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Département fédéral de justice et police DFJP
Office fédéral de la justice OFJ
Avril 2018
Approbation et mise en œuvre de la
Convention du Conseil de l'Europe pour la
prévention du terrorisme et de son Protocole
additionnel et renforcement des normes
pénales contre le terrorisme et le crime
organisé
Synthèse des résultats de la consultationSynthèse des résultats de la consultation concernant l'approbation et la mise en œuvre de la Convention du Conseil de
l'Europe pour la prévention du terrorisme et de son Protocole additionnel et le renforcement des normes pénales contre le
terrorisme et le crime organisé
Référence / n° de dossier: COO.2180.109.7.256897 / 261.1/2018/00004
Table des matières
1 Généralités..................................................................................................................... 3
2 Liste des organismes ayant répondu .......................................................................... 3
3 Remarques générales concernant l'avant-projet ........................................................ 3
3.1 Adhésion ................................................................................................................ 3
3.2 Critiques ................................................................................................................ 4
3.3 Rejet ...................................................................................................................... 4
3.4 En résumé ............................................................................................................. 4
4 Code pénal (CP)............................................................................................................. 5
4.1 Art. 260ter CP – Organisations criminelles et terroristes .......................................... 5
4.1.1 Aperçu ........................................................................................................ 5
4.1.2 Points remis en question et critiqués .......................................................... 5
4.1.3 En résumé .................................................................................................. 7
4.2 Art. 260sexies CP – Recrutement, entraînement et voyage en vue d'un acte
terroriste ................................................................................................................ 7
4.2.1 Aperçu ........................................................................................................ 7
4.2.2 Points remis en question et critiqués .......................................................... 7
4.2.3 En résumé .................................................................................................. 9
5 Loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement (LRens) ........................... 9
5.1 Aperçu ................................................................................................................... 9
5.2 Points remis en question et critiqués .................................................................... 10
5.3 En résumé ........................................................................................................... 11
6 Loi du 20 mars 1981 sur l'entraide pénale internationale (EIMP) ............................ 11
6.1 Aperçu ................................................................................................................. 11
6.2 Points remis en question et critiqués .................................................................... 11
6.3 En résumé ........................................................................................................... 13
7 Loi du 10 octobre 1997 sur le blanchiment d'argent (LBA) ...................................... 13
7.1 Aperçu ................................................................................................................. 13
7.2 Points remis en question et critiqués .................................................................... 14
7.3 En résumé ........................................................................................................... 16
8 Autres remarques........................................................................................................ 16
9 Accès aux avis exprimés ............................................................................................ 16
Anhang / Annexe / Allegato ............................................................................................... 18
2/21Synthèse des résultats de la consultation concernant l'approbation et la mise en œuvre de la Convention du Conseil de
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terrorisme et le crime organisé
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Condensé
La grande majorité des participants à la consultation approuvent l'avant-projet. Ils sont
nombreux à reconnaître son importance et sa nécessité dans la prévention du terrorisme et
du crime organisé et dans la lutte contre ces fléaux.
Il importe à de nombreux participants que le surplus de sécurité visé et le durcissement des
bases légales préventives et répressives n'aillent pas de pair avec une restriction
disproportionnée des droits fondamentaux. Ils soulignent que le droit pénal n'est qu'un
moyen parmi d'autres de lutter contre le terrorisme et le crime organisé, au même titre que la
prévention et la coordination.
1 Généralités
La consultation relative à l'avant-projet d'arrêté fédéral portant approbation et mise en œuvre
de la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme et de son Protocole
additionnel et concernant le renforcement des normes pénales contre le terrorisme et le
crime organisé s'est tenue du 21 juin au 20 octobre 2017. Les cantons, les partis politiques
représentés à l'Assemblée fédérale, les associations faîtières des communes, des villes, des
régions de montagne et de l'économie, le Tribunal pénal fédéral (TPF) et d'autres
organismes intéressés ont été invités à y prendre part.
25 cantons, six partis politiques, le TPF1 et 28 organisations et autres participants se sont
exprimés, ce qui fait en tout 60 avis.
Quatre organisations ont renoncé expressément à s'exprimer 2.
Le présent rapport est une synthèse des avis reçus. Nous renvoyons pour le détail aux avis
originaux, qui figurent sur les sites Internet de la Chancellerie fédérale et de l'Office fédéral
de la justice3.
2 Liste des organismes ayant répondu
Une liste des cantons, des partis et des organisations ayant répondu figure en annexe.
3 Remarques générales concernant l'avant-projet
3.1 Adhésion
La grande majorité des participants expriment leur satisfaction eu égard à l'approbation et à
la mise en œuvre de la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme
et de son Protocole additionnel et au renforcement des normes pénales contre le terrorisme
et le crime organisé. Ils sont nombreux à souligner que l'avant-projet va dans la bonne
direction4 et à considérer que la lutte contre le terrorisme est essentielle. Beaucoup
1
Celui-ci a rendu son avis le 2 mars 2018 dans le cadre d'une consultation ultérieure.
2
ACS, CDIP, COPMA, UPS.
3
https://www.admin.ch/ch/f/gg/pc/ind2017.html#EJPD, https://www.bj.admin.ch/bj/fr/home/sicherheit/gesetzgebung/terror-
europarat.html.
4
AG, AI, AR, BE, BL, BS, FR, GL, GR, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SO, SZ, TG, TI, UR, VD, ZG, ZH / PDC, PLR, PS,
pvl / ABG, ABPS, ASB, CCDJP, CPS, FSCI, OAD FCT, Ordre des avocats, privatim, Raiffeisen, SCPVS, TPF, UNIBE,
UVS.
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rappellent que le droit pénal n'est qu'un moyen de répondre au terrorisme, mais qu'il n'est
pas suffisant5, la prévention et la coordination jouant un rôle tout aussi important 6. Un
participant souligne d'ailleurs le bien-fondé de l'avant-projet du Conseil fédéral visant à
instaurer des mesures de police préventive7.
