ont aussi établi ce type de programmes. Au cours de ces dernières
années, la Banque mondiale s’est également impliquée dans le soutien à des interventions actives sur
le marché du travail (à l’exception des subventions à l’emploi) dans les pays en développement . Entre
l’ AF92 et l’ AF96, la Banque a financé des projets qui ont soutenu plus de 270 catégories de ces
programmes dans toutes les régions (Tableau 3.3).
Tableau 3.3
Distribution des catégories de PAMT de la Banque mondiale par régions (AF92-AF96)
Région Travaux Micro- Formation Services Services
publics entreprises de l’emploi d’adéquation
Afrique 43 22 23 2 5
Europe et Asie Centrale 20 10 13 13 6
Est Asiatique et Pacifique 17 5 10 8 2
Asie Méridionale 8 1 2 0 0
Amérique Latine et 21 14 10 5 2
Caraïbe
Moyen Orient et Afrique 11 3 5 2 1
du Nord
Toutes 120 55 63 30 14
Les prêts pour financer les programmes de travaux d’utilité publique forment l’essentiel de l’aide
fournie par la Banque pour les PAMT, bien que des ressources importantes aient été également
consacrées au financement des microentreprises (spécialement en Afrique, Amérique Latine et Asie
Orientale et Centrale), aux activités de formation (spécialement en Afrique, Europe de l’Est et AsieVous pouvez aussi lire