3.2 Critiques
Si l'idée générale est approuvée, il n'en demeure pas moins que certains points font l'objet
de critiques8.
Certains participants rappellent l'importance du principe de proportionnalité et des droits
fondamentaux. L'un d'entre eux9 loue l'avant-projet pour la place qu'il leur accorde. D'autres 10
rejettent au moins certaines des modifications de crainte que ce principe et ces droits ne
soient pas respectés. Ils considèrent que la mise en œuvre des instruments internationaux
telle qu'elle est proposée ne met pas suffisamment en relief la nécessité des mesures ni leur
caractère proportionné, sans compter qu'elle n'accorde pas suffisamment de considération à
la souveraineté de l'Etat et à l'état de droit. Le PES rejette de ce fait le durcissement voulu
du droit pénal. Le PS estime qu'un tel durcissement devrait avant tout apporter davantage de
sécurité et non en premier lieu entraîner une restriction des droits fondamentaux 11. Deux
organisations de protection des droits de l'homme et un autre participant demandent en
rapport avec l'expulsion que l'on prévoie une réserve en faveur du non-refoulement12.
3.3 Rejet
Trois organisations s'opposent dans l'ensemble à la manière dont on propose de mettre en
œuvre les instruments internationaux. Ils rejettent toute nouvelle disposition et tout nouvel
acte punissable qui iraient au-delà des engagements internationaux pris par la Suisse dans
le cadre du Conseil de l'Europe et des Nations Unies; ils considèrent que nombre de ces
nouvelles mesures sont inutiles13.
3.4 En résumé
L'essentiel des participants approuvent et soutiennent l'avant-projet, mais se montrent
critiques à l'égard de certaines modifications. L'avis de l'ASB 14 est emblématique puisque
cette association adhère aux principes de l'avant-projet, tout en considérant que certains
compléments et précisions tendraient à l'améliorer.
5
FR, GL, LU, OW, SZ, TI, ZH / PES / CCDJP, UVS.
6
BL, LU, ZH / PS / SCPVS.
7
SH.
8
BL, BS, FR, GL, LU, SO, SZ, TG, VD / PES, PLR, PS, pvl, UDC / ASB, CCDJP, OAD FCT, Raiffeisen, SCPVS, UNIBE.
9
SO.
10
PES, pvl / FSA.
11
Du même avis : pvl.
12
Amnesty International, droitsfondamentaux.ch, JDS.
13
droitsfondamentaux.ch, FSA, JDS.
14
De même : Raiffeisen.
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4 Code pénal (CP)
4.1 Art. 260ter CP – Organisations criminelles et terroristes
4.1.1 Aperçu
La majorité des participants à la consultation approuvent l'avant-projet dans son ensemble,
et partant les modifications de l'art. 260 ter CP15. Un tiers environ des participants qui donnent
leur accord de principe se montrent aussi explicitement favorables aux modifications de cet
article16. Une majorité d'entre eux n'émettent aucune réserve 17. Quatre participants
expriment un refus total18.
4.1.2 Points remis en question et critiqués
De nombreux participants se prononcent sur les peines encourues. Certains demandent
qu'on étende la punissabilité aux membres passifs d'organisations criminelles et terroristes,
qu'on renonce à appliquer l'art. 260 ter CP de manière subsidiaire et qu'on mette en place une
clause limitant voire excluant la punissabilité des activités des organisations humanitaires.
Certains s'expriment sur le fait qu'on ait renoncé à une définition légale des organisations
criminelles et terroristes et qu'on ait abandonné le critère du secret.
S'agissant des peines, certains demandent que la peine maximale encourue pour soutien et
participation à une organisation criminelle soit relevée au même niveau que celle encourue
pour soutien et participation à une organisation terroriste (de cinq à dix ans) 19. Quatre
participants s'opposent à toute velléité d'augmentation 20. D'autres demandent que la peine
minimale encourue pour la participation et le soutien à une organisation terroriste soit d'un
an21. Quelques cantons, le TPF et une association souhaitent qu'on élimine la peine
pécuniaire ou qu'on la réserve aux cas de très peu de gravité 22. Pour l'infraction qualifiée
commise par les membres dirigeants d'une organisation, d'aucuns demandent que la peine
minimale soit rehaussée à trois ans23, d'autres que la peine maximale soit abaissée de 20 à
10 ans24. Le pvl rejette la peine maximale de 20 ans, car l'expression « influence
déterminante » lui semble trop vague et mérite en tous les cas une précision. UNIBE
demande qu'on limite la peine maximale à 10 ans ou qu'on renonce totalement à cette
infraction qualifiée. Le canton de Genève en revanche demande que la peine maximale soit
une peine privative de liberté à vie. Les cantons de Lucerne et du Tessin approuvent les 20
ans proposés.
Divers participants demandent que le simple fait d'être membre (passif) d'une organisation
criminelle soit punissable25. La CCDJP26, le canton de Bâle-Campagne et la CPS
considèrent qu'une absence de punissabilité n'est acceptable que si le fait d'être membre et
de participer à l'organisation est interprété de manière extensive, comme le prévoit le rapport
15
AG, AI, AR, BE, BL, BS, FR, GL, GR, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SO, SZ, TG, TI, UR, VD, ZG, ZH / PDC, PLR, PS, pvl,
UDC / ABG, ABPS, ASB, CCDJP, CPS, FSCI, OAD FCT, Ordre des avocats, privatim, Raiffeisen, SCPVS, TPF, UNIBE,
UVS.
16
AG, AI, AR, BE, BS, GR, JU, NE, SH, SO, VD / PDC, PLR, pvl, UDC / ABG, OAD FCT, privatim, SCPVS.
17
VD / PDC / OAD FCT, privatim, SCPVS, ABG.
18
droitsfondamentaux.ch, FSA, humanrights.ch, JDS.
19
FR, GE, GL, LU, NW, SZ, TG, TI / CCDJP, CPS, TPF, UVS.
20
droitsfondamentaux.ch, FSA, JDS, UNIBE.
21
FR, GL, SZ, TG / CCDJP, CPS ; contre : droitsfondamentaux.ch, FSA, JDS.
22
BE, FR, GE, GL, SO, SZ, TG, TI / CCDJP, TPF, UVS.
23
FR, GE, GL, SZ, TG, TI / CCDJP, CPS, TPF (deux ans), UVS ; contre : droitsfondamentaux.ch, FSA, JDS.
24
pvl / UNIBE.
25
BE, BL, FR, GL, LU, NW, OW, SZ, TG, ZH / TPF, UVS (certains membres).
26
De même : FR, GL, SZ.
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explicatif. Le PS et le pvl sont par contre en faveur d'une absence de punissabilité pour le
simple fait d'être membre d'une organisation criminelle ou terroriste.
Certains participants critiquent la disposition sur le soutien à une organisation criminelle ou
terroriste (al. 1, let. b, et 2, let. b), constatant que le mot « criminelle » qui qualifie l'activité
dans la disposition en vigueur a disparu. Ils craignent une interprétation trop extensive, un
excès de précipitation et une exagération au moment de déterminer le caractère punissable
d'un acte. Selon leur lecture, il suffirait, d'après le nouveau texte, que l'activité ait lieu pour
qu'elle soit punissable ; il ne serait plus nécessaire qu'elle serve les buts de l'organisation 27.
UNIBE propose un nouveau libellé pour l'al. 1, let. b28. Le PLR et la CCDJP s'expriment en
faveur de l'expression « soutien à une organisation criminelle ou terroriste » qui figure dans
le rapport explicatif29.
UNIGE critique le fait que la disposition sur le soutien pourrait entraîner une punissabilité non
voulue et trop étendue de tiers (par ex. organisations humanitaires rendant visite à des
prisonniers, fournissant des soins médicaux ou distribuant de la nourriture). Ce participant
propose par conséquent d'utiliser les adjectifs « criminelle » et « terroriste » pour qualifier
l'activité et de fixer la peine maximale à cinq ans. L'organisation Appel de Genève pense que
l'absence de ces deux adjectifs rend même le texte incompatible avec l'art. 3 des
Conventions de Genève. D'autres participants rappellent de manière générale la
problématique des organisations humanitaires30. Certains d'entre eux demandent une clause
générale d'exception pour les activités humanitaires menées par des organisations
d'entraide impartiales agissant dans des zones de conflit armé dans le respect du droit
international31. Quelques-uns considèrent qu'une telle clause devrait s'étendre aux membres
de la famille et aux journalistes32. Les Verts soulignent qu'il devrait être possible de continuer
à travailler en toute légalité.
Un groupe relativement important de cantons incluant entre autres la CCDJP et la CPS
s'opposent à l'application subsidiaire de la disposition relative aux organisations criminelles
et terroristes33. Ces participants exigent qu'elle s'applique en parallèle des dispositions
classiques sur le trafic de stupéfiants, le brigandage et l'extorsion et chantage.
Différents participants indiquent qu'il manque une définition légale de l'organisation
criminelle34 et de l'organisation terroriste35. Le canton de Zurich, bien que constatant
l'absence d'une définition légale de l'organisation criminelle, considère que l'on peut y
renoncer. La CCDJP et quelques cantons36 sont satisfaits qu'on ait renoncé à une définition ;
le canton de Lucerne considère qu'elle poserait des problèmes. Raiffeisen et l'ASB
souhaitent qu'on examine l'opportunité d'adopter une définition légale de l'organisation
criminelle.
Les avocats exigent le maintien du critère du secret37. L'une des associations explique que la
suppression de ce critère, combinée à celle de l'adjectif « criminelle » pour qualifier l'activité
27
pvl, PS / Ordre des avocats, UNIBE, UNIGE.
28
Nouveau libellé proposé : « …wer in der Absicht, die kriminelle Tätigkeit einer solchen Organisation zu fördern, diese
personell oder materiell unterstützt, namentlich durch das Erbringen finanzieller oder logistischer Dienstleistungen oder das
Betreiben von Propaganda ».
29
De même : FR, GL, SZ.
30
PES / Amnesty International, Appel de Genève, CICR, droitsfondamentaux.ch, JDS, UNIGE.
31
Appel de Genève, CICR, UNIGE.
32
droitsfondamentaux.ch, JDS.
33
FR, GE, GL, LU, NW, OW, SZ, TG, TI, ZH / CCDJP, CPS, UVS.
34
BL, FR, GL, LU, NW, SZ, ZH / CCDJP.
35
FR, GL, NW, SZ / CCDJP.
36
FR, GL et SZ.
37
FSA, Ordre des avocats.
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étend excessivement le champ d'application. Elle dit pouvoir souscrire à l'abandon du critère
du secret si l'adjectif est maintenu38. Les cantons de Fribourg, de Glaris, de Thurgovie et de
Schwyz, la CCDJP, la CPS et UNIBE approuvent l'abandon de ce critère.
Une organisation demande qui aura la compétence d'interdire des organisations 39. Certains
participants à la consultation demandent que la liste des organisations interdites figure dans
la loi40. Les cantons de Berne, de Fribourg, de Glaris et de Schwyz, la CCDJP et la CPS
rejettent une telle liste et approuvent le fait que l'avant-projet ne nomme pas les
organisations.
UNIGE remarque que, pour des raisons de systématique, les organisations terroristes
devraient également figurer à l'art. 305 bis, al. 2, let. a, CP.
4.1.3 En résumé
De nombreux participants se sont penchés sur l'art. 260 ter AP-CP. Ils l'approuvent dans
l'ensemble. Hormis les quatre organisations qui souhaitent que l'article conserve sa forme
actuelle41, tous les autres participants approuvent la direction prise, certains avec les
réserves susmentionnées.
4.2 Art. 260sexies CP – Recrutement, entraînement et voyage en vue d'un
acte terroriste
4.2.1 Aperçu
Parmi les participants qui approuvent l'avant-projet sur le principe42, plus de la moitié
donnent leur aval au nouvel art. 260sexies CP après l'avoir examiné dans le détail 43, pour
l'essentiel sans émettre aucune réserve44. Certains participants émettent des critiques
spécifiques. La FSA manifeste son opposition.
4.2.2 Points remis en question et critiqués
Les avis matériels reçus portent sur la punissabilité en amont, sur la peine encourue, sur le
contenu de l'al. 2 (financement des voyages), sur les concours d'infractions et sur d'autres
points de détail.
Les prises de position concernant les actes préparatoires soulignent principalement que des
actes neutres seront considérés comme punissables sous l'effet de la nouvelle disposition.
Les Verts refusent qu'on étende la punissabilité de la sorte. Ils exigent qu'il y ait un lien entre
l'acte préparatoire et l'acte terroriste proprement dit, si la disposition demeure en l'état. Le PS
demande quant à lui que seul le recrutement ciblé en vue d'un acte terroriste concret soit
punissable, pour éviter que la punissabilité ne remonte trop loin en amont de l'acte terroriste.
Amnesty International estime qu'il doit y avoir un lien suffisant entre l'acte préparatoire et
38
Ordre des avocats.
39
Amnesty International.
40
ABPS, ASB, droitsfondamentaux.ch, humanrights.ch, JDS, Raiffeisen.
41
droitsfondamentaux.ch, FSA, humanrights.ch, JDS.
42
AG, AI, AR, BE, BL, BS, FR, GL, GR, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SO, SZ, TG, TI, UR, VD, ZG, ZH / PDC, PLR, PS, pvl,
UDC / ABG, ABPS, ASB, CCDJP, CPS, FSCI, OAD FCT, Ordre des avocats, privatim, Raiffeisen, SCPVS, TPF, UNIBE,
UVS.
43
AG, AI, AR, BE, BS, FR, GL, GR, JU, LU, NE, SG, SH, SO, SZ, TG, UR / PDC, PLR, pvl, UDC / CCDJP, CPS, FCT, FSCI,
OAD, Ordre des avocats, privatim, SCPVS, TPF, UVS.
44
BE, GR, SO, TG, UR / PDC, pvl / CPS, FSCI, privatim, SCPVS, TPF, UVS.
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l'acte principal, ajoutant que la punissabilité des actes préparatoires doit répondre aux
conditions de nécessité et de proportionnalité. Deux participants constatent que la nouvelle
disposition entre en conflit avec l'art. 14 CP, puisqu'elle rend punissables des actes en soi
licites45. UNIBE craint que l'entente en vue de la commission d'une infraction 46 devienne
punissable. Elle rejette l'application des règles générales sur la tentative et la participation,
qui ferait passer certains actes pour des actes préparatoires, alors qu'ils se situent
temporellement avant le stade de la tentative ou qu'il s'agit d'actes de participation. Elle
considère que la Suisse devrait émettre une réserve s'agissant de l'art. 9 de la Convention.
Beaucoup demandent qu'on concrétise l'al. 2, qui rend punissable le financement de
voyages au sens de l'al. 1, let. c. D'aucuns exigent que l'on s'en tienne aux cas intentionnels,
pour limiter la punissabilité des intermédiaires financiers, incapables de déterminer dans le
détail les motifs du financement47. Le Centre patronal propose d'ajouter que la personne qui
finance le voyage doit connaître son but ou tout du moins le supputer. Deux autres
participants de la branche des finances notent que la différence entre « financer » et « mettre
à disposition » n'est pas claire. Ils demandent si les éléments constitutifs de l'infraction
seraient déjà remplis si la banque laisse un client prélever de l'argent sur son propre
compte48. Ils souhaitent un al. 2bis ayant un texte concret49, pour éviter que l'obligation de
communiquer soit trop étendue. Plusieurs participants considèrent que l'al. 2 est sans
adéquation aucune avec la pratique. Ils soulignent qu'il est difficile de reconnaître ou de
découvrir le dessein d'une personne qui réunit ou qui met à disposition des fonds. La
formulation proposée fait selon eux remonter la punissabilité encore plus loin en amont. Ils
proposent dès lors que les éléments constitutifs ne soient considérés comme réunis qu'en
cas de commission intentionnelle directe en toute connaissance de cause 50. Humanrights.ch
exige que l'on concrétise les critères de preuve pour éviter les abus. A propos de la variante
concernant les voyages dans le dessein de commettre un acte terroriste (al. 1, let. c), UNIBE
note qu'il vaudrait mieux remplacer l'expression « entreprendre un voyage » par celle de
« partir en voyage », plus concrète.
La majorité des participants approuvent la peine privative de liberté de cinq ans au plus51.
Certains se prononcent expressément en faveur de l'expulsion obligatoire 52. Le canton de
Zoug exige une peine maximale de dix ans, deux autres participants une peine privative de
liberté de trois ans au plus ou une peine pécuniaire53.
Certains participants s'expriment sur les concours et sur l'applicabilité conjointe de plusieurs
dispositions. Trois cantons constatent que l'art. 260 sexies CP se recoupe partiellement avec
l'art. 260ter CP54. Obwald demande que ces recoupements soient supprimés ou du moins
largement limités de manière à assurer une plus grande sécurité du droit. Le canton de Bâle-
Campagne considère qu'il appartient au législateur et non au juge de déterminer quelles sont
les normes applicables. Le canton de Genève évoque lui aussi un recoupement, cette fois
entre l'art. 260sexies CP et l'art. 74 LRens. Plusieurs participants évoquent le concours entre
45
droitsfondamentaux.ch, JDS.
46
Conspiracy.
47
ABPS, Centre patronal.
48
ASB, Raiffeisen.
49
Texte proposé : « Geldwäscherei nach Art. 305bis StGB kann nur begehen, wer die Einziehung von Vermögenswerten,
welche aus einer Tat nach Abs. 2 herrühren, mit Wissen um die Absicht des Täters gemäss Abs. 2 vereitelt. Die gleiche
Einschränkung gilt auch für die Meldepflicht nach Art. 9 GwG, deren Verletzung nach Art. 37 GwG sowie das Melderecht
nach Art. 305ter Abs. 2 StGB ».
50
ABG, ASB, Raiffeisen.
51
Expressément : FR, GL, LU, SZ / CCDJP.
52
FR, GL, SZ / CCDJP.
53
droitsfondamentaux.ch, JDS.
54
BL, OW, ZH.
8/21Synthèse des résultats de la consultation concernant l'approbation et la mise en œuvre de la Convention du Conseil de
l'Europe pour la prévention du terrorisme et de son Protocole additionnel et le renforcement des normes pénales contre le
terrorisme et le crime organisé
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les art. 260sexies et 260ter CP ou 74 LRens55. UNIBE indique dans ce contexte que l'art.
260quinquies CP n'aura plus qu'une application limitée une fois le nouvel art. 260 sexies CP entré
en vigueur, le dol éventuel étant exclu pour le premier de ces articles. Ce participant pose
dès lors la question de l'intégration de l'art. 260 quinquies dans l'art. 260sexies CP. Le PLR va
dans le même sens en demandant une norme unique contre le terrorisme.
Quelques participants avancent qu'il faudrait étendre la responsabilité primaire des
entreprises (art. 102, al. 2, CP)56 et exclure l'application de l'art. 28 CP57 aux actes de
propagande terroriste58. De manière générale, le canton du Tessin demande une formulation
plus large de l'art. 260sexies CP. Il souhaite que le processus de persuasion participant de la
radicalisation figure dans la norme (par ex. usage de mécanismes visant à pousser le sujet à
commettre certains actes ou à lui inspirer de tels actes). Le canton de Vaud demande une
compétence fédérale exclusive pour les infractions au sens de l'art. 260 sexies CP. Il lui semble
regrettable qu'il n'y ait de compétence fédérale que lorsque les conditions supplémentaires
fixées à l'art. 24 CPP sont réunies.
Quelques participants se montrent positifs à l'égard du fait que les auteurs agissant seuls
tombent également sous le coup des dispositions59 et que la loi interdisant Al-Qaïda et l'Etat
islamique, limitée dans le temps, soit remplacée par une disposition de durée indéterminée 60.
4.2.3 En résumé
Le nouvel art. 260sexies recueille des avis essentiellement positifs. Les quelques propositions
de changement et de concrétisation sont compatibles avec les avis positifs exprimés,
notamment parce que l'art. 260 sexies CP est une nouvelle norme pénale. Seule la FSA rejette
expressément le nouvel article, arguant que la jurisprudence va déjà au-delà de son
contenu.
5 Loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement
(LRens)
5.1 Aperçu
Alors que de nombreux participants approuvent l'avant-projet dans son ensemble61, le
Centre patronal se rallie expressément aux modifications de l'art. 74 LRens. Plus de la moitié
des participants qui donnent leur accord de principe à l'avant-projet réitèrent leur approbation
pour les modifications de l'art. 74 LRens lors de l'examen de détail 62. Une grande partie
d'entre eux n'émet aucune réserve63. Six participants rejettent ces modifications ou du moins
certaines d'entre elles64.
55
FR, GL, SZ / CCDJP, TPF.
56
SG / UNIBE.
57
Punissabilité des médias.
58
UNIBE.
59
FR, GL, LU, SZ / CCDJP.
60
SG.
61
AG, AI, AR, BE, BL, BS, FR, GL, GR, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SO, SZ, TG, TI, UR, VD, ZG, ZH / PDC, PLR, PS, pvl,
UDC / ABG, ABPS, ASB, CCDJP, CPS, FSCI, OAD FCT, Ordre des avocats, privatim, Raiffeisen, SCPVS, UNIBE, UVS.
62
AG, AI, AR, BE, BS, FR, GR, GL, JU, LU, NE, NW, SO, SZ, TG, TI, UR, VD / PDC, PLR / ABG, ABPS, CCDJP, CPS, FSCI,
OAD FCT, Ordre des avocats, UVS.
63
AG, BE, GR, LU, TG, TI, UR, VD / PDC / ABG, ABPS, Centre patronal, CPS, FSCI, OAD FCT.
64
BL, OW / droitsfondamentaux.ch, FSA, JDS, UNIBE.
9/21Synthèse des résultats de la consultation concernant l'approbation et la mise en œuvre de la Convention du Conseil de
l'Europe pour la prévention du terrorisme et de son Protocole additionnel et le renforcement des normes pénales contre le
terrorisme et le crime organisé
Référence / n° de dossier: COO.2180.109.7.256897 / 261.1/2018/00004
5.2 Points remis en question et critiqués
Les principales critiques relatives à l'art. 74 LRens concernent la relation entre cet article et
l'art. 260ter CP, l'interdiction des organisations figurant à l'al. 2 et la répartition des
compétences entre la Confédération et les cantons.
Certains participants s'expriment sur la relation entre l'art. 74 LRens et l'art. 260 ter CP. Les
Verts considèrent qu'il est problématique que les mêmes infractions soient réglées dans
deux lois différentes, avec des sanctions et des critères divergents. Le canton d'Obwald
remarque qu'il n'est pas d'usage de régler une infraction de droit commun dans la LRens.
UNIBE soulève la question de savoir s'il est réellement nécessaire d'adapter l'art. 74 LRens
à l'art. 260ter CP et à la loi interdisant Al-Qaïda et l'Etat islamique. L'art. 260 ter couvre déjà
entièrement selon lui la punissabilité des organisations terroristes et criminelles. Le canton
de Bâle-Campagne signale lui aussi qu'il y aura des recoupements. D'autres participants
indiquent qu'il résultera un rapport délicat entre l'art. 74 LRens et l'art. 260 ter CP du fait que
les réglementations relatives aux groupements interdits ne sont pas les mêmes et qu'il
n'existe pas de liste d'organisations commune aux deux articles 65. Le pvl s'exprime en faveur
d'un rapprochement entre l'art. 74 LRens et l'art. 260 ter CP en ce qui concerne la peine
encourue et la compétence des autorités fédérales.
Les conditions de l'interdiction d'organisations de l'al. 2 font l'objet du maximum de
discussions. Le canton de Zurich rejette le fait que l'interdiction doive se fonder sur une
décision des Nations Unies (ONU) ou de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en
Europe (OSCE). Il suffirait pour lui que les Commissions de la politique de sécurité soient
consultées. D'autres participants demandent qu'on repense ce rapport avec l'ONU et
l'OSCE66 et qu'on examine l'option de régler l'interdiction des organisations indépendamment
de ce qui se fait dans les organisations internationales67. Le pvl indique qu'il ne soutiendra
l'inscription de l'interdiction d'organisations dans la LRens que si elle est encadrée par des
critères clairs et stricts. Il exige dès lors des adaptations rédactionnelles. D'autres
participants constatent que les conditions de l'interdiction d'organisations ne présentent
aucun lien avec la pratique actuelle de l'ONU et de l'OSCE ni avec celle que l'on peut
escompter qu'elles appliqueront à l'avenir. Ils exigent dès lors soit qu'on les reformule, soit
qu'on renonce au fait qu'une interdiction d'organisation de droit suisse doive se fonder sur la
décision d'une organisation internationale68. Deux organisations du niveau des villes
rappellent la problématique liée à l'action "Lies!" et expliquent qu'elles sont pieds et poings
liés du fait de l'absence d'interdiction de la part de l'ONU ou de l'OSCE 69.
Le canton d'Obwald considère la compétence fédérale en la matière (al. 6 bis) comme critique.
droitsfondamentaux.ch et JDS rejettent la compétence fédérale, qui prive les justiciables
d'une instance de recours. Les cantons de Bâle-Campagne et de Zurich se prononcent en
faveur d'une éventuelle compétence commune de la Confédération et des cantons, le
second principalement pour des motifs liés aux jeunes délinquants. Le canton de Nidwald
préférerait une règle de compétence au sens de l'art. 24, al. 1, CP. Trois autres participants
s'expriment en faveur d'une compétence fédérale, qu'ils considèrent comme appropriée 70.
Les participants qui émettent des avis relatifs à l'art. 74 LRens font aussi quelques
suggestions. Le pvl demande par exemple qu'on renonce à la distinction entre les al. 4 et
65
PES / droitsfondamentaux.ch, JDS.
66
UVS.
67
PLR.
68
FR, GL, SZ / CCDJP.
69
pvl / SCPVS, UVS.
70
UR / SCPVS, UVS.
10/21Synthèse des résultats de la consultation concernant l'approbation et la mise en œuvre de la Convention du Conseil de
l'Europe pour la prévention du terrorisme et de son Protocole additionnel et le renforcement des normes pénales contre le
terrorisme et le crime organisé
Référence / n° de dossier: COO.2180.109.7.256897 / 261.1/2018/00004
4bis, trop ressemblants. UNIBE aussi s'oppose aux adaptations proposées dans ces deux
alinéas. Deux participants rejettent l'augmentation de la peine à cinq ans71. Raiffeisen et
l'ASB soulignent que les adaptations faites à l'art. 74 LRens créent une nouvelle infraction
préalable au blanchiment d'argent. Il en résulte une extension de l'obligation de
communiquer, puisqu'aucune intention directe de commettre un acte de violence n'est
requise. De fait, le paiement d'une rançon ou d'une somme en échange d'une protection
nécessiteraient une communication.
5.3 En résumé
La grande majorité des participants sont en faveur des modifications proposées à l'art. 74
LRens. Certains toutefois les critiquent ou demandent des adaptations. Ils exigent
notamment une délimitation plus claire avec l'art. 260 ter CP et le réexamen des conditions de
l'interdiction des organisations à l'al. 2. Une autre critique concerne la compétence fédérale.
Nombre de participants ne font que manifester une approbation générale, mais ne
s'expriment pas dans le détail sur les modifications proposées. Dans l'ensemble, on peut
considérer que celles-ci sont largement acceptées.
6 Loi du 20 mars 1981 sur l'entraide pénale internationale
(EIMP)
6.1 Aperçu
Alors que de nombreux participants approuvent l'avant-projet dans son ensemble72, le
canton de Genève se prononce expressément en faveur des modifications de l'EIMP. La
moitié environ des participants exprimant une approbation générale évoquent leur adhésion
aux art. 80dbis et 80dter EIMP lors de l'examen de détail73. Une partie d'entre eux le font sans
réserve74. Quatre participants ne formulent aucune réserve s'agissant de l'art. 80d ter EIMP,
mais critiquent l'art. 80dbis EIMP75. Le TPF n'est pas hostile aux modifications proposées
pour certaines situations, mais considère qu'en général, elles vont trop loin. Rares sont ceux
qui s'opposent totalement aux modifications : deux participants demandent qu'on biffe l'art.
80dbis EIMP, l'art. 61 LRens suffisant amplement pour la transmission de données aux
autorités étrangères76. Une autre organisation rejette l'art. 80d ter EIMP dans sa totalité77.
6.2 Points remis en question et critiqués
L'entraide dynamique (art. 80d bis) est la modification la plus critiquée de l'EIMP. Certains
participants se sont par ailleurs exprimés dans le détail sur l'art. 80d ter EIMP. De manière
générale, les cantons de Soleure et de Vaud notent que les modifications de l'EIMP auront
de sévères répercussions pour les cantons, quoiqu'en dise le rapport explicatif, et ce dans
tous les domaines. L'organisation Amnesty International prend position sur le principe en
71
droitsfondamentaux.ch, JDS.
72
AG, AI, AR, BE, BL, BS, FR, GL, GR, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SO, SZ, TG, TI, UR, VD, ZG, ZH / PDC, PLR, PS, pvl,
UDC / ABG, ABPS, ASB, CCDJP, CPS, FSCI, OAD FCT, Ordre des avocats, privatim, Raiffeisen, SCPVS, UNIBE, UVS.
73
AG, AI, AR, BE, BL, FR, GL, GR, JU, LU, NE, NW, SH, SO, SZ, TG, TI, VD, ZH / PDC, pvl / ABG, ABPS, CCDJP, CPS,
FSCI, OAD FCT, SCPVS, UVS.
74
AG, BL, GR, NW, TG, TI, ZH / PDC, UDC / CPS, FSCI.
75
FR, GL, SZ / CCDJP.
76
droitsfondamentaux.ch, JDS.
77
Ordre des avocats.
11/21Synthèse des résultats de la consultation concernant l'approbation et la mise en œuvre de la Convention du Conseil de
l'Europe pour la prévention du terrorisme et de son Protocole additionnel et le renforcement des normes pénales contre le
terrorisme et le crime organisé
Référence / n° de dossier: COO.2180.109.7.256897 / 261.1/2018/00004
indiquant qu'il est problématique qu'on puisse contourner de cette manière les mécanismes
de protection prévus par la loi et qu'on pousse à la coopération avec des Etats qui ne
respectent pas les droits de l'homme ni le droit international humanitaire.
Quelques participants relèvent à propos de l'entraide dynamique que celle-ci ne devrait
s'appliquer qu'en cas d'actes terroristes et que le champ d'application proposé est trop vaste.
Deux organisations proposent de biffer la disposition proposée 78. privatim demande qu'on
restreigne le champ d'application de l'entraide dynamique aux infractions passibles d'une
lourde peine. D'autres participants proposent de modifier l'al. 2 afin de concrétiser la chose 79.
Le TPF note que la réglementation proposée va trop loin et dilue la protection juridictionnelle.
Il exige lui aussi une concrétisation et une limitation.
Le canton de St-Gall indique à propos de l'entraide dynamique que la transmission des
informations via les ministères publics n'est pas optimale lorsque le temps presse et qu'il y a
un risque immédiat pour la vie et l'intégrité corporelle, d'autant que ce genre d'informations
sont en règle générale fournies à la police. La FSA considère elle aussi que l'entraide
dynamique devrait figurer dans le droit policier et dans le droit de l'entraide administrative,
car elle ne sert pas les besoins de l'entraide judiciaire en matière pénale.
Un participant souligne que les modifications proposées ne doivent pas occasionner de
coûts supplémentaires, en particulier en ce qui concerne la dotation des services fédéraux
concernés80.
Plusieurs participants proposent un durcissement des critères de l'art. 80d bis, al. 1, EIMP. Ils
considèrent que la formulation « si l'intérêt de la procédure l'exige » à la let. a est trop
imprécise81. Selon certains, elle fait de l'exception la règle 82. Alors que le PLR demande
qu'on la précise, le pvl demande purement et simplement qu'on biffe la let. a pour ne
maintenir que la let. b. D'aucuns proposent qu'on adapte la let. a afin que la transmission
anticipée puisse avoir lieu lorsqu'il est possible de rendre vraisemblable la nécessité de
préserver la confidentialité. Le Centre patronal milite pour que les let. a et b soient
cumulatives, seul moyen selon lui de limiter l'entraide dynamique aux cas de menace
terroriste sérieuse et imminente. La FSA suggère la même solution, considérant que la
restriction inscrite dans l'avant-projet n'est que de la poudre aux yeux. Deux autres
organisations souhaitent biffer l'expression « faits punissables donnant lieu à extradition »
pour la remplacer soit par « crimes au sens de l'art. 10, al. 2, CP », soit par une liste
d'infractions graves. Ils font une proposition concrète 83. L'Ordre des avocats de Genève
rejette la formulation « prononcer toute mesure d'entraide nécessaire à la procédure
étrangère ».
Le PLR exige une réserve à l'encontre des pays qui font passer leurs intérêts politiques
avant les droits de l'homme et les principes de l'état de droit. Raiffeisen demande également
78
droitsfondamentaux.ch, JDS.
79
Raiffeisen, ASB : « Die Übermittlung kann auf Basis eines Rechtshilfeersuchens unaufgefordert oder auf Ersuchen
erfolgen ».
80
UDC.
81
BS, FR, GL, LU, SZ / PLR, PS, pvl / CCDJP, Ordre des avocats.
82
BS, FR, GL, LU, SZ / CCDJP.
83
ASB, Raiffeisen ; proposition d'art. 80d bis, al. 1, AP-EIMP : « Die zuständige kantonale oder eidgenössische Behörde kann
vor Erlass der Schlussverfügung jede für das ausländische Verfahren notwendige Rechtshilfemassnahme anordnen und
Informationen sowie erhobene Beweismittel, die im Zusammenhang mit der Verhinderung oder Verfolgung einer strafbaren
Handlung auslieferungsfähigen Straftat stehen, vorzeitig übermitteln:
a. bei Verbrechen: wenn es im Interesse des Verfahrens liegt, insbesondere um die Vertraulichkeit des Verfahrens zu
wahren;
b. bei Verbrechen und Vergehen: um in dringenden und begründeten Fällen eine schwere und unmittelbare Gefahr
der Begehung einer terroristischen Straftat abzuwehren, insbesondere verbunden mit der Begehung einer
terroristischen Straftat ».
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une limitation, cette fois aux Etats qui, de l'avis du Préposé fédéral à la protection des
données et à la transparence (PFPDT), ont un niveau de protection des données et de
protection de la personnalité approprié. La banque demande un examen critique lorsque
l'Etat en question figure sur une liste de pays soumis à des sanctions ou refuse l'échange
automatique d'informations.
L'art. 80dbis, al. 4, énumère les conditions préalables auxquelles doit se soumettre l'autorité
requérante. Quatre participants84 notent à ce sujet que l'autorité requise n'a aucun moyen de
vérifier que l'autorité requérante respecte ces engagements. Les organisations Forum-OAR85
et VQF critiquent le fait qu'aucune sanction n'est possible lorsque les conditions ne sont pas
respectées. L'Ordre des avocats de Genève demande un nouvel alinéa qui indiquerait que
l'Etat étranger doit attester expressément par écrit qu'il respectera ses engagements.
La FSA critique l'absence de voies de droit pour la décision incidente prévue à l'al. 1.
Plusieurs participants excluent qu'on inscrive dans la loi une disposition qui violerait le droit
d'être entendu et proclame l'illicéité de l'art. 80dbis86. D'autres participants exigent qu'on
précise si la personne concernée pourra faire recours contre la décision incidente 87.
Différents participants font part de leur avis et de leurs propositions concernant les équipes
communes d'enquête. Alors que la CCDJP et certains cantons88 se disent en faveur de l'art.
80dter EIMP, l'Ordre des avocats le rejette. Il demande au minimum que son champ
d'application se limite au terrorisme. Le pvl se prononce en faveur du relèvement des seuils.
Il propose que les conditions de l'al. 2 soient réunies dans tous les cas ou qu'on biffe le mot
« notamment »89. Raiffeisen souhaite que la constitution d'équipes communes d'enquête ne
soit possible qu'avec des Etats qui disposent de bases légales adéquates pour l'échange
d'informations et de documents90. La FSA avance l'argument selon lequel les équipes
communes d'enquête ne peuvent être réglées dans un seul article, car elles impliquent une
perte de souveraineté et de leadership de l'Etat.
6.3 En résumé
De nombreux participants approuvent expressément les modifications de l'EIMP. Les
critiques sont ciblées. Nombre des tenants des modifications ne s'expriment que de manière
générale, sans entrer dans le détail.
7 Loi du 10 octobre 1997 sur le blanchiment d'argent (LBA)
7.1 Aperçu
Si de nombreux participants s'expriment de manière positive sur l'avant-projet dans son
ensemble91, deux participants92 approuvent expressément les modifications de la LBA.
Environ deux tiers des participants qui donnent leur accord de principe à l'avant-projet
84
ASG, Forum-OAR, Ordre des avocats, VQF.
85
Du même avis : ASG.
86
ASG, Forum-OAR, VQF.
87
FR, GL, SZ / CCDJP.
88
FR, GL, SZ.
89
Voir également TPF.
90
ASB, Raiffeisen.
91
AG, AI, AR, BE, BL, BS, FR, GL, GR, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SO, SZ, TG, TI, UR, VD, ZG, ZH / PDC, PLR, PS, pvl,
UDC / ABG, ABPS, ASB, CCDJP, CPS, FSCI, OAD FCT, Ordre des avocats, privatim, Raiffeisen, SCPVS, TPF, UNIBE,
UVS.
92
GE / ARIF.
13/21Synthèse des résultats de la consultation concernant l'approbation et la mise en œuvre de la Convention du Conseil de
l'Europe pour la prévention du terrorisme et de son Protocole additionnel et le renforcement des normes pénales contre le
terrorisme et le crime organisé
Référence / n° de dossier: COO.2180.109.7.256897 / 261.1/2018/00004
soulignent aussi leur consentement aux modifications de la LBA dans le cadre de l'examen
de détail93. Une grande partie d'entre eux le font sans aucune réserve 94. Un participant
rejette les modifications, craignant pour l'état de droit et les droits fondamentaux95. Les avis
matériels et les critiques spécifiques proviennent essentiellement de participants liés au
secteur financier et d'avocats.
7.2 Points remis en question et critiqués
Les réponses approfondies ont surtout trait à la nature et à la forme de la transmission
d'informations, au champ d'application de l'article proposé et aux compétences du Bureau de
communication en matière de blanchiment d'argent (MROS).
Le canton de Vaud s'exprime de manière tout à fait générale sur les modifications de la LBA.
Il considère qu'elles visent davantage que la seule lutte contre le terrorisme et qu'elles auront
de lourdes conséquences pour les autorités de poursuite pénale des cantons.
Un participant souligne que les modifications proposées ne doivent pas occasionner de
coûts supplémentaires, en particulier en ce qui concerne la dotation des services fédéraux
concernés96.
L'ARIF indique que le scénario de l'art. 9, al. 1 bis, LBA selon lequel le négociant pourrait avoir
des soupçons fondés que les espèces utilisées lors d'une opération de négoce ont un lien
avec le terrorisme est peu vraisemblable. L'Ordre des avocats soutient quant à lui la
modification de l'art. 9 LBA.
L'essentiel des avis exprimés concernant les modifications de la LBA portent sur l'art. 11a,
al. 2bis et 3. De manière générale, certains participants indiquent qu'il manque une
réglementation ayant trait à la nature et à la forme de la transmission d'informations 97.
L'avant-projet n'indique pas clairement selon certains si l'on ne vise que la transmission
d'informations en soi ou une certaine forme de rapport98. Un autre participant, prenant acte
de la formulation ouverte de l'al. 2 bis, espère qu'on précisera les informations souhaitées en
même temps qu'on définira la forme de la transmission requise99. Quelques participants
constatent que les conséquences juridiques d'un refus de la part des intermédiaires
financiers de transmettre les informations ne sont pas réglées100 et que les intermédiaires
financiers sont insuffisamment protégés des représailles de leurs clients101. Certains
participants préviennent que des données et des informations pourraient se retrouver dans
des procédures qui sont douteuses du point de vue de l'état de droit 102. C'est pourquoi un
participant demande que les institutions financières qui mettent des informations à
disposition n'aient pas à assumer de responsabilité 103. A l'al. 3, un participant demande un
délai « approprié »104. Une organisation suggère des dispositions transitoires105.
93
AG, AI, AR, BE, BS, FR, GL, GR, JU, LU, NE, NW, SH, SZ, TG, TI, ZH / pvl, PS / ARIF, CCDJP, CPS, FSCI, privatim,
SCPVS, UVS.
94
AG FR, GL, GR, JU, LU, NW, SZ, TG, TI, ZH / pvl, PS / CCDJP, CPS.
95
Forum-OAR.
96
UDC.
97
ABG, ASG, Forum-OAR, OAR/ASSL, VQF.
98
ASG, Forum-OAR, VQF.
99
Raiffeisen.
100
ASG, Forum-OAR, OAR/ASSL, VQF.
101
OAR/ASSL.
102
ASG, Forum-OAR, VQF.
103
OAD FCT.
104
Raiffeisen.
105
OAD FCT.
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